III. UNE VOLONTÉ DE RATIONALISATION DES DÉPENSES DANS CERTAINS SECTEURS
A. LA RATIONALISATION DES CRÉDITS AUX OFFICES AGRICOLES
1. Des critiques formulées par la Cour des comptes
Dans son rapport public pour 2001, la Cour des comptes dresse un bilan de gestion des aides européennes et nationales versées aux agriculteurs.
Chaque année, les aides distribuées, par le biais des offices agricoles, à l'agriculture française représentent près de 10,7 milliards d'euros, soit plus deux fois plus que le budget du ministère de l'agriculture. Selon les conclusions de la Cour des comptes, aucun des organismes payeurs ne dispose d'une « vue d'ensemble des exploitations qu'il aide et n'a les moyens d'instruire et de contrôler » leur distribution. La Cour des comptes met ainsi surtout en cause la gestion des aides européennes, soit plus de 90 % du total, par les différents Offices interprofessionnels.
La Cour des comptes souligne en outre que la gestion des offices se caractérise par « son absence de transparence et par la difficulté d'exercer efficacement les contrôles ». Les offices ne gardent en effet aucune trace dans leurs comptes de plus de 9 milliards d'euros d'aides issues de la PAC, sinon en flux de trésorerie. A cet égard, la Cour des comptes souligne qu' « ils ne connaissent pas réellement les aides payées à tort et n'en poursuivent la récupération qu'imparfaitement » et constate par exemple chez l'Ofival 209,5 millions d'euros d'avances sur des aides à l'exportation consenties sans fourniture.
Environ 20 % des 550 contrôles exercés a posteriori effectués chaque année se traduisent par des demandes de remboursement d'aides indûment perçues.
En outre, faute de contrôle adéquat, l'Union européenne a condamné la France à verser 510 millions d'euros de pénalités pour les années 1993 à 1998.
D'après la Cour des comptes, l'Etat n'a pas adapté le dispositif de paiement et de contrôle à la nouvelle donne résultant du développement des aides directes depuis la réforme de la PAC en 1992 . Il a préféré en confier la distribution aux organismes chargés d'intervenir sur les marchés. Enfin, la Cour des comptes s'interroge sur les avances sur trésorerie coûteuses que font les offices en versant d'un coup, chaque année vers le 15 octobre, 4,6 milliards d'euros d'aides aux céréaliers et producteurs d'oléo-protéagnieux.
La Cour des comptes proposait de remplacer la gestion par filière des aides par une attribution globalisée par exploitation qui pourrait nécessiter un regroupement limité des offices .
2. Un rapport gouvernemental d'évaluation des conditions de fonctionnement des offices
Sur le fondement de l'article 112 de la loi de finances pour 2003, un rapport a été transmis en octobre 2003 par le gouvernement au Parlement sur les conditions de fonctionnement des offices agricoles. La rédaction de ce rapport avait été confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à celle de l'agriculture.
Ce rapport souligne l'efficacité des offices actuels tout en indiquant que ponctuellement des progrès sont possibles et en rappelant la difficulté de leur tâche liée à la combinaison des réglementations communautaires et nationales faisant peser une charge telle sur les offices que les économies envisageables sont limitées.
Certaines améliorations sont toutefois proposées :
- la mise en place d'un véritable pilotage des offices ;
- une clarification des liens entre les offices et les services de l'Etat ;
- l'amélioration de la gestion du personnel ;
- une simplification des chaînes de traitement des aides communautaires.
En outre, pour mieux répondre aux évolutions de la politique agricole commune (PAC), le rapport propose trois scénarios de réorganisation des offices :
1- la constitution d'un organisme payeur des aides directes, actuellement payées par l'ONIC, l'ONIOL et l'OFIVAL, et la réorganisation par pôles des autres missions des actuels offices, notamment au titre du développement rural ;
2- un regroupement des offices par pôles (un pôle « grandes cultures », un pole « élevage » et un pôle « productions spécialisées » seraient ainsi identifiés) ;
3- la création d'un office unique pour l'ensemble des aides communautaires qui conduirait à la séparation totale des fonctions d'organisme payeur de celles d'organismes de filière.
Le gouvernement devra trancher entre ces trois scénarios s'agissant de l'évolution des statuts des offices agricoles. Il n'en reste pas moins qu'une rationalisation des coûts de fonctionnement de ces offices semble aujourd'hui inévitable.
Votre rapporteur spécial tient toutefois à rappeler l'importance primordiale des crédits d'orientation des offices s'agissant de l'adaptation structurelle des exploitations et des filières. S'il comprend le souci de rationalisation de la gestion des offices manifesté par le gouvernement, il souhaite que cette rationalisation ne se fasse pas aux dépens de cet objectif d'adaptation .
3. Une volonté de rationalisation des crédits
Le budget de l'agriculture pour 2003 avait proposé de réduire de 15 % la dotation inscrite en 2002 au titre des crédits des offices agricoles. Suite à une révision des services votés de 70,34 millions d'euros, elle avait été fixée à 395,23 millions d'euros.
Ce repli des crédits a permis d'accompagner la rationalisation de la gestion des offices rendue nécessaires par les constatations de la Cour des comptes notamment. Il ne s'est pas traduit par des difficultés financières pour ces derniers. Des opérations de redéploiement de crédits entre les divers offices ont en effet été réalisées en cours d'exercice afin que la sous-consommation des crédits d'une mesure puisse bénéficier au financement d'une autre.
En outre, le gouvernement s'était engagé à ouvrir des crédits supplémentaires si une nouvelle crise importante survenait.
Dans le présent projet de budget, il est proposé de réduire à nouveau, mais dans une proportion moindre qu'en 2003 (- 2,3 %), les crédits destinés au fonctionnement des offices agricoles, qui seraient ainsi limités à 386 millions d'euros.