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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Jeudi 2 décembre 2021

- Présidence de M. Rémy Pointereau, premier vice-président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Mes chers collègues, notre présidente Françoise Gatel a été testée positive à la Covid-19 et se trouve donc à l'isolement. Nous lui souhaitons un prompt rétablissement.

Examen d'un rapport d'information sur la cybersécurité

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Avec la délégation aux entreprises, nous avons organisé le 28 octobre dernier une table ronde sur les collectivités territoriales face au défi de la cybersécurité.

Nous avons été frappés par certains témoignages, notamment celui de Marie Nedellec, adjointe au maire de La Rochelle, ville qui a fait l'objet d'une attaque le 26 décembre 2020 : « Le service d'état civil ne fonctionnait plus. Les ressources humaines étaient bloquées. Nous ne pouvions même plus inhumer durant une semaine des personnes dans les cimetières de La Rochelle... »

Ces échanges ont permis de tirer quatre enseignements principaux qu'il nous paraît important de formaliser dans le cadre d'un court rapport d'information élaboré conjointement avec la délégation aux entreprises.

Il convient, premièrement, de sensibiliser les élus communaux et intercommunaux et leurs services aux enjeux de cybersécurité. Un travail d'information doit être mené sur l'ampleur des menaces numériques et les conséquences en cas d'attaques - dysfonctionnement des services publics locaux, perte de données, conséquences humaines et financières...

Il faut, deuxièmement, appliquer le principe de subsidiarité en matière de politique de sécurité numérique. Deux critères doivent être pris en compte pour apprécier le niveau pertinent d'intervention : la soutenabilité financière et la technicité requise par le projet. Ce principe permettrait aux petites collectivités, identifiées comme des « maillons faibles », de bénéficier, par l'effet de la mutualisation, d'une protection numérique renforcée. L'échelle de pertinence doit être appréciée selon les réalités territoriales. Il peut s'agir du niveau intercommunal ou départemental. Cette recommandation suppose toutefois de lever les freins psychologiques tenant à la sensibilité des données des communes et à la crainte corrélative du transfert de ces dernières.

Il s'agit, troisièmement, de mettre en place des procédures de continuité et de reprise d'activité en cas de survenance d'une crise d'origine numérique.

Enfin, quatrièmement, il convient de revaloriser les fonctions de responsable de la sécurité des systèmes d'information (RSSI) dans les collectivités d'une certaine taille, pour en faire un véritable « directeur de la sécurité numérique » doté de fonctions techniques, mais aussi stratégiques.

Je vous propose donc, mes chers collègues, d'autoriser la publication de ce rapport d'information. Nous veillerons à sa diffusion auprès des élus locaux et nous pourrons ultérieurement le compléter.

La délégation aux collectivités territoriales autorise la publication du rapport.

Les médias et la démocratie locale - Audition de Mme Katharina Zuegel, co-directrice du think tank « Décider ensemble »

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Nous restons dans le domaine du numérique et nous accueillons à présent Katharina Zuegel, co-directrice du think tank « Décider ensemble ».

Cette audition s'inscrit dans le cycle, ouvert le 4 novembre dernier par un échange passionnant avec MM. Foucault et Rouquan, portant sur la démocratie locale et les moyens de la revivifier. Ce matin, il va être question des civic techs, ce que l'on peut traduire en bon français par les « technologies citoyennes », ou encore les technologies mises au service de la démocratie. Dans le cadre de la mission d'information que Françoise Gatel conduit avec Jean-Michel Houllegatte, il est apparu important d'accorder du temps à ces nouveaux outils numériques, qui transforment souvent l'approche de l'engagement citoyen.

Le think tank que vous dirigez, madame Zuegel, s'applique à saisir au plus près le déploiement de ces technologies, au point d'avoir mis en place un « baromètre de la démocratie locale numérique » avec, dans son édition 2021, deux focus thématiques, l'un sur l'impact des dernières élections municipales, l'autre sur l'impact de la crise sanitaire. On comprend, à cette seule évocation, combien le regard que vous portez sur ces questions peut venir enrichir notre réflexion.

Jean-Michel Houllegatte pourra davantage en parler, mais les rapporteurs de la délégation partent en effet du principe que l'engagement citoyen au niveau local représente un processus de long terme. Ce processus peut s'amorcer au travers de la participation à un projet micro-local, suscitant l'intérêt de l'administré, pour aboutir quelque temps plus tard à la participation au scrutin électoral, voire, pourquoi pas, à une implication encore plus forte, via un acte de candidature sur une liste ou à une élection.

Les initiatives en matière de « technologies citoyennes » foisonnent, de la consultation en ligne dans le cadre d'un budget participatif, par exemple, à la tenue dématérialisée de conseils de citoyens, de quartiers ou de jeunes, en passant par la présence des collectivités territoriales sur les réseaux sociaux.

Il convient de faire le tri entre les phénomènes de mode et les tendances plus lourdes. Nous attendons donc de vous, madame la directrice, que vous partagiez vos connaissances et que vous nous éclairiez sur les bonnes pratiques à retenir des expérimentations menées aux quatre coins de France. Comme à notre habitude, nous serons très preneurs d'exemples précis et concrets d'initiatives de collectivités territoriales qui mériteraient d'être valorisées et diffusées.

Si notre délégation souhaite connaître ces usages vertueux du numérique, à l'inverse, nous comptons aussi sur vous pour faire utilement ressortir les freins ou les limites de ces outils.

