II. DIMINUTION DES DÉPENSES ORDINAIRES
Les dépenses ordinaires représentent la quasi totalité des montants inscrits au projet de loi de finances avec 98 % des crédits (97,2 % en 2003). Elles s'inscrivent en baisse de 1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 , soit une hausse modérée des crédits du titre III et une forte diminution des crédits du titre IV.
A. UNE AUGMENTATION MODÉRÉE DES MOYENS DES SERVICES (TITRE III), AU PROFIT DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
La progression des moyens des services est de 1,66 % (1,9 % dans le projet de loi de finances pour 2003) . Cette hausse se décompose en une légère hausse de 0,74 % des dépenses de personnel, en raison de suppressions nettes d'emplois et d'une restructuration de certains corps, et une progression soutenue de 5,1 % des moyens de fonctionnement des services et établissements, qui résulte essentiellement des efforts de formation et du transfert, du budget des services généraux vers celui des sports, des crédits mis à disposition du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage. A périmètre constant, c'est-à-dire en excluant ce transfert, la progression des moyens de fonctionnement n'est plus que de 3,8 %, et celle du titre III de 1,4 %.
1. Effectifs et dépenses de personnel : une suppression nette de 71 emplois
Les dépenses de personnel progressent de 1,76 million d'euros, après avoir diminué de 1,9 million d'euros en 2003, et retrouvent donc un rythme de hausse conforme à celui des années précédentes. Les crédits y afférents s'élèvent à 239,5 millions d'euros, et représentent plus de 60 % des dépenses du ministère (hors FNDS).
L'évolution des dépenses de personnel, qui intègre 2,11 millions d'euros d'augmentation des services votés et 345.000 euros de mesures nouvelles négatives, repose essentiellement sur les facteurs suivants :
- l'incidence en année pleine des hausses de rémunérations publiques intervenues au cours de l'année 2002 (dont la hausse du point fonction publique intervenue au 1 er décembre 2002, pour un coût de 1,3 million d'euros), des mesures intéressant la situation des personnels (créations, suppressions et transformations d'emplois) traduites en fraction d'année dans le budget 2003 (268.340 euros), de trois mesures de revalorisation indemnitaire (376.682 euros), et de façon plus marginale des modifications concernant les prestations familiales (28.662 euros), le tout pour un montant de 1,97 million d'euros ;
- la diminution notable des effectifs budgétaires, avec une suppression nette de 71 emplois (après 16 suppressions en 2003) d'après le « bleu » budgétaire. Ce solde résulte de la suppression de 80 postes (révision des services votés pour un total de 710.500 euros) et de la création de 9 emplois (trois mesures nouvelles pour un montant total de 948.686 euros). Les suppressions d'emplois résultent en premier lieu de la poursuite de la politique d'externalisation de certaines fonctions dans les établissements publics sous tutelle , dans le cadre plus général de la modernisation de leur gestion, qui se traduit par la suppression de 69 emplois de personnels techniques, ouvriers et de service (TOS), dont 65 à compter de septembre 2004. La transformation en EPIC du musée national du sport, actuellement service à compétence nationale, se traduit par la suppression de 4 emplois budgétaires au 1 er juillet 2004, qui seront désormais rémunérés par l'établissement lui-même sur les crédits du titre IV 23 ( * ) . Enfin les mesures de transformation des emplois de chargés d'enseignement physique et sportif 24 ( * ) se traduisent par la suppression nette de 7 postes au 1 er janvier 2004, sur les 96 concernés.
Les suppressions nettes ne concernent que des emplois de contractuels, et ne consistent pas en des non remplacements de départs à la retraite au sein des personnels titulaires.
Les créations d'emplois , qui seront réalisées le 1 er septembre 2004, concernent quant à elles 5 postes de professeur de sport dans les services déconcentrés et établissements (au 1 er septembre 2004), un emploi supplémentaire au Laboratoire national de dépistage du dopage dès le 1 er janvier 2004 (incidence de 44.500 euros sur le chapitre des subventions aux établissements publics), et les 3 emplois liés au rapatriement des crédits afférents au Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, autorité administrative indépendante qui sera désormais financée sur le nouveau chapitre 37-10 (mesure nouvelle de 845.737 euros) ;
- diverses mesures catégorielles liées à 767 transformations d'emplois , qui se traduisent par 767 créations et 774 suppressions, mais dont l'incidence budgétaire est faible. Ces transformations reposent majoritairement sur des modifications statutaires de revalorisation et de repyramidage pour les différentes catégories de personnels (direction et inspection, techniques et pédagogiques, administratifs et ouvriers), qui impliquent 717 transformations, en particulier la création, à compter du 1 er septembre 2004, d'un corps unique d'inspecteurs de la jeunesse et des sports (269 transformations), la poursuite de la création d'emplois de conseiller technique et pédagogique supérieur (200 transformations), et le plan de transformation des emplois de chargés d'enseignement physique et sportive précédemment évoqué. A ces 717 transformations s'ajoute l'adaptation aux besoins des services centraux et déconcentrés, qui conduit à la transformation de 50 emplois.
