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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Lundi 14 décembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Projet de loi organique, adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au Conseil économique, social et environnemental - Examen des amendements

M. François-Noël Buffet, président. - Nous examinons les amendements de séance sur le projet de loi organique relatif au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

EXAMEN D'UNE MOTION

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - En raison des divergences qui demeurent entre l'Assemblée nationale et le Sénat, la motion n°  1 tend à opposer la question préalable, dont nous avons déjà débattu la semaine dernière en commission. Nous sommes opposés à la diminution de 25 % du nombre de membres du CESE, au tirage au sort et à la consultation du CESE, au travers de l'article 6, à la place d'autres instances consultatives spécialisées.

M. Jean-Yves Leconte. - Même si nous ne sommes pas d'accord avec la majorité sénatoriale sur la question du tirage au sort, l'Assemblée nationale aurait pu faire des efforts pour travailler sur les points de divergence, notamment aux articles 6 et 7. Aussi, il nous semble raisonnable de soutenir cette question préalable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous voterons cette motion, mais à regret. En effet, il n'est pas heureux que le Sénat ait récemment adopté plusieurs motions tendant à opposer la question préalable. C'est une manière de considérer que l'Assemblée nationale n'évoluera pas dans ses positions !

M. François-Noël Buffet, président. - Dont acte, mais je rappelle que la commission propose un texte sur le projet de loi relatif à la prorogation de plusieurs dispositions du code de la sécurité intérieure, dont nous allons discuter ensuite, et en a fait de même pour le projet de loi autorisant la prorogation de l'état d'urgence sanitaire et portant diverses mesures de gestion de la crise sanitaire.

La commission émet un avis favorable à la motion n° 1.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  2 de Guy Benarroche, qui a déjà été rejeté par le Sénat.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2.

Articles additionnels après l'article 1er

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Il en est de même pour l'amendement n°  3.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - L'amendement n°  4 est irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution car il ne présente pas de lien direct avec les dispositions restant en discussion. Il est contraire à la règle dite « de l'entonnoir ».

L'amendement n° 4 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 7

Mme Muriel Jourda, rapporteur. - Par cohérence, avis défavorable aux amendements nos  5 et 6.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 5 et 6.

La commission a donné les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

M. BENARROCHE

2

Défavorable

Articles additionnels après l'article 1er

M. BENARROCHE

3

Défavorable

M. BENARROCHE

4

Irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution

Article 7

M. BENARROCHE

5

Défavorable

M. BENARROCHE

6

Défavorable

Projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure - Examen, en nouvelle lecture, des amendements au texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous en venons à l'examen des amendements déposés sur le projet de loi relatif à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article 1er

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement n°  7 est un amendement de coordination.

L'amendement n° 7 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Article 1er

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement n°  1, qui conduirait à supprimer les dispositions de la loi SILT à compter du 1er janvier 2021, est contraire à la position de la commission : je vous propose donc d'y donner un avis défavorable. Après deux ans de pratique, tous les acteurs que nous avons entendus s'accordent en effet sur la nécessité de maintenir les mesures visées. Le Conseil constitutionnel les a par ailleurs validées sur le plan constitutionnel.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Les amendements nos  2 et 6 sont également contraires à la position de la commission, car ils reviennent sur la pérennisation des dispositions de la loi SILT, au profit d'une simple prorogation. Nos collègues du groupe socialiste écologiste et républicain proposent de revenir à la date prévue dans le texte initial du Gouvernement ; le Gouvernement propose quant à lui la date du 31 juillet 2021 fixée par l'Assemblée nationale. Je ne saurais laisser dire que nous avons travaillé dans la précipitation. Nous avons réalisé un travail intensif durant deux ans et demi et organisé de nombreuses auditions. En conséquence, mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 2 et 6.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - L'amendement n°  3 vise à rétablir un contrôle parlementaire renforcé. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourtant, le fait d'inscrire dans la loi le contrôle parlementaire devrait plutôt nous rassembler.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Votre amendement est intéressant. Dans le cadre de la mission de contrôle et d'évaluation des mesures prises ou mises en oeuvre en application des chapitres VI à IX, nous avons fait un contrôle parlementaire renforcé. Toutefois, nous étions dans le cadre d'une expérimentation. Si lesdites mesures sont pérennisées, ce contrôle renforcé n'a plus lieu d'être, ce qui n'exclut pas que le Parlement continue à exercer son contrôle sur le fondement des prérogatives permanentes qu'il tire de l'article 24 de la Constitution. M. Jean-Yves Leconte. - Il ne vous aura pas échappé, monsieur le rapporteur, que nous avons modifié la rédaction de notre amendement.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Cela ne m'a pas échappé.

M. Jean-Yves Leconte. - À l'origine, nous avions demandé le contrôle de l'ensemble des actes pris pour l'application des dispositions visées. Cet amendement vise uniquement à renforcer le contrôle du Parlement. Vos arguments me semblent donc moins valables ici. Notre vote final dépendra de l'adoption de cet amendement.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - C'est dommage...

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 11 mai dernier rendue sur la loi de prorogation de l'état d'urgence sanitaire, a considéré que la transmission sans délai de tous les actes réglementaires individuels pris en application de la loi portait une atteinte disproportionnée à la séparation des pouvoirs. Il convient donc d'être attentifs au maintien de dispositif de contrôle renforcé, a fortiori lorsque nous mettons fin à une expérimentation.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous demandons un rapport annuel.

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je propose plutôt que nous exercions notre pouvoir de contrôle a posteriori au travers d'une mission transpartisane.

M. François-Noël Buffet, président. - Dans le cadre du droit positif et des pouvoirs qui nous sont donnés, si notre proposition est retenue, nous pourrons exercer notre contrôle normalement.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

Article 3

M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements identiques de coordination nos  4 et 5.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 4 et 5.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

Article 1er

M. DAUBRESSE,
rapporteur

7

Adopté

La commission a donné les avis suivants aux autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er

Mme BENBASSA

1

Défavorable

M. LECONTE

2

Défavorable

Le Gouvernement

6

Défavorable

M. LECONTE

3

Défavorable

Article 3

M. LECONTE

4

Défavorable

Le Gouvernement

5

Défavorable

La réunion est close à 14 h 45.

Mercredi 16 décembre 2020

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Désignation d'un rapporteur

La commission désigne Mme Marie Mercier rapporteur sur la proposition de loi n° 158 (2020-2021) visant à protéger les jeunes mineurs des crimes sexuels, présentée par Mme Annick Billon.

Désignation de membres

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous propose également de désigner MM. Hussein Bourgi et Henri Leroy rapporteurs, au titre de la commission, de la mission d'information que nous avons décidé de constituer, avec la commission des affaires sociales, sur les mineurs non accompagnés.

Il en est ainsi décidé.

Questions diverses

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Monsieur le président, nous vous avons écrit, avec notre collègue Jérôme Durain, à la suite de la publication par le ministre de l'intérieur de trois décrets qui augmentent, organisent et étendent le champ des fichiers de police, dans des proportions préoccupantes en termes de libertés publiques. Nous vous demandions s'il était possible d'auditionner le ministre de l'intérieur et la présidente de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) sur ces sujets. Avez-vous bien reçu ce courrier ? Quelle suite pensez-vous lui donner ?

M. François-Noël Buffet, président. - Je me suis entretenu avec la présidente de la CNIL il y a quelques semaines. Nous pouvons la faire venir devant notre commission pour qu'elle dresse le bilan de son activité annuelle et évoque plus particulièrement l'avis qui a été rendu sur le problème que vous évoquez, ainsi que le contrôle qui a été effectué sur plusieurs fichiers. Nous pouvons aussi auditionner le ministre de l'intérieur en janvier, cette audition pouvant s'effectuer également dans le cadre du projet de loi sur la sécurité globale, que nous examinerons au mois de mars prochain.

M. Jean-Pierre Sueur. - La lecture du site du Sénat, qui est toujours utile, m'apprend dans l'« espace presse », que je ne manque jamais de consulter, qu'une conférence de presse serait tenue au nom de notre commission par nos excellents collègues MM. Daubresse et Hervé, sur le projet de loi de sécurité globale. Cela me laisse perplexe. Bien sûr, chacun d'entre nous peut faire une conférence de presse pour exposer son point de vue sur les sujets qu'il souhaite. Mais, dans ce cas, il s'agit des rapporteurs désignés par la commission des lois. S'ils ont fait quelques auditions, la commission des lois n'a aucunement délibéré ni statué sur le sujet. S'il s'agit d'une expression personnelle, c'est parfaitement licite. Mais je ne vois pas ce qu'ils peuvent dire au nom de la commission des lois, vu que la commission des lois n'a rien dit.

M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes très sollicités par la presse sur le devenir de l'article 24 de ce texte. L'objectif est simplement de faire un point d'étape, sans entrer sur le fond, sur le travail qui est engagé par notre commission. Il s'agit d'informer officiellement la presse que le texte ne sera examiné par le Sénat qu'au mois de mars et que nous avons encore du travail avant d'envisager des réponses particulières, sur l'article 24 ou sur d'autres sujets, comme l'utilisation des drones ou les dotations des polices municipales.

Audition de M. Dominique Perben, à la suite de son rapport sur l'avenir de la profession d'avocat

M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes réunis ce matin en formation restreinte en raison de la situation sanitaire, même si un grand nombre de nos collègues nous suivent en visioconférence.

Nous accueillons ce matin Dominique Perben, ancien ministre de la justice.

Monsieur le ministre, le 9 mars 2020, en plein coeur de la mobilisation des avocats contre la réforme des retraites, vous avez été chargé par la garde des sceaux de l'époque, Nicole Belloubet, de présider une mission de réflexion sur l'avenir de la profession d'avocat.

Cette mission comprenait huit autres membres, dont notre collègue Philippe Bonnecarrère et notre collègue députée Naïma Moutchou, tous deux avocats. Elle a été lancée en parallèle d'un groupe de travail créé à l'initiative de la direction des affaires civiles et du sceau pour réfléchir de manière plus circonscrite sur la formation des avocats, présidé par la professeure Sandrine Clavel et Maître Kami Haeri.

Le 26 août dernier, vous avez remis votre rapport au nouveau garde des sceaux, Éric Dupond-Moretti.

Nous vous avons invité ce matin, afin que vous puissiez présenter devant notre commission les conclusions de vos travaux et vos propositions pour améliorer la situation économique des avocats, leur permettre de faire évoluer leur offre de services, et renforcer leurs relations avec les magistrats.

Je tiens à souligner que notre commission des lois est pleinement consciente des difficultés rencontrées par la profession - en particulier par ceux qui exercent une activité judiciaire -, qui ont été amplifiées par la crise sanitaire.

Dans le cadre de sa mission de contrôle sur les mesures liées à l'épidémie de covid-19, elle a pu constater combien l'activité des avocats avait été entravée, notamment en raison de la fermeture des juridictions et des lacunes en matière de dématérialisation des procédures, en particulier en matière civile. Plus récemment, nous avons été un certain nombre à nous rendre au tribunal judiciaire de Paris : il semblerait que les tribunaux fonctionnent désormais correctement, et ce malgré le deuxième confinement.