Mme Katharina Zuegel, co-directrice du think tank « Décider ensemble ». - Le think tank « Décider ensemble » a été créé il y a quinze ans. Nous travaillons sur les questions de la démocratie locale numérique et nous essayons de promouvoir de bonnes pratiques, notamment avec les trophées de la participation et de la concertation, qui récompensent annuellement depuis six ans des collectivités, des associations et des entreprises pour leurs initiatives en matière de participation. Nous disposons d'un centre de ressources numériques et nous organisons régulièrement des webinaires et des formations.

Je parlerai aujourd'hui essentiellement de participation numérique.

La démocratie locale, c'est bien entendu la libre administration des collectivités territoriales, mais aussi l'idée d'associer les citoyens, notamment au travers d'outils numériques tels que les plateformes de participation, les applications mobiles, les conférences ou les ateliers en ligne.

Le terme civic tech désigne les technologies qui permettent de concrétiser cette participation citoyenne numérique, mais aussi plus largement les nombreuses entreprises qui commercialisent ces outils auprès des collectivités territoriales.

On peut classer les démarches de participation numérique en trois niveaux : information, consultation et co-construction.

La mise en ligne d'informations est une démarche unilatérale de la part des collectivités : l'avis des citoyens n'est pas sollicité, mais cela permet une plus grande transparence dans la diffusion de l'information.

La consultation permet quant à elle de demander l'avis d'un groupe ciblé afin de connaître son opinion. Mais les citoyens consultés n'ont aucune certitude de voir leurs remarques retenues.

Enfin, la co-construction associe de manière active le groupe ciblé. L'avis des citoyens doit être pris en compte afin de pouvoir modifier le projet. C'est une relation collaborative.

Les démarches de consultation restent de loin les plus nombreuses.

Nous publions depuis 2018 le baromètre de la démocratie locale numérique. Dans la dernière édition, en 2021, 87 % des répondants avaient mis en place une plateforme numérique. Mais toutes n'ont pas répondu, et cela concerne essentiellement des collectivités d'une certaine taille.

De nombreuses collectivités ont mis en place un service de la participation après les dernières élections municipales, et 78 % souhaitent déployer de nouveaux outils numériques.

La pandémie a joué un rôle également : à cette occasion, des conseils de quartiers et des réunions publiques ont été transformés en consultations numériques. Mais les collectivités territoriales ont conscience que le numérique ne suffit pas : 79 % d'entre elles souhaitent ainsi conserver une approche hybride, faite de numérique et de présentiel, car elles ont conscience que la crise a aussi accentué l'exclusion numérique.

Je citerai à présent quelques exemples de participation numérique.

À Paris, la plateforme du budget participatif permet de suivre le processus de A à Z, mais elle est aussi complétée par des points d'information et des bureaux de vote physiques.

La ville de Mulhouse a créé de son côté une plateforme destinée à faire émerger et à prioriser des idées sur l'amélioration des conditions de vie.

Le numérique est aussi utilisé pour consulter sur une problématique spécifique. Nanterre a ainsi lancé un questionnaire sur le plan vélo et mobilités douces, Angers une concertation en ligne pour l'aménagement d'un jardin public.

Dans leur démarche de participation numérique, 60 % des collectivités au moins sont accompagnées par des civic techs. Très peu ont construit leur outil exclusivement en interne.

Les civic techs commercialisent un outil, l'installent et parfois l'hébergent. Une seule en France utilise un outil open source. Mais elles se rémunèrent surtout par les conseils qu'elles apportent : conceptualisation d'une démarche participative, stratégie de communication, réalisation de synthèses... Elles mettent en place également des formations et des réseaux d'échange entre les collectivités clientes pour diffuser les bonnes pratiques.

Les civic techs jouent un rôle central dans le développement de la démocratie numérique. Elles testent de nouveaux programmes, utilisent l'intelligence artificielle, créent des liens avec France-Connect pour le vote sécurisé. Beaucoup d'expérimentations proviennent de ces civic techs, qui sont en contact avec leurs clients.

Quels effets peut-on attendre de la démocratie numérique ? Un impact favorable sur la participation des citoyens au niveau local, au travers d'une meilleure compréhension du fonctionnement des collectivités, d'une plus grande confiance dans l'action publique et les services afférents, qui correspondent mieux aux attentes des citoyens. La démocratie numérique aura également un impact sur la collectivité : celle-ci améliorera la gestion locale en optimisant les projets, en surmontant les conflits et en créant du lien social. Tout cela participera à l'amélioration de la perception de la collectivité par les citoyens.

Tous ces changements dépendent des démarches qui sont mises en oeuvre. Et pour évaluer leur réussite, il faut avant tout prendre en compte le nombre et la diversité des participants, qui ne sont pas toujours au rendez-vous. C'est pourquoi il est de plus en plus courant de recourir à des conventions citoyennes pour travailler sur la question de la représentativité. Un autre facteur-clé du succès de la démarche réside dans la qualité des contributions et de la délibération en vue de l'adoption de nouveaux projets. Enfin, l'impact de cette démarche peut être très important sur la décision finale. Cela suppose pour la collectivité de dépasser le stade de la simple communication et de prendre en considération les propositions citoyennes afin d'aboutir à de vrais changements.

