LA COMPOSITION DU GOUVERNEMENT
SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES (Octobre 2001)
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Table des matières
NOTE DE SYNTHÈSE
L'idée, récemment avancée en France,
d'ancrer
dans la Constitution la composition du gouvernement fournit l'occasion de
s'interroger sur l'existence de telles dispositions chez nos voisins
européens.
L'analyse des règles en vigueur dans huit pays,
l'Allemagne,
l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal et le
Royaume-Uni
, montre que :
- la Belgique est le seul pays dont la Constitution comporte des
règles précises sur la composition du gouvernement ;
- l'Autriche, l'Italie et le Royaume-Uni ont adopté des
dispositions législatives sur la composition ou sur l'effectif du
gouvernement.
1) La Belgique est le seul pays dont la Constitution comporte des règles
précises sur la composition du gouvernement
Les Constitutions définissent toujours le mode de désignation des
ministres et, le cas échéant, des secrétaires
d'État. En revanche, elles ne fournissent aucune indication sur la
composition du gouvernement. Tout au plus quelques-unes de leurs dispositions
évoquent-elles certains ministères. Ainsi, les articles relatifs
à la loi de finances mentionnent fréquemment le ministre des
Finances.
La Constitution belge
est la seule à comporter un alinéa
relatif à la composition du gouvernement : il
fixe à
quinze
l'effectif maximal du conseil des ministres
(dont ne font pas
partie les secrétaires d'État),
et ajoute que, si l'on
excepte le Premier ministre, la parité linguistique doit être
respectée entre les ministres.
2) L'Autriche, l'Italie et le Royaume-Uni ont adopté des dispositions
législatives sur la composition ou sur l'effectif du gouvernement
a) Les Constitutions autrichienne et italienne laissent au
législateur le soin de déterminer la composition du
gouvernement
Les Constitutions autrichienne et italienne comportent un article selon lequel
le nombre des ministères, leurs attributions et leur organisation
doivent être déterminés par voie législative.
En Autriche, il existe donc une « loi fédérale sur
les ministères fédéraux », qui établit la
liste des ministères et leurs compétences.
Cette loi est
modifiée en fonction des besoins. Ainsi, celle de 1986, qui est
actuellement en vigueur, a déjà été amendée
plus de quinze fois. Elle l'a notamment été au début de
l'année 2000, lorsque, après les élections
législatives d'octobre 1999, le gouvernement a été
constitué. La loi fédérale sur les ministères
fédéraux ne traduit donc pas la volonté de
prédéterminer la composition du gouvernement.
En revanche,
en
Italie
,
le décret
législatif du 29 juillet 1999 sur la réforme de
l'organisation du gouvernement,
qui détermine la composition du
gouvernement
à partir de la législature suivante,
a
été pris
conformément à une loi
autorisant le
gouvernement à réaliser certaines
réformes administratives par voie réglementaire. Il manifeste la
volonté du gouvernement de l'époque de
prédéterminer la composition du gouvernement. Ce texte
fixe à douze le nombre des départements ministériels,
indique leur titre et définit leurs compétences. Toutefois, il
a
été
modifié pour permettre la constitution
du gouvernement après les élections législatives de mai
2001.
Une tentative similaire avait été faite en Espagne pendant les
premières années suivant le retour de la démocratie :
une loi de 1983 sur l'organisation de l'administration centrale de
l'État établissait la liste des départements
ministériels et disposait que toute modification devait être
réalisée par voie législative. Très rapidement
cependant, le Parlement a autorisé le président du gouvernement
à déterminer par voie réglementaire la composition du
gouvernement.
b) L'effectif du gouvernement britannique est limité par la loi
Au Royaume-Uni, la loi de 1975 sur le salaire des ministres détermine
l'effectif maximal du gouvernement :
elle limite à trente le
nombre des ministres membres du cabinet susceptibles d'être
rémunérés en tant que tels. Elle limite également
l'effectif des secrétaires d'État et des sous-secrétaires
d'État qui assistent les membres du cabinet : respectivement
à cinquante et à quatre-vingt-trois.
* *
*
L'Espagne et l'Italie ont essayé de
prédéterminer par voie législative la composition de leur
gouvernement, mais ont abandonné cette idée.
Chez tous nos voisins, même lorsqu'elle est établie par la loi,
comme en Autriche, la composition du gouvernement résulte donc
d'ajustements liés aux circonstances.
Quant à l'effectif du gouvernement, il n'est limité qu'en
Belgique et au Royaume-Uni : dans le premier cas par la Constitution et
dans le second par la loi.
