COM(2023) 228 FINAL
du 18/04/2023
Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)
Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) n 806/2014 en ce qui concerne les mesures d'intervention précoce, les conditions de résolution et le financement des mesures de résolution- COM(2023) 226
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/59/UE en ce qui concerne les mesures d'intervention précoce, les conditions de déclenchement d'une procédure de résolution et le financement des mesures de résolution- COM(2023) 227
ET
Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/49/UE en ce qui concerne le champ de protection des dépôts, l'utilisation des fonds des systèmes de garantie des dépôts, la coopération transfrontière et la transparence- COM(2023) 228
Le cadre pour la gestion des crises bancaires et l'assurance des dépôts (CDMI) a été refondu en 2013 et 2014, à la suite de la crise financière mondiale de 2007-2008, sur la base des normes internationales alors convenues1(*).
Outre des exigences minimales en matière de fonds propres2(*), ce cadre, qui permet de gérer de manière ordonnée la défaillance d'une banque et de préserver la stabilité financière, comporte un dispositif pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, composé d'une directive - la directive 2014/59/UE relative à la résolution des banques (BRRD) - et d'un règlement - le règlement (UE) n° 806/2014 -, qui prévoit un mécanisme de résolution unique (MRU) et institue le Conseil de résolution unique (CRU) ainsi qu'un Fonds de résolution bancaire unique (FRU). La directive 2014/49 (DGSD) garantit en outre la protection des déposants et fixe les règles d'utilisation des fonds des systèmes de garantie des dépôts.
Ces textes sont applicables dans tous les États membres à l'exception du mécanisme de résolution unique qui ne concerne que ceux qui participent à l'Union bancaire. Ils ont été révisés en 2019, dans le cadre du « paquet sur la réduction des risques » présenté dans la suite des travaux du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire et du Conseil de stabilité financière.
En outre, en 2020, l'Eurogroupe s'est accordé sur la création d'un filet de sécurité commun pour le Fonds de résolution bancaire unique par le mécanisme européen de stabilité (MES). L'accord signé en janvier et février 2021, qui modifie le traité instituant le MES3(*), a permis une mise en oeuvre anticipée du filet de sécurité depuis le 1er janvier 2022.
L'Union bancaire est toutefois toujours inachevée en l'absence d'un troisième pilier. La proposition de système européen d'assurance des dépôts (SEAD) présentée en 2015 n'a en effet pas été adoptée. Plusieurs démarches ont été successivement engagées pour relancer le dossier mais les points de vue des États membres sur le traitement réglementaire des expositions souveraines restent partagés. En juin 2022, l'Eurogroupe a finalement demandé à la Commission de présenter des propositions législatives plus ciblées pour réformer le cadre CMDI.
En avril 2023, la Commission a présenté une proposition de réforme du cadre CMDI, qui accorde une attention particulière aux banques de taille moyenne et de petite taille et modifie la directive BRRD (redressement des banques et résolution de leurs défaillances), le règlement sur le mécanisme de résolution unique (MRU) et la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts (DGSD). Cette réforme, qui a pour objectifs de protéger l'argent des contribuables dans les situations de crise, protéger l'économie réelle de l'incidence des défaillances bancaires et renforcer la protection des déposants dans l'ensemble de l'UE, étend le champ de la résolution bancaire et prévoit une intervention accrue des régimes nationaux de garantie des dépôts dans une résolution.
A. UNE RÉFORME DU CMDI POUR RÉPONDRE À DES INSUFFISANCES IDENTIFIÉES
1/ Un cadre pour la gestion des crises et l'assurance des dépôts qui est peu sollicité
Le cadre CMDI a quatre objectifs :
- la protection de la stabilité financière en évitant la contagion, afin de garantir la discipline de marché et la continuité des fonctions critiques pour la société ;
- la préservation du fonctionnement du marché unique et de conditions de concurrence équitables ;
- la limitation du recours à l'argent du contribuable et l'affaiblissement du lien « banques-souverains » ;
- la protection des déposants et la confiance des consommateurs.