Les effectifs non budgétaires connaissent en revanche une évolution plus favorable avec la création de 5 contrats de préparation olympique et de haut niveau (incidence de 79.000 euros). Ces emplois sont financés « sur crédits » et ont donc une incidence financière sur le titre III, bien qu'ils ne soient pas considérés comme des emplois budgétaires stricto censu . La transformation de 39 emplois à l'Ecole nationale d'équitation est également prévue.
Au total, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit 5.878 emplois budgétaires (titulaires et contractuels), qui se caractérisent par une forte présence sur le terrain et se répartissent ainsi :
- 371 en administration centrale (6,3 %) ;
- 1.626 dans les directions régionales et départementales (27,7 %) ;
- 2.356 pour l'encadrement des activités physiques et sportives (40,1 %) ;
- 1.522 dans les établissements publics (25,9 %) ;
- 3 postes pour le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD), désormais financés par le budget des sports.
Au sein de ces effectifs, 1.564 agents sont employés en 2003 dans les 28 établissements sous tutelle du ministère des sports 25 ( * ) . Il convient également de rappeler qu'un grand nombre d'agents - 1.670 fin 2002, dont 396 contrats de préparation olympique et de haut niveau - sont affectés dans les services déconcentrés et placés auprès des fédérations sportives, auxquelles elles apportent une assistance déterminante en servant de relais pour une action visible du ministère sur le terrain.
|
Evolution des emplois budgétaires (transformations incluses) |
|||||
|
|
Effectifs au 31/12/2003 |
Suppressions |
Créations |
Effectifs prévus en 2004 |
Différence 2003/2004 |
|
Administration centrale et inspection générale |
375 |
72 |
68 |
371 |
-4 |
|
Titulaires |
330 |
59 |
68 |
339 |
9 |
|
Contractuels |
45 |
13 |
0 |
32 |
- 13 |
|
Services déconcentrés |
1.626 |
239 |
239 |
1.626 |
0 |
|
Titulaires |
1.624 |
237 |
239 |
1.626 |
2 |
|
Contractuels |
2 |
2 |
0 |
0 |
- 2 |
|
Encadrement des activités physiques et sportives |
2.366 |
291 |
281 |
2.356 |
- 10 |
|
Titulaires |
2.344 |
290 |
280 |
2.334 |
- 10 |
|
Contractuels |
22 |
1 |
1 |
22 |
0 |
|
Etablissements publics |
1.582 |
251 |
191 |
1.522 |
- 60 |
|
Titulaires |
1.370 |
149 |
148 |
1.369 |
- 1 |
|
Contractuels |
212 |
102 |
43 |
153 |
- 58 |
|
CPLD (contractuels) |
0 |
0 |
3 |
3 |
3 |
|
Total titulaires |
5.668 |
735 |
735 |
5.668 |
0 |
|
Total contractuels |
281 |
118 |
47 |
210 |
- 71 |
|
TOTAL |
5.949 |
853 |
782 |
5.878 |
-71 |
|
dont transformations |
|
774 |
767 |
|
-7 |
|
Source : « bleu » annexé au PLF 2004 |
|||||
Dans son rapport de gestion pour l'exercice 2002, la Cour des comptes relève que l'écart entre effectifs réels et effectifs budgétaires (dans l'ancien périmètre du ministère), comptabilisés en personnes physiques et en excluant les surnombres autorisés, conduisait au constat de 160 emplois vacants en fin d'exercice, soit 2,4 % des effectifs budgétaires. Au 1 er septembre 2003, donc dans le nouveau périmètre, les données sont de 93 emplois vacants 26 ( * ) , soit 1,6 % des emplois budgétaires . Ce ratio - significativement inférieur dans le périmètre des sports - se situe dans la moyenne des ministères, et peut provenir de diverses causes (en particulier l'inévitable volant frictionnel lié aux départs à la retraite et aux délais de recrutement) dont il n'est guère possible, en l'espèce, de déterminer la légitimité 27 ( * ) .
