COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

• Mercredi 28 mai 2008
  • Défense - Livre blanc - Echange de vues
  • Opérations extérieures - Mission au Liban - Communication
  • Opérations extérieures - Mission en Afghanistan - Communication
  • Nomination de rapporteurs
  • Etrangers - Gestion concertée de l'immigration et développement solidaire - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Mercredi 28 mai 2008

Défense - Livre blanc - Echange de vues

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à un échange de vues sur le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

S'exprimant au nom des commissaires membres du groupe socialiste, M. Didier Boulaud a estimé que les motifs ayant conduit les parlementaires socialistes à démissionner de la commission du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale restaient d'actualité, cette commission étant devenue, à leurs yeux, une simple chambre d'enregistrement des annonces et des décisions du Président de la République.

Il a cité en premier lieu la réorientation de notre politique étrangère et de défense dans un sens « atlantiste », considérant qu'elle obérait les chances d'une politique européenne autonome de défense. Il a regretté à cet égard que l'occasion offerte par la prochaine présidence française de l'Union européenne n'ait pas été saisie pour faire aboutir la proposition d'un Livre blanc européen.

M. Didier Boulaud a observé que le Gouvernement, tout en affirmant que l'effort de défense serait maintenu, reconnaissait le lourd héritage financier laissé par son prédécesseur, la rigueur budgétaire et les coupes sombres prévues par la révision générale des politiques publiques (RGPP) devenant de ce fait le cadre imposé de sa réflexion stratégique.

Selon les commissaires membres du groupe socialiste, le projet de Livre blanc apparaît comme la justification a posteriori des engagements déjà pris : réforme des services de renseignement, création d'une base navale à Abu Dhabi, envoi de renforts en Afghanistan, réinsertion dans le commandement intégré de l'Otan, poursuite du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, réduction d'un tiers de la composante nucléaire aéroportée, préparation des réductions des implantations territoriales des unités militaires sans concertation avec les élus et de 42.000 suppressions de postes sur 7 ans.

M. Didier Boulaud a également estimé que la réorganisation des pouvoirs publics proposée par le projet aboutirait à concentrer les organismes dédiés à la sécurité et à la défense entre les mains du Président de la République et consacrerait l'effacement du rôle du Parlement et du Premier ministre sur les questions de défense.

Il s'est inquiété des risques de confusion entre sécurité intérieure, sécurité extérieure et défense que pourrait entraîner une conception de la sécurité nationale proche de celle retenue par l'actuelle administration américaine, d'autant que la distinction n'est pas faite entre les notions de risques, de menaces et de vulnérabilités.

Il a déploré que le projet de Livre blanc ne fasse émerger aucune ligne directrice en matière de stratégie industrielle et de recherche, ni des propositions novatrices susceptibles de sortir de l'ornière la coopération européenne sur les programmes d'armement.

M. Didier Boulaud a estimé que la remise en discussion de nos outils de défense et des choix nécessités par la situation du pays devait donner lieu à un grand débat national et déboucher sur des décisions fondées sur le consensus le plus large, après un vote au Parlement.

Mme Michelle Demessine a estimé que les conditions dans lesquelles les membres de la commission avaient pu prendre connaissance du projet de Livre blanc n'en avaient pas permis l'examen approfondi qui aurait été nécessaire. Elle a considéré que le Livre blanc traduisait un tournant très important de notre doctrine de défense, notamment en ce qui concerne la définition des nouveaux risques. Elle a estimé qu'une telle réorientation aurait mérité un très large débat dans le pays. Elle a contesté l'amalgame réalisé entre sécurité intérieure et sécurité extérieure dans le document. Elle a souligné le télescopage entre la rédaction du Livre blanc et la RGPP. Elle s'est interrogée sur la cohérence et l'articulation entre les deux exercices, la RGPP conditionnant la mise en oeuvre du Livre blanc.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances pour la mission « Défense », s'est étonné de la mise en cause de l'action en matière de défense du Gouvernement précédent, qui s'était lui-même trouvé dans l'obligation de redresser une situation particulièrement dégradée lors de son entrée en fonctions. Il a, d'autre part, estimé impossible de dissocier la situation générale des finances publiques et ses incidences sur les différents domaines budgétaires, quels que soient les souhaits pouvant être formulés quant à la présence et aux moyens d'action de la France dans le monde.

M. André Dulait, après avoir rappelé qu'il avait remplacé le président Serge Vinçon au sein de la commission du Livre blanc, a souligné l'innovation que constituait l'implication de parlementaires dans la révision de notre stratégie de défense. Il s'est félicité de ce que le Livre blanc ait adopté une approche élargie à la sécurité nationale, au-delà de la seule défense. Il a estimé que le projet présenté comportait nombre de propositions positives. Il a notamment cité la réorganisation de la politique du renseignement et le remodelage de nos forces de projection sur la base de contrats opérationnels plus réalistes. Il a estimé justifié de prendre en compte la situation générale des finances publiques, mais a rappelé les retards accumulés dans la modernisation de notre équipement. Il a considéré qu'une accentuation de l'effort financier permettrait, seule, de ne pas aggraver ces retards.

M. Jean-Pierre Fourcade a relevé la pertinence de l'analyse de la situation stratégique effectuée par le Livre blanc, tout en observant que la partie consacrée aux moyens de notre politique ne semblait pas en tirer toutes les conséquences. Il a considéré que la question des attaques informatiques mériterait d'être mieux prise en compte. Enfin, il s'est interrogé sur les conséquences d'un éventuel report du lancement d'un second porte-avions, dans la mesure où la France se trouverait privée d'une force aéronavale permanente et verrait ses capacités d'action handicapées, notamment en Méditerranée à un moment où est relancée la coopération entre les deux rives au travers de l'Union pour la Méditerranée.

