Transmission des procédures pénales

Proposition de règlement relative à la transmission des procédures pénales COM (2023) 185

I) État actuel des échanges entre juridictions pénales des États membres

A) L'absence de cadre européen harmonisé pour la transmission des procédures pénales

Aux termes de l'article 82 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la coopération judiciaire pénale entre États membres est fondée sur le principe de reconnaissance mutuelle des jugements et décisions judiciaires. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent ainsi adopter des mesures visant à faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l'exécution des décisions.

Dans ce cadre, la transmission d'une procédure pénale d'un État à un autre est un instrument utile dans les affaires concernant deux États ou plus, notamment en cas d'enquêtes parallèles, mais également lorsqu'un État a ouvert une enquête mais qu'un autre État est considéré comme mieux placé pour enquêter et/ou engager des poursuites.

À l'heure actuelle, cette transmission entre États membres demeure régie par plusieurs instruments juridiques internationaux, plus particulièrement, pour 13 États membres (mais pas la France), la convention européenne sur la transmission des procédures répressives du 15 mai 1972^1(*). La plupart des États membres recourent à l'article 21 de la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale du Conseil de l'Europe, en date du 20 avril 1959^2(*), comme mécanisme pertinent pour demander à une autre partie à la convention la poursuite d'un suspect. Ils utilisent également des accords bilatéraux et les lois nationales.

Les lignes directrices de l'entraide judiciaire entre États membres sont les suivantes :

-sont concernées les infractions pouvant donner lieu à un jugement pénal ou mettant en cause la responsabilité pénale d'une personne morale de l'État requérant ;

-si l'entraide judiciaire est accordée, l'État membre requis doit respecter les procédures exigées par l'État requérant et les mettre en oeuvre effectivement dans les meilleurs délais ;

-si la demande d'entraide ne peut être respectée, l'État membre requis en informe immédiatement le requérant et ils envisagent ensemble les suites à donner à ce dossier ;

-la convention doit être appliquée en tenant compte de l'acquis Schengen ;

-la convention prévoit les procédures d'échanges entre autorités compétentes pour les différents aspects de la procédure (transmission par écrit des demandes d'entraide...) ;

-elle précise également les modalités pratiques de l'entraide judiciaire : mise à disposition de l'État membre requérant, par l'État membre requis, d'objets obtenus de manière illicite ou transfèrement temporaire d'une personne détenue dans l'État membre requis vers l'État membre requérant en vue d'une instruction ; possibilité d'organiser des auditions par visioconférence ou de constituer une équipe commune d'enquête (ECE)^3(*); ouverture d'enquêtes discrètes (sous une identité fictive) ; demande d'interception de télécommunications ; régime de protection des données personnelles.

Par ailleurs, les États membres coopèrent le plus souvent efficacement en matière pénale dans le cadre du mandat d'arrêt européen.

En revanche, il n'existe pas, à l'heure actuelle, de règles communes relatives à la transmission des procédures pénales d'un État membre à un autre pour faire en sorte que ce soit l'État membre « le mieux placé » qui enquête sur une infraction pénale ou engage des poursuites à cet égard.

Certes, en 2003, l'agence européenne de coopération judiciaire Eurojust a publié des lignes directrices, révisées en 2016, afin d'indiquer à quelle juridiction les poursuites devraient être attribuées. Ces lignes directrices suggèrent plusieurs critères à prendre en considération lorsque plusieurs États membres sont compétents pour exercer les poursuites. Depuis leur adoption, ces lignes directrices aident les autorités nationales compétentes et Eurojust à déterminer la juridiction la mieux placée pour engager des poursuites dans des dossiers transfrontaliers. Mais elles ne sont pas contraignantes.

B) Une réforme avortée en 2009

Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition, en 1990 déjà, les États membres de l'Union européenne avaient adopté un accord relatif à la transmission des procédures répressives mais ce dernier n'est jamais entré en vigueur, faute de ratifications suffisantes.

Par ailleurs, en juillet 2009, la présidence suédoise du Conseil de l'Union européenne avait présenté une initiative réglementaire au nom de 16 États membres dont la France^4(*), en vue de l'adoption d'une décision-cadre du Conseil relative à la transmission des procédures pénales.

Ce dispositif était ambitieux puisqu'il proposait une procédure uniforme applicable à la coopération entre tous les États membres dans le cadre de la transmission des procédures pénales tout en apportant des précisions utiles sur la procédure à mettre en oeuvre (formalisation des demandes, obligation de réponse et de motivation des refus...).

