2. Clarifier la présentation des actions et des opérateurs de programme
La lecture attentive du « bleu » de la mission conduit par ailleurs votre rapporteur pour avis à suggérer de revoir deux autres aspects de la structure de la mission dans la perspective de favoriser, lors de la présentation du prochain projet de loi de finances, une meilleure appréhension des grandes masses budgétaires dans la logique « LOLFienne ». Deux points semblent mériter, à cet égard, une réflexion nouvelle : le contenu de certaines actions et leur cohérence relative à l'intérieur de la mission ou au regard d'autres missions budgétaires, et le traitement des opérateurs associés aux programmes .
a) Les actions
S'agissant des actions, diverses situations manquent de cohérence et pourraient connaître quelques utiles corrections. Faute d'être en mesure d'atteindre à l'exhaustivité dans le cadre de cet avis budgétaire, votre rapporteur ne relèvera qu'un ou deux exemples pour éclairer chacune de ses observations.
En premier lieu, on doit s'interroger sur l' opportunité de conserver certaines actions au sein de la mission . Tel est par exemple le cas de l'action 05 « Offre de formation aux entreprise »s du programme 134.
D'une part, cette action ne regroupe pas toutes les activités de formation du programme puisque, comme l'indique au demeurant le bleu budgétaire lui-même, d'autres activités sont conduites dans le cadre des actions 01 et 02. Les crédits indicatifs demandés au titre de cette action ne sont donc pas de nature à permettre d'appréhender exactement le niveau de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'offre de formation aux entreprises.
D'autre part, la justification des crédits de fonctionnement et d'intervention, qui s'élèvent à environ 91,5 M€, démontre que ceux-ci sont affectés pour plus de 97 % aux dotations à diverses écoles supérieures (écoles des mines, écoles des télécommunications, SUPELEC et école nationale supérieure de la création industrielle) et, pour le solde, au financement des bourses d'entretien attribuées à certains élèves ingénieurs. Or, sauf à considérer que le reste de l'enseignement supérieur, universitaire ou relevant des grandes écoles, n'a pas pour objectif de former des techniciens et des cadres au bénéfice des entreprises, les allocations budgétaires de l'action « Offre de formation aux entreprises » semblent bien être d'une nature identique à celles inscrites au titre de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (8 ( * )).
C'est pourquoi, pour essayer de donner au Parlement une vision aussi claire et complète que possible de l'engagement de l'Etat en faveur de l'enseignement supérieur, il pourrait être envisagé d'affecter à ladite mission interministérielle les crédits actuellement prévus par l'action « Offre de formation aux entreprises ». Du point de vue de votre rapporteur, ce transfert, par ailleurs, n'altérerait pas la cohérence du programme 134.
De même, on ne peut manquer de s'interroger sur l'opportunité de conserver l'action 01 « Prévention des nuisances et des risques industriels » du programme 127, qui est vide de tous crédits budgétaires puisque les dépenses de masse salariale, de fonctionnement et d'éventuels investissements lui correspondant sont transférées en gestion par le ministère de l'écologie et du développement durable. Au regard des objectifs de clarification de la LOLF, quel est l'intérêt de conserver cette action , d'autant que, cela a été indiqué dans la première partie de ce chapitre, le MINEFI refuse de répondre aux questions des parlementaires portant sur sa finalité (9 ( * )) ?
En second lieu, il paraîtrait pertinent de regrouper au sein d'un seul et même ensemble les financements concernant une politique publique clairement identifiée . Cette préoccupation de principe a d'ailleurs largement contribué à l'adoption de la LOLF. Le cas des pôles de compétitivité est, à cet égard, le plus exemplaire.
Au sein de la mission DRE, deux actions revendiquent un rôle majeur en la matière :
- l'action 03 « Environnement et compétitivité des entreprises industrielles » du programme 134, même si la justification des éléments de la dépense ne permet pas clairement d'appréhender lesquels de ses crédits y participent ;
- l'action 04 « Développement industriel » du programme 127, qui présente longuement l'objet et la répartition des AE qui y sont consacrées, pour un montant global de 25,32 M€.
Par ailleurs, l'action 01 « Attractivité et développement économique » du programme 112 « Aménagement du territoire » de la mission « Politique des territoires » fait, elle aussi, des pôles de compétitivité l'un des axes essentiels de son activité. Enfin, les outils fiscaux de cette politique, à savoir le renforcement du crédit impôt-recherche et la compensation d'exonération de cotisations sociales au titre du dispositif « Jeunes entreprises innovantes » (JEI), figurent en tant que dépenses fiscales et budgétaires de la mission « Recherche et enseignement supérieur » .