M. Roger Romani s'est félicité de ce que le Livre blanc témoigne d'une réelle prise de conscience de la réalité et de l'ampleur des menaces liées aux attaques informatiques. Il a toutefois estimé que si un certain nombre de voies d'amélioration étaient bien identifiées, l'effort envisagé en termes de moyens risquait de s'avérer insuffisant pour placer la France au même niveau que le Royaume-Uni et l'Allemagne. Il a évoqué les différentes mesures à prendre en matière de sécurité des réseaux informatiques, de veille, d'identification et éventuellement, de riposte. Il a souhaité que la commission insiste particulièrement sur la coordination d'ensemble des services compétents en la matière et sur l'accentuation des moyens humains et techniques qui leur sont alloués.

M. Josselin de Rohan, président, a estimé que le projet de Livre blanc effectuait une analyse extrêmement complète et pertinente des grandes évolutions du contexte stratégique. Il a distingué les propositions d'ordre politique, telles celles relatives au rôle respectif de l'Europe de la défense et de l'OTAN, et celles qui découlent directement de la situation de nos finances publiques. Il a considéré que le redressement de celui-ci conditionnait notre capacité à porter notre effort militaire au niveau nécessaire. Il a rappelé à cet égard que la France avait déjà assez nettement « décroché » du Royaume-Uni, l'effort de défense français représentant 1,65 % du PIB (hors pensions et gendarmerie), contre 2,07 % du PIB pour l'effort de défense britannique. Il a également estimé que l'optimisation des dépenses, notamment grâce aux mesures de réorganisation qui feraient suite à la RGPP, serait indispensable à la mise en oeuvre du Livre blanc, mais qu'elle ne sera pas suffisante pour maintenir nos capacités d'action militaire. Il a également souligné l'impérieuse nécessité de ne pas porter atteinte à nos capacités industrielles et technologiques, ce qui impliquerait notamment de renforcer le financement de la recherche de défense. En conclusion, il a jugé nécessaire que la commission marque sa préoccupation à l'égard du maintien de capacités suffisantes pour assurer la crédibilité militaire de la France.

Opérations extérieures - Mission au Liban - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de MM. Josselin de Rohan, président, et Gérard Roujas, sur la mission qu'ils ont effectuée au Liban, auprès du contingent français de la Finul, du 5 au 8 mai 2008.

M. Josselin de Rohan a tout d'abord rappelé l'historique de la mise en place de la Finul à la suite de l'invasion du Sud Liban par l'armée israélienne en 1978. A la suite de ces événements, une force d'interposition de l'ONU avait été envoyée afin de confirmer le retrait des forces israéliennes, de rétablir la paix et la sécurité internationales et d'aider le gouvernement libanais à assurer la restauration de l'effectivité de son autorité dans la région.

En dépit de cette présence, l'armée israélienne est intervenue à nouveau en 1982 et a occupé une partie importante du Liban jusqu'en juin 2000. La guerre de 2006 a été d'une nature particulière puisque, pour la première fois, l'armée israélienne s'est trouvée opposée à une très forte résistance du Hezbollah, qui disposait d'infrastructures militaires et de troupes aguerries qui ont conduit à bloquer l'avancée de Tsahal et qui a abouti, in fine, à de très importantes difficultés politiques pour le gouvernement israélien et à un demi-échec militaire.

A la suite de ces événements, la Finul a reçu pour mission de l'ONU de poursuivre son action d'interposition, mais en disposant d'un mandat « robuste ». Pour la première fois, une force des Nations unies est équipée de moyens lourds et, en particulier, de chars Leclerc, et a la possibilité de réagir contre tous les actes hostiles qui s'opposeraient à la réalisation de ses missions et de ses obligations, dans le cadre du mandat qui lui a été confié par le Conseil de sécurité. Aujourd'hui, 12 500 hommes, appartenant à 25 pays, dont 15 de l'Union européenne, sont déployés au Liban sud. Le contingent le plus important a été fourni par l'Italie qui assure le commandement de la Finul et qui compte 2 815 soldats. La France est le deuxième contributeur, avec environ 1 685 soldats.

M. Josselin de Rohan, président, et M. Gérard Roujas ont pu constater la profonde implication des forces françaises sur le terrain d'opération libanais. Le Groupement tactique interarmes (GTIA) assume, en parallèle, deux missions. La première est la responsabilité de la force de réaction rapide, qui agit directement sous les ordres du commandant de la Finul, le général italien Grazziano, et peut intervenir dans l'ensemble de la zone d'opérations comprise entre, au sud et à l'est, la ligne bleue qui sépare le Liban et Israël et, au nord, le fleuve Litani. Elle assure également les missions de surveillance nécessaires à l'application de la résolution 1701 de l'ONU.

Outre ses missions de contrôle de la zone, le contingent français assure un ensemble d'actions au profit de la population libanaise, en particulier en matière de dépollution et de déminage, d'aide médicale et de projets ciblés de reconstruction. Les forces françaises sont parfaitement intégrées au sein du contingent international et se coordonnent avec les unités voisines, qu'elles soient italiennes, ghanéennes, belges, indonésiennes ou népalaises.

L'un des aspects les plus importants de cette opération consiste dans les contacts avec l'armée libanaise, représentante du gouvernement central dont l'action au sud du Litani correspond à l'affirmation de l'autorité de l'Etat libanais sur l'ensemble de son territoire. Le redéploiement de l'armée libanaise au sud du Litani est un signe particulièrement important du rétablissement du Liban en tant qu'Etat constitué. De ce point de vue, il n'est pas indifférent que ce soit le chef d'état-major de l'armée, le général Sleimane, qui, candidat de consensus à la présidence de la République, vienne d'être élu.