En pratique, le transfert de la procédure d'un État membre au profit d'un autre pouvait être demandé si au moins l'un des critères suivants était rempli :

- critères liés à l'enquête : le lieu de la commission de l'infraction ou de la réalisation du dommage lié à cette infraction est situé dans l'État destinataire ; les principaux éléments de preuve y sont localisés ;

- critères liés au suspect : le lieu de résidence ou de détention du suspect est situé dans l'État destinataire ; des procédures y sont pendantes à l'encontre du même suspect ou mettant en cause la même organisation criminelle ;

- critères liés à la victime : le lieu de résidence de la victime est situé dans l'État destinataire.

L'acceptation du transfert d'une procédure aurait eu pour effet de suspendre ou de clore la procédure ouverte dans l'État de transmission et la procédure transmise devait être régie par le droit de l'État membre destinataire.

Toutefois, les négociations de ce projet ont été interrompues le 1^er décembre 2009, à la suite de l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, qui a modifié le mode de présentation et d'adoption des règles de l'Union dans le domaine du droit pénal.

Tout au plus, la décision-cadre 2009/948/JAI du 30 novembre 2009 relative à la prévention et au règlement des conflits en matière d'exercice de la compétence dans le cadre des procédures pénales encadre les prises de contact d'une autorité nationale compétente avec l'autorité compétente d'un autre État membre lorsqu'elle a des motifs raisonnables de croire qu'une procédure parallèle est en cours dans cet autre État membre.

Cette décision-cadre ne régit toutefois que l'échange d'informations et les consultations directes entre les autorités compétentes des États membres et non la transmission de procédure susceptible d'être effectuée si l'existence d'une procédure parallèle a été constatée.

C'est pourquoi le Conseil de l'Union européenne a appelé, dans ses conclusions de décembre 2020, à l'adoption d'une initiative législative européenne sur la transmission des procédures pénales.

C'est l'objet de la présente proposition de règlement, qui a été inscrite dans le programme de travail de la Commission européenne pour 2022.

II) Le contenu de la proposition de règlement

A) Les objectifs de la proposition

La proposition de règlement vise explicitement à résoudre trois difficultés recensées par la Commission européenne :

-des procédures pénales parallèles sont parfois engagées dans deux États membres ou plus. En effet, en raison du développement rapide de la criminalité transfrontalière, en particulier la cybercriminalité, les États membres peuvent se déclarer compétents simultanément pour mener des enquêtes et engager des poursuites relatives à une infraction, ce qui entraîne fréquemment l'ouverture de procédures pénales parallèles dans ces pays pour une même infraction.

Ces procédures peuvent être justifiées en cas de commission d'actes répréhensibles ou de présence de victimes dans plusieurs États membres. Mais elles peuvent également engendrer des « doublons », sources d'une utilisation inefficace des ressources publiques et de charges supplémentaires pour les personnes concernées. Le risque d'aboutir à des décisions juridictionnelles contradictoires (par exemple, pour l'obtention des preuves et les stratégies d'enquête) n'est pas nul. Et ces procédures parallèles peuvent être sources de complexité et d'échec pour les services d'enquête et les magistrats instruisant ces dossiers lorsqu'ils sont confrontés au droit fondamental de la personne concernée à ne pas être jugée ou punie deux fois pour la même infraction (principe non bis in idem, article 50 de la charte européenne des droits fondamentaux) ;

- des procédures pénales sont engagées dans un État membre, qui, au regard de l'intérêt de la justice, n'est cependant pas le mieux placé : il pourrait alors être plus judicieux que de telles procédures pénales se déroulent dans un autre État membre. Quelques exemples : lorsqu'il est plus facile pour cet autre État membre d'obtenir les éléments de preuve les plus importants ; lorsque le suspect ou la personne poursuivie purge une peine dans cet autre État membre, à la suite d'une condamnation pénale ; lorsque l'infraction a été commise dans l'État membre qui a engagé les poursuites, mais que la victime et/ou le suspect se trouvent dans un ou des États membres différents ; lorsque l'infraction peut être liée à des organisations du crime organisé établies ou opérant principalement dans un État membre donné dont les autorités ont une connaissance spécifique de ces organisations ; lorsqu'un État membre peut avoir un intérêt essentiel à engager des poursuites (par exemple, en ce qui concerne sa sécurité nationale) ;

- il n'y a pas de procédure pénale en cours: il existe donc un risque d'impunité, par exemple en cas de refus d'exécution d'un mandat d'arrêt européen, en raison de mauvaises conditions de détention d'une personne dans l'État membre d'émission et lorsque l'État membre qui refuse de remettre une personne recherchée ne dispose pas de la compétence et/ou des éléments de preuve nécessaires pour poursuivre cette personne.

