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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 18 avril 2018

- Présidence de M. Alain Milon, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Réforme de l'assurance chômage - Audition de MM. Bruno Coquet et Stéphane Carcillo

M. Alain Milon, président. - Mes chers collègues, après l'audition de l'Unédic, nous poursuivons nos travaux dans la perspective de l'examen du projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qui devrait être présenté en conseil des ministres le 27 avril prochain.

Nous accueillons ce matin MM. Bruno Coquet et Stéphane Carcillo, économistes, afin qu'ils nous livrent leur analyse des enjeux de la réforme de l'assurance chômage, de son périmètre, de son financement et de sa gouvernance. Cette réforme est-elle de nature à garantir, selon les termes du Gouvernement, « une assurance chômage plus universelle et plus juste » ?

M. Bruno Coquet, économiste. - L'assurance chômage est souvent traitée de façon assez simpliste sur la place publique : l'excès de générosité du système conduirait à un déficit et à une dette trop élevés ; il faudrait donc être moins généreux...

Pour comprendre l'assurance chômage, il faut examiner le paysage institutionnel qui l'entoure depuis l'ordonnance de 1984. À l'époque, le régime d'assurance est certes délégué aux partenaires sociaux et à l'Unédic, mais l'État garde le contrôle du régime de solidarité et des préretraites, et l'autoassurance du secteur public concerne déjà 25 % des salariés. L'État exerce également, outre un pouvoir d'influence, un contrôle sur l'Unédic en agréant sa convention et son règlement d'application ainsi qu'en garantissant sa dette.

Depuis, le dispositif des préretraites a été abandonné dans les années 1990 et il a été mis fin au régime de solidarité en 2017, à la suite d'un rapport de la Cour des comptes de 2016 montrant que, de 1997 à 2017, le Fonds de solidarité avait accumulé 31,2 milliards d'euros de dette, contre 28 milliards euros pour l'Unédic, malgré un budget dix fois inférieur. La lecture de ce rapport suscite d'ailleurs un sentiment de malaise quant à la défense de l'intérêt général en la matière. En outre, 30 % des salariés travaillant pour le secteur public aujourd'hui ne sont pas affiliés à l'assurance chômage. Enfin, la surveillance du régime d'assurance chômage a été renforcée à partir de 2014.

Le budget de l'Unédic représentait 1 point de PIB en 1984, contre un peu moins de 1,8 point aujourd'hui. Les effectifs à la charge du régime ont régulièrement augmenté, en raison de la hausse du chômage, mais aussi des réformes successives. L'Unédic indemnise aujourd'hui 1 chômeur sur 2.

Le résultat annuel d'exploitation de l'Unédic, disponible depuis 1990, fait apparaître un déficit chronique, qui s'est accentué depuis le début des années 2000, à l'exception des trois années précédant la crise financière de 2008.

En revanche, une décomposition comptable de ce résultat montre un excédent structurel de 2 milliards d'euros par an en moyenne sur l'activité assurantielle de droit commun.

Les déficits sont dus au régime des intermittents du spectacle, dont la spécificité coûte environ 1 milliard d'euros par an à l'Unédic - le financement de cette politique culturelle ne devrait-il pas plutôt incomber à l'État ?-, au régime des intérimaires -ils sont désormais intégrés au droit commun-, au coût du service public de l'emploi - il a explosé depuis 2008 et représente 3,5 milliards de dépenses annuelles pour l'Unédic, soit 10 % des recettes de cotisations- et à des charges exceptionnelles dues à des décisions de l'État.

La dette totale de l'Unédic est certes de 36 milliards d'euros à l'horizon 2019, mais l'assurance chômage de droit commun a dégagé plus de 60 milliards d'excédent dans le même temps. Si l'on veut pouvoir réformer efficacement le système, il faut s'interroger sur l'origine de la dette. Celle-ci ne provenant pas du système d'assurance de droit commun, mais principalement de charges liées au financement de politiques publiques, on peut estimer qu'elle relève plutôt de l'État. En outre, elle est déjà comprise dans la dette publique selon les critères européens et l'Unédic ne pourra pas raisonnablement la rembourser. On pourrait donc très bien lever cette hypothèque en préalable à une négociation.

Le périmètre de l'assurance exclut les employeurs publics, qui totalisent 30 % de l'emploi salarié, ce qui n'est pas optimal. En Allemagne, tout le monde contribue à l'assurance chômage, y compris les salariés bénéficiant d'une sécurité de l'emploi. L'universalisation permettrait de baisser le coût du travail de 1,2 point dans le secteur marchand et de mettre tous les employeurs sur un pied d'égalité. Les employeurs publics peuvent s'affilier ponctuellement à l'Unédic, par exemple pour les contractuels des collectivités publiques, mais ils n'apportent que des déficits au régime, jamais d'excédents.

En matière d'assurance chômage, il est préférable de parler d'optimalité que de générosité : il est aussi mauvais de ne pas avoir d'assurance que d'en avoir trop. L'idéal est d'avoir des paramètres adaptés aux réalités du marché du travail.

Les réformes de l'assurance chômage intervenues depuis 2009 sont souvent considérées comme généreuses. Les chiffres montrent pourtant clairement que, depuis cette date, on indemnise plus de chômeurs avec un niveau de dépenses équivalent. Les partenaires sociaux ont donc instinctivement adapté le modèle aux transformations du marché du travail, notamment la multiplication des contrats courts. Le nombre de chômeurs indemnisés ayant une activité professionnelle réduite a fortement augmenté depuis 2009.