Quels sont les atouts du numérique ? La transparence et la traçabilité des démarches, la disponibilité des contributions citoyennes partout et à n'importe quelle heure, une richesse des informations sur les processus : finalement, le numérique crée un autre lieu de participation en facilitant l'accès de tous à l'information et en diminuant les coûts qui en résultent.

Quelles sont les attentes des collectivités à l'égard du numérique ? Elles espèrent augmenter le nombre des citoyens participants, faire émerger de nouvelles idées et toucher des publics spécifiques. Dans la réalité, leur action s'insère surtout dans une perspective de transparence et de communication de l'action publique en direction du plus grand nombre.

Le public participant est souvent déjà engagé dans la vie politique et s'intéresse à la chose publique. Il s'agit d'actifs qui n'ont pas toujours le temps de se déplacer. Grâce au numérique, on pourrait toucher un public jeune, mais il n'est pas toujours sensibilisé à de telles actions. Cela rejoint la problématique de l'éducation à la politique.

Je citerai trois exemples d'utilisation du numérique, qui sont des cas hybrides entre numérique et présentiel.

Le projet du département du Val-de-Marne, lauréat de notre trophée, met les jeunes au coeur du budget participatif. Une plateforme participative a été créée pour accompagner le processus et l'enrichir en permettant de consulter les projets déposés et les votes et de laisser des commentaires ; 68 jeunes ont étudié les 400 projets qui ont été soumis, pour en retenir 122. Cet exemple est une bonne illustration de la façon de combiner le numérique et le présentiel, en incluant un groupe de jeunes très divers grâce au tirage au sort.

Nanterre a mis en place depuis longtemps une plateforme numérique qui inclut tous les processus participatifs. La charte de la participation qui l'accompagne énonce les engagements de la collectivité et les attentes des citoyens. La plateforme est complétée par une agora, lieu permanent qui alimente la participation numérique.

Enfin, Bordeaux a élaboré cet été un « contrat démocratique » qui s'appuie sur une plateforme numérique. Les rencontres en visioconférence sont destinées à recueillir les idées des citoyens, mais seule une partie de la population pourra être touchée par le biais du numérique. Pour atteindre le maximum de personnes, une tournée a donc été organisée au sein des différents quartiers de la ville ; elle s'est achevée par les ateliers de co-construction en vue de la rédaction de contrats démocratiques.

Dans ces trois cas, les outils ont été adaptés à chaque population, avec un point commun : le désir d'aller à la rencontre des citoyens.

En conclusion, les moyens dont nous disposons pour favoriser la démocratie participative sont très nombreux. Le numérique doit être compris comme étant un outil parmi d'autres à notre disposition. Il s'insère dans un ensemble de démarches participatives qui jouent un rôle dans la décision et se construisent sur le long terme.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Merci beaucoup de votre présentation très concrète.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Merci, madame, de votre éclairage. Les travaux de la délégation partent d'un constat : la très faible participation lors des dernières élections locales. Au deuxième tour des élections régionales de 2021, la participation n'a été que de 35 %, contre 50 % en 2015 et 51 % en 2010. Au demeurant, nos concitoyens manifestent une forte appétence pour la vie locale. Ils souhaitent bénéficier d'une meilleure information, participer davantage et être plus concertés et impliqués dans la codécision. Parallèlement, les élus locaux ont la ferme volonté de mettre en place des méthodologies et des structures nouvelles. Des maires adjoints, des vice-présidents sont de plus en plus souvent chargés de la citoyenneté et de la concertation. Et des services leur sont dédiés plus fréquemment.

Nous ne sommes pas les seuls à nous intéresser à ce sujet, puisque l'Assemblée nationale a mis en place une mission d'information qui vise à identifier les ressorts de l'abstention et les mesures susceptibles de renforcer la participation électorale. Ces travaux devraient être publiés dans une dizaine de jours. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) travaille quant à lui sur l'engagement bénévole, indispensable facteur de cohésion sociale et de citoyenneté.

Vous codirigez un think tank dont l'objet est de diffuser une culture de la participation et de la décision partagée, notamment par le biais des outils numériques. Vous l'avez dit à juste titre, le numérique est un moyen parmi d'autres ; ce n'est pas la solution magique qui résoudra tous les problèmes. Quels prérequis, quelles méthodologies préconisez-vous ? Quels freins avez-vous identifiés dans l'utilisation de cet outil utile à l'information, à la concertation, à la codécision et à la coconstruction ? Dans le cadre du débat public, nous sommes souvent soumis à des concertations, notamment en matière d'urbanisme. Nous nous retrouvons face à des documents PDF à télécharger qui sont très denses et parfois incompréhensibles. De plus, selon vous, l'hybridation est nécessaire pour apporter à la co-décision une forme d'expertise et peut-être aboutir à un consensus. Ne serait-ce pas la voie à suivre ?

Mme Katharina Zuegel. - Sur le long terme, la démocratie locale renforce la participation aux élections. De plus, si un maire n'est élu qu'avec 20 % des suffrages, ce manque de soutien entrave ses actions ultérieures. Et les budgets participatifs qui ont été créés pour des étrangers ou des mineurs présentent le mérite de faire participer ceux qui n'ont pas le droit de voter. L'objectif est d'engager des politiques qui répondent plus précisément aux attentes de tous les citoyens.

Le numérique est très positif pour faire émerger des idées et favoriser les contributions. Pour ce faire, le prérequis est de se doter d'une base de contacts de citoyens qui participent à la vie de la collectivité. Le numérique est aussi très utile à la transparence autour des projets. Certes, les documents PDF sont très longs et complexes, mais ils donnent souvent une bonne illustration de la situation.

