II. UNE PRISE DE CONSCIENCE PROGRESSIVE DES DIFFÉRENTS ACTEURS
A. LES POUVOIRS PUBLICS
1. Le programme national nutrition santé
a) Une organisation et des objectifs ambitieux
Demandé par le Premier ministre fin 2000 à l'occasion des Etats généraux de l'alimentation, le programme national nutrition santé (PNNS) a été annoncé fin 2001 par le ministre chargé de la santé. Elaboré suite aux travaux initiés par la direction générale de la santé avec les différents acteurs concernés en 1998, il s'appuie largement sur les travaux menés en 2000 par le Haut comité de la santé publique et a bénéficié des observations provenant des Etats généraux de la santé et des avis produits par le Conseil national de l'alimentation (CNA). Plurisectoriel et quinquennal, il implique donc de très nombreux acteurs, qu'ils soient institutionnels, associatifs ou privés. Il est coordonné par un comité stratégique présidé par le ministre de la santé, qui se réunit une fois par mois.
L'objectif de ce programme est extrêmement large puisqu'il vise l'amélioration de l'état de santé général de la population à travers la nutrition. Reposant principalement sur la prévention primaire, il s'intéresse également au dépistage et à la prise en charge précoce des dégradations de l'état nutritionnel, notamment au sein des établissements de santé. Il adopte en fait une approche la plus large possible des relations nutrition-santé, se caractérisant par six axes stratégiques.
Les six axes stratégiques du PNNS
- informer et orienter les consommateurs vers des choix alimentaires et un état nutritionnel satisfaisant ;
- prévenir, dépister et prendre en charge les troubles nutritionnels dans le système de soins ;
- impliquer les industriels de l'agroalimentaire et la restauration collective ainsi que les consommateurs au travers des associations de consommateurs et de leurs structures techniques ;
- mettre en place des systèmes de surveillance alimentaire et nutritionnelle de la population ;
- développer la recherche en nutrition humaine, qu'elle soit épidémiologique, comportementale ou clinique ;
- engager des mesures et des actions de santé publique complémentaires destinées à des groupes spécifiques de population.
b) Un certain nombre d'actions déjà abouties
Les actions de communication vers le grand public ont été naturellement les plus médiatisées.
En partenariat avec la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et l'Institut national de prévention et de prévention pour la santé (INPES), une campagne médiatique encourageant la consommation d'au moins 5 fruits et légumes par jour a été menée à l'automne 2001, puis poursuivie en 2002 et 2003.
Un guide intitulé « la santé vient en mangeant, le guide alimentaire pour tous » a été diffusé à plus de 3 millions d'exemplaires. Elaboré avec le concours du ministère en charge de l'agriculture, il donne à chacun des informations simples et scientifiquement validées permettant de mieux cerner la notion -souvent floue- d'alimentation variée et équilibrée.
Les professionnels de santé ont également bénéficié de nombreuses actions menées dans le cadre du programme : publication de synthèses à destination des médecins, décision de créer 65 postes de diététiciens dans les établissements de santé, diffusion d'outils et de conseils pour l'évaluation nutritionnelle de l'adulte et de l'enfant, formation des personnels hospitaliers sur la dénutrition ...
Enfin, de nombreux organismes publics se sont vu confier des missions de surveillance et de recherche propres à favoriser la réalisation des mesures contenues dans le projet : réalisation de baromètres nutrition par l'INPES, finalisation par l'Institut national de veille sanitaire (InVS) et l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) d'une méthodologie pour la réalisation d'enquêtes sur la consommation alimentaire, intégration de l'aspect nutritionnel dans un certain nombre d'appels à recherche lancés par le ministère en charge de la recherche ...
c) Des réalisations en cours ou à venir
Vient de paraître au mois de septembre le guide nutrition des enfants et des adolescents pour tous les parents , développé selon les mêmes modalités que le guide « la santé vient en mangeant » déjà évoqué. Seront ensuite publiées une version destinée aux professionnels de santé et une autre aux adolescents.
Une campagne multimédia consacrée à l'activité physique a été lancée pour l'année 2004. Elle s'est matérialisée notamment par la diffusion de spots et messages, la distribution d'un guide intitulé « la santé vient en bougeant » et l'envoi de « kits » aux professionnels de santé.