Lors du séjour de la délégation au Sud Liban, il a été possible de rencontrer l'ensemble des unités françaises impliquées et de visiter les sites d'implantation. Ces rencontres ont permis de constater l'excellente tenue des troupes confrontées à une mission complexe au niveau politique, économique, religieux et militaire.

M. Josselin de Rohan, président, a ensuite abordé le contexte politique et sécuritaire qu'avait connu la mission. S'agissant du rôle de la Finul, il a constaté l'efficacité du dispositif mis en place, l'excellente coopération internationale qui s'est instaurée entre les différentes forces présentes en son sein, tout en remarquant, sur le terrain, la fragilité d'une situation éminemment réversible à tout moment.

Il a souligné, qu'au-delà de ce contexte onusien de sécurisation et d'interposition entre Israël et le Hezbollah, la situation intérieure libanaise était d'une extrême fragilité. La mission sénatoriale s'est déroulée à un moment particulièrement délicat de l'évolution libanaise, qui s'est traduit par des affrontements très importants ayant conduit à de très nombreux morts.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé les origines de la crise libanaise qui a conduit, depuis 18 mois, à un blocage institutionnel. Les affrontements récents, quels que soient leurs éléments déclencheurs, ont abouti à un déblocage de la situation dont l'avenir confirmera éventuellement la pérennité. A la suite de la médiation opérée par le Qatar et la Ligue Arabe, un accord a pu être trouvé qui a mené à l'élection, le 25 mai dernier, du président de la République, le général Sleimane. L'accord conclu permet également la mise en place d'un gouvernement qui comportera 30 membres, dont 16 ministres appartenant à la majorité, 11 à l'opposition et 3 qui seront nommés directement par le président élu. Cet accord donne à l'opposition, et en particulier au Hezbollah, une capacité de blocage sur l'ensemble des décisions du gouvernement libanais, influence qui sera vraisemblablement accentuée par l'attribution à l'opposition du ministère des finances, responsable d'une co-signature de près de 90 % des décrets adoptés par le gouvernement. Il s'agit d'un succès important pour le Hezbollah, dont l'un des objectifs principaux consistait, depuis juin 2006, à faire reconnaître, dans les faits, son poids politique et militaire réel. M. Josselin de Rohan a toutefois relevé que, tout au moins au niveau du langage, les dirigeants du Hezbollah affirmaient que leur objectif n'était pas la conquête du pouvoir et qu'ils inscrivaient leur action politique dans le cadre des accords de Taëf.

L'autre aspect fondamental des accords de Doha porte sur la réaffirmation de l'engagement du Hezbollah à ne pas utiliser sa force militaire pour résoudre des conflits internes, mais de souligner que son refus du désarmement, pourtant prévu par les accords de 2006 et la résolution 1701, était dû à la nécessité de maintenir opérationnelle une force d'opposition à Israël.

M. Josselin de Rohan, président, a relevé que la clef de lecture des événements récents se trouvait en très large partie hors des frontières libanaises. En particulier, l'ouverture, rendue publique récemment, des négociations entre Israël et la Syrie, sous l'égide de la Turquie, explique, de manière importante, la présente crise. Le gouvernement israélien actuel estime que des négociations de paix avec la Syrie -dont le principal élément consisterait en une restitution du Golan- permettraient une dissociation de la Syrie et de l'Iran et, ainsi, une diminution de l'influence politique et militaire du Hezbollah, dont la puissance pèse indiscutablement sur le flanc nord d'Israël. A l'ouverture syrienne, dont l'assassinat d'un dirigeant du Hezbollah à Damas pourrait être un signe, correspondrait une reconnaissance de facto de l'influence de ce pays sur le Liban, qui reste la priorité absolue de la politique étrangère syrienne.

Pour autant, l'accord de Doha, même s'il correspond à un pas extrêmement important, unanimement salué par la communauté internationale, est encore extrêmement fragile. L'un des éléments d'incertitude majeurs consiste, du reste, dans l'avenir de l'actuel Gouvernement israélien. Comme l'a indiqué M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, « tout reste à faire ».

En conclusion, M. Josselin de Rohan a constaté que les prémices de cette résolution de crise semblaient s'accompagner d'une certaine éviction, de fait, des Etats-Unis, d'autant plus marquante qu'elle se situe juste après la visite officielle du président américain dans la zone, et un certain affaiblissement de la position européenne au profit de la Ligue Arabe dont il convient, néanmoins, de souligner la convergence totale des objectifs poursuivis avec la diplomatie française.

A la suite de cette intervention, M. Gérard Roujas est intervenu pour souligner la pertinence des missions effectuées sur les théâtres d'opération, à l'initiative du président de la commission, qui permettent de confronter les analyses et les informations dont elle dispose avec les réalités de terrain. Il a souligné le professionnalisme, la technicité, les moyens importants de l'armée française sur ce théâtre d'opération. Il a enfin rappelé les circonstances de la mission, située à un moment particulièrement tendu du conflit inter-libanais, qui l'ont conduite à quitter la région via Damas, puisque l'aéroport international de Beyrouth était bloqué et que des affrontements sérieux se déroulaient non seulement dans la ville, mais aussi au nord du pays et dans le Chouf.

Répondant à une interrogation de M. André Dulait, qui s'interrogeait sur l'état d'esprit des militaires français, M. Josselin de Rohan, président, a souligné le professionnalisme des troupes, mais a également relevé les inquiétudes qui résultent des discussions en cours sur la révision générale des politiques publiques, le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale et la future loi de programmation militaire. Il a, par ailleurs, relevé, avec M. Gérard Roujas, le vieillissement des matériels et les carences en matière de petit équipement des soldats.