ALLEMAGNE
1) Les fondements juridiques
La Loi
fondamentale ne précise ni l'effectif du gouvernement ni les
matières qui requièrent l'existence d'un portefeuille
ministériel. Elle énonce à l'article 62 :
«
Le gouvernement fédéral se compose du
chancelier fédéral et des ministres
fédéraux.
»
Cependant, elle prévoit que le chancelier choisit un suppléant
parmi les ministres. Par ailleurs, elle évoque les départements
ministériels suivants : affaires étrangères,
défense, finances, intérieur et justice.
Le gouvernement
stricto sensu
ne comprend pas les
« secrétaires d'État parlementaires » (ou
« ministres d'État»), dont chaque ministre peut
s'entourer. Comme les ministres, les « secrétaires
d'État parlementaires » sont nommés par le
président fédéral sur proposition du chancelier, mais
cette proposition doit également recevoir l'agrément du ministre
concerné. Ils doivent appartenir au Bundestag.
2) La situation actuelle
Outre
le chancelier
, le gouvernement fédéral comporte
quatorze
ministres
, qui
sont chargés des portefeuilles suivants :
- affaires étrangères ;
- intérieur ;
- finances ;
- justice ;
- défense ;
- travail et affaires sociales ;
- formation et recherche ;
- protection du consommateur, alimentation et agriculture ;
- famille, personnes âgées, femmes et jeunes ;
- santé ;
- environnement, protection de la nature et sécurité
nucléaire ;
- transports, construction et logement ;
- économie et technologie ;
- coopération économique et développement.
Le ministre des affaires étrangères est également
vice-chancelier.
Chacun des ministres est assisté de un à trois
« secrétaires d'État parlementaires ».
AUTRICHE
1) Les fondements juridiques
La
Constitution fédérale ne précise ni l'effectif du
gouvernement ni les matières qui requièrent l'existence d'un
portefeuille ministériel. Elle dispose en effet à l'article
77-2 : «
Une loi fédérale fixe le nombre des
ministères fédéraux, leur domaine d'action et leur
organisation.
»
Cependant, les dispositions constitutionnelles sur le budget de la
Fédération évoquent le ministre des Finances, et celles
qui concernent la sécurité mentionnent le ministre de
l'Intérieur.
Par ailleurs, la Constitution prévoit l'existence de ministres sans
portefeuille et, à titre exceptionnel, de ministres chargés de
deux départements ministériels.
La Constitution fait allusion aux secrétaires d'État susceptibles
d'être placés auprès des ministres, mais ne les inclut pas
explicitement dans le gouvernement, puisqu'elle précise que celui-ci
comprend le chancelier, le vice-chancelier et les «
autres
ministres fédéraux
».
Comme le prévoit l'article 77-2 de la Constitution, une loi
détermine la
composition du gouvernement
. Il s'agit de la loi
de 1986 sur les ministères fédéraux. Cette loi, qui fixe
la composition du gouvernement ainsi que les attributions de chaque
ministère, est modifiée en tant que de besoin. Ainsi, la loi de
1986, qui s'est substituée à celle de 1973, a déjà
été amendée dix-sept fois. Les dernières
modifications majeures remontent au début de l'année 2000,
lorsque, après les élections législatives d'octobre 1999,
le gouvernement a été constitué.
2) La situation actuelle
Conformément à l'article premier de la loi de
1986
sur les ministères fédéraux, le
gouvernement
fédéral comprend le chancelier et onze ministres
. Ils sont
chargés des portefeuilles suivants :
- fonction publique et sports ;
- affaires étrangères ;
- économie et travail ;
- sécurité sociale et solidarité entre les
générations ;
- finances ;
- intérieur ;
- transports, innovation et technologie ;
- justice ;
- défense ;
- agriculture, forêts, environnement et eau ;
- formation, science et culture.
Le ministre de la Fonction publique et des sports est également
vice-chancelier. Le chancelier, ainsi que les ministres chargés de
l'économie, de la sécurité sociale et des finances, sont
respectivement assistés d'un secrétaire d'État. Les
secrétaires d'État participent au conseil des ministres.
BELGIQUE
1) Les fondements juridiques
La
Constitution dispose que les ministres et les secrétaires d'État
sont nommés et révoqués par le roi.
Elle précise en outre à l'article 99 que :
«
Le conseil des ministres compte quinze membres au plus.
»
Le Premier ministre éventuellement excepté, le
conseil des ministres compte autant de ministres d'expression française
que d'expression néerlandaise.
»
D'après l'article 104, les secrétaires d'État sont
membres du gouvernement, mais ne siègent pas au conseil des ministres.
