N° 160
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SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 2005
PROPOSITION DE
RÉSOLUTION
PRÉSENTÉE AU NOM DE LA DÉLÉGATION POUR L'UNION EUROPÉENNE (1) EN APPLICATION DE L'ARTICLE 73 BIS DU RÈGLEMENT,
sur les propositions de décision du Conseil relatives à la conclusion de l' accord entre l' Union européenne , la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l' acquis de Schengen (E 2700),
Par M. Yannick BODIN,
Sénateur.
(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, André Dulait, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mmes Marie-Thérèse Hermange, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Melot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Mme Catherine Tasca, MM. Alex Turk, Serge Vinçon.
Union européenne.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi, au titre de l'article 88-4 de la Constitution, de plusieurs projets de décision du Conseil relatifs à la conclusion d'un accord sur l'association de la Suisse à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen.
La question de l'intégration de la Suisse à l'« espace Schengen » n'est pas nouvelle. En effet, à l'exception du Liechtenstein, la Suisse est entièrement entourée d'Etats qui sont membres de l'Union européenne et qui participent aux accords de Schengen. Soucieuse de ne pas devenir un « îlot d'insécurité » au coeur de l'Europe, la Suisse avait déjà déposé une demande d'adhésion à Schengen dans les années quatre-vingt dix. Plusieurs États s'étaient toutefois opposés à cette demande à l'époque.
Deux arguments avaient alors été avancés :
- d'une part, tout avantage donné à la Suisse pourrait priver celle-ci des raisons d'adhérer à l'Union européenne ;
- d'autre part, la possibilité donnée à la Suisse de participer à Schengen serait de nature à permettre une « Europe à la carte ».
La Commission européenne, elle-même, semblait assez réticente lorsque les autorités suisses ont à nouveau présenté récemment leur demande de participation à l' « espace Schengen ». A l'inverse, les États qui partagent des frontières communes avec la Suisse, comme la France, étaient plutôt favorables à cette adhésion.
En définitive, les négociateurs suisses ont subordonné leur acceptation du paquet global des neuf accords bilatéraux, signés avec l'Union européenne le 26 octobre dernier, à l'acceptation de leur demande d'association à l'« espace Schengen ».
Cet accord permettra donc à la Suisse d'être associée à l' « espace Schengen ». Il permettra également à la Suisse de bénéficier du mécanisme issu de la Convention de Dublin de 1990 pour éviter des demandes d'asile multiples déposées successivement dans plusieurs États. Concrètement, les autorités suisses pourront accéder au système d'information Schengen (le « S.I.S. ») et à la base de données « Eurodac » sur les empreintes digitales des demandeurs d'asile. En revanche, la situation aux frontières avec la Suisse ne devrait pas être fondamentalement modifiée. En effet, la Suisse devrait maintenir des contrôles aux frontières intérieures car l'accord conclu en 1972 entre l'Union européenne et la Suisse ne crée pas une union douanière, mais une simple zone de libre-échange.
La Suisse disposera du statut d'État associé à l' « espace Schengen » au même titre que la Norvège et l'Islande. Ces deux États, bien qu'ils ne soient pas membres de l'Union européenne, ont été associés à l' « espace Schengen », en raison de leurs liens avec les autres pays scandinaves dans le cadre de l'Union nordique des passeports. À l'instar de la Norvège et de l'Islande, la Suisse pourra participer à l'adoption des décisions, mais sans droit de vote. Lorsqu'un acte ou une mesure développant l'acquis de Schengen ou de Dublin sera adopté, la Suisse pourra décider de manière autonome et souveraine de le reprendre, comme la Norvège et l'Islande. Toutefois, à la différence de ces deux pays, la Suisse disposera d'un délai plus long pour se prononcer, puisque ce délai sera de deux ans et non de six mois. Ce délai exceptionnel lui a été accordé pour tenir compte des spécificités constitutionnelles de la Suisse, en particulier en matière de recours à la pratique du référendum.
Ce n'est toutefois pas cette dérogation qui pose véritablement problème, mais une autre dérogation accordée à la Suisse pour préserver son secret bancaire .
Actuellement, la Suisse n'accorde pas l'entraide judiciaire en matière d'évasion fiscale (également appelée soustraction d'impôt). Elle ne l'accorde qu'en cas de fraude fiscale au sens du droit suisse, c'est-à-dire si l'auteur des faits a agi dans une intention de tromperie particulière, par exemple en falsifiant des documents. Ce n'est que dans cette hypothèse que l'auteur des faits n'est plus couvert par le secret bancaire.
