SEANCE DU 29 JUILLET 2002
M. le président.
L'amendement n° 4 rectifié
bis
, présenté par M. Charasse et les membres
du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« A. - La régularisation de la dotation globale de fonctionnement de
l'exercice 2001, telle qu'arrêtée par le comité des finances locales le 9
juillet 2002, est calculée pour chaque bénéficiaire dans les conditions
habituelles, et leur est notifiée au plus tard le 15 septembre 2002 pour être
versée au plus tard le 31 octobre 2002.
« B. - En conséquence, au titre de l'année 2002 le montant de la dotation
globale de fonctionnement est majoré de 136,419 millions d'euros. »
La parole est à M. Jean-Claude Frécon.
M. Jean-Claude Frécon.
Cet amendement, signé par Michel Charasse et les membres du groupe socialiste,
vise à attirer l'attention sur le versement de la régularisation de la dotation
globale de fonctionnement, la DGF.
Pour la deuxième année consécutive, nous aurons cette année une régularisation
de DGF. Or la procédure qui est suivie diffère assez sensiblement de celle qui
prévalait auparavant lorsqu'il y avait une régularisation positive de DGF,
laquelle a été employée pour la dernière fois au titre de l'année 1992 ou de
l'année 1993.
Cette procédure était la suivante : le comité des finances locales du mois de
juillet prenait acte de la régularisation positive. Cette dernière était
affectée au prorata des versements de DGF initiale aux communes, qui
percevaient cette ressource supplémentaire en septembre ou en octobre. En tout
cas, elle était utilisable dans nos communes au moment de la dernière décision
modificative, qui était souvent d'ailleurs le budget supplémentaire.
Or, l'année dernière, lorsque nous avons rencontré une nouvelle fois ce
problème, nous n'avons pas obtenu cette revalorisation tout de suite, parce que
le comité des finances locales avait incité le Gouvernement à réexaminer quels
étaient les attributaires de la régularisation.
En effet, d'après la loi, il s'agissait des attributaires de l'année « n »,
alors que la régularisation concernait les fonds affectés à l'année « n -1 ».
Le comité des finances locales avait donc souhaité que ce soient les
attributaires de l'année « n - 1 » qui bénéficient de cette dernière. Cela
avait nécessité une nouvelle intervention du législateur, mais cette procédure
entraîna un retard important dans les versements aux communes. Ceux-ci ont été
effectués au titre de l'année 2001, mais ils sont intervenus au mois de
décembre 2001, ou même en janvier 2002 pour un grand nombre de communes.
Cette année, le problème se pose dans les mêmes termes, mais il n'est pas
nécessaire de recourir à la voie législative. Nous souhaitons que les
versements de régularisation de dotation globale de fonctionnement puissent
être effectués, comme dans le passé, dès la fin de l'année budgétaire, à la
suite du constat de cette régularisation positive, c'est-à-dire à l'automne de
l'année « n + 1 ».
Tel est l'objet de cet amendement, qui avait été déposé par M. Michel
Charasse.
M. Paul Loridant.
Très bon amendement !
M. le président.
Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Il convient de rappeler que l'article L. 1613-1 du
code général des collectivités territoriales dispose qu'« il est procédé au
plus tard le 31 juillet à la régularisation du montant de la dotation afférente
à l'exercice précédent ».
Comme notre collègue l'a indiqué, le comité des finances locales a procédé, le
9 juillet 2002, à la régularisation de la dotation globale de fonctionnement de
2001, pour un montant s'établissant à 136,4 millions d'euros.
Le même article du code général des collectivités territoriales comporte la
disposition suivante : « Si ce produit est supérieur, il est réparti entre les
bénéficiaires de la dotation globale de fonctionnement. S'il est inférieur, la
différence est imputée sur la dotation globale de fonctionnement du plus
prochain exercice. »
Par conséquent, la régularisation de la dotation globale de fonctionnement de
2001 étant positive, elle doit être imputée non pas sur la dotation globale de
fonctionnement du plus prochain exercice, mais sur celle de l'exercice en
cours, c'est-à-dire sur celle de 2002, par le biais soit du présent collectif
budgétaire, comme le proposent les auteurs de l'amendement, soit du collectif
budétaire de décembre.