Cette « multipaternité » est sans aucun doute parfaitement légitime, tant il est vrai que la politique des pôles de compétitivité réunit un grand nombre d'acteurs relevant de diverses administrations . Reste que, sauf erreur de votre rapporteur pour avis, il n'est nulle part fait état, dans un document budgétaire, du montant global des engagements financiers de l'Etat pour 2006 en faveur de cette politique innovante . A défaut d'une solution structurelle, il faudra donc toujours, pour obtenir une vision claire et complète de la situation dans ce domaine, se livrer à un travail de fléchage des crédits identique à celui qu'avait réalisé, l'an dernier, notre collègue Christian Gaudin dans son avis budgétaire (10 ( * )).
b) Les opérateurs de programme
Des considérations rigoureusement identiques peuvent être formulées en ce qui concerne les opérateurs de programme .
Premier paradoxe : la présentation des opérateurs diffère, au sein de la mission, selon les programmes . Autant celles des programmes 134 et 174 sont globalement satisfaisantes , pouvant même atteindre des sommets de précision s'agissant des écoles supérieures, autant celle du programme 127 est lapidaire et celle du programme 199 quasi-inexistante , puisque le lecteur n'apprendra presque rien des caractéristiques et de l'activité de l' Institut national de la consommation (INC), ni de son budget prévisionnel et de la part qu'y représente la subvention de plus de 3,8 M€ que lui verse l'Etat.
En tout état de cause, vos rapporteurs souhaitent qu'une harmonisation s'opère entre les PAP des quatre programmes de la mission et qu'elle recherche la qualité, la précision et la pertinence des informations délivrées .
Deuxième paradoxe : le statut d'opérateur principal ne semble résulter ni de l'implication effective au sein d'un programme , ni de la part du budget de l'opérateur que représente le financement relevant de celui-ci .
Ainsi, le PAP du programme 134 cite l' Agence française pour les investissements internationaux (AFII) et l' Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) comme deux de ses principaux opérateurs, mais ne présente pas ces deux organismes sous le prétexte qu'ils sont également chacun opérateur principal d'un autre programme . Il faut donc se reporter qui au programme 112 « Aménagement du territoire » de la mission « Politiques des territoires » , qui au programme 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » de la mission « Ecologie et développement durable » pour prendre connaissance des caractéristiques de ces agences , du niveau de leur financement par l'Etat , de leur budget prévisionnel et de la consolidation de leurs emplois . A cette occasion, il apparaît d'ailleurs que, parfois, les financements les plus importants émanent du programme 134. On trouve une situation analogue dans le PAP du programme 127 pour ce qui concerne l' Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), dont la présentation complète figure dans le PAP du programme 189 « Recherche dans le domaine des risques et des pollutions » .
Ces défauts d'information sont d'autant plus étonnants qu'ils peuvent concerner des structures dont l'activité constitue un objectif du programme ou sert d'indicateur de performances : tel est le cas de l'ADEME, pour deux objectifs et deux indicateurs.
Afin d'éviter d'obliger le lecteur du bleu de la mission à se reporter à d'autres annexes budgétaires pour assurer sa totale information sur des opérateurs considérés comme principaux dans la mise en oeuvre d'un programme, vos rapporteurs pour avis trouveraient légitime que lesdits opérateurs soient présentés de manière identique, et complète, dans les PAP de tous les programmes auxquels ils sont rattachés à titre principal.
Troisième paradoxe : certains opérateurs sont qualifiés de « secondaires » alors même que leur implication au sein d'un programme est exclusive .
Tel est ainsi le cas de quatre opérateurs secondaires rattachés au programme 134 : l' Agence nationale des fréquences (ANFR), l' Agence pour la création d'entreprises (APCE), l' Etablissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et le Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA). Mais au-delà des questions que peut susciter cette différence de traitement, l'interrogation principale porte sur les raisons qui conduisent à ce que, bien qu'ils reçoivent eux aussi des subventions pour charges de service public, ces opérateurs ne fassent l'objet d'aucune présentation de leur rôle, de leur action, de leur budget et du coût budgétaire qu'ils représentent .
Vos rapporteurs pour avis estimeraient donc opportun que, l'an prochain, ces opérateurs secondaires soient aussi présentés dans les PAP .
* (8) Au reste, l'ENSCI est un opérateur principal rattaché d'un des programme de la mission RES !
* (9) Permettre la mise en oeuvre de l'inspection des installations classées par les DRIRE pour limiter l'exposition des personnes, des biens et de l'environnement aux risques et aux nuisances anthropiques.
* (10) Rapport pour avis n° 76 (2004-2005), tome V - Industrie, notamment pp. 31 à 35.