Opérations extérieures - Mission en Afghanistan - Communication

Puis la commission a entendu la communication de MM. Robert del Picchia et Jean-Louis Carrère sur leur mission en Afghanistan qui s'est déroulée du 26 avril au 2 mai 2008.

M. Robert del Picchia a d'abord rappelé l'histoire récente de ce pays, occupé par l'Armée rouge de l'Union soviétique de 1979 à 1989, et qui a connu, jusqu'en 2001, une guerre civile puis l'imposition d'un régime islamiste taliban, en fait dominé et piloté par l'organisation terroriste internationale Al-Qaïda. A la suite des attentats de New York du 11 septembre 2001, le régime des talibans a été renversé par une coalition internationale rassemblée par les Etats-Unis sous le couvert de l'article 51 de la charte des Nations unies au titre de l'autodéfense (Enduring Freedom).

A la suite de cette intervention initiale de l'opération « Enduring Freedom », une force internationale d'assistance et de sécurité (FIAS) a été déployée sous commandement de l'OTAN et sous mandat du Conseil de sécurité des Nations unies. L'objectif de cette force est la stabilisation du pays par l'appui aux autorités légitimes. M. Robert del Picchia a rappelé qu'en avril 2008, ce sont 51 000 hommes, appartenant à 39 pays, qui se sont déployés dans les cinq régions de commandement de l'Afghanistan.

Les forces françaises mises en place sur le théâtre afghan comptent 2 200 militaires répartis en Afghanistan, au Tadjikistan, au Kirghizistan et dans l'Océan Indien. M. Robert del Picchia a rappelé qu'au sommet de l'OTAN, à Bucarest, le Président de la République a annoncé le déploiement d'effectifs supplémentaires de l'ordre d'un bataillon.

L'essentiel des forces françaises est concentré sur la région capitale (RC-C) dont la France devrait reprendre la responsabilité du commandement en août 2008. Le bataillon français assure plusieurs missions. La première consiste dans l'aide apportée aux forces de sécurité afghane pour la sécurisation du nord-ouest de la ville de Kaboul ainsi que pour la sécurisation du nord de la zone de responsabilité autour de l'axe stratégique Kaboul-Bagram. Les actions du bataillon français se traduisent par de multiples patrouilles de jour et de nuit, y compris avec l'armée nationale afghane, permettant de sécuriser une zone où, seuls, 3 % des incidents sont recensés, mais qui est d'une importance vitale, puisqu'elle abrite le siège des pouvoirs publics afghans ainsi que les principales installations internationales.

M. Robert del Picchia a souligné l'importance particulière de l'action de l'armée française d'assistance à l'armée nationale afghane (ANA) dans sa montée en puissance et dans sa formation. Il a notamment décrit les actions menées au sein de l'opération EPIDOTE, qui a permis la formation de plus de 5 000 officiers afghans, en faisant particulièrement porter les efforts sur la formation des formateurs, de manière à rendre l'armée nationale afghane autonome dans ce domaine. Par ailleurs, une vingtaine de formateurs des forces spéciales françaises contribue, avec les Américains, à la formation des forces spéciales afghanes. Enfin, l'action menée par la France au sein des OMLT (Operational Mentor and Liaison Team) est particulièrement importante. Les équipes françaises, que la mission a eu l'occasion de rencontrer à plus de 150 km de Kaboul, sont totalement intégrées dans les unités opérationnelles de l'armée nationale afghane, qu'elles accompagnent et conseillent dans toutes leurs missions. Elles ont pour rôle de conseiller les militaires afghans dans le développement de l'instruction et de l'entraînement, dans la planification et la conduite des opérations ainsi que dans la mise en oeuvre d'actions coordonnées entre la force internationale et l'armée nationale afghane.

Une partie de la mission sénatoriale s'est également déroulée auprès du détachement Air français à Kandahar. Sur cette base militaire, la France déploie six avions de combat, trois Rafales et trois Mirage, ainsi qu'un dispositif d'appui à Douchanbé et les appareils de ravitaillement en vol et de transport. M. Robert del Picchia s'est félicité de la décision de localiser notre détachement aérien à Kandahar, ce qui lui permet d'être au plus directement au contact des autres forces alliées, de rendre plus visible la participation française, et de permettre ainsi de démontrer les extraordinaires qualités du Rafale comme avion de combat polyvalent.

M. Robert del Picchia et M. Jean-Louis Carrère ont ensuite exposé le déroulement de la mission sénatoriale sur place. Ils se sont notamment félicités de l'extrême qualité, de la tenue et de la cohérence du contingent français en Afghanistan, que ce soit au niveau du commandement, des officiers et sous-officiers ou des hommes de troupe.

Ils ont décrit leurs rencontres, tant au niveau du bataillon français dans ses missions opérationnelles que de la coopération civilo-militaire, du dispositif de soutien médico-chirurgical, d'Epidote et des OMLT.