Dans ces trois situations, l'existence d'un cadre juridique européen pour la transmission des procédures serait un gage d'efficacité, d'efficience et de sécurité juridique, en tenant compte des intérêts légitimes des suspects, des personnes poursuivies et des victimes.

B) Le dispositif de la proposition

La présente proposition de règlement prévoit donc les motifs et les modalités de la transmission des procédures pénales entre États membres. Elle serait applicable à toutes les procédures pénales des États membres « à partir du moment où une personne (aurait) été identifiée comme suspect. » (Article premier).

1) La demande de transmission d'une procédure pénale

Le dispositif envisagé n'impose aucune obligation automatique pour un État membre de demander la transmission d'une procédure pénale.

Au terme d'une évaluation au cas par cas, si l'autorité compétente d'un État membre estimait que le transfert d'une procédure pénale était nécessaire et appropriée au regard d'un certain nombre de critères objectifs (voir encadré ci-dessous), elle pourrait en effectuer la demande auprès de l'État membre concerné.

Cette dernière pourrait concerner l'ensemble des infractions pénales et viser des procédures précontentieuses (articles 3 et 5).

Par ailleurs, une demande de transmission de procédure pourrait être émise par la victime d'une affaire pénale, par le suspect de cette affaire ou par la personne qui y est poursuivie. Dans cette hypothèse toutefois, la demande n'instaurerait aucune obligation pour les États membres concernés.

Le dispositif proposé prévoit également le droit à l'information des personnes suspectées et des victimes sur la demande de transmission et, le cas échéant, leur droit d'émettre un avis à son sujet, ainsi que le droit des suspects, victimes et des personnes accusées de s'opposer par un recours à la procédure de transmission (articles 6 à 8).

2) La procédure de transmission d'une procédure pénale (articles 9 à 18)

a) La procédure serait ouverte par l'émission et la transmission d'un certificat (dont le contenu est précisé à l'article 9 de la présente proposition). Cette procédure pourrait être retirée en cas de nécessité par l'État requérant à tout moment avant la réponse de l'État requis ;

b) La transmission serait facilitée par l'usage d'un système d'information informatique décentralisé^6(*)  (articles 23 à 25) ;

c) En réponse à cette demande, dans un délai de 60 jours suivant sa réception, l'État requis devrait indiquer s'il accepte ou non la demande dans une décision motivée et, dans l'affirmative, préciser quelles mesures il compte prendre au sujet de la procédure pénale en cause. S'il refusait, il devrait préciser les raisons dans la décision précitée. À cet égard, la proposition de règlement énonce les motifs valables de refus (article 13)^7(*) ;

d) En principe, chaque État concerné devrait prendre en charge financièrement les actes de la procédure qui lui reviennent mais l'État membre requérant pourrait émettre une proposition à l'État requis sur la répartition des frais induits ;

e) Enfin, à chaque stade de la procédure, les autorités compétentes pourraient s'appuyer sur le soutien d'Eurojust.

3) Les effets de la transmission d'une procédure pénale (articles 19 à 21)

Enfin, la proposition de règlement précise les effets de la transmission d'une procédure pénale :

-dans l'État membre requérant : à la réception de la notification de l'acceptation par l'autorité compétente de l'État requis, la procédure pénale concernée serait suspendue ou close dans l'État requérant. Les autorités de cet État pourraient cependant entreprendre ou maintenir les mesures d'enquête ou procédurales permettant d'empêcher la fuite du suspect ou de la personne poursuivie.

En outre, ces autorités pourraient poursuivre ou rouvrir la procédure pénale précitée si l'autorité de l'État membre requis venait à classer l'affaire sans suite et à condition que cette poursuite ne s'oppose pas au principe « non bis in idem » ;

-dans l'État membre requis : l'autorité nationale compétente devrait poursuivre et juger le suspect ou la personne poursuivie conformément à son droit national et, le cas échéant, déterminer la peine devant lui être infligée. Dans ce cadre, les actes, mesures d'instruction et éléments de preuve transmis par l'État requérant auraient la même validité dans l'État requis que s'ils avaient été valablement accomplis par ses propres autorités, sauf si cela est contraire aux principes fondamentaux de son droit.

III) La proposition de règlement est-elle conforme au principe de subsidiarité ?