Les stabilisateurs automatiques sont plutôt bons en France, l'assurance chômage étant assez optimale. Si le système était trop généreux, l'aléa moral serait élevé, ce qui n'est pas le cas. Sur les 40 millions de contrats de travail signés chaque année, le plus souvent des contrats courts, la plupart sont conclus par des chômeurs indemnisés. L'assurance n'est donc pas aussi désincitative qu'on le croit généralement.

Pour 100 euros de salaire, un chômeur va toucher 52 euros de revenu de remplacement de l'assurance chômage en France, contre 40 euros en Allemagne et 48 euros en moyenne dans l'UE-15. Mais il ne touchera que 10 euros de transferts publics - allocations sociales et aides en faveur du logement pour l'essentiel -, contre 25 euros en Allemagne et 19 euros dans l'UE-15. Le revenu total du chômeur français sera donc légèrement inférieur.

En économie, un système assurantiel qui fonctionne est préférable à une redistribution, même bien conçue. Or l'assurance chômage française est plutôt performante.

Trois idées me semblent à reconsidérer sur la prétendue générosité du système français. On estime souvent que le seuil d'éligibilité à l'assurance chômage est trop bas. Certes, l'indemnisation est très accessible, mais pour une durée faible. On prétend aussi que la durée maximale des droits serait trop élevée. Or 60 % des chômeurs ne l'obtiennent pas. De plus, si le chômage est de longue durée, il est plutôt optimal d'assurer longtemps. On juge enfin l'allocation maximale trop élevée. N'oublions pas que le salaire assurable l'est également, et que c'est plutôt rentable pour l'assureur, les personnes acquittant des cotisations très élevées étant aussi plus rarement au chômage que les autres affiliés.

Je reviens sur le financement de politiques publiques par l'assurance chômage. La Cour des comptes a chiffré en 2006 les interventions de l'État dans les comptes de l'Unédic : au total, plus de 9 milliards d'euros de sa dette s'expliquent par des transferts budgétaires vers l'État. En outre, l'organisme finance annuellement Pôle emploi à hauteur de 3,5 milliards d'euros. Est-ce vraiment aux chômeurs indemnisés de financer les deux tiers du budget de Pôle emploi, sachant que le coût marginal de l'inscription d'un chômeur et de son actualisation mensuelle est de 440 millions d'euros par an pour 2,7 millions de chômeurs ?

Intermittents du spectacle, prélèvements exceptionnels, financement du service public de l'emploi : ces charges ne devraient logiquement pas peser sur l'Unédic. On propose le plus souvent comme seule piste de réforme de réduire les droits, en oubliant que l'assurance chômage finance finalement autre chose que des droits...

J'ajoute que le régime des frontaliers, fruit d'un accord européen, est également financé par l'Unédic. On constate que la dette de l'assurance chômage suisse se réduit chaque année à due proportion du versement de l'organisme français...

En conclusion, l'assurance chômage française est un très bel outil, qui s'est plutôt bien adapté aux évolutions du marché du travail. Il lui manque surtout une structure équivalente au Conseil d'orientation des retraites (COR), qui permettrait d'éclairer utilement le débat et de fournir un socle d'informations partagées. Tout le monde avance des solutions, mais personne n'a vraiment la liste des problèmes. Dans ces conditions, on ne peut pas faire une bonne réforme.

M. Stéphane Carcillo, économiste. - La division que je dirige à l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) produit des données de comparaison internationale qui viennent légèrement contrebalancer le portrait extrêmement positif que Bruno Coquet vient de brosser de l'assurance chômage française.

Les comparaisons sur le taux de remplacement montrent que notre système figure parmi les plus généreux des pays de l'OCDE, notamment pendant la première année d'indemnisation. Même en tenant compte des allocations logement et des prestations sociales, la France reste dans le peloton de tête, y compris pour une durée de chômage de 5 ans. Pour la première année d'indemnisation, seuls la Norvège, les Pays-Bas et le Danemark font un peu mieux, mais ces pays ne plaisantent pas avec la recherche d'emplois : les contrôles y sont stricts et les sanctions crédibles.

De très nombreuses recherches montrent que le comportement des chômeurs est très sensible à la durée d'indemnisation et au taux de remplacement. Un relèvement d'un mois de la durée maximale d'indemnisation allonge ainsi la durée du chômage d'une semaine et une augmentation d'un point du montant des allocations allonge cette durée de 0,5 à 1,5 point.

En France, la durée maximale d'indemnisation et le taux de remplacement figurent parmi les plus élevés des pays de l'OCDE. À l'inverse, le contrôle des chômeurs y est minimal.

Le modèle français est également très spécifique à l'égard des contrats courts. Dans les autres pays, on ne peut pas renouveler indéfiniment ses droits à l'assurance chômage en alternant emploi et indemnisation ou en cumulant les deux. L'exercice est généralement limité dans le temps pour éviter la « permittence » qui désigne le fait d'occuper de manière permanente des emplois précaires. Depuis les réformes évoquées par Bruno Coquet, on a créé en France un système assez unique dans lequel on subventionne fortement les contrats courts, au bénéfice de certains employeurs, mais aussi de certains salariés qui travaillent par intermittence pour les mêmes employeurs. L'Unédic estime qu'environ 800 000 chômeurs sont dans une situation de « permittence » depuis plus de 5 ans, ce qui contribue à renchérir le coût de l'assurance chômage et à gonfler les chiffres du chômage.

La dernière spécificité du système français tient au montant maximal d'indemnisation - 6 000 euros par mois. Dans la plupart des pays de l'OCDE, l'indemnisation maximale est de 50 % du salaire moyen, soit 1 000 euros environ. Au Danemark, l'indemnisation maximale est de 2 000 euros. Certes, peu de gens sont indemnisés au montant maximal, mais cela renforce l'idée que le système français est purement assurantiel.