Il prévoit un ensemble d'instruments applicables aux différentes étapes du cycle de vie des banques en difficultés4(*) :
- des mesures de redressement accompagnées de plans de redressement élaborés par les banques ;
- des mesures d'intervention précoce ;
- des mesures de prévention visant à prévenir la défaillance d'une banque ;
- des plans de résolution élaborés par les autorités de résolution ;
- des instruments de résolution pour les banques dont la défaillance5(*) est déclarée ou prévisible et considérée comme dans l'intérêt public (au lieu et place de la liquidation).
Il permet de proposer une combinaison de sources de financement pour gérer les défaillances, en protégeant la stabilité financière, les déposants et les coûts pour les finances publics et in fine les contribuables. Les coûts de la résolution sont supportés en premier lieu par les ressources propres de la banque (actionnaires et créanciers), complétées, si nécessaire, par des fonds issus des systèmes de garantie des dépôts (SGD), des dispositifs de financement pour la résolution (fonds de résolution nationaux6(*) et FRU sous la supervision du CRU pour l'Union bancaire qui présente un niveau d'intégration plus élevé) financés par des contributions de toutes les banques.
À ce jour, ce cadre de renflouement interne (bail-in) a été peu appliqué, les nombreuses défaillances d'établissements bancaires de taille petite ou moyenne ayant été gérées dans le cadre des régimes nationaux sans recours aux filets de sécurité financés par le secteur bancaire, en particulier le FRU qui n'a jamais été sollicité.
Dans l'exposé des motifs des propositions de règlement et de directive, la Commission estime que l'absence de recours au cadre CMDI pour gérer les défaillances bancaires résulte avant tout du large pouvoir d'appréciation prévu en matière d'évaluation de l'intérêt public, et d'un accès difficile aux financements dans le contexte de la résolution sans imposer de pertes aux déposants. Elle souligne que cette situation génère des « risques de fragmentation et de résultats non optimaux dans la gestion des défaillances bancaires, en particulier celles des banques de taille relativement petite ou moyenne ».
Afin de remédier à ces risques et de permettre au cadre CMDI d'atteindre ses objectifs, en particulier une application uniforme des règles au sein de l'UE, quelle que soit la taille des banques, elle propose de le réviser et de revoir son articulation avec les procédures nationales d'insolvabilité.
2/ Une réforme pour répondre aux problèmes identifiés
À l'issue d'une étude d'impact initiale, qui a fait l'objet d'une consultation en 2020, la Commission a procédé à des consultations ciblées puis publiques en 2021 sur des listes de questions précises et organisé une conférence avec des représentants des parties prenantes intéressées. Elle a également consulté des experts, les États membres, en particulier les groupes de travail du Conseil ainsi que l'Autorité bancaire européenne (ABE) sur le financement de l'insolvabilité et la résolution, avant d'établir une analyse d'impact approfondie qui a examiné plusieurs options pour répondre aux problèmes identifiés en matière d'élargissement crédible et efficace du champ d'application de la résolution et du déblocage des fonds des systèmes de garanties des dépôts (SGD).
L'option privilégiée doit permettre d'élargir considérablement le champ d'application de la résolution pour y inclure davantage de banques petites et moyennes et permettre de favoriser une meilleure adéquation des instruments de crise utilisés. Elle se traduit en particulier par la suppression de la « super-préférence » pour les créances des SGD qui conduit à protéger les moyens financiers de ceux-ci, sans fournir un financement adéquat dans le cadre de la résolution ni apporter une meilleure protection des dépôts couverts.
Une option plus ambitieuse a également été envisagée comprenant un système européen d'assurance des dépôts (SEAD) hybride qui permettrait de parachever l'Union bancaire mais la Commission a estimé, « à ce stade », qu'elle était « irréalisable sur le plan politique ».