La commission des finances n'a pas de préférence quant à la date
d'inscription. En revanche, elle affirme très clairement que les 136,4 millions
d'euros correspondant à la majoration de la dotation globale de fonctionnement
doivent bien être pris en compte au titre de l'exercice 2002. En d'autres
termes, nous ne voudrions pas qu'intervienne un glissement de cette somme sur
la loi de finances pour 2003.
S'il vous était possible de lui donner les assurances nécessaires, monsieur le
ministre, la commission pourrait recommander aux membres du groupe socialiste
de retirer leur amendement.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert,
ministre délégué.
M. le rapporteur général vient de rappeler très
clairement les textes qui régissent la matière ; je n'y reviens donc pas.
Cela étant, on ne peut affirmer, comme le font les auteurs de l'amendement
dans l'exposé des motifs, que le versement correspondant au montant de la
régularisation positive de la DGF a toujours été effectué en septembre ou en
octobre, car, sauf erreur de ma part, ce cas de figure ne s'est présenté que
pour la DGF de l'exercice 2000.
Quoi qu'il en soit, le plus important est que cette régularisation positive de
la DGF de 2001, qui intéresse en l'espèce M. le rapporteur général, les auteurs
de l'amendement et l'ensemble des sénateurs ici présents, qui connaissent le
sujet par coeur, ne pouvait pas être inscrite dans ce projet de loi de finances
rectificative. Cela n'était pas possible dans les délais qui nous étaient
impartis, et je voudrais indiquer que la volonté du Gouvernement est, d'une
part, de ne pas insérer dans ce texte des dispositifs particuliers
supplémentaires, et, d'autre part, de recueillir l'avis du comité des finances
locales. Je parle à cet instant sous le contrôle de M. Michel Mercier, qui
connaît bien cette instance puisqu'il est, au sein de la commission des
finances, le « sachant » en la matière. Or il me semble que le comité des
finances locales a parfois exprimé le souhait que le montant de cette
régularisation soit réparti dans des conditions différentes de celles qui ont
été exposées voilà un instant par M. le rapporteur général. Par conséquent, à
l'heure où je vous parle, le Gouvernement n'a pas encore pris de décision quant
au versement de la régularisation, afin de permettre la poursuite de la
concertation sur le sujet.
Voilà, à ce stade, ce qu'il m'est possible de vous dire, mesdames, messieurs
les sénateurs. Je pense que nous pourrons de nouveau aborder ce sujet à
l'occasion de l'examen de la prochaine loi de finances rectificative. Dans
cette attente, j'invite les auteurs de l'amendement à retirer celui-ci, afin
d'éviter au Gouvernement de devoir exprimer un avis défavorable, ce qui ne
s'inscrirait pas dans le climat de confiance qu'il souhaite instaurer dans ses
relations avec les collectivités territoriales.
M. le président.
L'amendement est-il maintenu, monsieur Frécon ?
M. Jean-Claude Frécon.
J'ai pris bonne note des propos constructifs de M. le ministre. Il est vrai
que nous aurions préféré qu'un engagement plus précis soit pris, mais je retire
néanmoins, au nom de M. Michel Charasse et des membres de mon groupe,
l'amendement n° 4 rectifié
bis.
Toutefois, nous ne voudrions pas que ce
débat n'aboutisse pas.
MM. Philippe Marini,
rapporteur général,
et Gérard Braun.
Très bien !
M. le président.
L'amendement n° 4 rectifié
bis
est retiré.
L'amendement n° 9, présenté par MM. Miquel, Massion, Moreigne, Sergent,
Demerliat, Charasse, Lise, Haut, Marc, Angels, Auban et les membres du groupe
socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« A. - Avant le dernier alinéa de l'article L. 3334-7 du code général des
collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le montant des sommes à répartir entre les départements bénéficiaires, prévu
aux deux alinéas précédents, est complété par le produit des droits de mutation
par décès acquittés au titre des successions des bénéficiaires de l'allocation
personnalisée d'autonomie, à due concurrence des sommes mentionnées à l'article
L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles. »
« B. - Les pertes de recettes résultant du A sont compensées à due concurrence
par la création d'une taxe additionnelle au droit de consommation sur les
tabacs visé à l'article 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Michel Moreigne.