Cela étant, je ne milite pas pour abaisser tous les curseurs. On a besoin d'une assurance chômage protectrice, mais les éléments de générosité ne doivent pas désinciter le retour à l'emploi. Les pays dont les systèmes se rapprochent du nôtre opèrent des contrôles plus stricts et ne tolèrent pas la « permittence ».

Mme Frédérique Puissat- Quand on vous entend, messieurs, on a l'impression de tout comprendre, mais la succession de vos deux interventions nous oblige ensuite à remettre en cause nos certitudes...

Pour vous, monsieur Coquet, la dette de l'Unédic devrait être reprise par l'État. Pouvez-vous me confirmer que vous anticipez une reprise - et selon quel calendrier ?

Vous suggérez également d'étendre le périmètre des cotisations pour résorber le déficit. Est-ce bien réaliste, sachant notamment que les excédents de l'assurance chômage sont généralement ponctionnés par l'État ?

Le financement de Pôle emploi par l'Unédic vous semble supérieur au coût réel du traitement des droits. Pourriez-vous nous donner quelques explications complémentaires à ce sujet ?

Il semblerait en outre que nous ne disposions pas d'informations suffisamment claires et fiables sur les comptes de l'Unédic. Comment y remédier ?

Aujourd'hui, certaines offres d'emplois ne sont pas pourvues, ce qui prouve une relative inadéquation entre l'offre et la demande sur le marché du travail. Comment améliorer la situation ?

S'agissant des contrats courts, il semblerait que le Gouvernement renvoie plutôt à la négociation de branche dans le projet de loi à venir. Cette perspective vous semble-t-elle intéressante, monsieur Carcillo ? Faut-il plutôt en rester à la taxation, comme par le passé ?

M. Stéphane Carcillo. - L'approche de Bruno Coquet est plus comptable, la mienne davantage comportementale.

La taxation des contrats courts instaurée en 2013 était mal conçue. On a exclu de nombreux contrats de son champ et il était difficile de collecter le produit des contributions.

Il y a des marges pour inciter les demandeurs d'emploi à reprendre plus rapidement un emploi permanent et pour éviter que les entreprises n'abusent des contrats courts. À présent que les règles de licenciement économique ont été sécurisées et clarifiées, on peut inciter financièrement les entreprises à recourir aux CDI. Aujourd'hui, 90 % des embauches se font en CDD, et 70 % en CDD de moins d'un mois. Très peu de pays de l'OCDE sont dans une situation comparable. Il est temps de mettre un terme à ce dualisme du marché du travail, qui empêche durablement le chômage de baisser et qui s'avère en outre injuste, car ces contrats concernent essentiellement les moins qualifiés, les jeunes et les femmes.

La taxation est l'une des pistes, mais il faut réfléchir à un ensemble de dispositifs, sachant qu'on ne changera pas les comportements du jour au lendemain. Le dialogue entre partenaires sociaux est nécessaire, mais je doute que ces derniers puissent s'entendre sur un système vraiment incitatif. La taxe sur les contrats courts est un chiffon rouge pour les employeurs. Il n'y aura sans doute pas d'accord dans les secteurs qui recourent le plus à ces contrats. En outre, comment s'assurer que les recommandations des branches seront effectivement mises en oeuvre dans les entreprises ?

M. Bruno Coquet. - Stéphane Carcillo et moi-même analysons en effet différemment les mêmes données. C'est pourquoi je plaide pour la création d'un conseil d'orientation de l'assurance chômage, sur le modèle du COR. On pourrait ainsi mettre les données à plat, confronter les points de vue des chercheurs et des praticiens et avoir plus d'analyses économiques et comptables. Ces sujets méritent d'être discutés ailleurs que dans la presse.

On manque aussi de données sur l'assurance chômage. Le compte de l'Unédic tient en 17 lignes. Pour une institution qui gère 40 milliards d'euros par an - autant que le chiffre d'affaires d'entreprises comme Saint-Gobain ou Bouygues -, c'est peu et cela explique beaucoup de malentendus.

Les chiffres sur les allocataires qui travaillent en contrats courts ne sont pas publiés régulièrement. C'est pourquoi je ne peux pas savoir, par exemple, combien de temps un assuré bénéficiant d'une durée d'indemnisation de 15 mois reste au chômage en moyenne par rapport à un assuré ayant une durée d'indemnisation différente.

Une très bonne étude de l'OCDE publiée voilà deux ans montre que la perte de salaire est en moyenne de 20 % en France pour les chômeurs, ce qui ne témoigne pas d'une générosité extraordinaire de l'assurance chômage.

L'Unédic a pris en charge de façon assez peu transparente des dépenses qui auraient dû être financées par le budget de l'État. Tout le monde ayant accès au service public de l'emploi, il devrait logiquement être financé principalement par l'impôt, d'autant qu'il s'occupe assez peu des chômeurs indemnisés, relativement proches du marché du travail. Le coût marginal d'utilisation de ce service, disponible sur le site de Pôle emploi, est de 82 euros par inscription puis de 6,67 euros par mois d'inscription.

À mes yeux, l'Unédic ne peut pas rembourser sa dette. Il faudrait diminuer de 50 % les droits potentiels pour dégager 5 à 7 milliards d'euros d'excédents par an et espérer pouvoir rembourser la dette. Ce n'est guère possible sans spolier les assurés et cela aurait pour conséquence de définir des règles sous-optimales, non souhaitables pour le marché du travail. Cette réalité pèse sur toute négociation aujourd'hui, dont le préalable est précisément le remboursement de la dette.