M. Robert del Picchia a indiqué que le dernier jour de la mission avait été consacré à des entretiens politiques au Parlement afghan, en particulier avec le vice-président du Sénat (Meshrano Jirga), les commissions des affaires étrangères et de la défense ainsi qu'avec le président de l'assemblée nationale afghane (Wolesi Jirga). Il a relevé que les interlocuteurs s'étaient félicités de la coopération française militaire et civile à la reconstruction du pays. Cette coopération était distinguée de l'action d'autres intervenants aux tendances « néo-colonialistes ». L'ensemble des interlocuteurs ont souligné la priorité qu'il convenait de donner à l'aide, non seulement sur les questions de sécurité mais surtout pour lutter contre la pauvreté, accélérer le développement en faisant porter l'effort sur l'agriculture et les travaux d'infrastructure. Les interlocuteurs du Sénat afghan ont insisté sur la nécessité d'une afghanisation, tant dans le domaine militaire que dans le domaine du développement. En particulier, les membres de la commission des affaires étrangères ont souligné le besoin impérieux d'une meilleure coordination de l'aide occidentale afin de rendre l'aide plus efficace, et donc plus visible pour la population. Les deux commissions, qui se sont félicitées de la qualité technique de l'aide française, ont néanmoins regretté la faiblesse des moyens mis en oeuvre par notre pays pour réaliser ses objectifs.

En conclusion, M. Robert del Picchia a mis en évidence la fragilité des efforts occidentaux à la stabilisation et à la reconstruction de l'Afghanistan. Il a notamment indiqué que, si le travail effectué par les militaires, en matière de sécurisation, semblait porter ses fruits, il était fragilisé, et fondamentalement remis en question, par les carences et les insuffisances en matière de développement, de gouvernance et d'action diplomatique. Il a estimé que le succès ou l'échec de la communauté internationale en Afghanistan se jouait essentiellement sur la question du développement.

S'agissant de la situation sécuritaire, il a rappelé que la mission s'était ouverte, le jour des moudjahidines, le 27 avril, par l'attentat visant le président Karzai, et au cours duquel un parlementaire avait été tué. La mission s'est terminée par des affrontements très violents, à Kaboul même, qui, après plusieurs heures de combat, ont fait plus de 12 morts. La multiplication des incidents, même s'ils sont limités à une certaine portion du territoire, est porteuse de fortes inquiétudes. Les insurgés, improprement rassemblés sous le titre global de « talibans » comptent aujourd'hui à peu près 4 000 combattants permanents et entre 14 et 20 000 sympathisants. Les maladresses en matière militaire, et notamment les dommages collatéraux, heureusement limités depuis quelques mois par des instructions strictes, conduisent à l'assimilation des forces de stabilisation et de paix à des forces d'occupation. Cette tendance ne peut vraisemblablement que s'accentuer si un effort déterminant n'est pas effectué en matière de développement. De ce point de vue, la faible coordination des efforts occidentaux, le retour de l'aide dans les pays d'origine, pour une part estimée par les ONG à 40 %, ajoutés aux problèmes fondamentaux posés par la corruption, une faible gouvernance et la question récurrente de la drogue, sont particulièrement préoccupants.

M. Robert del Picchia a enfin souligné que la situation était d'autant plus complexe qu'il était évident que les objectifs des différentes puissances présentes en Afghanistan n'étaient pas les mêmes.

M. Jean-Louis Carrère est intervenu pour faire remarquer que les messages transmis par les parlementaires afghans étaient très clairs et a souligné l'extrême gravité de la décision d'envoyer des troupes supplémentaires, sans que l'accent soit mis de manière concomitante sur le développement. Il a rendu hommage à la qualité des soldats français déployés sur le terrain et a relevé l'utilité de la présence de parlementaires de la commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat auprès des troupes déployées sur ses théâtres d'opérations. Elle est un témoignage de l'intérêt du Sénat pour l'action des hommes et des femmes des forces armées françaises au service de la paix et la stabilité de cette région.

Il a également fait remarquer que la leçon majeure de cette expérience de terrain était la nécessité de mettre en concordance la stratégie politique et les moyens susceptibles de lui venir en appui, au-delà des considérations budgétaires qui semblaient dicter l'élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

M. Hubert Haenel s'est inquiété des remarques faites par les missionnaires sur les carences en matière de petit équipement, qui conduisaient de manière totalement anormale les militaires du rang à acquérir eux-mêmes des équipements complémentaires. Il s'est également interrogé sur les « caveats » et sur la participation des réservistes au sein des troupes déployées sur le terrain.

M. André Dulait a rappelé que la précédente mission de la commission en Afghanistan s'était principalement penchée sur les efforts en matière de formation au bénéfice de l'armée nationale afghane. Il avait été alors constaté un taux de désertion, après formation, important, dû à l'attractivité financière des seigneurs de la guerre. Il a par ailleurs relevé l'importance des actions civiles, notamment en matière de santé, mettant en évidence l'exemple de l'hôpital mère-enfant de Kaboul, complexe médical mis au service de l'ensemble de la population et qui permet de changer l'image de l'action occidentale dans ce pays.

M. André Vantomme s'est interrogé sur les limites des moyens que la France pouvait consacrer aux OPEX et sur celles des effectifs susceptibles d'être déployés. Il s'est également interrogé sur la connaissance réelle de la situation de terrain chez les décideurs politiques de l'exécutif. Il s'est inquiété de l'augmentation considérable de la production de pavot, qui est devenu la source essentielle de financement des talibans.

Mme Michelle Demessine, de retour de Berlin où elle a participé à l'assemblée parlementaire de l'OTAN, s'est interrogée sur l'efficacité de la montée en puissance de l'armée nationale afghane, sur la question de la production et du trafic de drogue et sur le rôle central du Pakistan dans la résolution de la crise.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a rappelé le déplacement qu'elle avait effectué, à titre personnel, en 2004, dans ce pays, et a insisté sur l'importance particulière de la coopération en matière d'éducation.