M. Michel Moreigne.
Cet amendement vise à affecter aux départements éligibles à la dotation de
fonctionnement minimale, la DFM, les droits de mutation perçus par l'Etat sur
chaque succession de bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie,
l'APA.
Toutefois, le produit des droits ainsi rétrocédé est plafonné aux sommes que
le bénéficiaire de l'APA a reçues en qualité d'allocataire.
Du fait de l'impossibilité du recours sur succession dans le cadre de l'APA,
l'actif des successions est plus important et l'Etat perçoit des droits plus
élevés qu'à l'époque où existait la prestation spécifique dépendance,
dispositif qui autorisait le recours sur succession.
Concrètement, l'Etat a mis à la charge des départements le non-recours sur
succession et tire de cette situation un avantage financier. Cet effet pervers,
sans doute non voulu, est choquant. Il serait donc juste et légitime d'y mettre
un terme.
Il est important de souligner que cet amendement ne prévoit pas de rétablir le
recours sur succession. Il tend seulement à affecter le surplus de droits de
mutation perçu par l'Etat aux départements éligibles à la dotation de
fonctionnement minimale.
Ces départements sont en difficulté financière, du fait de l'absence de
recours sur succession, certes, mais aussi en raison, il faut bien le dire, du
succès rencontré par l'APA, les prévisions pour la fin de 2004 étant très
souvent déjà réalisées aujourd'hui (
M. Michel Mercier acquiesce.
) M.
Michel Mercier paraît d'accord avec moi, et je l'en remercie !
Il peut paraître
a priori
surprenant de n'affecter qu'à quelques
départements le produit d'un impôt perçu sur tout le territoire. Cela me semble
toutefois pleinement justifié au regard de l'objectif visé, qui est d'aider les
plus pauvres d'entre eux.
J'ajoute que les autres départements ne sont pas pénalisés, puisque,
actuellement, ils ne perçoivent pas ces droits de mutation. Cette mesure de
solidarité ne leur coûterait donc rien et n'accentuerait pas l'effort de
contribution de certains d'entre eux à la dotation de fonctionnement minimale :
la démonstration est mathématique et difficilement réfutable.
Enfin, je me permets de rappeler au Sénat qu'il a déjà adopté, sur avis
favorable de notre excellent rapporteur général, un amendement similaire à
l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2002. L'ancien
président de notre commission des finances, devenu ministre, s'en souvient sans
doute très bien !
(Sourires.)
Dans l'hypothèse où l'amendement que je viens de présenter serait rejeté par
le Sénat, nous présenterions un amendement de repli reprenant l'amendement
adopté à l'automne dernier. Cependant, il va de soi, mes chers collègues, que
cet amendement n° 9 a notre préférence !
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 9, qui, avec l'accord de
ses auteurs, a été présenté avant l'amendement n° 8 ?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Il m'est un peu difficile de m'exprimer sur
l'amendement n° 9 sans avoir évoqué auparavant l'amendement n° 8, le premier
découlant du second en toute logique.
M. le président.
Dans ces conditions, j'appelle en discussion l'amendement n° 8, présenté par
MM. Miquel, Massion, Moreigne, Sergent, Demerliat, Charasse, Lise, Haut, Marc,
Angels, Auban et les membres du groupe socialiste et apparentés, qui est ainsi
libellé :
« Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« A. - Après le neuvième alinéa (7°) de l'article L. 3332-1 du code général
des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
«
8°
Les droits de mutation par décès acquittés, dans le département
concerné ou non, au titre des successions des bénéficiaires de l'allocation
personnalisée d'autonomie, à due concurrence des sommes mentionnées à l'article
L. 232-19 du code de l'action sociale et des familles. »
« B. - Les pertes de recettes résultant du A sont compensées à due concurrence
par la création d'une taxe additionnelle au droit de consommation sur les
tabacs visé à l'article 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Gérard Miquel.
M. Gérard Miquel.
Cet amendement, très proche de celui qui a été présenté par mon collègue
Michel Moreigne, vise quant à lui à attribuer à tous les départements, et non
aux seuls départements éligibles à la DFM, le produit des droits de mutation
perçus sur les successions des bénéficiaires de l'allocation personnalisée
d'autonomie. Le produit des droits ainsi rétrocédé est, comme le prévoit
l'amendement précédent, plafonné aux sommes que le bénéficiaire de l'APA a
perçues.