On peut déplorer que de très nombreux chômeurs reprennent une activité réduite. Une assurance fait bien son travail quand elle complète des emplois courts sur l'année. Elle ne le fait plus lorsqu'elle apporte durablement des compléments de revenus, c'est-à-dire qu'elle subventionne les employeurs de certains secteurs qui abusent des emplois courts. Il me semble dès lors optimal de taxer les emplois courts, qui coûtent cher à l'assurance chômage.

Les gestionnaires ne sauraient conclure des études disponibles que l'assurance entraîne de l'aléa moral : en France, 3 millions de chômeurs, la plupart indemnisés, acceptent des emplois qui ne correspondent pas à leurs attentes. Preuve qu'ils ne se satisfont pas de l'assurance chômage.

M. Stéphane Carcillo. - Les études démontrent que l'assurance chômage doit inciter à la reprise d'emploi et cette incitation - diminution de l'indemnisation ou aide financière - doit être d'autant plus forte que la période de chômage se prolonge.

Il n'est pas normal que l'assurance chômage subventionne les contrats courts ou certains secteurs des services par le reste de l'économie. Le système actuel entraîne des transferts qui n'ont pas lieu d'être : l'assurance chômage est faite pour protéger les personnes privées d'emploi, mais ne doit en aucun cas être un régime de substitution ou de subvention permanent. En comparaison des systèmes étrangers, nous disposons de sérieuses marges d'amélioration.

M. Michel Forissier, rapporteur. - Ne faudrait-il pas en venir à un seul type de contrat de travail dans notre pays pour faciliter la gestion de l'assurance chômage ? Comment êtes-vous parvenu au chiffre d'emplois publics non affiliés à l'assurance chômage, que vous nous avez présenté ?

Le chômage touche surtout des publics fragiles, sans formation, souffrant de divers handicaps physiques ou psychiques... Les personnes non-employables ne devraient-elles pas sortir des statistiques ? Pour avoir présidé une commission locale d'insertion en banlieue, j'assure qu'il n'est pas possible de fournir du travail à un certain public. La solidarité nationale ne devrait-elle pas prendre en charge ces personnes en marge ?

M. Bruno Coquet. - Pour calculer le secteur public au sens large, j'ai soustrait le nombre de cotisants à l'Unédic du total des salariés qui figure dans les statistiques de l'Insee. Tous ceux qui ne cotisent pas dépendent d'employeurs qui n'ont pas l'obligation de cotiser. Sur les 6 millions de salariés ainsi recensés, 60 % appartiennent aux trois fonctions publiques. Les autres peuvent appartenir à des sociétés publiques privatisées, avec des salariés sous statut et d'autres hors statut. Ces entreprises ne cotisent alors que pour la catégorie hors statut. Ainsi en est-il chez GDF, privatisée en 2010. Il est curieux que cette distorsion de concurrence entre entreprises d'un même secteur ne soit pas dénoncée par Bruxelles.

Comme ces salariés sont en auto-assurance, on ne sait qui prend en charge les contrats courts : il est impossible d'identifier le flux des employeurs publics qui y ont recours. Le rapport annuel de la fonction publique retrace le flux sortant de paiement par l'État qui concerne essentiellement d'anciens militaires du contingent. En revanche, Pôle emploi ne dispose d'aucun chiffre sur les flux entrants. On ne sait donc où se trouvent exactement plusieurs centaines de milliers de chômeurs. Il arrive que les employeurs publics recrutent en contrat court des personnes ayant travaillé auparavant dans le secteur privé afin de les faire indemniser par l'Unédic en fin de contrat... Un rapport de l'Inspection générale de la ville de Paris de 2010 a évalué l'opportunité d'affilier à l'assurance chômage certaines catégories de salariés. Selon la théorie économique, il s'agit alors de sélection adverse : on n'affilie que lorsqu'on est sûr d'en tirer un avantage. Il faut sortir de cette logique au nom de l'équité, de l'efficacité économique et de la réduction du coût du travail.

Les partenaires sociaux ont décidé qu'un actif sur six dans le secteur marchand était pris en charge par les autres. Cet acquis social est colossal et il est rendu possible par le paiement de cotisations sur des salaires très élevés, ce qui ne se fait pas dans d'autres pays. Le plafond de cotisation en Allemagne est deux fois moins élevé qu'en France ; aux États-Unis, il se monte à 7 000 dollars annuels.

Si l'on supprime ou si l'on réduit les prestations des cotisants, la protestation sera immédiate car l'assurance chômage est un substitut d'épargne de précaution. Les salariés demanderont à récupérer leur capacité d'épargne, c'est-à-dire ce qu'ils versent aujourd'hui à la solidarité.

Quant aux personnes en situation d'exclusion, l'assurance chômage n'a pas à mener de politique sociale qui risquerait de la déséquilibrer. Il revient à l'État de s'en charger.

M. Olivier Henno. - Cette audition casse des idées reçues. Le système assurantiel n'est pas la cause du chômage structurel dans notre pays, qui est plutôt dû au refus de la société de se mobiliser contre le chômage. Un rapport de Gérard Larcher, en 2012, prévoyait de consacrer 30 % du budget de la formation aux chômeurs : plus de dix ans après, nous sommes encore en deçà de 15 %.

Vous nous avez dit que les contributions d'assurance chômage payaient le service public de l'emploi : c'est paradoxal ! Qu'en est-il dans les autres pays européens ? Étant l'élu d'un territoire frontalier avec la Belgique, je constate que le service public de l'emploi y est organisé différemment, avec des obligations de résultats et pas seulement de moyens, et un tout autre financement.