B. UN RENFORCEMENT DU CADRE DE RÉSOLUTION
1/ Clarification et amélioration de la sécurité juridique des mesures d'intervention précoce et de préparation de la résolution
Des éclaircissements sont en particulier apportés, tant dans le règlement (en particulier à destination de la BCE) que dans la directive BRRD, sur le mécanisme de progression graduelle entre les différents types de mesures. Il est en outre précisé que ni l'adoption préalable de mesures d'intervention précoce ni la réunion des conditions justifiant une intervention précoce ne sont des prérequis pour lancer la préparation de la résolution ou exercer les pouvoirs correspondants.
Des chevauchements redondants entre les directives BRRD et CRD sont supprimés (par exemple la destitution des dirigeants qui ne remplissent plus les critères d'adéquation).
Par ailleurs, le séquencement interne entre les mesures d'intervention précoces est supprimé : les conditions de leur déclenchement par les autorités nationales compétentes sont donc désormais harmonisées, dans le respect du principe de proportionnalité et des orientations de l'ABE.
Les dispositions du règlement concernant la coopération et l'échange d'informations entre le CRU et la BCE ou les autorités nationales pour la mise en oeuvre du MRU lorsque la situation financière d'une banque commence à se dégrader, sont précisées et complétées. La coopération entre les autorités compétentes et les autorités de résolution est également détaillée et renforcée en pareil cas dans la directive, en amont de la résolution, en particulier la fourniture de toutes les informations nécessaire.
Il est en outre précisé que l'autorité de résolution a le pouvoir de procéder à la mise en vente de l'établissement ou de demander la mise en place d'une salle de données virtuelle (data room) pour permettre aux acquéreurs potentiels de prendre connaissance de la situation de l'établissement.
2/ Avertissement précoce en cas de défaillance avérée ou prévisible
Là encore, l'accent est mis sur la transmission précoce d'informations entre les autorités compétentes (autorités de résolution, BCE et autorités nationales (ACN) dans le cadre du mécanisme de surveillance unique (MSU)).
L'accent est également mis sur les délais dans lesquels les mesures de résolution sont prises afin de préserver les niveaux de fonds propres, et les exigences de MREL et de liquidité de l'établissement ou de l'entité, afin de permettre la mise en place d'une stratégie de résolution efficace pour trouver des solutions, privées ou administratives, susceptibles d'éviter la défaillance.
Durant cette période, il est prévu qu'une coordination étroite soit mise en oeuvre entre l'autorité compétente et l'autorité de résolution ou la BCE/ANC et le CRU, selon le cas.
Si aucune mesure appropriée permettant d'éviter la défaillance n'est identifiée ou mise en oeuvre dans ce délai, il doit être procédé à une évaluation du risque de défaillance qui peut conclure à la nécessité d'une mesure de résolution de l'entité ou de l'établissement si l'intérêt public l'exige.
3/ Modifications de l'évaluation de l'intérêt public (EIP) d'une résolution
Afin de réduire le plus possible les divergences d'interprétation constatées entre les autorités de résolution lors de la réalisation de l'EIP et d'élargir le champ d'application de celle-ci, plusieurs modifications sont apportées :
- aux objectifs de la résolution, pour privilégier le recours aux filets de sécurité financés par les banques (fonds de résolution, SGD, CRU) plutôt que le soutien budgétaire des États membres et mettre l'accent sur la protection des déposants tout en réduisant autant que possible les pertes pour les systèmes de garantie des dépôts ;
- en matière de comparaison entre la procédure de résolution et la procédure nationale d'insolvabilité afin de permettre d'élargir l'application de la résolution (notamment l'alourdissement de la charge de la preuve justifiant que la résolution n'est pas dans l'intérêt public).
4/ Proportionnalité de l'utilisation des systèmes de garantie des dépôts dans le cadre de la résolution
Plusieurs clarifications sont apportées aux interventions des SGD, pour les faciliter et éviter aux déposants de subir des pertes mais également les limiter pour éviter l'épuisement de leurs ressources et veiller à ce que celles-ci soient suffisantes pour qu'ils puissent maintenir leurs fonctions.