M. Dominique Perben. - J'ai effectivement été chargé d'une mission de réflexion sur l'avenir de la profession d'avocat par Nicole Belloubet dans le contexte extrêmement tendu d'une crise ouverte entre les avocats et le Gouvernement. Si, lors de sa mise en place, la mission a été largement critiquée, elle a toutefois pu travailler dans des conditions sereines.

J'ai tout d'abord veillé à ce que la mission soit principalement composée d'avocats - sept membres sur neuf le sont ou l'ont été. J'ai souhaité qu'en soient membres des avocats parisiens, comme Jean-Michel Darrois, mais aussi deux magistrates, l'une de l'ordre judiciaire, Isabelle Gorce, première présidente de la cour d'appel de Bordeaux, l'autre de l'ordre administratif, Christine Maugüé, conseillère d'État. Ce choix s'est révélé fort utile, puisque certaines propositions visent à renforcer les relations entre avocats et magistrats.

Je dirai un mot de notre méthode de travail : nous ne voulions pas réaliser un énième rapport, mais faire des propositions susceptibles d'être mises en oeuvre rapidement. Nous avons auditionné l'ensemble des organisations professionnelles des avocats, mais aussi des magistrats, ceux du parquet comme ceux du siège, ainsi que les organisations représentatives des juristes d'entreprise. Entre chaque séance d'auditions, nous avons su travailler de manière constructive et pragmatique pour dégager des recommandations communes.

Nos travaux ont débouché sur trois types de propositions : d'abord, des mesures à effet rapide pour améliorer la situation économique des avocats ; ensuite, des mesures pour faire évoluer leur offre de services ; enfin, des mesures destinées à renforcer les relations entre magistrats et avocats.

Avant d'entrer dans le vif du sujet, je souhaite vous livrer deux chiffres très révélateurs : au cours des vingt dernières années, le nombre d'avocats a doublé et le chiffre d'affaires de la profession a triplé. Cela montre à la fois que la profession se porte bien et que la problématique n'est pas globale. Il s'agit en effet d'une profession très hétérogène : les avocats qui souffrent le plus et qui se trouvent dans une situation économique très difficile, aggravée à la fois par les grèves et la crise liée à l'épidémie de covid-19, sont pour l'essentiel des avocats exerçant à titre individuel, travaillant sur des questions judiciaires, et acceptant l'aide juridictionnelle, souvent dans des territoires économiquement fragiles.

Au titre des mesures visant à améliorer la situation économique des avocats, nous proposons tout d'abord de revaloriser le barème de l'aide juridictionnelle, en faisant passer l'unité de valeur de 32 euros à 40 euros, ce qui correspond à une hausse de 30 millions d'euros du budget de l'aide juridictionnelle. Nous souhaitons également améliorer la qualité des services rendus au justiciable. Après avoir notamment auditionné les spécialistes de la chancellerie chargés de cette question, il est apparu nécessaire de revaloriser les modes alternatifs de règlement des différends (MARD). Nous voudrions par exemple que les frais de déplacement des avocats soient pris en compte.

Nous souhaiterions par ailleurs faciliter le recouvrement des honoraires des avocats en permettant au bâtonnier d'assortir ses décisions de l'exécution provisoire. Cette proposition était très attendue, notamment par le bâtonnier de Paris.

Autre point peut-être plus intéressant sur le fond, nous suggérons d'améliorer le dispositif de l'article 700 du code de procédure civile, qui permet aux juges de condamner les parties perdantes à verser à leur adversaire une certaine somme visant à compenser les frais irrépétibles. Aujourd'hui, il existe une réticence de la part de certains avocats à faire part du montant de leurs honoraires. C'est pourquoi nous proposons une évolution qui va dans le sens d'une meilleure prise en compte des frais réels.

Une réflexion sur l'éventuel rapprochement entre notre système judiciaire et le modèle allemand, dans lequel le financement de la justice repose davantage sur les prélèvements opérés sur les parties perdantes, est d'ailleurs actuellement en cours. Cela irait à l'encontre de notre modèle actuel d'accès à la justice sans frais. Dans notre esprit, l'évolution de l'article 700 ne constitue qu'un pas modeste et circonstancié dans cette direction.

Nous recommandons aussi de mieux protéger les avocats collaborateurs. Actuellement, en cas de suspension du contrat, ceux-ci n'ont aucune garantie de toucher des indemnités de chômage. Aujourd'hui, les collaborateurs, de leur propre initiative, peuvent souscrire une assurance individuelle. Nous préférerions encourager la mise en place d'un système d'assurance collective, qui permettrait d'imposer aux barreaux une rémunération minimale à ces collaborateurs pendant un, deux ou trois mois. Une telle expérimentation est actuellement menée à Rouen. Nous ne plaidons pas pour une évolution vers le salariat, mais il s'agirait d'une mesure de soutien en faveur des jeunes.

Enfin, nous suggérons diverses mesures pour favoriser l'égalité entre les femmes et les hommes au sein de la profession. Nous souhaitons, non pas contraindre, mais soumettre les cabinets à une obligation de transparence dans ce domaine. Nous nous sommes fondés sur l'expérience de Dominique de La Garanderie, ancienne bâtonnière et membre de la mission, qui porte ce dossier depuis longtemps.

J'en viens maintenant à la deuxième série de mesures que nous proposons, qui visent à faire évoluer l'offre des avocats.

Même si la formation ne faisait pas partie du périmètre de notre mission, nous avons réfléchi à cette question en proposant de réformer la formation initiale, notamment pour pallier une certaine impréparation des jeunes avocats à gérer un cabinet. Nous pensons en effet qu'une meilleure formation en la matière serait bénéfique.

Nous souhaitons également attribuer la force exécutoire à l'acte d'avocat pour favoriser leur intervention dans le cadre des MARD, et uniquement dans ce cadre.

Comme en Allemagne, nous proposons d'adopter une définition de la consultation juridique qui prenne en compte les évolutions à venir de l'intelligence artificielle. Ainsi, les avocats pourraient se saisir des nouvelles technologies et empêcher que ces dernières soient accaparées par des professions non réglementées. Ce combat est primordial pour l'avenir.

Nous voulons favoriser le développement des MARD en les intégrant au barème de l'aide juridictionnelle. Nous avons aussi repris à notre compte les propositions du Conseil national des barreaux (CNB) pour moderniser les structures professionnelles.

Enfin, nous recommandons d'autoriser un accès limité des cabinets d'avocats aux capitaux extérieurs pour favoriser leur développement, et ce de manière assez raisonnable.

La troisième série de mesures est destinée à améliorer les relations entre les magistrats et les avocats.

Nous avons travaillé dans le contexte particulier des affaires des écoutes téléphoniques et des « fadettes », qui ont éclaté au moment où les travaux de la mission ont débuté. Il nous est apparu toutefois impossible de ne pas réfléchir à cet enjeu.

Aussi, nous avons fait des propositions pour mieux associer les avocats à la vie des juridictions et faciliter les parcours professionnels. Nous proposons notamment de faciliter l'accès des avocats en milieu de carrière à la profession de magistrat, en imaginant un dispositif spécifique de recrutement sur titre, couplé à un certain nombre d'épreuves.

Nous avons également formulé plusieurs recommandations pour mieux protéger le secret professionnel : nous pensons qu'il est souhaitable d'élargir les prérogatives du juge des libertés et de la détention (JLD), de sorte qu'il intervienne aussi bien dans des affaires conduites par un juge d'instruction que dans une enquête du parquet, et tant sur des fadettes que des perquisitions ou des écoutes téléphoniques.

Telles sont, dans les grandes lignes, les propositions que nous formulons. Vous le constatez, celles-ci relèvent pour l'essentiel du niveau réglementaire, et seul un petit nombre d'entre elles nécessiteront l'intervention du législateur. En effet, je le répète, nous souhaitions proposer des mesures que le Gouvernement puisse appliquer dans des délais très brefs.

M. Philippe Bonnecarrère. - Nous avons perçu le caractère volontairement très pratique des propositions qui ont été faites. On parle maintenant, dans cette maison, de loi de programmation militaire à hauteur d'homme. Voici des propositions sur la profession à hauteur d'avocat ! Je veux dire par là qu'elles sont très centrées sur la réalité de la vie du métier. Dans l'esprit de chacune et de chacun d'entre nous, il est bien clair que la profession d'avocat va mal. Les grèves qui ont marqué le début de l'année, à propos de la réforme des retraites, ont constitué l'expression d'un malaise plus général.

La situation de la profession d'avocat est une difficulté pour l'ensemble du système judiciaire puisque, dans les trois grandes professions liées au monde du droit, les nouveaux commissaires de justice, réunissant les commissaires-priseurs et les huissiers de justice, ont une structuration d'officier ministériel qui paraît bien fonctionner ; la profession notariale, remarquablement organisée, est une véritable légion romaine et vient de passer un contrat d'objectifs, du 1er janvier 2021 au 31 décembre 2024, avec la Chancellerie et avec Bercy, lui donnant une visibilité sur l'ensemble des éléments - et, tout à l'heure, en séance, le Sénat, lui donnera le dernier petit bonheur qu'elle espérait, en supprimant l'article 12 de la loi Macron qui la concernait. Reste la profession d'avocat, très diversifiée, qui est plus proche d'une tribu gauloise que des légions romaines. Je me permettrai de vous faire des suggestions sur ce que pourrait être le rôle de notre commission des lois : une première proposition en liaison avec la commission des finances, et une seconde proposition sur le terrain des relations avec la Chancellerie et d'un éventuel contrat d'objectifs et de moyens pour la profession.

Par pitié, monsieur le président, nous devons obtenir un jour connaissance de la situation financière de la profession et de ses revenus ! Bercy prétend ne pas en disposer. La Chancellerie prétend ne pas disposer non plus des éléments - c'est probablement vrai, car c'est une profession qui n'a jamais communiqué, pas même en son sein, ses résultats. Les informations existent, puisque la Caisse nationale des barreaux français (CNBF), qui gère le régime de retraite, reçoit les déclarations de résultat de tous les cabinets. Mais elle refuse de communiquer ces éléments. Pourtant, je ne vois pas comment cela pourrait être refusé, sinon à vous-même, monsieur le président, du moins à la commission des finances, vu les pouvoirs de ses membres.

On a indiqué que la profession d'avocat avait multiplié par deux ses effectifs quand son chiffre d'affaires était multiplié par trois. J'aimerais que cela soit vrai, mais ce chiffre n'a jamais été vérifié, à ma connaissance, et on n'en connaît pas l'évolution dans le temps.