L'un des grands freins du numérique concerne la capacité de délibération. Les conversations en présentiel entre citoyens ne peuvent être véritablement remplacées par la visioconférence. La plupart du temps, les formats hybrides sont les plus intéressants, qui utilisent le numérique via des sondages, puis des délibérations par un panel de citoyens. De plus en plus de plateformes de signalements fonctionnent de façon satisfaisante, afin d'améliorer les services publics.

Dans le cadre du grand débat national, la plateforme numérique a permis de récolter énormément d'idées, que les cabinets de conseils et l'intelligence artificielle ont essayé d'optimiser. La population participante n'était pas très représentative, mais le numérique a donné à chacun la possibilité de donner son avis.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Je souscris à la question de Jean-Michel Houllegatte. Vous avez parlé des atouts du numérique, mais il comporte aussi beaucoup de faiblesses ; et l'éloignement entre les citoyens et les élus suscite de nombreuses craintes. Le virtuel ne peut pas remplacer les réunions en présentiel où chacun peut s'exprimer et un dialogue s'instaurer.

Le numérique pourrait selon vous augmenter le nombre de votants aux élections. Je n'en suis pas persuadé, car le net est saturé de questionnaires et d'informations provenant de toutes parts. Beaucoup de mails finissent dans la corbeille... Le numérique devrait être utilisé avec modération, d'autant que les personnes âgées ne l'utilisent pas forcément. Dans ma commune, c'est une aide à la décision ; mais il est difficile d'aller jusqu'à la co-construction ou la codécision.

Nous sommes élus au suffrage universel sur notre programme. Si nous devons systématiquement faire entrer les citoyens dans le processus décisionnel, nous risquons d'être paralysés dans nos décisions. Trop d'informations peuvent aussi ralentir les décisions et empêcher d'avancer sur des sujets déjà examinés et votés durant la campagne électorale.

M. Pascal Martin. - La réussite de toutes ces démarches dépend du déploiement du numérique sur le territoire national. Or dans certaines zones, beaucoup de nos concitoyens n'y ont pas accès. Sans caricaturer la situation, l'approche territoriale est totalement différente en zone rurale ou en milieu urbain. La fracture numérique est par endroits générationnelle, ou résulte du manque d'accès aux usages numériques. Cela soulève des problèmes pour certaines démarches administratives, de plus en plus dématérialisées. La participation numérique à outrance risque de diviser certaines catégories de la population.

Mme Katharina Zuegel. - Aujourd'hui, 13 millions de Français seraient effectivement concernés par cette fracture numérique. Même une partie des jeunes, pourtant à l'aise sur les réseaux sociaux, n'interagira pas avec l'administration à travers le numérique. Voilà pourquoi j'ai choisi des exemples où la participation physique a accompagné ce processus numérique.

Le numérique crée un autre lieu de participation pour ceux de nos concitoyens qui sont déjà à l'aise avec ces outils. Mais cela ne concerne qu'une partie de la population. En outre, le numérique ne remplacera jamais le lien direct entre les acteurs concernés. Mais depuis quelque temps, et plus encore avec la crise sanitaire et la restriction de la présence physique lors des réunions, certains se sont retrouvés exclus du processus. Les conventions citoyennes permettent de garantir la diversité des participants, la délibération en présentiel. Elles sont malheureusement restreintes au nombre de participants tirés au sort.

Chaque outil a ses atouts et ses inconvénients. Je ne suis pas certaine que le numérique puisse à lui seul augmenter directement la participation aux élections. En théorie, si on arrive à installer une démocratie participative qui fonctionne bien, cela contribuera à long terme à accroître la participation aux élections. Mais nous n'en sommes pas là. Actuellement, la démocratie participative sert plutôt à créer des consensus sur des projets, y compris avec les citoyens qui n'ont pas voté ou qui ont voté pour l'opposition.

Il est vrai que l'on ne peut pas soumettre tous les projets, au risque de saturer les participants. Cela étant, certains projets seront plus difficiles à mettre en oeuvre si l'on ne prend pas le temps d'impliquer les citoyens, car ils peuvent donner lieu à des conflits et à des manifestations.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Pensez-vous que le vote numérique pourrait augmenter la participation ? La plupart des jeunes qui répondent à des questionnaires et qui prennent des positions parfois très forte sur les réseaux sociaux ne vont pas voter. Faut-il prendre en compte l'avis de ces jeunes ?

M. Jean-Michel Houllegatte. - Dans le cadre de France Services, 4 000 conseillers numériques vont être déployés sur le territoire. Pourraient-ils assurer une forme de médiation en matière de concertation ?

Mme Katharina Zuegel. - Je ne pense pas que le vote numérique changera fondamentalement les choses. En revanche, des mesures telles que le vote par correspondance ou la préinscription automatique des électeurs sur les listes électorales permettraient d'améliorer la participation.

S'agissant des jeunes qui s'expriment sur les réseaux sociaux mais qui ne votent pas, la question à se poser est à mon avis la suivante : que se passerait-il si on ne prenait pas en compte leur avis ?

La création de médiateurs numériques est une piste intéressante. Toutefois, la participation numérique n'est pas qu'une affaire de compétence : encore faut-il vouloir s'engager et avoir confiance dans le processus. C'est pour cela qu'il est très important que les collectivités mettent en place d'autres outils pour impliquer les jeunes.

