IV. LES ENSEIGNEMENTS DE 2002
A. LA LOI DE FINANCES INITIALE : UN CONTRE-EXEMPLE
Dans le tome I du rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur général s'était attaché à mettre en évidence « une politique budgétaire en tout point critiquable ».
Le contraste entre le budget virtuel dont le Parlement a été saisi à l'automne 2001 et la situation mise en évidence à l'été 2002 par l'audit sur les finances publiques confié à MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse permet, en creux, de faire apparaître les écueils qu'un gouvernement se doit d'éviter pour la préparation d'une loi de finances initiale.
1. Une prévision de croissance irréaliste
Bâti sur une prévision de croissance du PIB de 2,5 %, alors que le consensus des économistes pronostiquait alors un taux de 1,8 %, le projet de loi de finances pour 2002, compte tenu de l'importance de la prévision de croissance dans la détermination du niveau des recettes, était biaisé d'avance.
Dès lors, on ne peut que se féliciter que le gouvernement ait construit le projet de loi de finances pour 2004 à partir d'une prévision de croissance du PIB égale à celle du consensus des économistes, soit 1,7 %.
2. Des recettes surestimées
Dès l'examen du projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur général avait mis en doute les prévisions de recettes. Il avait en particulier estimé que la prévision de hausse des recettes fiscales pour 2002 « témoignait d'un grand optimisme » puisque les recettes nettes du budget général devaient progresser de 2,3 % à structure constante, avec une hausse spontanée de 2,5 % pour les recettes fiscales nettes et de 13,4 % pour les recettes non fiscales.
De fait, le ralentissement prévisible de la croissance économique, la révision du coefficient d'élasticité des recettes fiscales à la croissance (de 1 à 0,3), et le retour à une évaluation sincère en matière de recettes non fiscales à partir du collectif du 6 août 2002 (en particulier sur les dividendes réellement versés par les entreprises publiques) ont conduit à prendre en compte 10 milliards d'euros de moins-values de recettes.
3. Des dépenses mal évaluées
Dans son rapport général sur le projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur général avait été conduit à s'interroger sur la capacité du gouvernement à respecter ses engagements, non seulement en raison des incertitudes qui pesaient sur la croissance mais également du fait de la révision à la hausse, année après année, des programmations pluriannuelles. La crédibilité des engagements de maîtrise de dépense dans un projet de loi de finances dépend du respect des objectifs fixés les années précédentes.
Votre rapporteur général avait noté que les priorités gouvernementales étaient excessivement coûteuses et donc peu accessibles à la maîtrise. C'est cette rigidité de la dépense , jointe à un respect tout relatif de la norme de progression de dépense des années passées, puisque l'inscription budgétaire des primes de Noël de 2000 et 2001 n'a pas même eu lieu dans le projet de loi de finances initiale pour 2002, qui a porté les germes d'un dérapage des dépenses en période de faible croissance.
De plus, il apparaît a posteriori que l'étude d'impact de dépenses sociales nouvelles comme la couverture maladie universelle n'a pas été réalisée de manière objective dans le projet de loi de finances 2002, sous-estimant notamment leur élasticité à la croissance. Dès lors, ces dépenses sociales, sous-évaluées en loi de finances initiales, mais par définition peu maîtrisables en exécution, car elles correspondent à une « politique de guichet », ont pesé lourdement sur le budget 2002.