Il y a, dans la profession d'avocat, un mécanisme particulier, qui est le droit de plaidoirie, payé par les justiciables et qui vient alimenter une partie des recettes des régimes de retraite. Cela permet de comprendre ce qui se passe dans la profession. Il y a trois situations. Certains avocats ne plaident jamais, et sont donc représentatifs du barreau judiciaire. Ils déclarent leurs résultats à la CNBF et, comme ils n'ont jamais plaidé, ils sont censés ne pas avoir alimenté par la contribution du justiciable le mécanisme de retraite de la profession, et doivent verser une contribution. Il vous suffit donc d'analyser, dans les chiffres recueillis par la CNBF, la part des revenus des professionnels du juridique. Si vous regardez les droits de plaidoirie qui ont été déclarés, qui font que les avocats n'ont pas à verser de contributions, vous avez automatiquement les résultats du barreau du judiciaire. Pour aller plus loin, l'État payant les droits de plaidoirie qui ont été souscrits dans le cadre de l'aide juridictionnelle, vous pouvez obtenir de manière très aisée les résultats du barreau qui assure l'essentiel de l'aide juridictionnelle. Vous pouvez disposer des éléments du barreau de Paris et des barreaux de province. Bref, il faut absolument que cette profession accepte de regarder en face la réalité de ses chiffres, et que l'on sache si ce qui peut relever d'une apparente prospérité concerne une évolution générale ou si, comme je le pense, il y a des inégalités qui s'accroissent, avec un barreau qui relève de l'activité juridique qui évolue très bien et qui probablement sous-tend les évolutions du chiffre d'affaires qui ont été évoquées, et un barreau qui relève du judiciaire qui continue à diminuer. Sans chiffres fiables, nous n'arriverons jamais à trouver les bonnes solutions et il y aura toujours un malaise.

Par ailleurs, notre commission pourrait porter l'idée d'une contractualisation entre la Chancellerie et, probablement aussi, Bercy. Il faudrait faire ce qui a été fait pour la profession notariale, donner une visibilité, un cadre, pour mettre en oeuvre les propositions qui nous ont été présentées par Dominique Perben. En particulier, il faut s'attaquer à la crise sociale majeure que vivent les jeunes avocats : tout le monde ne peut pas être Maître Dupond-Moretti, tout le monde ne peut pas être une star du barreau pénal ! Or il faut bien assurer la vie de la société, sa vie économique, et c'est le rôle de l'avocat conseil en entreprise, qu'une partie de la profession continue à rejeter, mais qui est un sujet qui doit pouvoir être traité dans un cadre contractualisé, pour que chacun connaisse les limites de l'exercice.

Mme Dominique Vérien. - Avec Agnès Canayer, nous avons présenté le rapport pour avis sur les crédits de la justice judiciaire au cours du dernier projet de loi de finances.

Si l'aide juridictionnelle a évolué, le montant de l'unité de valeur (UV) est encore loin des 40 euros suggérés, puisque nous sommes passés de 32 à 34 euros. C'est un premier pas. Dans vos conversations avec le garde des sceaux, avez-vous recueilli l'assurance que l'UV puisse atteindre 40 euros et dans quel délai ? Sans aller jusqu'au système allemand que vous nous décriviez, la Chancellerie réfléchit également à l'instauration d'un droit de timbre, ciblé sur les contentieux à fort enjeu économique et financier. Il semblerait, en outre, que M. Dupond-Moretti veuille poser comme contrepartie à l'augmentation de la rémunération des avocats l'expérimentation de l'avocat en entreprise. Dans votre rapport, vous ne faites pas de propositions sur le sujet, faute de consensus de la profession. Pouvez-vous néanmoins nous livrer votre analyse ? Votre rapport montre également qu'être une femme, en province, et travaillant à l'aide juridictionnelle, était une situation qui pouvait être assez précaire. La transparence serait une bonne chose. Y a-t-il de bonnes pratiques, dans certains barreaux, qu'on puisse diffuser ? Existe-t-il des associations d'avocates qui travailleraient sur ce sujet ? Notre délégation aux droits des femmes travaille sur la situation des femmes en ruralité ; femme avocate en ruralité, voilà un autre sujet !

Mme Agnès Canayer. - Oui, le mal-être de la profession d'avocat est fort. On le voit bien dans nos barreaux de province, où l'on n'a jamais vu autant de robes noires manifester, ou faire des sit-in devant les tribunaux. La dernière réforme des retraites a eu au moins le mérite de les fédérer entre eux : au lieu de se regarder en chiens de faïence, ils ont fait bloc. En province, beaucoup de femmes exercent cette profession. Elles ont notamment des responsabilités en tant que bâtonnières. Ce mal-être était lié principalement à la rémunération. Avec Mme Vérien, nous avons fait part au ministre, dans le rapport budgétaire, de notre inquiétude sur la budgétisation de seulement 27 millions d'euros supplémentaires en 2021 pour l'aide juridictionnelle.

Le mal-être résulte aussi d'une déconsidération de la part des magistrats. L'intégration des avocats dans la magistrature aide-t-elle à rompre ces difficultés ? J'ai bien compris que vous suggériez de réformer les modalités d'accès, notamment par un concours unique professionnel. Pensez-vous que cela permettra vraiment de mettre fin à une forme de méconnaissance entre ces deux professions judiciaires ? Chez les avocats, on sent qu'il n'y a pas vraiment de culture de la conciliation et de la médiation, notamment dans le domaine du droit du travail. C'est une question aussi, me semble-t-il, de rémunération des actes.

Mme Marie Mercier. - Vous faites une analyse extrêmement concrète et précise de l'état actuel de la profession d'avocat. Dans votre propos liminaire, vous nous avez dit que ce ne serait pas un énième rapport. Vous connaissez particulièrement bien le fonctionnement de la Chancellerie, et vous êtes allé voir le garde des sceaux actuel, qui vous a promis que ce rapport ne dormirait pas dans un tiroir du sommeil de l'oubli... Nous aimons beaucoup la poésie, mais, en pratique, le ministre vous a-t-il donné un calendrier précis de la mise en oeuvre de ces préconisations ?

Mme Muriel Jourda. - L'idée d'intégrer dans la consultation juridique les résultats de données qui seraient uniquement activées par l'intelligence artificielle me semble un moyen très paradoxal de défendre la profession d'avocat et sa spécificité. Quel est l'avis de la Chancellerie sur le sujet ? L'an dernier, la définition de la consultation juridique dans la loi de 1991 avait été refusée par la garde des Sceaux à l'occasion du débat sur le projet de loi de programmation et de réforme pour la justice. Vous avez indiqué qu'un nouveau système pourrait être mis en place pour arrêter d'emboliser les juridictions par des procès qui sont perdus d'avance. Certes, on a une chance sur deux de gagner, en justice ; et, pour autant, on n'a pas forcément tort de saisir la justice, ne serait-ce qu'au vu des évolutions constantes de jurisprudence. L'existence de l'amende civile n'est-elle pas suffisante pour traiter l'abus de procédure, qui seul doit être sanctionné ? Le simple fait de perdre ne peut pas être considéré comme abusif et freiner le droit d'ester en justice.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Avez-vous une idée du sort qui sera réservé à vos travaux ? Nous en avons vu une première trace lors du budget, qui certes n'était pas à la hauteur de vos préconisations concernant le montant de l'unité de valeur (UV) de l'aide juridictionnelle - mais au moins, il y avait un mouvement !

Les pistes que vous avez ébauchées sur plusieurs sujets sont très intéressantes.

Sur la question du statut de collaborateur, depuis l'époque où certains d'entre nous ont été collaborateurs, les choses se sont considérablement améliorées. Il n'empêche, c'est une profession où la rupture de contrat est extrêmement rapide. Les conditions de chômage, la question de l'article 700 du code de procédure civile... Il y a plusieurs sujets sur lesquels j'aurais souhaité connaître votre point de vue. Vous ne semblez pas avoir exploré d'autres sources de financement de l'aide juridictionnelle que le budget de l'État. Vous n'avez pas non plus exploré la modification de l'éligibilité à l'aide juridictionnelle. Pour bénéficier de l'aide juridictionnelle totale, il faut aujourd'hui gagner moins de 1 043 euros par mois ; pour l'aide juridictionnelle partielle, le seuil est fixé à 1 564 euros par mois. Mais ce n'était peut-être pas dans le champ de votre mission...

Vous avez évoqué, mais pour l'écarter assez vite, la question de la réduction du taux de TVA. Cela pose une question intéressante : la justice est-elle un bien de première nécessité ? Sur la question du secret professionnel, vous vous en êtes plutôt bien sorti, il me semble. Mais je ne voudrais pas qu'il s'agisse d'un cheval de Troie. Nous sommes dans une situation difficile sur ce sujet, avec un ministre de la justice qui est extrêmement vindicatif sur la question. Vous évoquez, et je le regrette, l'hypothèse de la réintroduction du timbre fiscal. Il s'agit d'une taxation que doit verser toute personne qui engage une procédure, taxation qui a été supprimée lors du précédent quinquennat. En sont exonérés les plus précaires, mais cela reste un sujet. Il est dommage de ne pas avoir creusé la question de l'avocat en entreprise. Il y a un problème d'effectif de la profession, de « non-numerus clausus » en quelque sorte. La nationalisation de l'examen-concours n'a pas réglé le problème, et l'on observe une sorte de thrombose en Île-de-France, ce qui déséquilibre la situation financière des avocats.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Comme cela a été souligné par quasiment tous les intervenants, les situations sont diverses. Celles qui méritent notre attention sont celles des avocats qui vivent de l'aide juridictionnelle. Ils exercent une mission de service public en prêtant leur concours aux justiciables le plus en difficulté. Le financement de l'aide juridictionnelle est un serpent de mer. Nous n'avons pas entendu de propositions sur la question. Pourquoi ne pas opérer un prélèvement sur un certain nombre de contrats ? Je pense notamment aux contrats d'assistance juridique, qui sont très rentables pour les assureurs!

Quant à l'article 700 du code de procédure civile : le rapport préconise que les avocats produisent leur facturation pour que la partie gagnante puisse en obtenir une compensation. Pourquoi pas ? Mais pour l'avoir expérimenté dans mon barreau, je puis vous dire que cela ne change rien. Les rapports entre les avocats et les magistrats sont trop conflictuels. C'est là-dessus qu'il faut travailler. Ne pourrait-on organiser des formations pour les magistrats, pour qu'ils comprennent que plus de la moitié des honoraires perçus partent en cotisations sociales ou en charges ?

Enfin, quid des délais de jugement ? C'est aussi une source importante de conflits dans les relations entre les avocats et les magistrats. Cela nous renvoie aux moyens consacrés à la justice... Ces délais se sont beaucoup allongés, ces dernières années.

M. Christophe-André Frassa. - J'ai siégé, dans une vie antérieure, au Conseil national de l'aide juridique, et je vous remercie d'avoir revalorisé l'unité de valeur de l'aide juridictionnelle parce que, pour avoir siégé longuement au sein de cette instance, je sais que cela a fait l'objet de batailles nombreuses. Cette revalorisation était nécessaire.

L'avocat d'entreprise figurait nommément dans votre lettre de mission. Quelles sont les raisons qui vous ont poussé à ne pas l'aborder de manière approfondie ? Quel était votre sentiment personnel sur cette question ?