M. Laurent Somon. - Il me paraît effectivement important de prendre le pouls de la population sur un certain nombre de sujets, d'autant qu'en général, les citoyens réagissent. Au conseil régional des Hauts-de-France, nous avons mis en place l'application « Tu captes ? » qui permet aux gens d'indiquer si le réseau de téléphonie mobile est accessible ou non à l'endroit où ils se trouvent. Nous avons fait de même, au conseil départemental de la Somme, pour connaître l'état des routes départementales, et dans les deux cas les citoyens ont été très réactifs.

En revanche, quand nous avons lancé un budget participatif ayant vocation à améliorer la réussite éducative, nous avons observé que seules les personnes directement concernées par ce sujet participaient. Autrement dit, les consultations sont inégalement représentatives.

Je ne pense pas que toutes ces plateformes vont se substituer à la démocratie locale telle qu'elle existe aujourd'hui. La consultation et l'anonymat ne remplaceront pas l'engagement et la présence.

Une étude datant de 2014 montrait que dans notre pays, un électeur sur 100 est conseiller municipal. De ce point de vue, la France est le pays le plus démocratique au monde ! Il n'y a pas de meilleure représentation que les conseils municipaux. Le vote numérique permettra peut-être un rééquilibrage générationnel parmi les votants, mais s'agissant des consultations, j'estime qu'il s'agit avant tout d'un outil de diagnostic. C'est aux élus qu'il appartient ensuite de trancher dans le sens de l'intérêt général.

M. Antoine Lefèvre. - S'agissant du vote électronique, il faut tout de même être attentif à ce qu'il soit encadré par un certain nombre de garde-fous et de règles. De même, l'expression numérique de la démocratie participative suppose certaines garanties.

Par ailleurs, j'estime que de nombreux projets, notamment de nouveaux modes de transport dans les communes, de plans de piétonisation ou d'équipements structurants n'auraient pas forcément vu le jour s'ils avaient été soumis à une très large concertation. Les élus doivent souvent batailler avec leurs administrés, faire face à des pétitions et à des manifestations, alors que dans un deuxième temps, les citoyens eux-mêmes reconnaissent le bien-fondé du projet.

Par ailleurs, il faut faire en sorte que l'ensemble des concitoyens puissent intervenir. Ce n'est pas simplement un problème générationnel : certains jeunes qui sont en permanence sur leur smartphone rencontrent des difficultés à effectuer des démarches de la vie quotidienne, par exemple parce qu'ils ne savent pas orthographier un terme qui leur permettrait d'accéder au site qu'ils recherchent. L'illectronisme touche aussi les jeunes.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Il est vrai que sur certains projets structurants, les élus doivent prendre des décisions courageuses.

Mme Gatel m'a chargé de vous poser plusieurs questions. La première portait sur l'abstention, vous y avez répondu. Les technologies citoyennes vous paraissent-elles être de nature à permettre de raccrocher les publics jeunes à la vie de la cité ? Comment passe-t-on d'un engagement dématérialisé par la magie d'un clic de souris à un engagement plus matériel et présentiel ? N'existe-t-il pas le risque de ne pas pouvoir convertir l'un en l'autre et comment éviter ce biais ?

Mme Katharina Zuegel. - S'agissant des grands projets que vous avez évoqués, tout dépend du type de consultation retenu. Il peut par exemple être intéressant de constituer un panel représentatif de citoyens et de leur proposer une démarche d'information et d'apprentissage auprès d'experts. Ainsi, ils pourront donner un avis argumenté sur le projet.

La participation numérique n'est effectivement pas la solution pour faire participer les jeunes à la vie de la cité. Les citoyens un peu plus âgés qui travaillent déjà sont ceux qui participent le plus. Pour encourager les jeunes à s'engager, il faut d'abord les convaincre que leur parole est légitime et les intéresser aux questions politiques.

Il serait idéaliste de vouloir transformer tout engagement dématérialisé en un engagement à plus long terme. En général, c'est le présentiel qui conduit à un engagement durable, mais cette étape peut passer par une invitation à une assemblée citoyenne ou à un conseil de quartier reçue via une plateforme.

M. Laurent Somon. - Il faut reconnaître que les plateformes permettent d'engager le débat, comme cela a été le cas récemment sur la chasse, et qu'elles permettent d'associer les citoyens à de grands projets. Elles ont tout de même des vertus.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Je vous remercie, madame Zuegel.

Les médias et la démocratie locale - Table ronde en présence de M. François-Xavier Lefranc, rédacteur en chef du journal Ouest-France, et de M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Nous passons au second temps de nos travaux sur la démocratie locale. Nous accueillons François-Xavier Lefranc, rédacteur en chef du journal Ouest-France, et M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde.

Le fil directeur de cette audition tient en un mot : les sondages. Alors que les sondages tournent en boucle sur tous les médias, Ouest-France a décidé de ne plus les commenter, une décision inédite, à rebrousse-poil de la tendance générale. Quelles en sont les raisons ? Les sondages seraient-ils devenus toxiques ? Les commentaires de ces sondages seraient-ils devenus artificiels ?

M. Bronner a publié il y a quelques jours une enquête intitulée « Dans la fabrique opaque des sondages », où il explore la constitution des panels, les processus de recrutement et les stratégies commerciales sous-tendues. Cette enquête jette une lumière crue sur une méthodologie que nous croyions fiable. Les sondages semblent excéder leur rôle de photographie à l'instant t et orienter les comportements électoraux. Les chaînes d'information en viennent ainsi à manipuler l'opinion.