En outre, le ministère des sports accueillait par voie de détachement 753 agents au 1 er janvier 2003, soit plus de dix fois plus que les agents du ministère détachés dans d'autres administrations (73). Les mises à disposition étaient quant à elles au nombre de 10 fin 2002, et les 29 décharges pour activités syndicales étaient réparties entre 59 agents, soit environ 1 % des effectifs budgétaires. Le ministère ne tient pas de statistique centralisée du taux d'absentéisme et du nombre d'arrêts maladie , mais relève que les appréciations des chefs de service témoignent d'un faible absentéisme « en raison de l'exiguïté des effectifs de la plupart des services déconcentrés ».
Votre rapporteur spécial tient à souligner l'effort consenti par le ministère des sports en termes de réduction des effectifs. Si le nombre d'emplois apparaît quelque peu dérisoire au regard des effectifs de l'Etat, il n'en demeure pas moins que le ministère figure parmi les « bons élèves » du gouvernement : il diminue ses effectifs nets de 1,2 % alors que la moyenne globale est de 0,2 % (4.561 emplois supprimés pour un total de 2.180.240 effectifs budgétaires), et surtout contribue à hauteur de 1,5 % des suppressions totales d'emplois budgétaires, alors que son budget ne représente que 0,15 % du budget de l'Etat.
Votre rapporteur spécial rappelle toutefois qu'il est très difficile, même dans un ministère de taille réduite tel que celui des sports, de disposer d'une vision claire des effectifs réellement financés sur crédits budgétaires, et de déterminer le solde net des créations et suppressions d'emplois. Les indications fournies par le ministère n'ont à cet égard pas contribué à le rassurer totalement.
2. Dépenses de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement courant s'élèvent à 66,03 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, soit une hausse de 5,11 % et 3,21 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2003 . Cette hausse résulte de 3,91 millions d'euros de mesures nouvelles et d'une révision à la baisse des services votés.
Les mesures nouvelles, financées par redéploiements à hauteur de 600.000 euros, ont trait aux éléments suivants :
- formation des animateurs : poursuite du développement des aides individuelles à la formation initiale conduisant aux qualifications professionnelles du sport et de l'animation (350.000 euros), jurys d'examen et validations des acquis de l'expérience (300.000 euros) ;
- formation initiale et continue du personnel : refonte de l'architecture des formations afin de renforcer la capacité d'intervention des agents dans leur mission d'aide et d'assistance au mouvement sportif (450.000 euros) ;
- initiation d'une démarche qualité dans les établissements, en tant qu'opérateurs de formation (150.000 euros) ;
- externalisation de certaines fonctions assurées jusqu'à présent par les personnels techniques, ouvriers et de service (TOS), et dont les emplois sont supprimés dans les établissements comme mentionné supra (650.000 euros) ;
- modernisation des moyens informatiques à hauteur de 710.000 euros (application SIRHANO pour la gestion des ressources humaines, renforcement et sécurisation du réseau) ;
- déménagement des services centraux du ministère dans l'immeuble Tolbiac 28 ( * ) : 1 million d'euros de mesures nouvelles pour les charges de loyer et de sécurité. Votre rapporteur se montrera vigilant sur le coût global de nouveaux locaux , dont la baisse escomptée a été présentée par le ministère comme un argument en faveur du déménagement. Le montant réel du loyer en 2004 pourrait toutefois se révéler supérieur de plus deux millions d'euros aux estimations initiales présentées fin 2002, qui étaient de l'ordre de 10,3 millions d'euros ;
- enfin, un inventaire des équipements sportifs, selon les conclusions des Etats généraux du sport qui se sont tenus fin 2002. Une mission confiée par le ministre des sports à notre collègue Pierre Martin permettra de déterminer les principes de ce recensement, et les crédits de démarrage sont estimés à 100.000 euros.
Au total, il convient de remarquer la poursuite d'une révision relativement faible des services votés , qui s'inscrivent en baisse de 700.000 euros en 2004 après avoir enregistré une diminution de 250.000 euros en 2003. Cette baisse de 700.000 euros se répartit à parité entre la non-reconduction de dépenses d'informatique (ajustement des crédits au niveau nécessaire au maintien de l'existant et au renouvellement) et un ajustement de crédits provisionnels relatifs aux frais de justice et de réparation civile.