La base juridique choisie est-elle pertinente ? Oui. Comme déjà indiqué, l'article 82, paragraphe 1, (b) et (d), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), autorise en effet le Parlement européen et le Conseil, conformément à la procédure législative ordinaire, à prendre les mesures permettant de résoudre les conflits de compétences entre les États membres et à faciliter la coopération entre les autorités judiciaires ou équivalentes des États membres dans le cadre des poursuites pénales et de l'exécution des décisions.

La proposition de règlement est-elle nécessaire et apporte-t-elle une valeur ajoutée ?

Oui, de nouveau car cette proposition n'entrave ni ne diminue la compétence des États membres en matière pénale. En effet, les autorités compétentes de l'État requis disposent toujours d'une nécessaire marge d'appréciation pour examiner une demande de transmission et, le cas échéant, la refuser par une décision motivée. La proposition vise en revanche à fluidifier leur coopération en évitant des procédures « doublons » et des situations d'impunité.

Enfin, cette réforme est-elle proportionnée aux objectifs visés ?

La réponse est également positive. En fondant les demandes de transmission sur des critères clairs et objectifs, en permettant aux autorités compétentes des États membres de refuser éventuellement une demande de transmission et en autorisant les victimes, les suspects et les personnes poursuivies d'effectuer une demande, le dispositif envisagé paraît proportionné aux objectifs poursuivis et aux principes fondamentaux de la justice.

* ¹ Autriche ; Bulgarie ; Chypre ; Danemark ; Espagne ; Estonie ; Lettonie ; Lituanie ; Pays-Bas ; République tchèque ; Roumanie ; Slovaquie ; Suède.

* ² Cette convention fait l'objet d'une convention d'application du Conseil de l'Union européenne du 12 juillet 2000, qui précise ses modalités d'application entre États membres de l'Union européenne.

* ³ La création des ECE a été rendue possible par l'article 13 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale de l'Union européenne et par la décision/cadre 2002/465/JAI du Conseil du 13 juin 2002. En pratique, une ECE peut être instituée par les autorités compétentes de deux États membres au moins, dans deux hypothèses :

-lorsque, dans le cadre d'une procédure d'enquête menée par un État membre pour détecter des infractions, il y a lieu d'effectuer des enquêtes difficiles et impliquant la mobilisation d'importants moyens, qui concernent d'autres États membres ;

-lorsque plusieurs États membres effectuent des enquêtes concernant des infractions qui, en raison des faits qui sont à l'origine de celles-ci, exigent une action coordonnée et concertée dans les États membres en question.

* ⁴ Belgique ; Bulgarie ; Danemark ; Espagne ; Estonie ; France ; Grèce ; Hongrie ; Lettonie ; Lituanie ; Pays-Bas ; République tchèque ; Roumanie ; Slovaquie ; Slovénie ; Suède.

* ⁵ Les motifs de refus visés par ces paragraphes sont les suivants : la personne faisant l'objet du mandat d'arrêt européen est déjà poursuivie dans l'État sollicité pour les faits à l'origine de ce mandat ; l'État membre d'exécution a décidé de ne pas engager de poursuites à l'encontre de la personne visée car elle a déjà fait l'objet d'une décision définitive dans un État membre pour les faits qui lui sont reprochés.

* ⁶ Ce système serait établi par la Commission européenne. Il pourrait utiliser soit les logiciels choisis par les États membres, soit un logiciel créé et développé par la Commission européenne. Eurojust pourrait également en faire usage.

* ⁷ Motifs empêchant la transmission de la procédure : le comportement faisant l'objet de la demande ne constitue pas une infraction pénale au regard du droit de l'État requis ; la reprise de la procédure pénale est contraire au principe « non bis in idem » ; le suspect ou la personne poursuivie ne peut être tenu pénalement responsable de l'infraction pénale en raison de son âge ; les poursuites pénales sont prescrites ou les conditions pour poursuivre ne sont pas réunies ; l'infraction est couverte par l'amnistie dans l'État requis ; l'État requis n'est pas compétent.

Motifs pouvant empêcher la transmission de la procédure : le droit de l'État requis prévoit une immunité ou un privilège qui empêche toute action ; l'autorité compétente de l'État requis considère que la transmission n'est pas dans l'intérêt d'une administration efficiente et correcte de la justice ; l'infraction pénale n'a pas été commise, en tout ou partie, sur le territoire de l'État requis ; le certificat exigé est incomplet ou manifestement incorrect.

Justice et affaires intérieures

Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relative à la transmission des procédures pénales

COM (2023) 185 final - Texte E17711

(Procédure écrite du 13 juillet 2023)

Compte tenu de sa nature purement technique, la commission a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.