Alors que nous nous intéressons à la démocratie locale, je me demande si l'on ne vivrait pas mieux sans sondage. Comment les encadrer pour éviter les excès ?

M. François-Xavier Lefranc, rédacteur en chef du journal Ouest-France. - Le média que je représente est détenu par une association loi 1901, l'Association pour le soutien des principes de la démocratie humaniste. En effet, médias et journalistes ont un rôle à jouer dans la démocratie.

Nous nous intéressons depuis longtemps aux sondages, et des faits récents nous alertent. Lors des dernières élections régionales et départementales, neuf jeunes sur dix n'ont pas voté : alors qu'ils se passionnent pour la politique, ils estiment que voter ne sert à rien, car ils n'ont pas confiance dans le système politico-médiatique. Parmi les irritants, les sondages sont en bonne place.

Des enquêtes sérieuses existent : elles se fondent sur des panels importants, sont menées dans la durée et examinent des tendances de fond. Ce que nous contestons, ce sont les sondages sur les intentions de vote. À ce titre, l'enquête de Luc Bronner est édifiante, et nous devrions tous l'avoir déjà lue. Je suis sidéré par le temps de journalisme utilisé à commenter des sondages qui ne reflètent pas la réalité. C'est effrayant.

Notre décision a déclenché de vives contestations : « Vous voulez casser le thermomètre ! ». Mais les sondages ne sont pas un thermomètre. Aucun journaliste ne vérifie les données d'entrée.

Le défi majeur de notre profession est bien plus de faire preuve d'une vraie proximité, une proximité d'attention, avec les citoyens et citoyennes. Par exemple, les outre-mer sont en crise. Les 2,6 millions d'habitants des outre-mer sont parfaitement oubliés des sondages, qui ne les incluent pas dans les panels et qui, de fait, nous détournent de la réalité. Il est urgent de passer le moins de temps possible à commenter des informations non fiables. Consacrons plutôt notre énergie à nous intéresser aux gens.

M. Luc Bronner, grand reporter au journal Le Monde. - Je partage largement ce constat, notamment sur l'utilisation des sondages par les médias et les politiques. Les médias sont devenus des toxicomanes des sondages, et la notion d'exclusivité qu'ils mettent en avant n'est qu'une illusion. Les politiques sont aussi « addict » aux sondages. Politiques et collectivités dépensent beaucoup d'argent public à commander des sondages à des instituts, qui ne sont en fait que des cabinets de marketing. L'information de qualité est ailleurs.

Cependant, nous ne pouvons pas ignorer les sondages, qui font partie de la vie politique, et c'est mon point de désaccord avec Ouest-France. La problématique porte sur l'utilisation raisonnée des sondages, non sur leur existence.

Entre 2002 et 2022, nous sommes passés de 100 à 500 sondages par élection présidentielle, soit aujourd'hui environ un sondage par jour.

Le Monde a choisi de commander des études d'opinion, mais en imposant des critères de qualité exigeants. Le premier critère est celui de la taille des panels, avec un minimum de 15 000 personnes. Le crash des études d'opinion au cours des dernières élections régionales est dû à la faiblesse des panels : ils comptent officiellement 1 000 personnes, mais en réalité s'approchent plus de 400. De plus, il n'y a pas de mémoire des sondages. Leurs erreurs sont immédiatement oubliées, et un nouveau sondage balaye l'autre.

S'il me semble impossible de faire comme si les sondages n'existaient pas, il est temps de comprendre leur fabrique. La fragilité méthodologique est immense. Nous sommes passés de sondages en « face-à-face » à des sondages téléphoniques, puis en ligne. Au cours de mon enquête, j'ai créé des identités factices - agriculteur de 65 ans, jeune cadre, étudiant, etc. - puis j'ai répondu n'importe quoi, pour coller à ces identités. La première fragilité constatée est bien le non-contrôle des panels.

De plus, ces sondages n'obéissent à aucune rigueur méthodologique, il ne s'agit que de marketing. Les entreprises comme McDonald's utilisent ces panels pour travailler leur image, non pour prendre des décisions stratégiques. Or, le problème est que ces sondages jouent désormais dans les décisions publiques : les politiques les commandent en masse, et les journalistes passent leur temps à les commenter. Nous devons fonder notre compréhension de la société sur des objets beaucoup moins fragiles.

Mme Sylvie Robert. - La nouvelle de ne plus recourir aux sondages est très importante, dans le cadre de l'élection présidentielle à venir et des travaux de la commission d'enquête sénatoriale sur la concentration des médias. Les liens entre ces thèmes doivent être clarifiés, pour le bien public.

Les sondages existent, il n'est pas question qu'ils disparaissent, mais leur utilisation actuelle peut mettre en péril la démocratie, car ils deviennent des faiseurs de rois. Voilà qui questionne la fabrication et la consommation de l'information. Telle est la question éthique au coeur du travail des journalistes.

Les supports se multiplient, de la télévision à la radio, des tablettes aux téléphones. Les réseaux sociaux se sont énormément développés en dix ans, or ils orientent la lecture des utilisateurs grâce à leurs algorithmes.

De plus, les modèles économiques vont vers la concentration. Les Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft) sont hyperpuissants et semblent en mesure de désigner un candidat. Nous ne pourrons jamais lutter.