Nomination de rapporteurs

La commission a enfin procédé à la nomination de rapporteurs sur les projets de loi suivants. Elle a désigné :

- M. Jacques Blanc sur le projet de loi n° 332 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire ;

- M. Jean-Louis Carrère sur le projet de loi n° 333 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux transports aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Mongolie  et sur le projet de loi n° 334 (2007-2008) autorisant l'approbation de l'accord relatif aux services aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la région administrative spéciale de Macao de la République populaire de Chine ;

- Mme Gisèle Gautier sur le projet de loi n° 809 (AN - XIIIe) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Costa Rica sur l'emploi salarié des personnes à charge des membres des missions officielles (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission) ;

- Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le projet de loi n° 878 (AN - XIIIe) autorisant la ratification de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission).

Présidence conjointe de M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères et de la défense, et de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

Etrangers - Gestion concertée de l'immigration et développement solidaire - Audition de M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire

Lors d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, a rappelé que l'immigration figurait au premier rang des priorités annoncées de la présidence française de l'Union européenne. Il a également indiqué que la nouvelle politique d'immigration de la France trouvait désormais des prolongements importants dans notre politique étrangère. Evoquant plusieurs sujets, notamment la conclusion d'accords bilatéraux de gestion concertée de l'immigration, il a souhaité que M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, définisse plus précisément cette notion de « développement solidaire », substituée récemment à celle de « codéveloppement » dans l'intitulé du nouveau ministère.

M. Jean Jacques Hyest, président de la commission des lois, a remercié M. Josselin de Rohan, président de la commission des affaires étrangères, d'avoir pris l'initiative de cette audition et d'avoir souhaité y associer la commission des lois. Il a expliqué que ces accords de gestion concertée de l'immigration s'inscrivaient dans une approche globale incarnée précisément par la création de ce nouveau ministère.

Il a indiqué que la dimension bilatérale ou internationale de l'immigration était également au coeur des travaux de la commission des lois, la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile ayant à cet égard donné l'occasion d'appréhender cette dimension essentielle.

Enfin, il a rappelé que les questions européennes étaient également très prégnantes, les trois corapporteurs européens de la commission des lois ayant consacré une partie de leur récent rapport d'information à l'immigration et à l'asile.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a déclaré que la maîtrise des flux migratoires constituait un enjeu fondamental pour la France et que de nombreux défis ne pouvaient trouver une réponse qu'à l'échelon européen en raison de l'extrême mobilité des flux dans un espace ouvert.

Il a rappelé que la politique de maîtrise des flux reposait sur quelques principes clairs.

En premier lieu, il a réaffirmé que la France était libre, comme tout Etat souverain, de déterminer les personnes étrangères qu'elle souhaitait admettre sur son territoire, notamment en fonction de ses capacités d'accueil. Il a ajouté que les étrangers en situation irrégulière avaient vocation à retourner dans leur pays, soit volontairement, soit de force si nécessaire. A cet égard, il a souligné que depuis le début de l'année les mécanismes d'aide au retour volontaire étaient sollicités dans des proportions sans précédent. Tout en restant prudent, il s'est félicité de cette inversion de tendance.

En deuxième lieu, il a indiqué qu'à la différence de certains Etats membres, la France souhaitait rester ouverte à l'immigration, celle-ci étant une composante essentielle de notre identité nationale. Il a ajouté que l'immigration zéro était ni possible, ni souhaitable.

En troisième lieu, M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a mis en avant le souci permanent de concertation avec les pays à l'origine de l'immigration. Il a jugé que dans le monde actuel une politique migratoire ne pouvait plus se décider et se gérer unilatéralement. Il a ajouté que la concertation était d'autant plus efficace qu'elle rencontrait un écho favorable dans les opinions publiques de ces pays.

Par ailleurs, il a estimé que la France était probablement le pays d'accueil ayant affiché le plus clairement sa préoccupation de ne pas piller les élites des pays source, considérant que la question migratoire ne pouvait être dissociée des politiques de solidarité. A cet égard, il a salué le travail du Sénat sur ces sujets, en particulier le rapport d'information de Mme Catherine Tasca et MM. Jacques Pelletier et Bernard Barraux, fait au nom de la commission des affaires étrangères, sur le codéveloppement.

Il a observé que la politique d'immigration de la France était progressivement soutenue par un nombre croissant de pays européens ainsi que de pays africains.

Concernant le recours à des régularisations massives, s'il a reconnu que cette idée pouvait être intellectuellement séduisante pour purger une situation à un instant donné, il a constaté que l'expérience en avait démontré l'échec et que ce type de mesure avait pour principal effet de créer un appel d'air puissant. Il a indiqué que ce constat était désormais partagé par tous, en particulier l'Espagne, en dépit des situations très diverses où se trouvent les Etats membres au regard des besoins de main d'oeuvre ou de la démographie.

Concernant la création d'un ministère dédié à l'immigration, il s'est félicité de ce que l'Espagne et la Suède s'inspirent de l'exemple français, démontrant ainsi la pertinence de ce ministère dans le contexte migratoire et européen actuel.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a ensuite présenté les différents accords de gestion concertée de l'immigration signés par la France.

Il a tout d'abord replacé cette politique dans son contexte, en rappelant que sur 900 millions d'africains, 50 % avaient moins de 17 ans et un tiers vivait avec moins d'un dollar par jour et qu'en 2030 la population sur le continent africain devrait s'élever à 1,5 milliard de personnes. Il a déclaré que si l'Europe, et en particulier la France, ne se préparaient pas à relever ce défi immense, de nombreux africains seraient naturellement tentés, voire contraints, d'émigrer.

Concernant les accords de gestion concertée proprement dit, il a indiqué qu'ils poursuivaient plusieurs objectifs :

- la promotion des intérêts de notre pays ;

- la préservation de notre tradition d'accueil ;

- la lutte contre l'immigration illégale.