2) La situation actuelle
Outre
le Premier ministre
, le gouvernement actuel comporte
quatorze ministres
, chargés des portefeuilles suivants :
- emploi ;
- affaires étrangères ;
- budget, intégration sociale et économie sociale ;
- mobilité et transports ;
- protection de la consommation, santé publique et
environnement ;
- intérieur ;
- affaires sociales et pensions ;
- fonction publique et modernisation de l'administration ;
- défense ;
- justice ;
- finances ;
- télécommunications, entreprises et participations
publiques ;
- économie et recherche scientifique ;
- agriculture.
Les titulaires des quatre premiers portefeuilles ont également le titre
de vice-premier ministre.
Par ailleurs, le gouvernement comprend
deux secrétaires
d'État
: l'un, placé auprès du ministre des
Affaires étrangères, est chargé de la coopération
et du développement et l'autre, adjoint au ministre de la
Mobilité et des transports, est chargé de l'énergie et du
développement durable.
ESPAGNE
1) Les fondements juridiques
La
Constitution dispose à l'article 98-1 que la composition du
gouvernement résulte de la loi
: «
Le gouvernement
se compose du président, le cas échéant des
vice-présidents, des ministres et des autres membres
déterminés par la loi. »
La loi 50/1997 du 27 novembre 1997, relative au gouvernement,
précise que le gouvernement comprend le président, le (ou
les) vice-président(s) et les ministres. Par ailleurs, elle
attribue
au président du gouvernement
le pouvoir de créer, de
modifier et du supprimer les départements ministériels et les
secrétariats d'État par voie réglementaire.
Dans les premières années de la démocratie,
la loi
10/1983 du 16 août 1983 sur l'organisation de l'administration
centrale de l'État avait tenté de définir la
composition du gouvernement
. Elle structurait l'administration centrale
en quinze départements : affaires étrangères ;
justice ; défense ; économie et finances ;
intérieur ; travaux publics et urbanisme ; éducation et
science ; travail et sécurité sociale ; industrie et
énergie ; agriculture, pêche et alimentation ;
présidence du conseil ; transports, tourisme et
communications ; culture ; administration territoriale ;
santé et consommation.
Elle prévoyait que les créations, modifications et suppressions
de départements ministériels devaient être
réalisées par voie législative, mais, dès le milieu
des années 80, la loi a autorisé le président du
gouvernement à modifier la composition du gouvernement par voie
réglementaire.
2) La situation actuelle
Le décret 557/2000 du 27 avril 2000, pris pour l'application de la loi
50/1997, structure l'administration de l'État en
quinze
départements ministériels :
- affaires étrangères ;
- justice ;
- défense ;
- finances ;
- intérieur ;
- équipement ;
- éducation, culture et sport ;
- travail et affaires sociales ;
- agriculture, pêche et alimentation ;
-
présidence (il est notamment chargé du suivi de la
réalisation du programme du gouvernement, des relations avec le
Parlement et de la coordination interministérielle) ;
-
administrations publiques ;
-
santé et consommation ;
-
environnement ;
-
économie ;
-
science et technologie.
Outre les titulaires de ces portefeuilles, le gouvernement comprend un ministre
porte-parole. On compte donc
seize ministres
.
Les ministres de la Présidence et de l'Économie ont
également le titre de vice-président.
La plupart des ministres sont assistés par un, deux, voire trois
secrétaires d'État, qui ne font pas partie du gouvernement. Il y
a
vingt secrétaires d'État
.
ITALIE
1) Les fondements juridiques
L'article 92 de la Constitution énonce que le
gouvernement se compose du président du conseil et des ministres, qui,
ensemble, forment le conseil des ministres.
L'article 95-3
dispose que : «
La loi pourvoit
à l'organisation de la présidence du conseil et fixe le nombre,
les attributions et l'organisation des ministères.
»
Le décret législatif
(1(
*
))
n° 300 du 29 juillet 1999 concernant la réforme de
l'organisation du gouvernement
, pris en application d'une loi de 1997 qui
autorisait l'exécutif à réaliser certaines réformes
par voie réglementaire, détermine la liste des ministères
et précise qu'il ne s'applique qu'à partir de la
législature suivante.
Il limite à douze le nombre des ministères :
- affaires étrangères ;
- intérieur ;
- justice ;
- défense ;
- économie et finances ;
- activités productives ;
- politique agricole et forestière ;
- environnement et aménagement du territoire ;
- infrastructures et transports ;
- travail, santé et politiques sociales ;
- éducation, enseignement supérieur et recherche ;
- culture.