Lorsque l'utilisation des fonds d'un SGD est décidée par le CRU dans le cadre de l'union bancaire, des modifications sont apportées au règlement MRU pour favoriser une application uniforme en la matière, après consultation du SGD et sur la base du critère du moindre coût.
5/ Préférence à niveau unique pour les déposants et les SGD
En l'état, les déposants sont des créanciers super privilégiés dans la limite de 100 000 euros, avant les SGD, et au-delà de ce montant, ils doivent bénéficier d'un niveau de priorité supérieur à celui des créanciers ordinaires non garantis.
La proposition de directive introduit une préférence à niveau unique en faveur des déposants, y compris les entreprises, et des SGD, afin de maintenir la stabilité financière, de protéger les déposants et de supprimer les obstacles à la résolution.
6/ Conditions plus strictes d'octroi d'un soutien financier public exceptionnel
L'octroi d'un tel soutien en dehors du contexte de la résolution est limité aux seuls cas de recapitalisation à titre de précaution, aux mesures préventives des SGD visant à préserver la solidité financière et la viabilité à long terme des banques, aux mesures prises par les SGD pour préserver l'accès des déposants ainsi qu'à d'autres formes de soutien dans le cadre des procédures de liquidation.
Le soutien public accordé sous la forme d'une recapitalisation à titre de précaution doit être temporaire, il ne doit pas être utilisé pour compenser des faiblesses intrinsèques, comme un modèle d'entreprise obsolète, enfin l'entité bénéficiaire doit être solvable. Si ces trois conditions ne sont pas réunies, l'entité doit être considérée comme étant en situation de défaillance avérée ou prévisible.
7/ Sortie ordonnée du marché des banques défaillantes qui ne font pas l'objet d'une résolution
Les États membres doivent en principe veiller à ce que les banques défaillantes en raison d'une EIP négative soient mises en liquidation mais la pratique montre de fortes divergences dans la mise en oeuvre de cette obligation. Une sortie du marché devra désormais intervenir dans un délai raisonnable et le retrait de l'agrément en cas de constatation d'une défaillance avérée ou prévisible permettre d'engager sans délai une procédure nationale de liquidation.
8/ Modifications de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles (MREL)
Plusieurs modifications sont proposées pour le calibrage des fonds propres, selon la stratégie de résolution privilégiée. Des critères de calcul sont ainsi définis en cas de transfert et en fonction des modalités de celui-ci (transfert d'actifs ou cession d'actions et utilisation complémentaire de la structure de gestion des actifs pour ceux qui ne peuvent être transférés).
Un nouvel article précise les modalités d'estimation de l'exigence globale préalable de coussin de fonds propres en cas d'interdiction de certaines distributions.
Enfin une exemption de minimis de certaines exigences de MREL est introduite pour permettre, sous certaines conditions, l'utilisation des engagements de rang supérieur par les entités de résolution pour se conformer aux exigences de subordination de la MREL.
9/ Ajustements divers
La proposition de règlement ajuste les modalités de planification de la résolution et précise les conditions d'utilisation du FRU au-delà du seuil de 5% du total des passifs, fonds propres compris.
La gouvernance du CRU est ajustée pour permettre le renouvellement du mandat des président, vice-président et membres permanents ainsi que le remplacement du président par le vice-président en cas d'empêchement temporaire.
Le rang des créances du CRU est fixé au même rang que celui des créances des fonds de résolution nationaux.
L'articulation des responsabilités (planification, évaluations, adoption du dispositif de résolution) entre le CRU et les autorités nationales est précisée, de même que la répartition des tâches entre la BCE et les autorités compétentes nationales en ce qui concerne la défaillance avérée ou prévisible.