Mme Françoise Gatel. - Quelle est votre appréciation de l'écoute de la chancellerie sur vos propositions et de sa réactivité ? La protection des avocats collaborateurs semble une piste assez facile à mettre en oeuvre. Comment, par ailleurs, encourager les avocats à s'orienter vers des fonctions de conseil ? Cela faciliterait le règlement de litiges à l'amiable, vu la lenteur de la justice... Pouvez-vous également nous parler de la protection du secret professionnel de l'avocat ? Vous évoquez à juste titre dans votre rapport la judiciarisation de la société. Comment peut-on conjuguer le droit à la justice pour tout citoyen et la protection contre des recours abusifs, voire compulsifs ?

M. Stéphane Le Rudulier. - J'aimerais revenir sur un volet qui n'a pas encore été évoqué dans les questions, celui de la formation des avocats. Le rapport Clavel-Haeri préconise la réduction de la durée de formation, qui passerait de deux ans à un an. En contrepartie, un contrôle continu serait mis en place, notamment sur les épreuves de déontologie. Cela me paraît extrêmement dangereux. Quel est votre sentiment sur ce sujet ? Faudrait-il par ailleurs remettre en question la passerelle, notamment pour les docteurs en droit, qui peuvent intégrer la profession d'avocat ?

Mme Catherine Belrhiti. - Pour quelles raisons faudrait-il renforcer le secret professionnel de l'avocat, et selon quelles modalités ?

M. François-Noël Buffet, président. - Pensez-vous que les avocats se sont vraiment saisis de la problématique des Legal Tech ?

M. Dominique Perben. - La question des avocats en entreprise est un sujet très important. Au-delà de la dimension professionnelle, il en va aussi de l'intérêt économique de la France. En effet, l'un des enjeux de l'avocat en entreprise est de protéger un certain nombre de secrets des entreprises contre les investigations des systèmes judiciaires étrangers. Ce n'est donc pas seulement un problème pour la profession, c'est aussi un enjeu d'intérêt national. Au fil de nos auditions, il est apparu que, dans une période de crispation très forte de la profession, reprendre cet objectif comme une proposition de la mission, c'était ruiner totalement une démarche de réconciliation et d'apaisement dans les relations entre les pouvoirs publics et la profession. Trois sujets restent à investiguer pour aller plus loin en la matière : la question de l'indépendance de l'avocat dans une hiérarchie d'entreprise ; le problème du secret professionnel, dont les enjeux sont différents en entreprise - il doit être protégé, en particulier si le conseil juridique est avocat, mais il ne faut pas que cela crée une trappe à délinquance - ; et la concurrence directe avec les avocats classiques, selon que les avocats en entreprise pourront plaider, ou non. Nous avons commencé à explorer ces sujets avec la mission, puisque nous avons entendu les représentants professionnels des juristes d'entreprise, qui sont prêts à beaucoup de concessions, et ne revendiquent pas une unicité absolue de la profession : par exemple, ils sont prêts à renoncer à la possibilité de plaider.

La conviction de la mission est qu'il faut aller dans cette direction. Pour cela, il faut lever les interrogations que je viens d'évoquer. Créer le statut d'avocat en entreprise est vraiment un moyen d'élargir l'offre juridique, et donc le marché pour les avocats. Dans tous les pays où ce système est en place, l'avocat en entreprise nourrit le marché des avocats, il ne le réduit pas, contrairement à la crainte d'un certain nombre de confrères.

Pour répondre très directement à la question qui m'a été posée par plusieurs d'entre vous, je crois que la mission y était plutôt favorable mais nous ne sommes pas formellement prononcés sur cette question. En ce qui me concerne, à titre personnel, j'y suis très favorable, et depuis longtemps : lorsque j'étais garde des sceaux, il y a fort longtemps, j'avais tenté d'initier sa création. J'avais eu l'accord implicite du barreau de Paris, mais j'ai rencontré une opposition farouche du Conseil national des barreaux. Le blocage avait été complet. Toutefois, à l'époque, il n'y avait pas l'argument économique complémentaire, très important, que j'ai évoqué tout à l'heure, car le système de sanctions américaines n'était pas aussi développé, et la question de la protection des entreprises françaises à l'égard de l'investigation par certains systèmes judiciaires étrangers ne se posait pas dans les mêmes termes qu'aujourd'hui.

L'actuel garde des sceaux souhaite aller dans cette direction, je crois. Mais il y a une vraie fracture entre les barreaux de la région parisienne d'un côté, qui y seraient favorables, mais ne souhaitent pas le dire explicitement - certains bâtonniers à l'évidence ne souhaitent pas le dire, parce que leur majorité est peut-être faible sur ce sujet, ou parce qu'ils ne souhaitent pas se mettre en opposition avec un certain nombre d'organisations professionnelles d'avocats qui sont farouchement hostiles - et, de l'autre, ceux de province, où il y a un vrai problème d'explication et de pédagogie, indispensable si on ne veut pas relancer une crise forte avec la profession.

Nous avons essayé d'être simples dans nos préconisations, car nous avions le sentiment qu'il fallait une réaction assez rapide des pouvoirs publics. C'est pourquoi nous n'avons pas souhaité nous engager dans un nombre de chantiers excessif. Sur l'aide juridictionnelle, nous avons proposé de fixer l'unité de valeur à 40 euros. Nous avons aussi proposé le retour du timbre. Personnellement, compte tenu des fonctions que j'ai pu exercer autrefois, et du fait que je suis actuellement avocat, je pense vraiment que le timbre sur les affaires civiles n'est pas un enjeu majeur d'accès à la justice. Et je regrette beaucoup que, après une tentative de le mettre en place, il ait été supprimé. Nous avons proposé la réintroduction d'un timbre à 50 euros. Je travaille dans un cabinet d'avocats qui fait essentiellement des affaires civiles, et beaucoup de médiation et d'arbitrage. Sur un dossier où les enjeux financiers sont massifs, 50 euros, ce n'est pas grand-chose ! Bien entendu, il faut exclure le pénal et les affaires familiales : il ne s'agit pas d'aller embêter les Français, les citoyens à titre individuel, avec un timbre supplémentaire. Mais pour le monde des affaires, nous n'avons pas de raison de nous priver d'un financement qui, franchement, ne pose pas de problème - d'ailleurs, il ne pose pas de problèmes à beaucoup d'avocats, contrairement à ce que certains ont pu dire, puisqu'en réalité c'est le client qui paye.

De manière générale, sur l'aide juridictionnelle, nous avons simplement suggéré, à la demande de ceux qui gèrent le système à la Chancellerie, d'améliorer un certain nombre de rémunérations fixées par décret, pour tenir compte de la réalité des avocats d'aujourd'hui. Nous sommes restés assez modestes. Nous n'avons pas repris le débat sur le financement par les assurances. Cela ne signifie pas que ce n'est pas un sujet. Mais notre objectif était de faire des propositions précises et concrètes. Sur ce point, il faut vraiment discuter avec Bercy, et ne pas se tromper. Il y a incontestablement un problème avec les contrats d'aide juridique. Nous payons tous une multitude de sous-contrats d'aide juridique qui ne nous apportent jamais rien et sont très rentables pour ceux qui les proposent sans beaucoup d'effort. Nous n'avions pas les moyens de mener ce débat.

Oui, certains cabinets d'avocats publient une sorte de rapport annuel, un peu comme les grandes entreprises, pour montrer l'évolution du rôle des femmes par rapport aux hommes, des rémunérations, des responsabilités, etc. Il faudrait généraliser cette pratique, et faire en sorte qu'il y ait une meilleure transparence par barreau, et une incitation à mieux faire grâce à la comparaison entre pairs, car c'est comme cela que les choses ont bougé en entreprise.

Faciliter le passage du métier d'avocat à celui de magistrat ? Il y a déjà beaucoup d'anciens avocats dans la magistrature. La médiation est un sujet récurrent, sur lequel les progrès sont lents : les acteurs du monde judiciaire n'incitent pas forcément à recourir aux modes alternatifs de règlement des conflits. Les clients n'y vont pas toujours d'eux-mêmes non plus.

Ce que nous avons suggéré en matière d'aide juridictionnelle me semble aller dans le bon sens.

Que vont devenir ces propositions ? J'ai été missionné par une garde des sceaux, et j'ai remis mon rapport à un autre garde des sceaux. Cela n'est pas un élément favorable, puisque ce qui était attendu par Mme Belloubet en mars 2020 n'est pas forcément ce que le garde des sceaux de décembre 2020 peut attendre en urgence. Puis, d'autres dossiers sont arrivés, avec d'autres impératifs, d'autres débats, qui peuvent le préoccuper.

Mais j'espère que les choses vont bouger, d'autant que ce que nous proposons nous est apparu raisonnable et susceptible d'être mis en oeuvre. Je me suis permis de dire à l'actuel garde des sceaux qu'il lui restait peu de temps pour faire du législatif. Chacun sait qu'à un an et demi d'une échéance nationale, tout est pratiquement bouclé. Déjà, il faudra probablement passer par une proposition de loi, car l'ordre du jour gouvernemental sera totalement saturé. Cela dit, l'essentiel des propositions relève de décrets. Mais sur le secret professionnel, par exemple, qui est d'ordre législatif, il faut avancer vite, d'autant que c'est un sujet très sensible.

Sur la consultation juridique, notre proposition n'est peut-être pas à mettre en oeuvre dans l'année qui vient, mais nous avons vraiment voulu alerter la Chancellerie, qui d'ailleurs a été à l'écoute, sur le fait qu'il faut engager la réflexion. Plus le sujet est complexe, plus il est délicat de trouver un équilibre entre les uns et les autres, plus il faut s'engager rapidement pour avancer.

Un des points clés est de regarder sur quoi porte le secret professionnel. Or la jurisprudence de la Cour de cassation française est très restrictive, et n'a jamais admis que le secret professionnel puisse couvrir le conseil, contrairement à ce que préconise la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). Nous proposons donc que le secret professionnel puisse couvrir le conseil. Mais il faudra légiférer avec précaution, pour ne pas favoriser des niches à corruption... N'oublions pas que tout n'est pas judiciaire : tout ne débouche pas sur des jugements.

Les évolutions que nous préconisons pour les avocats collaborateurs sont à portée de main. J'ai le sentiment que M. Dupond-Moretti considère que toute mesure dont il prendra l'initiative nécessite une concertation avec la profession, et que notre rapport n'est pas un élément de cette concertation. Il a raison : nous avons écouté les professionnels, mais il est normal que le ministre le fasse de son côté, d'autant que, sur certains points, la profession n'est pas forcément enthousiaste pour nos propositions - même si, dans l'ensemble, l'accueil a été favorable.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Et le taux de TVA ?

M. Dominique Perben. - Nous avons auditionné Bercy, cela a été fort instructif ! Nous en avons aussi beaucoup discuté avec le directeur des affaires civiles et du sceau. Nous y avons renoncé, parce que les États sont en train de discuter de la directive sur ces sujets, et le risque que prendrait l'État français en anticipant sur la future directive est de se mettre en infraction, incontestablement, par rapport à la directive actuelle. Ce serait inopportun.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci de votre intervention.