Ce texte énumère ensuite les compétences de chacun des
douze ministères. Cependant,
après les élections
législatives de mai 2001, un décret-loi
du 12 juin 2001,
converti en loi en août 2001,
l'a
modifié et a
notamment créé deux ministères
: celui des
communications et celui de la santé.
2) La situation actuelle
Outre le
président du conseil
et le
vice-président du
conseil
, le gouvernement actuel comporte donc
quatorze ministres
, chargés des départements
suivants :
- affaires étrangères ;
- intérieur ;
- justice ;
- défense ;
- économie et finances ;
- activités productives ;
- communications ;
- politique agricole et forestière ;
- environnement et aménagement du territoire ;
- infrastructures et transports ;
- travail et politiques sociales ;
- santé ;
- éducation, enseignement supérieur et recherche ;
- culture.
En outre,
neuf ministres sans portefeuille
s'occupent des questions
suivantes :
- réalisation du programme du gouvernement ;
- fonction publique ;
- politiques communautaires ;
- innovation et technologies ;
- affaires régionales ;
- parité ;
- Italiens de l'étranger ;
- réformes institutionnelles ;
- relations avec le Parlement.
Quatre ministres (Économie et finances ; Activités
productives ; Éducation, enseignement supérieur et recherche
; Infrastructures et transports) sont assistés par un ou deux
vice-ministres
. Le nombre total de vice-ministres est de six.
Par ailleurs, presque tous les ministres sont assistés de deux à
cinq
sous-secrétaires d'État.
Le nombre total de
sous-secrétaires d'État est de cinquante-deux.
PAYS-BAS
1) Les fondements juridiques
Les
articles 43 à 46 de la Constitution règlent la composition
du gouvernement.
Ils précisent que :
- le Premier ministre et les ministres sont nommés et
révoqués par le roi ;
- les ministères sont institués par le roi et chacun est
placé sous la direction d'un ministre ;
- des ministres sans portefeuille peuvent être
désignés ;
- les ministres forment le conseil des ministres, qui est
présidé par le Premier ministre ;
- le roi peut également nommer des secrétaires
d'État.
2) La situation actuelle
Outre
le Premier ministre, également ministre des Affaires
générales
, le gouvernement actuel comprend
quatorze
ministres
. Ils sont chargés des portefeuilles suivants :
- affaires économiques ;
- santé, bien-être et sports ;
- affaires étrangères ;
- justice ;
- finances ;
- défense ;
- logement, aménagement du territoire et environnement ;
- transports, travaux publics et gestion des eaux ;
- intérieur ;
- agriculture, nature et pêche ;
- affaires sociales et emploi ;
- enseignement, culture et sciences ;
- coopération ;
- grandes villes et minorités.
Le ministre des Affaires économiques et celui de la Santé, du
bien-être et des sports ont également le titre de vice-premier
ministre.
Ils sont assistés de
quatorze secrétaires
d'État
:
- un auprès du ministre de l'Intérieur ;
- un auprès du ministre des Affaires étrangères ;
- un auprès du ministre de la Justice ;
- un auprès du ministre des Finances ;
- un auprès du ministre de la Défense ;
- un auprès du ministre du Logement ;
- un auprès du ministre des Affaires économiques ;
- deux auprès du ministre des Affaires sociales ;
- un auprès du ministre de la Santé ;
- deux auprès du ministre de l'Enseignement ;
- un auprès du ministre de l'Agriculture ;
- un auprès du ministre des Transports.
PORTUGAL
1) Les fondements juridiques
La
Constitution ne précise ni la composition ni l'effectif du gouvernement.
Elle dispose à l'article 183 :
«
1. Le gouvernement est constitué du Premier ministre, des
ministres, ainsi que des secrétaires et sous-secrétaires
d'État.
»
2. le gouvernement peut comprendre un ou plusieurs
vice-premiers ministres.
»
3. Le nombre, l'appellation et les attributions des
ministères et des secrétariats d'État, ainsi que les
formes de leur coordination seront déterminés, selon les cas, par
les décrets de nomination de leurs titulaires ou par
décret-loi.
»
2) La situation actuelle
Le
décret-loi
(2(
*
))
n° 474 du 8 novembre
1999, portant loi organique relative au gouvernement, a été
modifié après chacun des remaniements qui ont suivi la
constitution du quatorzième gouvernement. Il détermine la
composition du gouvernement et les compétences de chacun de ses membres.