M. Dominique Watrin. - D'après vous, les entreprises devraient assumer le coût du chômage pour les contrats courts. Lors de son audition, la présidente de l'Unédic nous a dit que 70 % des CDD avait une durée inférieure à une semaine ; parfois ils sont de quelques heures. Le coût économique et social de ces contrats étant très élevé, le législateur se doit de réagir.

Dans certaines entreprises, dans le secteur automobile par exemple, ou dans la filière de transformation du poisson, les chaînes de production comptent jusqu'à 60 % d'intérimaires et les agences d'intérim ont même une antenne dans l'entreprise ! Comment surmonter ce problème ?

Vous défendez une fiscalité spécifique pour les contrats courts avec une franchise et une cotisation dégressive en fonction de la durée du contrat de travail. Mais cette réduction de cotisation s'ajouterait aux 45 milliards d'exonérations déjà accordées aux entreprises. En outre, pourquoi instaurer une franchise ?

Vous proposez de cibler les entreprises surconsommatrices de contrats courts en déterminant un taux moyen. Mais vous dites aussi que les entreprises pourraient concentrer leurs contrats courts dans un nombre réduit d'établissements, de filiales ou chez leurs sous-traitants. Pour contourner cette difficulté, ne pourrait-on privilégier la notion de donneur d'ordre ?

Mme Patricia Schillinger. - Je n'aime guère ce terme de « générosité » que vous avez prononcé plusieurs fois. Vous avez évoqué une moyenne de 1 000 euros d'indemnisation en Norvège et en Finlande. Ces pays ont-ils instauré un Smic ? En France, ce montant est proche de notre salaire minimum.

M. Jean-Louis Tourenne. - Je regrette que M. Carcillo nous ait quittés : son exposé s'est inscrit dans l'air du temps, qui consiste à chercher des privilégiés parmi les plus pauvres d'entre nous. Il est un peu fort de café de considérer que les chômeurs sont des profiteurs, qui mettent en place des stratégies pour bénéficier de la « générosité » de l'État, terme impropre du reste, puisqu'il s'agit de solidarité. Il a prôné l'instauration de sanctions. L'objectif de l'Unédic ne peut être de sanctionner ni de « remettre les gens au travail » ! Derrière chaque chômeur, il y a des familles, des enfants. Veut-on les marginaliser encore un peu plus ?

Vous faites des comparaisons avec les autres pays de l'OCDE, mais il faudrait prendre en compte l'indemnisation chômage et les allocations logement.

Cette étude qui « prouve » que plus les indemnités chômage diminuent, plus la durée du chômage se réduit me fait penser à une autre, concluant que les lits sont dangereux puisque 95 % des décès s'y produisent...

Retrouver du travail n'est pas seulement fonction des indemnités, mais de la conjoncture, de la formation, de l'attractivité de certains métiers en fonction des salaires.

Enfin, l'Allemagne compte certes moins de chômeurs, mais plus de pauvres : 18 %. La diminution de l'indemnisation entraîne aussi la prolifération des mini-jobs.

Mme Florence Lassarade. - En Gironde, les emplois sont principalement viticoles. Lors d'un récent forum, il nous a été dit que la pratique courante des employés était de travailler durant quelques semaines puis de se mettre au chômage avant de reprendre une activité. Il est vrai qu'il s'agit de métiers pénibles. Les viticulteurs souhaiteraient stabiliser l'emploi.

En outre, la moitié des emplois proposés sont des emplois de tractoristes : il s'agit de manipuler des machines de haute technologie. Or, seuls 200 emplois sur 400 ont été pourvus.

Mme Martine Berthet. - Quel sera l'impact comptable de l'indemnisation des salariés démissionnaires ? Cette mesure est-elle pertinente ?

M. Bruno Coquet. - J'utilise toujours le mot générosité entre guillemets car ce terme est en effet inapproprié. Le gestionnaire doit rechercher le bon niveau d'indemnisation. L'assurance chômage doit avoir un seul but, celui de stabiliser le revenu des salariés involontairement privés d'emploi.

Pour ce qui est du financement du service public de l'emploi, je ne me suis pas livré à des comparaisons systématiques avec les pays étrangers, mais aucun système à l'étranger n'est financé par une taxe sur les chômeurs indemnisés, à ma connaissance.

La Belgique a été l'un des premiers pays à instaurer l'assurance chômage avec le système gantois : la ville de Gand avait incité les partenaires sociaux à se mettre d'accord en leur promettant le versement d'une subvention de 30 % en cas d'accord. Aujourd'hui, l'État s'est substitué à la ville de Gand, mais la logique reste la même. En Belgique, le service public de l'emploi est financé par le budget, et non par une taxe sur les chômeurs. En France, les chômeurs en activité réduite ne sont pas suivis par Pôle emploi, comme l'indique l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Le problème des contrats courts, ce n'est pas leur existence, car ils permettent de faire face à des surcroîts temporaires d'activité, mais leur excès.

Contrairement à ce que disait M. Carcillo, si les partenaires sociaux sont d'accord pour indemniser indéfiniment des salariés en contrats courts, je ne vois pas où est le problème.

Aux États-Unis, les entreprises ont créé l'assurance chômage, car elles voulaient conserver leur main d'oeuvre lorsque les commandes baissaient. Mais il s'agit de chômage partiel financé par la taxation de ceux qui y ont recours. Cela permet d'éviter les distorsions de concurrence.

Les partenaires sociaux doivent se mettre d'accord sur le périmètre de l'assurance.

Depuis 12 ans, je prône une taxation dégressive sur les contrats courts : le premier mois serait taxé à 12 %, le deuxième mois 11 %... En contrepartie, la taxation des contrats longs diminuerait, ce qui impliquerait une baisse générale du coût du travail.