Cette multiplication des supports et cette concentration des acteurs ont-elles un lien avec la tendance mortifère à l'utilisation de ces sondages ? Sont-ils des causes du problème ?

M. François-Xavier Lefranc. - La multiplication des supports est une bonne chose pour la démocratie. Les réseaux sociaux sont un porte-voix pour des personnes qui jusqu'à présent ne s'exprimaient jamais.

Cependant, le vrai sujet n'est pas là. Les médias voient leurs effectifs baisser drastiquement, et cette fragilisation de l'économie des médias est très inquiétante pour la démocratie. Le prix du papier augmente de près de 50 %. Ainsi, à la veille de l'élection présidentielle, des rédactions vont devoir réduire leurs tirages : voilà qui est grave.

La loi sur la liberté de la presse a encadré les médias et protégé les citoyens. Or les réseaux sociaux ne sont pas du tout encadrés. Il faut les réguler. Une démocratie qui ne régule plus ne fait pas son travail.

Concernant les droits voisins, il s'agit en fait d'entreprises privées qui ont tout fait pour contourner la loi et les règles décidées par les élus. Cela aussi est dangereux pour la démocratie.

Ouest-France réalise aussi des sondages, mais au long cours, par exemple en matière d'alimentation et d'agriculture. Désormais, nous voulons y passer le moins de temps possible. Nous sommes 600 collaborateurs, mais il faudrait être 6 000 pour être proches des gens et s'intéresser vraiment à eux.

Regardez l'évolution aux États-Unis : on y observe une paupérisation de la profession et une réduction du nombre de cartes de presse. Il faut soutenir l'économie des médias et la solidifier si nous ne voulons pas subir le même sort.

M. Luc Bronner. - Le risque majeur est celui d'un journalisme low cost. Les chaînes d'opinion fonctionnent en low cost - j'insiste bien sur le terme d'« opinion », ce que le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) devrait prendre en compte s'il souhaitait remplir son rôle au mieux. Sur ces chaînes, qui ne sont que des chaînes d'opinion, la polémique est commentée à la demi-journée. La logique est bien économique, car polémiquer et pousser les gens dans leur retranchement sur un plateau télévisuel, cela ne coûte rien. Observer le fonctionnement de la société et du monde demande du temps et de l'argent. Les chaînes d'opinion ne font que du remplissage.

Certains médias fonctionnent bien, comme Ouest-France ou Le Monde, qui n'a jamais eu d'aussi bons chiffres. Le Monde s'appuie sur la ressource fondamentale que sont les journalistes : nous sommes passés de 300 à  500 journalistes en contrat à durée indéterminée (CDI) en dix ans. Ainsi, nous pouvons disposer d'un journaliste spécialisé en politique monétaire, d'un autre en théâtre public, ou d'un autre, comme moi, qui passe un mois et demi sur un seul article, en l'occurrence sur la fabrique des sondages.

En matière de fabrique de l'information, je compare la montée de Éric Zemmour à celle de Richard Virenque dans les côtes du Tour de France : les chiffres devraient nous alerter sur la réalité du processus. Tout cela ne va-t-il pas se dégonfler ? À terme, la métaphore de l'EPO sera-t-elle juste ?

Nous avons consacré une énergie colossale à une personnalité, qui, à la faveur des sondages, s'est imposée et a imposé dans la campagne les thèmes de l'immigration, de l'insécurité et de la laïcité, thèmes soi-disant centraux pour les Français. Le Monde a réalisé une opération inédite de 100 reportages réalisés simultanément sur le terrain : la réalité de la société française n'a rien à voir avec ce que racontent ces sondages.

Mme Sylvie Robert. - Quel est l'impact dans le monde des médias de cette décision courageuse de Ouest-France ?

M. François-Xavier Lefranc. - Cette décision a suscité des débats dans beaucoup de rédactions. Nous ne voulons pas donner de leçons : à chacun de prendre les décisions qui le concernent, la diversité des médias est une bonne chose. Certains suivent notre voie, sans le dire officiellement. Toutefois, je rappelle que le CSA se fonde sur les sondages, élaborés dans les conditions définies par Luc Bronner, pour définir les temps de parole au cours des campagnes électorales !

Prenons un exemple. En Nouvelle-Calédonie, à l'approche de référendum, la solution de facilité serait de réaliser un sondage, avec deux ou trois questions, ce qui coûterait entre 2 000 et 3 000 euros. Envoyer une équipe sur place pour réaliser un reportage coûte 15 000 euros. Reportages et enquêtes coûtent cher, mais ils permettent de développer les abonnements, qui, eux, sont du solide pour la viabilité économique et l'indépendance des médias.

M. Jean-Michel Houllegatte. - Les lois de 1881 sur la liberté de la presse et de 1982 sur la communication audiovisuelle régulent les médias traditionnels. Or nous ne régulons ni les contenus ni les flux de la communication numérique, qui sont parfois surdimensionnés.

Au regard du rôle des médias dans le renforcement de la démocratie, vous faites une distinction entre sondages et enquêtes d'opinion. Dans les enquêtes d'opinion, des thématiques émergent. Comment allez-vous objectiver ces thématiques ? Dans certains médias, tel candidat vient incarner telle thématique. Selon quels critères ?

M. Didier Rambaud. - Je suis assez ébranlé par vos propos. Je suis parlementaire depuis quatre ans, et, pour moi, le sondage est un outil de travail courant - messieurs, voilà qui va vous inquiéter... Condamnez-vous définitivement ces sondages, ou sont-ils perfectibles ?