La Suisse a accepté de renforcer l'entraide judiciaire en matière de fiscalité indirecte dans l'accord relatif à la lutte contre la fraude, mais elle s'y est refusée pour la fiscalité directe. Dans ce domaine, la Suisse s'est protégée contre toute évolution ultérieure de l'acquis de Schengen qui aurait pour effet de supprimer le principe de la double incrimination. D'après ce principe, pour donner suite à une demande d'entraide, l'infraction doit être punissable aussi bien dans l'État requérant que dans l'État requis. Les autorités suisses ne seront donc pas tenues d'exécuter les commissions rogatoires aux fins de perquisition et de saisie dans des affaires d'évasion fiscale en matière de fiscalité directe. Et, cette dérogation a été accordée sans limitation de durée !
Cet aspect de l'accord paraît inacceptable.
Tout d'abord, sur le plan juridique , cette dérogation constitue une atteinte au principe de la reprise intégrale de l'acquis de Schengen et de son développement. Le mandat de négociation confié à la Commission prévoyait que la Suisse devait accepter l'acquis de Schengen et son développement sans exception ni dérogation. C'est d'ailleurs ce principe qui a été appliqué lors des précédentes demandes d'adhésion à l'« espace Schengen » et lors du dernier élargissement de l'Union et on voit mal comment justifier un traitement dérogatoire au profit de la Suisse. La Commission considère que cette dérogation était indispensable pour parvenir à un accord dans le domaine de la fiscalité des revenus de l'épargne, qui, à son tour, était nécessaire à l'entrée en vigueur de la directive du 3 juin 2003. Néanmoins, porter atteinte à ce principe pourrait créer un dangereux précédent notamment à l'égard des pays qui souhaitent se rapprocher de Schengen, comme le Royaume-Uni et l'Irlande.
Ensuite, sur le fond , elle semble en contradiction complète avec l'objectif affiché lors du Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, de réaliser un véritable « espace judiciaire européen ». La réalisation de cet espace suppose, en premier lieu, la suppression du contrôle de la double incrimination, qui constitue une entrave majeure à l'entraide judiciaire en matière pénale. Or, la dérogation accordée à la Suisse pourrait avoir pour effet de peser sur les développements futurs de la coopération judiciaire en matière pénale.
Enfin, on peut s'interroger sur l'opportunité de cette dérogation sur le plan politique . Le secret bancaire constitue un obstacle à une lutte efficace contre la criminalité organisée et le blanchiment d'argent sale. C'est d'ailleurs pour dénoncer cet alibi que des magistrats avaient lancé l'« Appel de Genève » en 1996. Or, les autorités suisses n'ont pas manqué de relever que « cet accord signifie pour la Suisse une garantie durable, inscrite dans un traité international, de son secret bancaire en matière de fiscalité directe » .
De plus, l'octroi de cette dérogation à la Suisse a conduit le Luxembourg à revendiquer un traitement identique concernant le maintien de son propre secret bancaire . C'est d'ailleurs ce qu'il a obtenu par une déclaration du Conseil garantissant l'égalité de traitement entre les États membres et les pays tiers dans le cadre d'un développement futur de l'entraide judiciaire en matière de fiscalité directe. Ainsi, non seulement l'Union européenne n'a pas réussi à obtenir de la Suisse la levée de son secret bancaire, mais elle s'est également liée les mains pour l'avenir .
Pour ces raisons, votre délégation pour l'Union européenne a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :
PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu les propositions de décision du Conseil relatives à la conclusion de l'accord entre l'Union européenne, la Communauté européenne et la Confédération suisse sur l'association de cette dernière à la mise en oeuvre, à l'application et au développement de l'acquis de Schengen (texte E 2700),
Estime que la dérogation accordée à la Suisse pour préserver son secret bancaire en matière de fiscalité directe :
- n'est pas conforme au mandat de négociation adopté par le Conseil le 17 juin 2002 qui prévoyait que la Suisse devait accepter l'acquis de Schengen et son développement sans exception ni dérogation ;
- garantit explicitement le maintien du secret bancaire qui constitue une entrave majeure à une lutte efficace contre les formes graves de criminalité et le blanchiment d'argent sale ;
- remet en cause l'objectif de réaliser un authentique « espace judiciaire européen ».
Invite par conséquent le Gouvernement à ne pas accepter en l'état le contenu de cet accord.