Outre le Premier ministre, le ministre d'État et le ministre adjoint au
Premier ministre, qui n'ont pas d'attributions particulières, le
gouvernement actuel comprend dix-huit ministres, qui sont chargés des
portefeuilles suivants :
- affaires étrangères ;
- présidence (notamment chargé des relations avec
l'Assemblée de la République et avec les partis politiques) ;
- défense ;
- intérieur ;
- finances ;
- équipement ;
- justice ;
- économie ;
- planification ;
- agriculture, développement rural et pêche ;
- éducation ;
- santé ;
- travail et solidarité ;
- environnement et aménagement du territoire ;
- culture ;
- science et technologie ;
- réforme de l'État et administration publique ;
- jeunesse et sport.
À l'exception du ministre d'État, du ministre de la
Défense et du ministre de la Science et de la technologie, chacun des
ministres est assisté de un à quatre secrétaires
d'État.
Ainsi, le gouvernement comprend
le Premier ministre, vingt ministres et
quarante et un secrétaires d'État.
ROYAUME-UNI
1) Les fondements juridiques
Aucun
texte ne détermine la composition ou l'effectif du gouvernement.
Cependant,
le nombre des ministres susceptibles d'être
rémunérés en tant que tels est fixé par la loi de
1975 sur les salaires des ministres
.
Cette loi définit les salaires du Premier ministre, du ministre des
Finances, du ministre de l'Agriculture, des titulaires de six postes
traditionnels (
Lord President of the
Council, Lord Privy Seal,
Chancellor of the Duchy of Lancaster
...), dans la mesure où ils sont
membres du cabinet, ainsi que des autres membres du cabinet, qui sont à
la tête d'un département ministériel (
Secretaries
of
State
) et dont elle limite le nombre à vingt et un.
Ainsi, l'effectif total du cabinet ne peut pas dépasser trente.
Les membres du cabinet sont assistés par des secrétaires
d'État (
Ministers of State
) et par des
sous-secrétaires d'État (
Junior Ministers
ou
Parliamentary
Under-Secretaries
), dont la loi limite le
nombre à respectivement cinquante et quatre-vingt-trois.
2) La situation actuelle
Outre
le Premier ministre
, qui dirige le gouvernement et qui, de plus, s'occupe
plus particulièrement des questions relatives à la fonction
publique,
le cabinet
stricto sensu
comporte
vingt-deux membres
:
- le vice-Premier ministre, qui ne dirige pas de département
ministériel ;
- le ministre des Finances ;
- le
President of the Council
, qui est à la tête du
département ministériel que constitue le
Privy Council
Office
(lequel est notamment chargé des relations avec le souverain
en tant qu'organe institutionnel) et qui est également
Leader
(3(
*
))
du groupe travailliste à la Chambre des
communes ;
- le ministre de la Justice ;
- le ministre des Affaires étrangères ;
- le ministre de l'Intérieur ;
- le ministre de l'Environnement, de l'alimentation et des questions
rurales ;
- le ministre de la Coopération ;
- le ministre de l'Emploi et des pensions ;
- le ministre des Transports, des collectivités locales et des
régions ;
- le ministre de la Santé ;
- le ministre pour l'Irlande du Nord ;
- le ministre pour le Pays de Galles ;
- le ministre de la Défense ;
- le ministre du Trésor ;
- le ministre pour l'Écosse ;
- le
Leader
de la Chambre des lords, membre du cabinet en tant que
Lord
Privy
Seal
;
- le ministre du Commerce et de l'industrie ;
- le ministre de l'Éducation ;
- le ministre de la Culture, des médias et des sports ;
- le
Chief
Whip (4(
*
))
du groupe
travailliste à la Chambre des communes, également
secrétaire d'État auprès du ministre du
Trésor ;
- un ministre sans portefeuille, qui appartient notamment aux groupes de
travail interministériels sur la réforme des institutions
nationales, les questions européennes, la justice pénale, la
compétitivité et les personnes âgées.
(1)
Contrairement aux décrets-lois, que le gouvernement adopte de sa propre
initiative dans les cas d'urgence et qui doivent être convertis par le
Parlement dans les 60 jours qui suivent leur publication pour ne pas
devenir caducs, les décrets législatifs requièrent une
délégation du Parlement au gouvernement. La
délégation est donnée par une loi ordinaire, la loi de
délégation.
(2) Le gouvernement a la possibilité de légiférer dans les
matières qui ne sont pas réservées à
l'Assemblée de la République.
(3) À la différence du Speaker, qui préside les
séances et représente l'assemblée, le Leader est
principalement responsable de l'organisation des travaux de l'assemblée.
(4) Les Whips sont chargés de la discipline au sein du groupe. Seul le
Chief Whip fait partie du cabinet.