B. BAISSE IMPORTANTE DES CRÉDITS D'INTERVENTION DU TITRE IV
Les crédits d'intervention du ministère des sports pour l'année 2004 s'inscrivent en baisse de 10,6 % (après une diminution de 6,4 % en 2003) pour représenter 82,28 millions d'euros . Ces crédits ne figurent désormais plus qu'au chapitre 43-91, et sont déconcentrés à hauteur de 51,8 % 29 ( * ) , soit une légère progression par rapport à 2003 (49 %).
La diminution globale des crédits, de 9,75 millions d'euros, résulte d'une baisse de 22,71 millions d'euros (dont 6,86 millions d'euros de crédits non-reconductibles, inscrits au budget 2003, et 15,85 millions d'euros de mesures de révision des services votés et de redéploiement), jointe à 12,71 millions d'euros de mesure nouvelles et à 250.000 euros de transferts budgétaires internes 30 ( * ) . La révision à la baisse des services votés et les mesures nouvelles négatives correspondent à cinq mesures :
- Stade de France : la combinaison de l'accroissement, après actualisation, de la redevance due par le concessionnaire à l'Etat et de l'indemnité pour absence de club résident versée au consortium par l'Etat permet une économie de 2,11 millions d'euros ;
- championnats du monde d'athlétisme en 2003 : les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2002 et reconduits en 2003 ne sont pas reconductibles en 2004 et sont donc supprimés, soit 6,55 millions d'euros ;
- dispositif « plan sport emploi » : ajustement mécanique résultant de la dégressivité des aides sur une période de cinq ans, soit une économie de 664.000 euros ;
- une économie de 10 millions d'euros sur les crédits relatifs aux actions territoriales de promotion et de développement du sport (crédits déconcentrés). L'article 90, relatif aux crédits déconcentrés de formation des animateurs et d'accompagnement de l'emploi, fait également l'objet d'une mesure d'économies de 258.000 euros ;
- enfin, la disparition progressive du dispositif « emplois-jeunes » permet une économie de 1,2 million d'euros.
Les mesures nouvelles financent quant à elles six grandes orientations :
- financement des grandes manifestations sportives : 9,2 millions d'euros . Il s'agit de faire participer les équipes de France aux Jeux olympiques et paralympiques d'Athènes (5 millions d'euros), de subventionner le GIP « Paris Ile-de-France 2012 » pour soutenir la candidature de Paris aux Jeux olympiques de 2012 (3 millions d'euros), et de contribuer à l'organisation et à la participation des équipes de France aux grandes compétitions mondiales et européennes (1,2 million d'euros) ;
- soutien du sport de haut niveau : 300.000 euros . Cette mesure tend à poursuivre l'objectif d'amélioration de l'environnement des sportifs dans les établissements publics sous tutelle, et à favoriser l'insertion et la reconversion des sportifs de haut niveau ;
- développement de l'action internationale : 310.000 euros . Ces mesures recouvrent une majoration de la contribution de la France à l'Agence mondiale antidopage pour 160.000 euros, l'accentuation des relations sportives internationales dans le cadre de protocoles avec plusieurs pays étrangers (50.000 euros), et le soutien à l'usage de la langue française aux Jeux d'Athènes (100.000 euros) ;
- observation des métiers du sport et ingénierie des formations : 635.000 euros . La poursuite de la mise en place de l'Observatoire national des métiers du sport et de l'animation (ONMAS) est financée par une mesure nouvelle de 250.000 euros, et la rénovation des formations (désormais plus individualisées) et diplômes pour 385.000 euros ;
- valorisation de la fonction éducative et sociale du sport : 2,16 millions d'euros . Ces crédits recouvrent en premier lieu le soutien aux associations sportives par l'extension des centres ressources et d'information pour les bénévoles (CRIB) et la création de 25 postes FONJEP pour 189.100 euros. Ils concernent également l'accompagnement des politiques de l'emploi sportif pour 1,06 million d'euros, grâce la création de 50 postes dans le cadre du plan « sport-emploi », à une aide aux jeunes bénéficiant de contrats aidés, et au conseil fourni aux associations employeuses. Le soutien à la pratique sportive pour tous représente 410.000 euros : meilleur accès des personnes handicapées et actions de promotion sur la sécurité des pratiquants. En dernier lieu, la lutte contre les incivilités et la violence dans le sport représente 500.000 euros de mesures nouvelles, pour des actions d'information, de sensibilisation et de formation ;
- enfin, une aide supplémentaire au fonctionnement du Musée national du sport pour 109.000 euros. Il est prévu de relocaliser ce musée à Saint-Denis et de lui accorder le statut d'EPIC pour lui permettre de se développer.