La franchise concernerait les petites entreprises en croissance, afin de ne pas pénaliser leur développement. Dans mon dernier article, j'ai démontré qu'avec des franchises de 1 000 euros par an, montant particulièrement modeste, les petites entreprises seraient exonérées, tandis que les autres seraient taxées.

La taxation des contrats courts pose néanmoins certains problèmes. Si des donneurs d'ordre localisent leurs contrats courts chez des sous-traitants, les coûts de production vont augmenter chez ces derniers, d'où un risque de délocalisation. Néanmoins, un assureur doit taxer ce qui lui coûte cher.

En France, l'indemnité moyenne versée à un chômeur se monte à environ 1 000 euros, comme en Finlande ou en Norvège. L'hétérogénéité est cependant très forte dans notre pays, notamment parce que beaucoup de chômeurs travaillent et perçoivent, à ce titre, une indemnité réduite. Cette indemnité moyenne est assez proche d'un Smic net, alors que le salaire moyen est proche de 2 000 euros. Le taux de remplacement est donc largement inférieur à 100 %, ce qui est parfaitement normal, car l'incitation à la reprise de l'emploi doit persister.

Ne prétendons pas que les chômeurs se complaisent dans cette situation. Il n'en faut pas moins sanctionner les fraudeurs. Les conditions d'attribution des indemnités par les caisses syndicales étaient bien plus draconiennes au XIXème siècle. En outre, il s'agissait de caisses par métiers : les confrères payant les allocations chômage, il n'était pas possible de prétendre que la situation était bien différente d'une entreprise à l'autre. Les obligations de reprise d'emploi étaient strictes.

Les Français ne sont majoritairement pas des fraudeurs. Mais nous connaissons tous au moins une personne qui profite du système ! Les salariés sont des assurés et ils doivent être traités comme tels. Il est statistiquement prouvé que lorsque la durée et le montant de l'indemnisation augmentent, les gens restent plus longtemps au chômage. Pourtant, l'assurance chômage doit leur permettre de trouver un emploi correspondant à leurs compétences. Il convient donc d'accorder des indemnités suffisamment élevées pendant une durée appropriée. Dans le cas contraire, il faut permettre aux salariés de pouvoir épargner auparavant, ce qui n'est pas prévu aujourd'hui.

En 1984, le revenu minimum d'insertion (RMI) est créé, auquel succèdera le revenu de solidarité active (RSA) sous conditions de ressources, mais une assurance ne doit jamais avoir recours à de telles conditions. En termes de taux de pauvreté, la France et l'Allemagne sont proches.

Vous avez cité la viticulture avec la difficulté de recruter des tractoristes. Il s'agit là de formation professionnelle. Si une entreprise a besoin de salariés formés, elle doit le faire et incorporer cette formation dans ses coûts de production. Avec le chômage de masse, nous avons pris l'habitude de voir l'État payer les formations. Les entreprises auraient tort de refuser ! Si l'on doit former des salariés, c'est au client de payer cette formation et pas aux salariés des autres branches avec leurs cotisations.

J'ai écrit un article sur l'extension de l'assurance chômage aux démissionnaires en indiquant qu'il s'agissait d'une bonne affaire pour l'Unedic, même si cette mesure remet en cause la philosophie du régime puisqu'il ne s'agit pas de personnes involontairement privées d'emploi. Aujourd'hui, l'assurance chômage indemnise déjà certains démissionnaires. À l'issue d'un délai de carence de quatre mois, ils sont réintégrés dans le régime. Le président de la République a proposé d'indemniser les personnes qui ont projet mais qui ne peuvent financièrement sauter le pas. Si un salarié démissionne de son emploi, c'est parce que son employeur ne veut pas qu'il parte, sinon il procèderait à un licenciement ou proposerait une rupture conventionnelle. Dans la plupart des cas, ces personnes seront remplacées et les chiffres du chômage n'augmenteront pas. Ces personnes ont un projet qui lèvera une contrainte d'offre : lorsque le projet aboutira, un emploi supplémentaire sera créé, qui rapportera à l'Unedic. Même avec des hypothèses pessimistes - un remplacement sur deux et un projet abouti sur deux - l'Unedic bénéficierait de plus de recettes que de dépenses au bout de trois ans. Dès lors que quelques précautions seront prises sur les délais de carence, par exemple, le dispositif sera gagnant pour l'Unedic, même sans condition d'ancienneté pour les démissionnaires. Compte tenu des critères qui devraient être retenus, on estime que 40 000 personnes pourraient y avoir recours.

Mme Catherine Fournier. - À maintes reprises, vous avez dénié à l'assurance chômage le droit de mettre en oeuvre une logique de solidarité entre assurés, ce qui me choque, car cette logique est inhérente à tout système assurantiel.

Pourquoi ne pas encourager la formation pour accélérer le retour à l'emploi du bénéficiaire ? Vous estimez que l'entreprise doit payer la formation de ses salariés, mais elle cotise déjà pour cela !

M. Bruno Coquet. - Il faut dépassionner le débat sur l'assurance chômage. C'est pourquoi je privilégie les termes techniques à ceux qui sont trop connotés.

Les caisses syndicales du XIXème siècle ne faisaient pas autre chose qu'un métier d'assureur.

Une assurance mutualise les risques, ce qui est une forme de solidarité. Pour l'assurance chômage, le risque de perte d'emploi est idiosyncratique, ce qui signifie qu'il est aléatoire, mais quand il survient, il se concentre sur des secteurs d'activité spécifiques ou sur une catégorie de salariés. Au terme de solidarité, je préfère celui de mutualisation. Plus la base de la mutualisation est large, plus la solidarité s'exerce et mieux le risque est partagé, ce qui permet de réduire le coût de l'assurance.