Plusieurs modifications sont également apportées pour faciliter l'accès du CRU à des informations détenues par la BCE, les mécanismes de contrôle en matière de blanchiment, les SGD, le CERS (Comité européen du risque systémique) et les autorités européennes de surveillance (ABE, Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles - EAPP- et Autorité européenne des marchés financiers - AEMF).
La proposition de directive prévoit par ailleurs la mise en place de collèges d'autorités de résolution afin de faciliter les échanges d'informations lorsque l'établissement possède des succursales d'importances significatives dans d'autres États membres.
C. RÉVISION DE LA DIRECTIVE RELATIVE AU SYSTÈME DE GARANTIE DES DÉPÔTS (DGSD)
Plusieurs des points d'amélioration identifiés par la Commission se traduisent par des modifications de la directive DGSD : le champ de protection des déposants, les conditions d'utilisation des fonds des SGD pour d'autres interventions que le remboursement des dépôts garantis, l'efficacité opérationnelle des SGD, et la coordination entre la résolution et les filets de sécurité pour l'assurance des dépôts.
1/ Harmonisation et renforcement du niveau de protection des déposants
Le champ harmonisé de la protection des déposants est précisé. Il inclut ainsi les entités publiques (écoles, hôpitaux et services municipaux) qui ne sont pas des déposants avertis (art.5) et exclut les dépôts découlant d'opérations de blanchiment. Les SDG couvrent également les déposants situés dans des États membres où leurs établissements de crédit exercent en libre prestation de service (art. 14), selon des modalités définies, ainsi que les dépôts dans des succursales de banques établies dans des pays tiers qui doivent s'affilier à une SGD dans un État membre (art. 15).
Le niveau de protection minimal en cas de soldes temporairement (6 mois) élevés (transactions immobilières) est fixé à 500 000 euros.
Les règles de calcul du montant remboursable sont harmonisées (art.7), y compris lorsque le taux d'intérêt est négatif. Un nouvel article (art. 7 bis) définit les procédures applicables aux personnes ayant des droits sur les dépôts (charge de la preuve) et il est prévu que le délai limite de remboursement par les SGD peut être allongé en cas de vérifications nécessaires des créances.
Il est prévu que les fonds collectés par les établissements financiers auprès de leurs clients doivent être déposés sur des comptes ségrégués dans des banques ; leur protection et les règles de remboursement sont harmonisées (art. 8 ter).
En cas de soupçon de blanchiment, le remboursement est suspendu (art. 8 quater) et une coopération est organisée entre les superviseurs et les autorités de résolution.
Les informations que les banques doivent fournir chaque année à leurs clients sont harmonisées et renforcées (art. 16)
2/ Garantie des créances du SGD en cas de versements dans le cadre de certaines procédures de résolution
Le champ d'application de la directive est complété (art. 1er) pour préciser qu'il couvre non seulement l'établissement et le fonctionnement des SGD, mais également la garantie et le remboursement des dépôts ainsi que l'utilisation des fonds des SGD pour financer des mesures garantissant l'accès des déposants à leurs dépôts. Il est en outre précisé que les succursales établies dans des pays tiers sont couvertes.
Dans la mesure où les versements sont utilisés pour couvrir des pertes qui sans cela auraient été supportées par les déposants, il est prévu que le niveau de garantie sur ces créances sera le même que celui des déposants (art. 9). A l'inverse, la contribution d'un SGD en cas de résolution par renflouement interne ne donnera pas lieu à une créance sur l'établissement soumis à la procédure de résolution, ce qui priverait cette contribution d'effet.
3/ Renforcement de la solidité des SGD et de la disponibilité des fonds
La stratégie d'investissement des SGD droit être diversifiée et leur moyens financiers respecter un ensemble de normes (art. 10).
Afin d'assurer la disponibilité des fonds dans les délais de remboursement des déposants, il est prévu que les SGD peuvent recourir à différents mécanismes de financement sur fonds privés avant de recourir aux moyens financiers disponibles, ce qui permet une gestion efficiente de ceux-ci, et aux fonds collectés au titre de contributions extraordinaires.