Il convient enfin de relever que le titre IV fait l'objet d'importants changements de nomenclature : les crédits déconcentrés, auparavant répartis en cinq articles, sont désormais regroupés en trois articles, traduisant la volonté du ministre de globaliser ces crédits. Les actions territoriales de promotion et de développement du sport font néanmoins l'objet de deux articles et non pas d'un seul, et opèrent une distinction selon que les crédits s'inscrivent (article 40) ou non (article 60) dans le cadre de contrats de plan Etat-régions et de contrats TOM 31 ( * ) . Les crédits non déconcentrés font quant à eux l'objet de quatre articles : Jeux olympiques et grandes manifestations sportives, échanges de sportifs et actions internationales, promotion et développement du sport, formation des animateurs et accompagnement de l'emploi.
* 23 Et ne figureront donc plus en emplois budgétaires en 2004.
* 24 Ce corps est en extinction et 2004 constitue la dernière année de mise en oeuvre du plan, qui se traduit par une transformation en emplois de professeur de sport et en emplois administratifs.
* 25 Ces emplois se décomposent ainsi : 1.008 dans les 23 CREPS, 405 à l'INSEP, 90 à l'Ecole nationale de ski et d'alpinisme à Chamonix, 61 à l'Ecole nationale de voile de Saint-Pierre-de-Quiberon.
Les effectifs du Laboratoire national de dépistage du dopage (40 postes) constituent des emplois non budgétaires.
* 26 Soit 6.743 emplois budgétaires et 6.583 emplois réels en 2002 (ancien périmètre), et 5.949 emplois budgétaires et 5.856 emplois réels (5.714 en équivalents temps plein) au 1 er septembre 2003.
* 27 Le rapport de l'Observatoire de l'emploi public remis en juin 2001 identifiait trois principales causes de divergences entre emplois budgétaires et effectifs réels : des éléments qui échappent en partie aux gestionnaires (temps partiel, vacances de postes ...), des éléments qui visent à introduire une certaine souplesse dans l'exécution budgétaire (les surnombres autorisés, les gages et transferts d'emplois) ainsi que l'utilisation de crédits pour rémunérer des personnels temporaires (crédits qui ne sont pas présentés sous forme d'emplois budgétaires).
* 28 Dans son rapport relatif à la loi de finances pour 2003, votre rapporteur spécial relevait :
« Le déménagement de ces services dans la ZAC de Bercy est prévu pour l'automne 2003, et s'il est onéreux il n'en demeure pas moins nécessaire du fait de l'amplification de la hausse du loyer de la tour Olivier de Serres, qui passerait de 5,9 millions d'euros en 2002 à 7,86 millions d'euros en 2003, et de la perspective d'un second désamiantage. Le coût total des loyers, charges et frais de déménagement devrait culminer à 12,84 millions d'euros en 2003, mais le coût de la prochaine implantation (10,34 millions d'euros) devrait après 2003 être voisin de l'actuelle, avec un loyer supérieur mais des charges plus réduites. »
Le coût du déménagement et des commissions d'agence est estimé à 2,63 millions d'euros.
* 29 Le ministère a toutefois mis en oeuvre au cours de la dernière décennie une politique d'extension de la déconcentration en deux étapes (1994 et 1998), conjointement avec le regroupement des directions régionales et départementales dans les grandes villes. Cette orientation a abouti à ce qu'en moyenne annuelle 50 % des dotations de fonctionnement et la quasi totalité des subventions d'équipement soient déconcentrées. Les investissements restent en revanche essentiellement gérés par l'administration centrale, hormis les travaux de maintenance et de mise aux normes de sécurité des établissements et écoles.
* 30 La transformation du Musée national du sport en EPIC conduit ainsi au transfert sur le titre IV des crédits de fonctionnement du musée, soit 250.000 euros inscrits sur le chapitre 43-91.
* 31 Ces articles font suite à la fusion des anciens articles 22 (échanges sportifs et actions internationales : crédits déconcentrés), 42 (promotion du sport et développement de la pratique sportive pour le plus grand nombre : crédits déconcentrés) et 50 (projets éducatifs locaux : crédits déconcentrés). La fusion de ces articles est effective depuis le début de l'année dans la nomenclature de gestion, et n'apparaît donc pas dans le « vert » budgétaire pour 2003.