M. Luc Bronner. - Les enquêtes d'opinion peuvent avoir un intérêt, mais il faut les prendre avec une très grande précaution. Quand des panélistes répondent à des sondages où l'on demande de classer des thématiques, la réponse peut varier selon les jours. Les panélistes sont face à des demandes de hiérarchisation qui ne correspondent pas à la réalité de la vie sociale : l'un s'intéresse à Parcoursup, l'autre à une question environnementale précise, un autre à son pouvoir d'achat. Certaines personnes peuvent avoir des intérêts très divers et très contradictoires.

Classer en catégories hiérarchisées est un biais principiel, celui de la société du PowerPoint. Une opinion est souvent peu structurée, fracturée, d'autant plus que, aujourd'hui, elle n'est pas soutenue par des partis politiques ou des convictions religieuses. Les sondages viennent en fait nous rassurer, face à ces opinions fragmentées. En fonction de la tournure et de l'heure des questions, les réponses seront très différentes. Le journalisme est donc d'autant plus important.

M. François-Xavier Lefranc. - Je viens de terminer la lecture d'un livre, La France sous nos yeux, de Jérôme Fourquet, journaliste qui réalise depuis longtemps des sondages très sérieux. Les sondages peuvent être sérieux quand les panels sont représentatifs, et qu'ils sont correctement analysés, pour prendre en compte les marges d'erreur.

M. Luc Bronner. - La loi n'est même pas appliquée ! Grâce notamment à M. Sueur, les médias ont l'obligation de publier, en même temps que le sondage, les marges d'erreur. Mais qui le fait ? Lors des élections régionales, l'Institut français d'opinion publique (IFOP) a réalisé un sondage catastrophique, en région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) : les marges d'erreur, non publiées, allaient de 36 % à 46 %. Si ces chiffres avaient été publiés, nous aurions compris que le sondage était illisible. Appliquons donc la loi en publiant les marges d'erreur.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Je souhaite vous poser les questions de Mme Gatel. Comment vos annonces ont-elles été reçues par vos collègues ? Ont-ils pris du recul par rapport aux sondages ? L'impact des sondages est-il le même en fonction du niveau de l'élection - local ou national ? Pourriez-vous nous donner un exemple précis de sondages ayant influencé une échéance électorale ?

Dans tous les cas, je constate que pour Éric Zemmour, les sondages, c'est la course à l'échalote !

M. François-Xavier Lefranc. - Effectivement, c'est un mécanisme qui manipule l'opinion.

M. Luc Bronner. - En région PACA, des listes se sont retirées face au risque de victoire du Front national, risque mis en avant seulement par les sondages.

Concernant la valeur des sondages, s'ils sont assez fiables quelques jours avant une échéance, ce n'est pas le cas six mois avant l'échéance, car les électeurs n'ont rien décidé.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Certains électeurs font même leur choix en entrant dans l'isoloir.

Mme Sylvie Robert. - Nous savons que la cristallisation du choix a lieu, désormais, très peu de temps avant le vote. C'est effarant.

M. François-Xavier Lefranc. - Voyez M. Zemmour, non candidat, et Pierre Larrouturou, candidat officiel : regardez la différence d'exposition. L'un a des outils à disposition, l'autre non.

M. Luc Bronner. - Dans le cas de Zemmour, un groupe de presse met à disposition d'un candidat sa chaîne d'opinion et toutes ses ressources médiatiques. Le sujet est encore différent, nous sortons du cadre des sondages. J'espère que vos travaux s'intéresseront à ce problème.

M. Jean-Michel Houllegatte. - C'est le phénomène Trump ou Berlusconi. Je réitère ma question : comment allez-vous aborder cette campagne en termes de thématiques ?

M. François-Xavier Lefranc. - La première partie, jusqu'en mars, est celle de l'immersion. Les journalistes vont passer beaucoup de temps auprès des personnes, ceux qui ont des petits salaires, qui ont du mal à faire le plein d'essence, sur tout le territoire, notamment en outre-mer. Puis nous allons nous tourner vers les candidats, pour qu'ils répondent à des questions précises.

M. Luc Bronner. - Un journal est fort quand il a une offre éditoriale solide. Le premier pilier est le reportage et l'enquête : ils permettent de dire la société sous l'angle d'un récit différent.

Selon les chaînes d'opinion, la société française n'est que guerre civile et confrontation. Le reportage dit autre chose. Avec 110 000 morts, des restrictions de liberté très importantes, des catégories sociales très touchées, la société française tient bon face à la crise sanitaire, alors que la situation est extraordinairement difficile. Le discours décliniste est complètement invalidé par cette crise sanitaire et par la réaction des Français. Le reportage et l'enquête sont des armes de contre-récit et d'explication.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Oui, mais les gilets jaunes sont bien réels, et la société peut encore exploser.

M. François-Xavier Lefranc. - Pouvoir d'achat, jeune qui ne trouve pas de stage, car sa famille n'a pas de relation, question du grand âge : telles sont les questions qui traversent la société.

M. Jean-Michel Houllegatte. - À cet égard, l'approche de Pierre Rosanvallon dans Les Épreuves de la vie est très intéressante.

M. Rémy Pointereau, premier vice-président. - Merci à tous pour ces échanges passionnants.

La réunion est close à 12 heures.