- Présidence de M. Christophe-André Frassa, vice-président -

Mission d'information sur le vote à distance - Examen du rapport

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La pandémie mondiale de covid-19 nous conduit inévitablement à nous interroger sur notre processus démocratique : contrairement à d'autres États, la France a fait le choix de reporter plusieurs échéances électorales, dont le second tour des dernières élections municipales.

L'épidémie n'est pas la seule cause de cette érosion démocratique : le taux de participation aux élections législatives est ainsi passé de 69,2 % des électeurs inscrits en 1993 à 48,7 % en 2017.

Le virus contrarie toutefois l'acte de vote et instille le doute chez les électeurs, notamment chez les personnes vulnérables. Il remet également en cause le déroulement des campagnes électorales, en restreignant les possibilités de rencontre avec les candidats. Pourtant, personne n'imagine un report de l'élection présidentielle de 2022 !

C'est dans ce contexte que notre commission des lois a lancé, il y a un mois, une mission d'information sur le vote à distance afin de dresser un état des lieux de la situation.

Par « vote à distance », nous visons, en réalité, trois dispositifs très différents : le vote par procuration, que nous pratiquons déjà ; le vote par correspondance « papier », que la France a abandonné depuis 1975, même s'il existe toujours pour les Français de l'étranger et les personnes détenues ; et le vote par Internet, qui est actuellement mis oeuvre pour certaines élections de nos compatriotes expatriés.

L'objectif de la mission d'information était de s'interroger sur la faisabilité de ces dispositifs, en particulier en vue des élections départementales et régionales de 2021, dont le Gouvernement a proposé le report en juin prochain.

Je tiens à saluer l'engagement de tous les membres de cette mission pluraliste : nos collègues Philippe Bas, Guy Benarroche, Philippe Bonnecarrère, Cécile Cukierman, Éric Kerrouche, Alain Marc, Alain Richard et Jean-Yves Roux.

Nous avons travaillé dans des délais très contraints : en quatre semaines, nous avons organisé sept auditions et quatre tables rondes, recueillant ainsi l'avis de 28 personnes. Nous avons également mené une consultation auprès de l'ensemble des présidents de région et de département : 43 réponses écrites ont été reçues, issues de quatre régions et de 39 départements. Enfin, la mission s'est appuyée sur l'étude de droit comparé sollicitée par Éric Kerrouche et Philippe Bonnecarrère.

Les conclusions de la mission d'information doivent servir de base à un débat plus large, réunissant l'ensemble des formations politiques. Des modifications aussi profondes de notre culture démocratique impliquent, en effet, un consensus transpartisan.

En premier lieu, nous souhaitons réaffirmer la primauté du vote à l'urne, qui constitue un véritable rituel républicain. Tout le monde en est d'accord, mais cela va mieux en le disant ! Depuis 1913, l'isoloir protège les électeurs contre les pressions extérieures. Le vote est organisé dans chaque commune, arrondissement ou quartier, et je tiens à saluer l'engagement des milliers de bénévoles qui tiennent nos bureaux de vote à chaque scrutin.

Durant nos auditions, nous avons été alertés sur les difficultés rencontrées par les électeurs « mal-inscrits » : le rattachement à un bureau de vote ne correspond pas à leur lieu de vie effectif. Il faut lutter contre ce phénomène, qui concernerait 7,6 millions de Français, une proportion considérable !

À l'issue de nos travaux, nous avons rejeté l'idée d'une ouverture anticipée des bureaux de vote : ce serait très difficile à gérer et très coûteux pour les communes.

J'en viens à présent au vote par procuration. Il constitue un mode d'expression habituel pour les Français, même si seuls sept pays européens le pratiquent. À l'élection présidentielle de 2017, plus de 3,3 millions de personnes ont voté par procuration.

Je connais les réserves d'Éric Kerrouche et de Guy Benarroche sur les procurations. Néanmoins, le mandant fait lui-même la démarche auprès d'un officier de police judiciaire et il choisit son mandataire parmi les personnes de confiance qui partagent ses opinions politiques, ce qui assure la sécurité du vote. Le risque de « trahison » du mandataire envers son mandant existe mais il est très faible. Ce système est efficient et reste une habitude acceptée de tous.

Le recours au vote par procuration a été étendu pour le second tour des élections municipales du 28 juin 2020. Je rappelle qu'il s'agissait déjà, à l'époque, d'une initiative sénatoriale.

Notre mission propose de pérenniser ces assouplissements dans notre droit électoral, et ce, dès les prochaines élections régionales et départementales de 2021 : chaque électeur pourrait disposer de deux procurations, contre une seule actuellement ; les personnes vulnérables pourraient plus facilement établir leur procuration depuis leur domicile, pour éviter les files d'attente en gendarmerie.

Ces propositions semblent faire consensus : plus de 83 % des présidents de région et de département ayant répondu à notre questionnaire y sont favorables.

Nos travaux ont ensuite porté sur le vote par correspondance « papier ».

Notre pays en garde un mauvais souvenir : le dispositif mis en oeuvre entre 1946 et 1975 était très limité - avec 1,58 % des votants aux élections législatives de 1967 -, mais surtout trop fragile face aux fraudes. Les exemples étrangers nous démontrent toutefois que des procédures plus sécurisées sont possibles, notamment en Allemagne et en Suisse.

Le vote postal doit respecter plusieurs conditions préalables pour être mis en place. Je précise d'emblée, qu'à ce jour, ces conditions ne sont pas remplies. Des expérimentations nous semblent donc nécessaires pour sécuriser cette modalité de vote.

Première condition, le vote par correspondance « papier » doit rester un dispositif complémentaire du vote à l'urne.

Deuxième condition, il faudrait organiser la confection et l'acheminement des plis. Le vote postal est complexe à mettre en oeuvre car il implique au moins trois flux : la transmission du matériel de vote à l'électeur, l'envoi de l'enveloppe d'expédition des électeurs vers un lieu sécurisé - et restant à déterminer, comme la préfecture, le tribunal judiciaire ou le commissariat - et l'acheminement des plis jusqu'aux bureaux de vote. Les représentants de La Poste se sont montrés confiants quant à leur capacité de relever ce défi logistique, mais le premier confinement a démontré les difficultés que pouvait connaître l'entreprise : le taux d'absentéisme a atteint plus de 20 % chez les facteurs ! L'acheminement des professions de foi pour le second tour des élections municipales s'est bien passé, mais cela ne nous rassure pas totalement...

Troisième condition, il faut garantir la sécurité du vote postal. Plusieurs dispositifs peuvent être envisagés pour vérifier l'identité de l'électeur, avec différents niveaux d'exigence. Ils vont de l'envoi de la copie de ses documents d'identité et de ses justificatifs de domicile à la rencontre physique avec un tiers de confiance.

En pratique, un dispositif de suivi devrait être mis en place pour s'assurer du bon acheminement des plis. Ces derniers devraient être conservés dans un lieu sécurisé jusqu'au jour du scrutin.

Quatrième condition et non des moindres, il faudrait refondre le calendrier électoral pour prendre en compte les délais incompressibles du vote postal. Il faudrait, en particulier, avancer d'au moins deux semaines le délai limite pour le dépôt des candidatures et prévoir au moins deux - voire trois - semaines entre les deux tours de scrutin. Ce dernier point est sans doute le plus sensible : à part pour l'élection présidentielle, les tours de scrutin sont traditionnellement séparés d'une semaine. Passer ce délai à deux semaines risque d'accroître la démobilisation du corps électoral. Cécile Cukierman a eu raison d'insister sur ce point au cours de nos travaux !

Enfin, cinquième condition, il faudrait réorganiser les bureaux de vote et le dépouillement, car l'électeur doit pouvoir voter à l'urne jusqu'à la clôture des bureaux de vote, même s'il a déjà envoyé son pli de vote par correspondance. Des événements de fin de campagne peuvent en effet l'amener à modifier son vote. Cette exigence nécessite des contrôles particuliers - et difficiles à mettre en place - dans les bureaux de vote. La durée du dépouillement s'en trouvera allongée, alors que les Français restent attachés à la publication rapide des résultats.

Le vote postal implique donc de nombreuses modifications dans notre vie démocratique. Les auditions nous ont convaincus qu'il ne pourra pas être mis en oeuvre pour les élections régionales et départementales de 2021. Il faut des garanties de sécurité suffisantes et une élection avec un corps électoral de 47 millions de personnes ne peut s'organiser dans la précipitation et en l'absence de consensus. D'ailleurs, parmi les 43 présidents de région ou de département qui ont répondu à notre consultation, seuls 20 % estiment que le vote par correspondance « papier » peut être mis en oeuvre pour les prochains scrutins.

Nous proposons donc de mener des expérimentations pour tester la solidité et la sécurité de la chaîne logistique et mesurer l'impact du vote postal sur la participation électorale.

Nous avons eu un débat sur les conditions de cette expérimentation. Je préconise de commencer par des consultations locales ou partielles. Une chose est sûre : l'expérimentation doit concerner toute une circonscription, au risque, dans le cas contraire, de créer des inégalités d'accès au suffrage entre les électeurs d'une même circonscription.

Nos collègues Jacky Deromedi, Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte évoqueront ultérieurement le vote par Internet des Français de l'étranger. Ces scrutins sont très spécifiques car les électeurs peuvent se trouver à des centaines de kilomètres de leur bureau de vote !

À l'échelle internationale, seule l'Estonie utilise massivement le vote par Internet - pour 1,3 million de personnes seulement...

Là aussi, l'extension du vote par Internet supposerait que soient remplies cinq conditions préalables : se prémunir contre les cyberattaques, ce qui n'est pas encore garanti ; s'assurer de l'identité des électeurs, ce qui passe par la création d'une identité numérique robuste ; garantir l'accessibilité de la plateforme de vote ; prendre acte de la suppression du rituel républicain du vote physique et assurer la transparence des résultats.

Le vote par Internet ne pourra donc pas être mis en oeuvre pour les élections régionales et départementales de 2021, cela ne fait aucun doute.

Personne ne ferme définitivement la porte à cette modalité de vote : près de 60 % des présidents de région et de département consultés déclarent que le vote électronique pourrait être mis en place à moyen terme, sous réserve d'une sécurisation - qui est encore insuffisante.

M. François Bonhomme. - J'ai été très intéressé par ces précisions importantes pour mesurer les enjeux du sujet. Il faut élargir celui-ci aux manières d'assurer de bonnes conditions de vote, tout en garantissant des principes essentiels de sécurité et de secret du vote. Nos institutions doivent absolument garantir la confiance dans le vote !

Le vote par correspondance « papier » remettrait en question la règle de l'isoloir, qui est la manifestation d'un droit individuel majeur, garantie du secret. À se perdre dans des conditions d'organisation du scrutin, on oublie les principes importants.

Les questions de calendrier, avec la concomitance des élections régionales et départementales et deux tours de scrutin séparés d'une semaine, aggravent le problème. Je reste dubitatif. Ne jouons pas à tout modifier en raison de la crise sanitaire, et n'allons pas au-delà de certaines limites !

Mme Agnès Canayer. - Merci pour ce rapport de qualité sur un sujet sensible. Il faut distinguer l'autorisation du vote par correspondance « papier » dans le cadre de la crise sanitaire, pour éviter aux personnes âgées ou fragiles de se rendre dans leur bureau de vote, d'une approche globale pour lutter contre l'abstention, croissante.