Certes, les entreprises payent pour la formation, mais ce n'est pas forcément celles qui cotisent qui en bénéficient. En outre, les grandes entreprises formeraient toujours leurs employés, même si les pouvoirs publics mettaient un terme à leur financement. En revanche, les petites entreprises forment beaucoup d'apprentis mais ceux-ci préfèrent ensuite rejoindre les grandes entreprises qui offrent de meilleures conditions de travail. In fine, c'est le client qui doit payer : l'entreprise doit prendre en charge la formation de ses salariés.

La seule justification à la prise en charge par l'assurance chômage des coûts de formation, c'est quand cette dernière lui permet de réduire ses dépenses à moyen terme. Pour l'heure, une seule étude existe sur le sujet et elle a été menée aux États-Unis en 1995. Elle a été publiée dans l'American economic review. Quatre États ont mené diverses expérimentations pour former les chômeurs afin qu'ils retrouvent plus rapidement du travail. À long terme, toutes ces personnes se sont retrouvées sans emploi. Ces dispositifs se sont donc révélés coûteux pour l'assurance chômage et inefficaces : les États concernés y ont mis un terme.

En revanche, lors des grandes crises, l'État américain intervient avec des fonds fédéraux financés par l'impôt.

Nos pouvoirs publics rêvent de faire supporter par l'assurance chômage l'intégralité de la formation, mais il ne faut pas oublier que les salariés cotisent avant tout pour percevoir un revenu de remplacement en cas de chômage.

M. Alain Milon, président. - Merci.

Nomination de rapporteurs

M. Alain Milon, président. - J'ai été informé de la possibilité d'un examen en séance publique le 6 juin prochain, à la demande du groupe Les Républicains, de deux propositions de loi dont je vous propose, compte-tenu de l'interruption des travaux, de désigner dès à présent les rapporteurs.

Pour la proposition de loi n° 273 (2017-2018) relative à l'autorisation d'analyses génétiques sur personnes décédées, notre collègue Catherine Deroche est désignée rapporteur.

Pour la proposition de loi n° 431 (2017-2018) visant à attribuer la carte du combattant aux soldats engagés en Algérie après les accords d'Evian, du 2 juillet 1962 jusqu'au 1er juillet 1964, notre collègue Philippe Mouiller est désigné rapporteur.

Application des lois - Communication

M. Alain Milon, président. - Dans le cadre d'un exercice désormais bien établi, les présidents des commissions permanentes procèdent chaque année à un bilan de l'application des lois relevant de leur compétence au 31 mars, 6 mois après la fin de la session.

Ces informations font, vous le savez, ensuite l'objet d'un rapport de synthèse présenté en conférence des Présidents, puis en séance publique. Cette année, le débat avec le Gouvernement est prévu le mardi 5 juin.

Ce bilan est réalisé à partir du suivi permanent, par chaque commission, des textes réglementaires relevant de son domaine de compétences. Il est principalement statistique mais comprend aussi des éléments qualitatifs sur la conformité des textes d'application à l'intention du législateur ou sur les raisons des retards constatés.

Le bilan annuel que je vous présente aujourd'hui porte uniquement sur les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2016-2017, entre le 1er octobre 2016 et le 30 septembre 2017. Il intègre les mesures d'application publiées jusqu'au 31 mars 2018.

Cette borne de six mois correspond à l'objectif retenu par une circulaire du 29 février 2008 pour le délai d'édiction des mesures réglementaires nécessaires à l'application des lois.

Vous serez par ailleurs destinataires d'une note détaillée texte par texte, destinée au rapport d'ensemble qui sera publié au mois de juin.

Je me bornerai donc aujourd'hui à vous faire part des principaux constats, qui compte tenu du profil particulier de l'année considérée, portent principalement sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

Durant l'année parlementaire 2016-2017, le Parlement a adopté cinq lois examinées au fond par notre commission des affaires sociales. S'y ajoute une loi adoptée définitivement au cours de la session extraordinaire de juillet 2017. C'est autant que l'année précédente et c'est beaucoup moins que pour chacune des deux années antérieures, où nous avions examiné quatorze lois, soit un niveau particulièrement élevé.

Ce chiffre également tient à l'atypie de la période considérée, au cours de laquelle le Parlement a suspendu ses travaux pendant plusieurs mois en raison des élections.

Cinq des six lois votées en 2016-2017 résultaient d'une initiative gouvernementale :

- la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 ;

- la loi ratifiant l'ordonnance portant création de l'Agence nationale de santé publique ;

- la loi ratifiant l'ordonnance portant simplification des procédures mises en oeuvre par l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé et comportant diverses dispositions relatives aux produits de santé ;

- la loi d'habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social.

Une loi, relative à l'extension du délit d'entrave à l'interruption volontaire de grossesse, provient d'une initiative de l'Assemblée nationale.

Sur six lois examinées au fond par notre commission, quatre étaient d'application directe et deux appelaient un total de 73 mesures règlementaires d'application, dont 71 pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017.

La loi ratifiant l'ordonnance portant simplification des mesures mises en oeuvre par l'ANSM nécessitait en outre deux mesures d'application qui n'ont jamais été prises.

Au total, 53 mesures avaient été prises au 31 mars 2018, soit un taux de 73 %, supérieur à celui constaté l'an dernier (67 %) à la même période pour un nombre de dispositions à appliquer moins important et très concentrées sur la LFSS.