Il a expliqué que le dispositif montait progressivement en puissance après une nécessaire phase d'apprentissage, cinq accords ayant déjà été conclus avec des Etats de taille moyenne (le Gabon, la République du Congo, le Bénin, le Sénégal et la Tunisie) et des pourparlers étant engagés avec d'autres pays (le Mali, le Cap-Vert, l'Egypte, Haïti et le Tchad), parfois même à leur demande.

Il a déclaré préférer à l'expression impropre d' « immigration choisie » celle d' « immigration choisie et concertée », cette formule recueillant l'assentiment de plusieurs chefs d'Etat africains.

Soulignant que ces accords étaient novateurs en raison de leur approche globale des questions de migration, il a indiqué que chacun d'entre eux comportait un socle commun de stipulations, décliné et complété en fonction des particularités de chaque pays.

Concernant le socle commun de ces accords, il a précisé qu'ils s'articulaient autour de trois volets :

- l'organisation de la migration légale ;

- la lutte contre l'immigration irrégulière, avec en particulier la conclusion d'un accord de réadmission ;

- la mise en place d'actions de développement solidaire.

Sur ce dernier volet, il a expliqué que la notion de codéveloppement lui était apparue inadaptée en raison des écarts très importants de niveau de développement entre la France et ces pays. Le terme de développement solidaire a semblé plus exact. Il a reconnu que cette politique était très difficile à mettre en place, mais qu'elle était très attendue par nos partenaires, chaque pays ayant des besoins spécifiques. Il a cité les exemples du Bénin, demandeur d'actions en matière de santé, ou de la Tunisie, intéressée par le développement d'actions de formation professionnelle sur place.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a enfin présenté les grandes lignes du futur pacte européen sur les migrations et l'asile.

Il a déclaré avoir été surpris de constater que tous les Etats membres de l'Union européenne étaient mobilisés sur les questions de migration et d'asile, quand bien même les problèmes pouvaient y être très différents. Il a cité l'exemple de la République tchèque, qui connaît une immigration d'origine vietnamienne plus importante que la France. Il a par ailleurs souligné les disparités énormes dans le traitement des demandes d'asile.

Concernant le pacte proprement dit, il a indiqué qu'il tendrait :

- à renforcer l'agence Frontex ;

- à instaurer une discipline collective en matière de régularisation massive. Sur ce point, il a précisé que les Etats membres étaient unanimes ;

- à promouvoir l'intégration par l'insertion professionnelle ;

- à contenir l'immigration familiale en fonction des capacités d'accueil réelles de chaque pays. A cet égard, il s'est interrogé sur l'opportunité d'élever le niveau de connaissance de la langue française exigée, compte tenu du niveau requis en Allemagne ;

- à organiser l'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

- à créer un bureau d'appui commun en matière d'asile. Il a jugé qu'il n'était pas réaliste d'espérer progresser davantage vers la mise en place d'un système d'asile commun ;

- à promouvoir un développement solidaire.

Il a conclu en déclarant que l'immigration n'était ni un problème, ni une chance a priori pour nos sociétés, mais un défi à relever impérativement.

M. Louis Mermaz a souligné la contradiction entre les propos du ministre qui semblaient ouvrir des perspectives raisonnables et les objectifs chiffrés assignés à la politique d'immigration. Il a insisté sur le caractère parcimonieux des régularisations de travailleurs clandestins présents sur le territoire français depuis de nombreuses années et sur les conditions de la rétention administrative. Évoquant l'accord avec le Gabon, il a souhaité savoir si le ministre était prêt à aller aussi loin pour d'autres pays, notamment pour ce qui concerne les visas de circulation. Il s'est ensuite élevé contre les dispositions du projet de directive européenne « retours » qui permettraient de retenir les étrangers en situation irrégulière pendant 18 mois et de les frapper d'une interdiction de retour sur le sol européen pendant une durée de cinq ans, considérant que la France devrait s'opposer à ce texte.

M. Brice Hortefeux, ministre de l'Immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, a estimé que les objectifs chiffrés, qui peuvent gêner de prime abord, avaient néanmoins la double vertu d'adresser un signal aux personnes en situation irrégulière ainsi que dans les pays d'immigration. De fait, pour la première fois depuis une génération, le nombre de clandestins est en diminution comme en atteste la baisse de 4 % de l'aide médicale d'Etat. Il a rappelé que les centres de rétention avaient été créés en 1982 et qu'ils devaient à l'actuelle majorité un effort très important de rénovation. Il a noté que l'alternative aux centres de rétention administrative était l'incarcération ou l'assignation à résidence qui présentait des dangers. Il a déclaré partager l'appréciation de M. Mermaz sur la directive « retours », indiquant qu'elle aurait pour effet de plafonner à 18 mois la durée de rétention dans les sept pays européens où cette dernière est actuellement illimitée, tout en laissant les autres Etats libres de fixer une limite inférieure. Il a rappelé qu'une commission, présidée par M. Pierre Mazeaud travaillait actuellement sur la question des quotas que certains pays, comme la Tunisie, réclament. Il a confirmé que l'augmentation du nombre des visas de circulation figurait bien dans les accords de gestion concertée des flux migratoires.

Mme Monique Cerisier ben Guiga a contesté le fait de limiter l'immigration familiale aux capacités d'accueil soulignant que les Français, qui s'expatrient en famille, supporteraient difficilement de se voir imposer de telles conditions. Elle a relevé que des Etats comme la Suisse ou le Canada, qui avaient tenté de bloquer l'immigration familiale, avaient dû ensuite faire face à une croissance très importante de ce type d'immigration. Elle a enfin estimé que l'on ne pouvait se prévaloir du fait que la Grèce n'accordait jamais le statut de réfugié pour restreindre la politique française de l'asile.