Une distinction est opérée entre mesures préventives (garanties, injection de liquidité ou participation à une augmentation de capital) et mesures alternatives pour accompagner le transfert des dépôts et actifs dans le cadre d'une procédure d'insolvabilité afin de préserver l'accès des déposants à leurs dépôts (art. 11). Une évaluation de l'application de ces mesures est prévue (art. 11 bis).
Des exigences peuvent être appliquées aux banques qui n'ont pas respecté leurs engagements ou ne remboursent pas l'aide financière reçue dans le cadre de mesures préventives (art. 11 quater) et leurs actifs, droits et engagements peuvent alors être vendus dans des conditions définies (art. 11 quinquies).
Les conséquences du critère du moindre coût qu'il est proposé d'introduire dans la DGSD sont par ailleurs reprises (art 11 sexies).
Enfin, afin de favoriser un fonctionnement efficace des SGD, les obligations d'échanges d'informations entre les banques et les SGD ainsi qu'entre les SGD et les autorités désignées et l'ABE sur les dépôts garantis sont renforcées (art. 16 bis). L'ABE élaborera des projets de normes techniques d'exécution.
*
Les deux propositions modifiant le règlement CRU et la BRRD sont fondées sur l'article 114 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), comme le règlement et la directive qu'elles modifient, dans un domaine qui relève des compétences partagées au sens de l'article 4 du TFUE. Quant à la proposition de directive modifiant la DGSD, elle est fondée, comme celle-ci, sur l'article 53 §1 du TFUE sur le droit d'établissement.
La plupart des modifications proposées sont des ajustements, en particulier entre les cadres de résolutions nationaux, dont l'harmonisation est renforcée afin de limiter la fragmentation du marché unique, et le cadre européen. Elles devraient permettre d'appliquer le cadre CMDI aux banques petites et moyennes qui connaissent des difficultés susceptibles de porter atteinte à la stabilité financière, sans mettre en cause les procédures nationales d'insolvabilité et le remboursement des dépôts, et aller ainsi dans le sens de l'union bancaire qui entend privilégier le renflouement externe (bail-out) alors que les solutions nationales privilégient le renflouement interne (bail-in) et donc le lien État-banques.
L'harmonisation des règles applicables aux SGD est destinée à assurer un niveau de protection équivalent aux déposants et une concurrence équitable en matière de fonctionnement et de financement de ces systèmes.
Compte tenu de ces observations, le groupe de travail sur la subsidiarité a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.
* 1 Comme rappelé dans la note présentée au groupe de travail sur la subsidiarité du 20 juillet 2023, à propos de la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n 806/2014 en ce qui concerne certains aspects de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles - COM(2023)229.
* 2 Définies par la directive 2014/59/UE et le règlement (UE) n 806/2014, en cours de modification par la proposition de directive COM(2023)229 en ce qui concerne certains aspects de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles examinée lors de la réunion du groupe de subsidiarité du 20 juillet 2023
* 3 Même si son existence est prévue par le TFUE, le MES est une institution financière internationale qui n'est pas régie par le droit de l'UE et dont le siège est à Luxembourg. Les plans de redressement et l'intervention du MES sont décidés par les ministres des Finances de la zone euro ; le Parlement européen n'a aucun droit de regard, seuls les parlements nationaux peuvent donner leur avis.
* 4 Sans préjudice de l'application des procédures nationales d'insolvabilité qui ne sont pas harmonisées.
* 5 Quatre raisons permettent de déclarer une banque comme présentant une défaillance avérée ou prévisible :
- elle ne respecte plus les conditions d'agrément par l'autorité de surveillance ;
- son passif est supérieur à son actif ;
- elle est dans l'incapacité de payer ses dettes à l'échéance ;
- elle sollicite un soutien financier public exceptionnel.
* 6 Avec, le cas échéant, un contrôle des aides d'État.