CHAPITRE
QUATRE
L'AUGMENTATION DES CHARGES DE PENSION DÉSORMAIS CONTENUE
À TERME
I. LA NÉCESSAIRE RÉFORME DU RÉGIME DE L'ÉTAT42 ( * )
A. LE RÉGIME DE L'ETAT CONSTITUE UNE FICTION...
1. Un financement encore dispersé au sein du budget général
Il convient de rappeler que le régime de l'Etat, à la différence des autres régimes, ne fait pas l'objet d'une individualisation juridique : les fonctionnaires de l'Etat n'ont pas de caisse des retraites, ce qui constitue une différence notable avec les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, qui relèvent de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).
Il est cependant habituel, afin de raisonner comme si le régime de l'Etat était individualisé (ce qui permet les comparaisons avec d'autres régimes), d'en donner la représentation suivante : des cotisations salariales sont prélevées sur les rémunérations ; ces cotisations sont majorées par une contribution d'équilibre de l'Etat-employeur à due concurrence des charges , qui comprennent principalement les prestations de pensions , et accessoirement la compensation vieillesse 43 ( * ) versée aux autres régimes (en raison d'une situation démographique comparativement plus favorable dans le régime de l'Etat).
Ces charges et ces recettes sont retracées à divers endroits du budget de l'Etat, la contribution de l'Etat se confondant avec financement budgétaire des pensions. Le produit des cotisations salariales -la retenue pour pension, fixée au taux de 7,85 %- constitue une recette non fiscale du budget général. Les pensions, éclatées en loi de finances initiale entre différentes sections budgétaires, sont toutefois regroupées en début de gestion sur le budget des charges communes.
Le jaune bisannuel « Fonction publique » dresse un tableau retraçant les emplois et les ressources du régime de l'Etat, dont voici une version condensée :
Il apparaît que, par construction, le régime de l'Etat est toujours équilibré, même si le rapport démographique entre pensionnés et cotisants se détériore : c'est la contribution d'équilibre, assimilable à une cotisation patronale fictive, qui augmente. Il est alors possible de calculer le taux de cotisation employeur qu'il aurait été nécessaire d'appliquer aux rémunérations pour obtenir l'équivalent de la contribution d'équilibre.
C'est l'augmentation de la contribution d'équilibre, qui constitue un besoin de financement , qui est préoccupante pour le régime de l'Etat. Mais compte tenu du caractère fictif de ce régime qui ne connaît pas, en réalité, la contrainte de financement, c'est tout simplement l'évolution de la masse des pensions qui pèse sur le budget de l'Etat.
2. La perspective d'une individualisation comptable en 2006
L'article 21 de la LOLF prévoit l'instauration d'un « compte des pensions » en 2006. Il s'agira d'une individualisation comptable, et non juridique 44 ( * ) .
Les opérations relatives aux pensions seront, de droit, retracées sur un unique compte d'affectation spéciale (CAS). Le CAS « pensions » constituera une mission au sens de la LOLF, et ses crédits seront spécialisés au sein de trois programmes :
- à titre principal, un programme retraçant les pensions servies en application du code des pensions civiles et militaires de l'Etat ainsi que de l'allocation temporaire d'invalidité (ATI) ;
- un programme couvrant les pensions versées aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE) ;
- un programme regroupant les autres régimes éligibles au CAS, notamment les pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre.
Chaque programme sera équilibré en recettes et en dépenses. Les recettes prévues pour financer les opérations du CAS « pensions » devront être, « par nature, en relation directe avec les dépenses concernées », et complétées par des versements du budget général.
Un des enjeux principaux de cette clarification est la responsabilisation des gestionnaires : au titre de chacun des programmes, ils devront verser les cotisations employeur se rapportant aux fonctionnaires qui en relèvent. Ainsi, les gestionnaires ne paieront pas pour les politiques de recrutement passées (comme le font aujourd'hui chacun des ministères, dont les effectifs pensionnés sont payés à partir des crédits alloués aux sections budgétaires dont ces derniers relevaient lorsqu'ils étaient en activité), mais à proportion des rémunérations d'activité qu'ils verseront.
* 42 Avertissement : sauf indication contraire, les évaluations qui suivent concernent le régime de l'Etat, et sont effectuées sans préjudice des transferts d'effectifs de ce régime à celui des agents des collectivités locales qui résulteront vraisemblablement de la poursuite de la décentralisation ; en tout état de cause, les observations qui suivent sont aisément transposables à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), dont les règles de liquidation se trouvent, aussi bien avant qu'après la réforme des retraites, similaires à celles du régime de l'Etat.
* 43 Ce mécanisme de solidarité vise en particulier à compenser les différences de situation démographique existant entre les régimes.
* 44 Qui, par ailleurs, ne peut être exclue à terme.