De nombreuses actions de proximité sont soutenues par les pouvoirs publics, au niveau national comme local, sur des sujets touchant notamment au thème de l'apprentissage nutritionnel : distribution de fruits dans les écoles et collèges, éducation des enfants à la publicité alimentaire, conception d'une mallette pédagogique, rédaction d'un avis sur la collation matinale à l'école ...
D'autres actions spécifiques en direction de populations défavorisées (personnes sans domicile fixe, personnes âgées ...) sont menées par ailleurs, tandis que sont proposés aux professionnels de santé des modules de formation continue (dépistage et prise en charge de l'obésité, de la dénutrition ...).
2. Les réponses de type règlementaire
a) Au niveau européen
La Commission européenne travaille actuellement à l'élaboration d'une législation sur l'étiquetage nutritionnel obligatoire .
La proposition de règlement en ce sens du 16 juillet 2003 visait à préciser les conditions d'utilisation des allégations nutritionnelles et de santé, en interdisant certaines allégations et en évaluant scientifiquement l'utilisation des allégations en fonction du « profil nutritionnel » des denrées alimentaires.
Son examen par le Parlement est toutefois reporté à une date indéterminée, la commission de l'environnement ayant exigé du rapporteur qu'il réécrive entièrement son rapport. Cet ajournement provient de l'incapacité des députés à trouver un accord sur les très nombreux amendements déposés sur le texte, et notamment sur la notion très controversée de « profil nutritionnel », que la Commission s'est donnée 18 mois pour préciser.
Les parlementaires européens ont également lié cette notion de profil nutritionnel à la proposition de règlement du 10 novembre 2003 établissant des règles communes concernant l'adjonction volontaire de vitamines, de minéraux et d'autres substances aux denrées alimentaires .
Ce texte vise à harmoniser les règles divergentes en vigueur dans les États membres et permettre la libre circulation, au sein de l'Union européenne, de denrées alimentaires « fortifiées » avec des nutriments. Il établit également une liste des vitamines, des minéraux et des autres substances devant être approuvées. Il prévoit par ailleurs de fixer des teneurs minimales et maximales concernant l'ajout de différents nutriments aux denrées alimentaires sur la base d'avis scientifiques, l'étiquetage devant indiquer aux consommateurs les nutriments ajoutés à chaque produit
De la même façon que pour la précédente proposition, les députés ont invité le rapporteur à revoir son travail, reportant ainsi l'examen du texte à une date non encore déterminée.
b) Au niveau national
La loi n°2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique contient deux dispositions intéressant directement les questions d'équilibre alimentaire.
Elle encadre tout d'abord la publicité pour les messages publicitaires télévisés ou radiodiffusés en faveur de boissons avec ajouts de sucres, de sel ou d'édulcorants de synthèse et de produits alimentaires manufacturés , en prévoyant que les annonces devront contenir une information à caractère sanitaire et, à défaut, payer une taxe de 1,5 % des investissements publicitaires au profit de l'INPES.
Cette disposition constitue un recul par rapport à la disposition initiale, qui prévoyait que toute promotion d'un produit sucré, chocolaté ou salé destiné aux enfants devrait être accompagnée d'un message sanitaire de prévention, soit à l'intérieur des spots des annonceurs, soit en dehors mais dans les mêmes conditions de diffusion. Elle laisse en effet aux industriels la possibilité de s'en exonérer à condition de verser une compensation financière à un organisme public menant des actions de prévention et d'éducation en ce domaine.
Cette disposition initiale étant elle-même loin de la position défendue par l'AFSSA, qui visait à interdire formellement toute publicité télévisée en matière alimentaire destinée aux enfants, on peut légitimement douter de l'efficacité de la mesure finalement adoptée, dont le caractère contraignant pour les professionnels du secteur est réellement très faible.
La loi de santé publique du 9 août 2004 comporte en revanche une disposition beaucoup plus stricte à l'égard des distributeurs automatiques de boissons et de produits alimentaires payants et accessibles aux élèves , puisqu'elle les interdit dans les établissements scolaires à compter du 1 er septembre 2005.
Si elle présente un caractère radical, cette mesure ne risque pas moins d'induire des effets pervers. Elle interdit en effet tout type de distributeur dans l'enceinte des lycées, y compris ceux délivrant des fruits, jus de fruits ou eau, qui avaient commencé à se développer. Elle incite par ailleurs les élèves ayant faim à sortir de l'enceinte de l'établissement pour acheter des produits alimentaires sur lesquels aucune action d'information ou d'orientation ne peut être menée.