Le problème des « mal-inscrits » est un sujet important. Lorsqu'un électeur change d'adresse postale, il doit changer de bureau de vote et la procédure pour le faire est lourde. Il faudrait plus de fluidité dans la gestion des listes électorales.

Distinguons également le vote électronique par Internet du recours aux machines à voter, qui fonctionnent de manière indépendante.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je suis assez interloquée par les conclusions de cette mission d'information.

Dans cette même salle et dans l'hémicycle, nous avons débattu du vote par correspondance « papier » et adopté, sur proposition du rapporteur de deux projets de loi portant sur l'état d'urgence sanitaire, Philippe Bas, qui n'est pas présent ce matin, des dispositions organisant précisément les choses. À quel moment nous sommes-nous trompés ? Finalement, le vote postal ne serait pas possible ? Lorsque nous travaillions sur ce dispositif, il fallait savoir comment faire pour que la démocratie ne soit pas confinée, à la suite du traumatisme qu'a constitué le second tour des dernières élections municipales.

Le rapport ne prévoit pas de mécanisme différencié entre la situation où les électeurs ne peuvent pas se déplacer en cas de pandémie et la situation habituelle. Nous serons donc démunis si nous nous retrouvons dans une situation analogue, alors que nous avions construit une solution de vote à distance. Il n'était pas si fréquent que nous soyons tous d'accord ! Nous nous déjugeons et nous nous démunissons d'une nouvelle méthode de participation des électeurs.

M. Alain Marc. - Je me félicite de ce rapport, même si j'ai quelques interrogations sur le vote par correspondance « papier ». Nous n'aurons pas le temps, d'ici juin, puis entre le premier et le second tour, de permettre l'acheminement des plis.

La facilitation du vote est-elle le corollaire d'une meilleure participation ? En 2017, certains se félicitaient des 78 % de participation au premier tour de l'élection présidentielle, mais celle-ci est retombée à 50 % pour les élections législatives... Ne lions pas les deux phénomènes, et allons plus loin dans l'analyse de l'abstention, qui augmente au fil des scrutins.

Actuellement, l'enjeu est le contexte sanitaire. L'extension du vote par procuration me convient mais il faut que les procurations soient bien arrivées dans la commune la veille du scrutin, le samedi midi. J'ai l'expérience d'une commune de 23 000 habitants où de très nombreuses procurations ne sont pas arrivées à temps. Cela a abouti au dépôt de nombreux recours.

Les conclusions du rapport me conviennent, notamment en raison de la proximité des prochaines élections régionales et départementales.

Mme Cécile Cukierman. - Je salue l'initiative d'organiser cette mission d'information en un temps réduit.

L'abstention est-elle liée aux modalités de vote ? Avant la crise sanitaire, le taux d'abstention augmentait déjà à chaque élection. À cette crise politique s'est ajoutée la crise sanitaire. Un maire nous alertait sur les effets parfois excessifs de la crise sanitaire sur les comportements individuels, certains préférant ne pas aller voter alors que, le 15 mars 2020, les bureaux de vote étaient souvent plus sécurisés que d'autres lieux publics très fréquentés.

La plupart des auditions ont montré l'incapacité à mettre en place le vote par correspondance « papier » tout en maintenant l'organisation d'élections telles que nous les connaissons, garantes de la légitimité démocratique. Au nom de la crise sanitaire, et de la volonté de réduire l'abstention, faut-il modifier l'organisation des élections quitte à aggraver la crise de confiance et de légitimité dans un scrutin ? Je ne le pense pas. Cela multiplierait d'ailleurs les contentieux...

En 2010, une liste aux élections régionales n'avait pas atteint les 5 % à 44 voix près ; en 2015, dans de nombreux départements, plusieurs « triangulaires » se sont jouées à quelques dizaines de voix près. Il y a donc un risque de contentieux sur la non-réception ou le non-retour des plis de vote - même si c'est pour un nombre limité d'électeurs - et sur le caractère individuel d'un vote depuis son domicile.

Serait remise en cause l'organisation des premier et second tours tels que connus jusqu'ici, et également l'unicité temporelle du vote : en France, la campagne électorale se termine le vendredi soir et tout le monde vote le même jour. À la différence d'un vote par procuration, qui s'exprime le dimanche, et pour lequel le mandant peut changer de vote jusqu'à ce jour, le vote par correspondance « papier » est déterminé en avance.

Le groupe Communiste républicain citoyen et écologiste (CRCE) soutient les recommandations du rapporteur.

Certes, une majorité de sénateurs avait voté des amendements pour mettre en place le vote par correspondance « papier ». Mais cela montre que l'absence d'étude d'impact ne permet pas d'avoir suffisamment de recul. Les auditions nous ont prouvé les difficultés de mise en oeuvre d'un objectif politique louable, mais qui remet en cause nos principes électoraux.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Merci pour ce rapport de qualité.

En outre-mer, le vote par procuration soulève des difficultés, notamment pour l'acheminement des procurations et le contrôle dans les bureaux de vote. En pratique, les conditions ne sont pas réunies pour éviter des fraudes massives, qui faussent le jeu démocratique. Ainsi, certaines personnes vivant dans l'Hexagone ou dans d'autres territoires, et qui ne correspondent plus aux électeurs pouvant voter par procuration, le font quand même... Ce problème n'est pas propre à la crise sanitaire, mais a été plus important durant cette période.

M. Éric Kerrouche. - Les auditions ont été importantes pour entendre des points de vue différents et ont permis une certaine exhaustivité dans des délais contraints. Nous partageons certains points de vue du rapport, mais non la totalité.

Le secret du vote est, certes, lié à l'isoloir mais la normalisation des bulletins de vote y a aussi beaucoup contribué. Le vote est un acte social et non individuel. On ne peut pas éviter des pressions familiales et sociales.

Penser que les modalités de vote n'auraient pas de conséquences sur le taux de participation est une vue de l'esprit, même si le lien n'est pas linéaire. Plus on limite la capacité à voter, moins les électeurs participent. Cela peut même être une stratégie électorale, comme dans certains États américains....

D'un point de vue structurel, l'Institut international pour la démocratie et l'assistance électorale (IDEA) rappelle que le vote par procuration est très minoritaire en Europe car le secret du vote ne peut pas être maintenu. Souvent, il n'y a aucun moyen de vérifier que le mandataire vote comme prévu !

De nombreux pays limitent le nombre de procurations par électeur pour éviter des manipulations. Le vote par procuration laisse plus de place à la coercition et aux pressions extérieures, qui contraignent la liberté de vote. Le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (BIDDH) de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) a d'ailleurs préconisé de revoir le vote par procuration.

La « double procuration » est compréhensible en cas de pandémie, mais pose problème si elle perdure : elle irait à l'encontre de l'objectif recherché, car on a beaucoup plus de facilités à faire des procurations.

Socialement, le vote par procuration soutient la participation de ceux qui votent le plus : c'est le vote des habitués du vote. Il déforme encore plus l'électorat et ne constitue pas un dispositif adapté pour lutter contre l'abstention.

Je le répète : si l'on peut comprendre l'utilité ponctuelle d'une « double procuration » dans le contexte pandémique, elle ne doit pas devenir systématique. Nous sommes en désaccord avec le rapporteur sur ce point. C'est une erreur fondamentale de penser qu'il y aurait une « naturalité » du vote par procuration, alors qu'il s'agit d'un construit social qui ne fonctionne pas bien.

Je rejoins les interrogations de Marie-Pierre de La Gontrie sur le vote par correspondance « papier ». L'allongement du délai entre les deux tours de scrutin n'est pas une vraie raison pour repousser cette modalité de vote : il s'agirait d'un changement de degré de nos procédures électorales, non de nature.

La proposition de loi que j'ai déposée présente des solutions concrètes pour mettre en oeuvre le vote postal, déjà validées par le Sénat dans au moins trois textes.

Arrêtons d'avoir une vision « nombrilo-centrée » : de nombreux pays utilisent déjà le vote par correspondance « papier ». L'exemple suisse, que ce soit dans des études ponctuelles ou longitudinales, montre que les fraudes restent marginales.

Vous nous dites qu'il faudra mettre en place le vote postal, mais ce n'est jamais le bon moment... Si les propositions sur le vote par procuration sont maintenues en l'état, le groupe Socialiste, écologiste et républicain (SER) ne pourra pas se rallier aux conclusions de la mission d'information.

M. Guy Benarroche. - L'objectif de la mission d'information était d'assurer une participation suffisante aux élections, pour ne pas remettre en cause la légitimité du vote. Certes, les modalités de vote n'influencent pas complètement la participation électorale, mais on ne peut pas totalement décorréler les possibilités d'exprimer son vote de différentes façons et la réalité du vote des citoyens.

Il est inéluctable que les modalités de vote doivent et vont évoluer. Comment les faire évoluer en conservant ce que nous jugeons positif dans notre système électoral actuel ?

Deux points du rapport sont fondamentaux : l'impossibilité du vote par Internet et l'urgence de résoudre le problème des « mal-inscrits », qui concerne plus de 7,5 millions de Français.

Il y a une apparente contradiction sur les raisons qui rendent difficiles la mise en place d'un vote par correspondance « papier », car ce sont les mêmes arguments qui pourraient s'appliquer pour éviter le vote par procuration... Pourquoi pérenniser la « double procuration » ? Certes, nous avons l'habitude des procurations, mais celles-ci ne garantissent ni la sécurité ni la sincérité du vote... Éric Kerrouche l'a parfaitement rappelé.

En résumé, comment justifier le vote par procuration par les raisons qui « disqualifieraient » le vote postal ?

Mme Françoise Gatel. - C'est un sujet important. Je m'interroge sur la baisse du taux de participation aux élections. Au-delà des campagnes officielles sur les écrans de télévision, un peu dépassées et touchant un faible public, il faudrait rappeler, par de l'éducation civique, à quoi servent la région et le département pour montrer l'importance des collectivités territoriales dans la vie quotidienne.

Chacun d'entre nous, localement, a vu la difficulté réelle de gérer correctement les procurations. Certains bureaux de vote ne sont pas officiellement informés des procurations. Comme l'a souligné Alain Marc, il est très important de pouvoir vérifier et consolider les listes de procurations la veille du scrutin. Voir arriver des procurations le lundi est insupportable pour les citoyens qui ont fait l'effort de les établir...

Je souscris à ce qui a été dit par le rapporteur sur le vote par correspondance « papier ». Mais certaines catégories de population, très fidèles au suffrage, tiennent au secret du vote. Lors des élections municipales, certaines personnes âgées ne sont pas allées voter, par crainte du virus et car elles ne souhaitaient pas divulguer leurs opinions politiques. Dans un petit village, tout se sait... Ces personnes sont favorables à un vote par correspondance « papier », qui respecterait le secret de leur vote. Il faut aussi prendre en compte cette demande !