M. Brice Hortefeux a souligné que le nombre de bénéficiaires du statut de réfugié avait progressé en France. Il a estimé que dans un pays qui souffre d'une pénurie d'un million de logements, une politique d'accueil sans conditions ne pouvait être qualifiée de généreuse. Le regroupement familial doit s'effectuer sous des conditions de ressources suffisantes et d'un logement décent, faute de quoi, elle alimente le développement des squats.

M Robert del Picchia a déploré que le regroupement familial s'opère trop souvent à la faveur de faux papiers ou de mariages fictifs. Il s'est interrogé sur les moyens de donner de la substance aux missions de l'agence Frontex, sur l'accès au marché du travail des travailleurs des nouveaux États membres de l'Union européenne et sur l'évolution des services des visas.

M. Brice Hortefeux a rappelé que les travailleurs des nouveaux Etats membres avaient accès à 80 métiers, nombre porté à 152 le 1^er avril avant l'ouverture complète du marché du travail, annoncée par le président de la République pour le 1^er juillet 2008. Pour ce qui concerne les ressortissants des Etats tiers, le nombre des métiers accessibles a été porté de 15 à 32, cette question faisant l'objet d'une remise à plat complète. De  facto, les accords de gestion concertée des flux migratoires réintroduisent une catégorie de pays avec lesquels la France entretient des liens privilégiés. Ainsi, une centaine de métiers ont été ouverts pour le Sénégal et soixante dix-sept pour la Tunisie. Évoquant les services des visas, il a indiqué qu'un accord avait été trouvé le matin même avec le ministère des Affaires étrangères dans le sens d'une plus grande cohérence : un ministère ne pouvait pas être compétent sur les questions d'immigration sans avoir autorité sur les services des visas.

M. Jean-René Lecerf, corapporteur de la commission des lois sur les questions européennes, a souhaité savoir si les organisations non gouvernementales (ONG) et le Haut commissariat aux réfugiés (HCR) pourraient trouver leur place dans le bureau d'appui envisagé à Bruxelles pour l'asile. Soulignant les disparités entre les Etats membres dans l'octroi du statut de réfugié, il s'est interrogé sur l'opportunité de revoir les mécanismes prévus par les conventions de Dublin au profit de compensations financières entre Etats membres.

M. Brice Hortefeux a indiqué qu'une conférence sur l'asile, à laquelle les ONG étaient conviées, se tiendrait à Paris les 7 et 8 juillet 2008. Il a rappelé que la Pologne accordait le statut de réfugié dans 5 % des cas, contre 52 % pour la France, illustrant ainsi la difficulté du rapprochement des points de vue.

A Mme Eliane Assassi, qui l'interrogeait sur les quotas, M. Brice Hortefeux a répondu qu'il ne souhaitait pas s'exprimer sur ce sujet avant la remise des conclusions des travaux de la commission présidée par M. Pierre Mazeaud.

M. Pierre Fauchon, corapporteur de la commission des lois sur les questions européennes, a évoqué la politique d'intégration et s'est interrogé sur le refus du communautarisme, alors que ce phénomène semble inévitable compte tenu de l'évolution des sociétés modernes.

M. Brice Hortefeux a rappelé que le communautarisme n'était pas le modèle choisi par la France. Il s'est interrogé sur l'intérêt manifesté par le Royaume-Uni, qui a un temps suivi cette voie, pour les propositions françaises dans le cadre du pacte européen pour les migrations. Il a toutefois souligné le risque que représentait, pour la cohésion de la société française et l'intégration des étrangers, le fait qu'un tiers des migrants installés sur le territoire français ne parle pas notre langue. Il a aussi noté le fait que la grande majorité des élèves en situation d'échec absolu étaient issus de l'immigration et ne pouvaient pas suivre une scolarité normale par méconnaissance de la langue française qu'il faudrait pouvoir leur enseigner comme une langue étrangère.

M. André Ferrand, rapporteur spécial de la commission des finances sur les crédits de la mission « Immigration », s'est interrogé sur la valeur ajoutée de la disposition insérée dans le projet de loi de modernisation de l'économie permettant l'attribution d'une carte de résident de 10 ans aux étrangers apportant une contribution exceptionnelle à l'économie. Il a considéré que cette nouvelle disposition, qui s'ajoute à la carte « compétences et talents », ne serait pas très lisible pour les personnes que la France souhaite attirer.

M. Brice Hortefeux a précisé que le dispositif proposait la délivrance d'une carte de 10 ans à des investisseurs sans que s'applique la condition de résidence de cinq ans. La carte « compétences et talents » prévoit, quant à elle, l'accueil, l'octroi d'un titre de séjour et le regroupement familial de droit mais comporte également l'encouragement à repartir après six ans. Cette carte n'est délivrée que depuis janvier 2008, et son succès dépendra aussi de la mobilisation des ambassadeurs qui seront reçus prochainement à son propos.

Mme Catherine Tasca a souligné que les accords de gestion concertée des flux migratoires avaient pour objectif de traiter de façon globale la question des migrations. Ils sont effectivement novateurs par la place faite au développement qui est cependant très modeste dans l'accord avec le Gabon. Elle a souhaité savoir quelle était la dimension « développement » prise en compte dans les autres accords et comment elle s'articulerait avec la baisse programmée des crédits d'aide au développement. Elle s'est interrogée sur le caractère additionnel du financement de la coopération policière.

M. Brice Hortefeux a indiqué que la dimension de développement était plus importante dans les autres accords et il a déploré la lenteur de la ratification française qui contraste avec la célérité de ses partenaires. Il a précisé que les financements destinés à la coopération policière étaient additionnels mais qu'ils n'étaient pas gérés, contrairement à son souhait, par son ministère.