71 % des mesures d'application ont été prises dans les six mois de la promulgation, c'est à dire dans le délai fixé par la circulaire gouvernementale de 2008. La quasi-totalité des mesures prises a paru dans un délai d'un an.

Pour la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, le taux de mise en application au 31 mars dernier est 75 %. Une grande partie des dispositions est donc applicable, comme c'est généralement le cas pour cette catégorie de texte.

Pour ce qui concerne l'assurance maladie, plusieurs dispositions sont entièrement applicables. C'est le cas pour le fonds national pour la démocratie sanitaire ou encore pour les contrats de praticien territorial médical de remplacement (PTMR). Les quatre textes réglementaires nécessaires à la mise en application des différentes dispositions de l'article 97, relatif au régime des autorisations temporaires d'utilisation (ATU), ont par ailleurs été publiés.

D'autres ne sont encore que partiellement entrées en application. Parmi les expérimentations, deux sur trois seulement sont devenues applicables : celle relative à l'administration par les pharmaciens du vaccin contre la grippe et celle sur la prise en charge de la souffrance psychique des jeunes. Par contre, pour le parcours de soins des personnes souffrant de douleurs chroniques, les textes d'application n'ont pas encore été pris, dans l'attente des recommandations de la HAS sur le référentiel de prise en charge. L'article 60, qui aménage le régime de prise en charge dérogatoire des soins pour les victimes d'actes terroristes, n'est pas non plus entièrement applicable.

Une troisième série de dispositions, enfin, n'ont pas reçu leurs textes ou documents d'application.

Les décrets nécessaires à l'application de l'article 62 (continuité des droits à la prise en charge en cas de changement de situation professionnelle) ne sont pas parus mais sont, d'après les indications transmises, en voie de parution et de finalisation.

Les dispositions de l'article 75 relatives à la mise en oeuvre d'un dispositif de prévention buccodentaire à destination des enfants et des jeunes doivent être mises en application ou par la convention dentaire, ou, à défaut, par arrêté interministériel. Les négociations étant toujours en cours entre l'assurance maladie et les chirurgiens-dentistes, ces dispositions complémentaires sont toujours en attente.

Sont également en attente de publication les textes d'application de l'article 80, prévoyant que les transports inter établissements sont pris en charge par l'établissement de santé prescripteur et non plus par l'assurance maladie. L'entrée en vigueur de cette mesure, initialement prévue au 1er mars 2018, a été repoussée au 1er octobre 2018 par l'article 67 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018.

Ne sont pas encore parus, enfin, tous les textes réglementaires prévus par l'article 98 relatif au conventionnement entre les fabricants de médicaments et le CEPS.

Sur le volet médico-social, un décret du 28 novembre 2017 a fixé à quatre ans le délai de caducité des autorisations si l'établissement ou le service social ou médico-social n'est pas ouvert au public, avec une possibilité de prorogation pouvant aller jusqu'à trois ans.

Par ailleurs, une disposition de l'article 89 prévoyant la modulation du tarif versé aux établissements accueillant des personnes handicapées en fonction d'objectifs d'activité n'a toujours pas fait l'objet d'application.

Ces statistiques ne prennent pas en compte les demandes de rapports que notre commission essaie, comme vous le savez, de limiter autant que possible. Sur les douze demandes de rapports, 6 ont été satisfaites, 3 sont encore dans les délais de remises et 3 n'ont pas été remis dans les délais prévus.

Pour compléter ce bilan, je voudrais signaler qu'au cours de la période étudiée, deux lois sont devenues totalement applicables : la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 et la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant.

Treize mesures réglementaires sont intervenues en application de lois votées avant octobre 2017, que je ne détaillerai pas ici.

Un mot sur les ordonnances. Neuf ordonnances ont été publiées entre juillet 2017 et mars 2018 qui recouvrent la quasi-totalité des habilitations inscrites dans la loi santé.

Quant aux ordonnances prévues par la loi d'habilitation du 22 septembre 2017, elles ont été publiées dans un délai remarquable de 56 jours et ratifiées très rapidement par la loi du 29 mars 2018.

Tels sont les principaux enseignements pouvant être tirés de ce bilan annuel.

Nous constatons globalement un effort pour publier les textes d'application dans des délais relativement raisonnables. Si vous me permettez une dernière remarque, je voudrais faire observer que dans la procédure globale d'élaboration des normes, le temps de la procédure parlementaire est de fait relativement réduit et qu'il me semblerait hasardeux de vouloir le réduire encore.

Mme Catherine Deroche. - Pour un texte qui a été examiné en commission spéciale, qui procède à l'analyse de son application ?

M. Alain Milon, président. - Les dispositions du texte sont alors réparties entre les commissions compétentes.

Au titre des questions diverses, je vous rappelle tout d'abord que nous sommes en séance ce soir à 21h30 pour une déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, portant sur le projet de programme de stabilité pour 2018 2022, en application de l'article 50-1 de la Constitution.

Je vous indique ensuite que, conformément à la décision prise par le bureau de notre commission il y a plusieurs semaines, nous devrions passer à la phase opérationnelle de dématérialisation des documents en commission. Il ne s'agit pas pour nous, avec cette décision, de supprimer brutalement tout papier mais de bénéficier des services offerts par l'application « Démeter » (pour dématérialisation du travail en réunion) qui permet notamment de se positionner directement, au sein d'une liasse d'amendement, sur l'amendement en cours de discussion. Une démonstration sera faite par le service de la commission au cours d'une prochaine réunion. Je vous demanderai de bien vouloir vous munir de vos codes d'accès et, si vous n'en disposez pas, de les récupérer auprès de la direction des systèmes d'information.

La réunion est close à 11 h 40.