M. Philippe Bas. - Je remercie le président Buffet d'avoir pris l'initiative de créer cette mission d'information. Certes, je n'ai pas pu entendre la présentation de son rapport ce matin, mais j'en ai eu la primeur hier, lors d'une réunion des membres de la mission d'information durant laquelle nous avons eu toutes les précisions.

Je fais miennes les conclusions de ce travail rapide, mais extrêmement approfondi. Lors des auditions, les personnes entendues nous ont fourni un éclairage dont nous ne disposions pas dans le feu de nos précédents débats législatifs.

Privilégier le vote à l'urne est une évidence : l'électeur a la certitude que, malgré de multiples pressions, il pourra retrouver sa liberté dans le secret de l'isoloir. C'est une bonne chose de mettre l'accent sur cette priorité.

Les conclusions du rapporteur sur le vote par procuration reflètent nos réflexions. Il faut permettre à des personnes âgées, dépendantes, handicapées ou malades de voter. Ce n'est pas cela qui « transformera » le taux de participation électorale, mais c'est une aide que nous devons à des personnes qui ont voté toute leur vie et qui, pour la première fois et par peur de l'épidémie, décident de ne pas aller jusqu'au bureau de vote.

Le fait de donner une procuration à une seconde personne, de permettre à une personne en dehors de sa commune d'en avoir une et d'imposer à un officier de police judiciaire de recueillir des procurations à domicile sont de bonnes choses.

Si le vote postal est moins à l'abri des pressions extérieures que le vote à l'urne, est-ce une raison pour l'écarter ? De grandes démocraties le pratiquent avec succès, et il est utilisé par les Français de l'étranger. Doit-il être une alternative ou un complément au vote à l'urne ? Cela ne nécessite pas la même organisation... Généraliser le vote par correspondance « papier » offrirait à tous la possibilité de voter ainsi, tandis que le réserver aux seules personnes ne pouvant pas se déplacer jusqu'au bureau de vote serait plus restrictif.

Si l'on veut « réacclimater » le vote par correspondance « papier » ou expérimenter le vote numérique, utilisons-les plutôt comme compléments que comme des alternatives complètes au vote à l'urne, notamment pour des raisons de sécurité du vote et d'indépendance des électeurs.

A-t-on le temps de mettre en place un tel dispositif d'ici les prochaines élections régionales et départementales ? Lors des auditions, la réponse des personnes entendues a été unanime : non. Il est tellement difficile de mettre en place une nouvelle modalité de vote de façon rassurante qu'il ne faut pas improviser. L'expérimentation sur un certain temps est la seule possibilité réellement ouverte.

Espérons que l'épidémie de coronavirus ne dure pas trop longtemps, mais c'est la troisième épidémie venant d'Asie depuis le début de ce siècle. Il y aura de nouveaux phénomènes épidémiques dans les prochaines années et l'on ne peut pas « suspendre » la démocratie à la situation sanitaire. Reporter les scrutins ne sera pas toujours possible. Viendra le jour où des élections présidentielles, législatives ou sénatoriales seront menacées par une pandémie !

Nous attendons du Gouvernement qu'il fasse l'inventaire des dispositions réglementaires du code électoral afin que l'organisation des bureaux de vote tienne compte des exigences pour assurer la sécurité sanitaire du vote. Cela ne relève pas de la loi mais du décret.

Laisser passer les quelques mois qui nous séparent des élections régionales et départementales sans prendre en compte les questions de sécurité sanitaire ferait porter une lourde responsabilité au Gouvernement. Se retrouver en 2022 dans une situation sanitaire dissuadant d'aller voter à l'élection présidentielle ferait courir un très grave danger. Nous sonnons l'alerte : toutes les élections ne sont pas reportables. La démocratie est essentielle et doit s'exercer en toute sécurité.

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est paradoxal...

M. Jean-Pierre Sueur. - Comme le dit Philippe Bas, il ne faut pas, à l'avenir, que la démocratie soit tributaire d'événements comme cette pandémie. C'est un argument très fort pour le vote par correspondance « papier », sur lequel Éric Kerrouche a beaucoup travaillé et qui serait une garantie que chacun puisse voter, y compris dans des situations sanitaires très dégradées.

Je trouve très bien que les mandataires puissent disposer de deux procurations dans les temps exceptionnels que nous vivons, mais je ne comprends pas pourquoi ce dispositif devrait être pérennisé. Dès lors qu'il n'y aura plus de pandémie, pourquoi ne pas en revenir à une procuration par personne ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - En ce qui concerne les procurations et en particulier l'information des communes, à partir du 1er janvier 2021, l'enregistrement des procurations se fera de façon dématérialisée. Les procurations enregistrées à la gendarmerie ou au commissariat de police seront immédiatement transmises à la commune, ce qui simplifiera les choses. Il n'y aura plus la question de savoir si les gendarmes vont venir à 14 heures ou à 15 heures le samedi pour acheminer les procurations en mairie, voire le dimanche matin...

La mission d'information n'exclut pas le vote par correspondance « papier ». Elle ne se déjuge pas ni ne remet en cause les positions du Sénat, quelles que soient les postures dans le débat politique. Nous ne disons pas qu'il ne faut pas utiliser cette méthode de vote mais nous disons qu'il faut la sécuriser et que ce n'est pas possible pour les prochaines élections, car le délai est trop court. Je réfute donc votre propos consistant à dire qu'on revient en arrière sur ce qu'on a voté. Il ne faut pas dire de contrevérités ! Je n'ai pas demandé à Éric Kerrouche de retirer sa proposition de loi ! Je pense que le vote postal peut fonctionner, mais il faut une expérimentation pour s'assurer de la sécurité de la chaîne logistique, qu'il n'est pas possible de réaliser dans le délai imparti. On ne jette pas le bébé avec l'eau du bain !

Nous sommes beaucoup plus réservés sur le vote par Internet, pour des raisons de sécurité : technologiquement, nous ne sommes pas encore prêts à sécuriser le dispositif et à accueillir, dans un temps limité, un nombre conséquent de votes par Internet, si cette modalité devait être considérée comme une alternative généralisée au vote à l'urne.

Certains souhaitent travailler sur l'aspect législatif et règlementaire du vote par correspondance et proposer des modifications profondes de notre système. Il y a encore beaucoup d'éléments à expertiser, en réalité : à titre d'exemple, le délai pour le dépôt des déclarations de candidature aux élections législatives viendrait « percuter » le calendrier de l'élection présidentielle.

Je confirme être favorable à la pérennisation de la « double procuration », qui répond à une attente réelle des départements et des régions. L'idée ne paraît pas insurmontable ni scandaleuse, même si le débat législatif préconisera peut-être d'avoir une seule procuration en temps normal, et deux en temps de crise. Nous devons continuer le travail sur ces modes alternatifs d'expression du suffrage, qui ont un intérêt. Je ne suis pas certain qu'ils auront une influence considérable sur le taux de participation. D'ailleurs, les universitaires que nous avons auditionnés restent partagés sur ce point. Tous s'accordent toutefois sur le problème des « mal-inscrits » : on ne peut pas laisser plus de 7,5 millions de personnes en dehors du système électoral !

M. Christophe-André Frassa, président. - Il ne nous reste plus qu'à autoriser la publication du rapport.

M. Jean-Pierre Sueur. - Avec toujours cette belle ambiguïté : nous votons sur la publication, et les gens croient que le rapport est approuvé...

M. Éric Kerrouche. - Le groupe Socialiste, écologiste et républicain (SER) souhaite s'abstenir sur ce vote.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

Mission d'information sur les élections consulaires de 2021 - Examen du rapport

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Les 3,5 millions de Français vivant à l'étranger ont été particulièrement touchés par la crise sanitaire : certains ont pu rester dans leur pays de résidence, d'autres sont rentrés en France, au prix d'un parcours administratif semé d'embûches. Toutes leurs échéances démocratiques ont été reportées d'une année, à commencer par les élections des conseillers des Français de l'étranger.

Ces élections consulaires sont particulièrement difficiles à organiser : 1,36 million d'électeurs doivent pouvoir s'exprimer dans 130 circonscriptions réparties tout autour du globe, soit à l'urne, soit par Internet.

Les lois d'urgence du printemps dernier ont permis de reporter les élections consulaires en mai 2021. Ce choix était légitime au regard de la dégradation de la situation sanitaire à l'échelle mondiale. Nous sommes toutefois dans l'attente d'un rapport du comité de scientifiques, qui doit préciser les précautions à prendre.

Les Français de l'étranger sont les grands oubliés du rapport remis par le président Jean-Louis Debré, alors que de nombreuses questions sont encore pendantes : comment les candidats pourront-ils faire campagne dans un contexte pandémique ? Comment les électeurs pourront-ils voter en mai 2021, alors qu'ils habitent parfois à plusieurs centaines de kilomètres des bureaux de vote ?

C'est dans cette démarche prospective que nous avons mené une série d'auditions avec Christophe-André Frassa, qui évoquera les modalités de vote, et Jean-Yves Leconte, qui abordera la campagne électorale.

Sur le territoire national, beaucoup ont évoqué le couple formé par le maire et le préfet pour faire face à la crise sanitaire, même si les réalités de terrain ont souvent été plus compliquées.

À l'étranger, la situation est bien différente : les conseils consulaires ont continué de fonctionner, mais le Gouvernement n'a pas cherché à associer les élus à la mise en oeuvre du plan d'urgence destiné à épauler nos compatriotes expatriés. Les retours de terrain des élus auraient pourtant permis de mieux appréhender les besoins et de répondre plus efficacement aux situations d'urgence !

Nous faisons ainsi plusieurs propositions pour que les conseillers des Français de l'étranger soient mieux associés à la gestion de la crise et de ses conséquences économiques et sociales. Certaines propositions pourraient être pérennisées afin d'améliorer la représentation de nos compatriotes expatriés.

S'agissant des élections consulaires, nos auditions ont montré l'existence d'un relatif consensus pour les maintenir en mai 2021, même si la situation sanitaire nous place encore dans l'incertitude.

Comme pour nos concitoyens résidant sur le territoire national, pour les Français de l'étranger, la démocratie ne peut pas rester confinée ! Un nouveau report des élections consulaires soulèverait d'ailleurs des difficultés sur le plan constitutionnel, au regard du principe de périodicité raisonnable de droit au suffrage mais aussi pour l'élection de six sénateurs des Français de l'étranger, qui a déjà été reportée en septembre 2021.

Sur le terrain, les candidats s'interrogent sur les conditions d'organisation de la campagne électorale, qui risque d'être réduite à sa plus simple expression. Nous formulons donc plusieurs propositions pour tirer les conséquences de l'interdiction des réunions « en présentiel ».

Nous préconisons également qu'un plan de communication soit lancé pour mieux faire connaître les élections consulaires : nos compatriotes expatriés ne connaissent pas suffisamment ce scrutin créé en 2013 ni le rôle de leurs élus de proximité, ce qui peut expliquer la forte abstention. D'autres citoyens ne sont même pas inscrits sur la liste électorale consulaire... La crise sanitaire nous oblige à redoubler d'efforts et de pédagogie.

Enfin, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères réfléchit à un dispositif ad hoc, qui permettrait de reporter les élections consulaires dans les seuls pays confrontés à un pic épidémique au printemps 2021. Ce dispositif pourrait s'inspirer du mécanisme mis en oeuvre pour les élections municipales en Guyane, qui ont été reportées après le second tour organisé en métropole et ont finalement eu lieu en octobre 2020. Il soulève toutefois des interrogations, notamment en ce qui concerne les critères sanitaires utilisés pour reporter, ou non, les élections consulaires dans certaines circonscriptions, et nécessiterait, en tout état de cause, le dépôt d'un projet de loi à quelques semaines du scrutin, ce qui n'est jamais facile.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - J'en viens à la nécessité d'adapter les modalités du scrutin pour les élections consulaires de 2021.

Nous invitons l'administration - c'est la proposition n° 5 que nous formulons - à ouvrir un maximum de bureaux de vote pour permettre aux Français de l'étranger de participer au scrutin, en tenant compte des contraintes sanitaires propres à chaque pays. Pour le scrutin initialement prévu en mai 2020, nous avions constaté que le nombre de bureaux de vote ouverts était insuffisant.

Le vote à l'urne doit être maintenu dans l'ensemble des 130 circonscriptions consulaires. Je signale que 14,5 % des électeurs n'ont pas transmis leur adresse électronique à l'administration et ne peuvent donc pas voter par Internet ; ce taux atteint par exemple 61,7 % des électeurs à Sanaa, 48,1 % à Pondichéry et 49,5 % à Moroni. Un protocole sanitaire très strict devra être mis en place dans ces bureaux de vote et, surtout, les horaires d'ouverture devront être adaptés aux circonstances locales.

Notre proposition n° 6 tend à faciliter le vote par procuration en améliorant l'organisation des tournées consulaires et en sollicitant davantage les consuls honoraires de nationalité française, compétents pour établir les procurations.

Le recours aux procurations est déjà facilité pour les Français de l'étranger. La dématérialisation de la procédure n'est toutefois pas complète puisque l'électeur doit comparaître personnellement devant le chef de poste consulaire, ce qui oblige certains Français à effectuer un déplacement de plusieurs centaines de kilomètres. Un tel déplacement est non seulement onéreux mais il arrive, vu les circonstances actuelles, qu'il soit tout simplement impossible.

Des tournées consulaires sont mises en place par l'administration ; elles sont parfois annoncées tardivement. Les élus nous ont fait part de leur insatisfaction et nous souhaitons que l'organisation de ces tournées soit revue. Il faut utiliser les adresses électroniques de nos compatriotes, qui figurent sur les listes électorales consulaires, pour communiquer plus efficacement avec eux.

Notre proposition n° 7 vise à poursuivre les procédures de vérification du vote par Internet en organisant, en cas de difficulté majeure, un nouveau test grandeur nature (TGN).

Au regard de nos auditions, les conditions semblent cette fois réunies pour recourir au vote par Internet en mai 2021. Cette modalité de vote est d'ailleurs plus que nécessaire en raison de l'épidémie.

Nous avions toutefois deux points de vigilance. D'une part, le prestataire, la société espagnole SCYTL, a été placé en redressement judiciaire en mai 2020 ; d'autre part, les risques de piratage ont conduit le ministère des affaires étrangères à annuler le recours au vote par Internet pour les élections législatives de 2017.

Sur le premier point, le rachat de SCYTL par le groupe international Paragon, en octobre 2020, a redonné un peu de souffle à la société. Un avenant a été signé avec le Gouvernement français, qui permet au prestataire de poursuivre sa mission jusqu'aux prochaines élections de mai 2021.

Sur le second point, la plateforme de vote a été homologuée par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères en janvier 2020, avec l'accord de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI). Au cours de son audition, le directeur général de l'ANSSI nous a confirmé que le projet est aujourd'hui bien mieux maîtrisé qu'en 2017. La cryptographie a été revue et les procédures sont beaucoup plus robustes pour lutter contre les tentatives d'intrusion.

Le président du bureau de vote électronique (BVE), quant à lui, nous a confirmé que les tests grandeur nature s'étaient déroulés de manière convenable, même si des difficultés subsistent pour la réception des codes d'identification. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères procèdera à de nouveaux tests dits fonctionnels pour s'assurer du bon fonctionnement de la plateforme de vote. En cas de difficulté majeure, un nouveau test grandeur nature devra être envisagé, comme l'a souligné le directeur général de l'ANSSI.

Notre proposition n° 8 consiste à organiser un vote par correspondance « papier » pour les prochaines élections consulaires, en s'inspirant du dispositif prévu pour les élections législatives des Français établis hors de France.

Lors de nos auditions, les représentants de nos compatriotes expatriés ont tous défendu le retour du vote par correspondance « papier » pour les élections consulaires. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères s'y oppose, arguant de la défaillance de certains systèmes postaux, des coûts financiers et des risques de nullité des bulletins de vote.

Le vote postal peut néanmoins représenter une véritable solution pour les électeurs qui vivent à plusieurs centaines de kilomètres des bureaux de vote et qui ne peuvent pas voter par Internet. Contrairement à l'adresse électronique, tous ont dû communiquer leur adresse postale à l'administration.

Le vote par correspondance « papier » est, en outre, bien connu de tous les Français de l'étranger. Je rappelle enfin qu'un seul scrutin a été annulé du fait de cette modalité de vote. Il s'agit de l'élection législative de 2017 dans la circonscription couvrant l'Espagne, le Portugal, Monaco et Andorre. Le juge électoral avait toutefois motivé cette annulation par une série de dysfonctionnements administratifs, et non par des fraudes électorales.

M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Compte tenu des reports qui ont déjà eu lieu concernant les élections des Français de l'étranger et de l'impact des élections consulaires sur les élections sénatoriales, les pouvoirs publics ont une obligation de résultat.

Le vote par Internet semble plus sécurisé qu'en 2017 mais il reste accessoire par rapport au vote à l'urne. La question se pose donc de savoir si les conditions seront réunies pour pouvoir organiser les élections consulaires de 2021 dans de bonnes conditions. Il existe, en tout état de cause, une tension inhérente au vote par Internet entre la traçabilité du vote, qui permet de s'assurer de sa fiabilité, d'une part, et le secret du scrutin, d'autre part. Cette fragilité oblige à faire confiance aux concepteurs de la plateforme de vote et à son algorithme... Le vote par Internet est toutefois incontournable pour les Français de l'étranger, en raison de leur éloignement des bureaux de vote.

Les élections consulaires seront aussi une gageure pour une administration consulaire déjà confrontée, dans le contexte pandémique que nous connaissons, à d'importantes difficultés.

Comment faire campagne à l'étranger en période de pandémie ?

En règle générale, des réunions physiques sont organisées. Toutefois, il est probable que la prochaine campagne soit beaucoup plus « virtuelle » même si, compte tenu des distances géographiques, les Français de l'étranger en ont l'habitude. Sur les listes électorales consulaires, les adresses électroniques sont renseignées pour 85 % des électeurs inscrits ; autrement dit, 15 % d'entre eux ne peuvent pas voter par Internet et ne seront pas destinataires des éléments de propagande envoyés par les candidats.

Certaines listes électorales consulaires sont totalement disponibles et ouvertes ; d'autres ne le sont pas, pour des raisons de sécurité - je pense au Mali ou au Burkina Faso. Dans ces pays, il n'est donc pas possible de mener une campagne virtuelle : les candidats n'ont pas connaissance des adresses électroniques des électeurs.

Nous proposons donc la création de panneaux électoraux virtuels tenus par les consulats, qui permettraient à l'administration et aux candidats d'informer l'ensemble des électeurs, à raison d'une actualisation bihebdomadaire par exemple. C'est indispensable si nous voulons que tous les électeurs participent à cette campagne et à ce scrutin.

Il faudra aussi communiquer sur le répertoire électoral unique (REU), qui permet de lutter contre le phénomène des « mal-inscrits », et souligner les enjeux de cette campagne consulaire en matière d'orientation des politiques publiques.

Les listes électorales consulaires seront disponibles, nous a-t-on dit, dès lors qu'un citoyen en fera la demande en personne auprès de son poste consulaire, sous format Excel sécurisé. Nous devons toutefois constater un développement croissant et inquiétant de l'usage commercial de ces listes électorales. Il convient donc de rappeler que les personnes qui les utilisent à des fins commerciales ou publicitaires sont passibles d'une amende de 15 000 euros. Nous suggérons également la mise en place d'une procédure de signalement au Quai d'Orsay, de manière à ce que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et le procureur de la République soient informés de ce type d'infractions.

J'ajoute que, par différence avec les règles applicables sur le territoire national, le financement de la campagne électorale pour les élections consulaires est encadré par l'article 24 de la loi du 22 juillet 2013, qui interdit aux personnes morales, à l'exception des partis politiques français, de financer les campagnes, mais ne prévoit pas d'obligation de tenir des comptes de campagne, considérant qu'il est difficile de le faire à l'étranger. C'est le juge de l'élection qui pourrait, le cas échéant, examiner les infractions commises.

Si nos préconisations sont retenues par le Gouvernement et appliquées, les campagnes pourront se tenir, y compris dans les régions du monde où la pandémie impose des contraintes sanitaires draconiennes.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Nous avons, enfin, trois propositions techniques pour améliorer le régime électoral des Français de l'étranger.

La première est la faculté d'organiser, dans un délai de trois ans, une élection partielle lorsqu'aucun candidat ne s'est présenté aux élections consulaires. Actuellement, le droit prévoit qu'un poste de conseiller des Français de l'étranger peut rester vacant durant près de six ans, ce qui est beaucoup trop long. En Ukraine, il n'y a pas eu de candidat en 2014 et il n'y a jamais eu d'élection partielle jusqu'à aujourd'hui. Les Français d'Ukraine n'ont donc pas été représentés durant ce temps.

Ensuite, il faut revoir les conditions de remplacement des délégués consulaires, en limitant les élections consulaires aux sièges vacants dans les mois qui précèdent les élections sénatoriales. Au même moment où nous élisons les conseillers de Français de l'étranger, sont élus 68 délégués consulaires, qui complètent le collège des grands électeurs pour les élections sénatoriales et permettent de rééquilibrer la représentation des circonscriptions les plus peuplées. En l'état du droit, une élection partielle est organisée dès lors que la liste des délégués consulaires est épuisée. Mais cela soulève des difficultés pratiques, au regard du coût d'une élection partielle. Pourquoi élire des délégués consulaires alors que les élections sénatoriales sont déjà passées ?

Enfin, il faudrait prévoir un délai de mise en conformité de trois mois pour les élus des Français de l'étranger qui souhaitent s'inscrire sur la liste électorale d'une commune française afin de voter à des élections locales. Actuellement, les conseillers des Français de l'étranger doivent impérativement figurer sur les listes électorales consulaires durant toute la durée de leur mandat, sous peine d'être déclarés démissionnaires d'office par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères et radiés des listes de leur pays de résidence. Prévoyons un délai de mise en conformité pour leur permettre de participer aux élections locales ; c'est une des facilités qui leur est autorisée avec le registre électoral unique (REU).

La commission autorise la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 12 h 35.