Je me permets d'insister de nouveau sur le fait que le Sénat a déjà adopté un
amendement identique, avec l'avis favorable de M. le rapporteur général, à
l'occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2002. Il serait
dommage qu'il se déjuge à quelques mois d'intervalle.
M. le président.
Quel est maintenant l'avis de la commission sur les amendements n°s 8 et 9
?
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
L'amendement n° 8 est assurément un très bon
amendement, puisqu'il avait été adopté à l'unanimité par le Sénat lors de la
discussion du projet de loi de finances pour 2002, sur une initiative de M.
Mercier, à laquelle M. Charasse s'est associé.
La question de fond est celle de la suppression de la récupération sur
succession. Cette suppression a été, je le pense à titre personnel, une
véritable erreur, car ses conséquences pèsent lourdement sur les charges que
les conseils généraux doivent supporter. Il n'y a aucune raison que la
suppression du recours sur succession entraîne une perte de recettes pour les
conseils généraux qui financent l'allocation personnalisée d'autonomie et,
parallèlement, un surcroît de recettes pour l'Etat, qui décide du montant des
dépenses payées par les conseils généraux dans cette affaire.
Toutefois, il a semblé à la commission des finances que ce sujet doit être
étudié sur le fond, de façon peut-être un peu plus attentive que nous ne sommes
susceptibles de le faire dans le cadre de l'exercice de portée limitée qu'est
l'examen de ce collectif budgétaire. Nous voudrions connaître l'avis du
Gouvernement sur l'évolution de ce problème et sur les relations susceptibles
de s'établir entre lui et les élus des départements à propos des questions
liées à la charge anormalement croissante de l'APA.
En ce qui concerne l'amendement n° 9, j'indiquerai simplement qu'il relève de
la même logique que le précédent. Il prévoit que les sommes correspondant aux
droits de succession perçus par l'Etat sur les successions de bénéficiaires de
l'APA seront utilisées au profit de la péréquation entre départements. Sans
doute est-ce une idée intéressante, mais elle est à creuser, et la formulation
reste à parfaire. Le redéploiement des concours financiers de l'Etat en faveur
de la péréquation est un sujet essentiel, chacun peut en convenir, mais qui
peut difficilement être abordé de manière satisfaisante à l'occasion de
l'examen de ce collectif budgétaire.
En conclusion, la commission souhaite entendre l'avis du Gouvernement et
espère que les indications qu'il voudra bien donner seront de nature à
permettre à nos collègues du groupe socialiste de retirer leurs amendements.
S'ils ne le faisaient pas, la commission appellerait à un vote défavorable.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 8 et 9 ?
M. Alain Lambert,
ministre délégué.
Evoquons ce sujet de façon très responsable, pour
reprendre une expression utilisée tout à l'heure par M. Michel Mercier.
Ceux qui ont voté l'instauration de l'APA étaient de bonne foi, mais, très
franchement, ce dispositif entraînera la ruine des départements.
(M. Michel Mercier approuve.)
Mesdames, messieurs les sénateurs, n'en
faites pas un instrument de ruine de l'Etat.
La sagesse consiste à revoir le dispositif de l'APA et, en effet, sans doute à
introduire des conditions et des modalités qui ne paraissaient pas
indispensables lorsqu'elle a été instituée, mais qui, compte tenu des faits, se
révèlent nécessaires.
M. le rapporteur général a évoqué tout à l'heure le recours sur succession,
mais il existe d'autres modalités, notamment les conditions de ressources.
J'improvise un peu, mais c'est une matière qu'il m'est arrivé de pratiquer dans
ma vie professionnelle. Le recours sur succession, à défaut d'être un élément
de produit pour la collectivité qui a versé l'allocation, est un élément de
dissuasion pour ceux qui disposent de moyens ne justifiant pas le recours à
cette aide.
Nous, Parlement et Gouvernement, devons remettre avec humilité l'ouvrage sur
le métier afin de disposer d'un dispositif qui atteigne son objectif, à savoir
aider ceux qui sont en difficulté, sans ruiner la collectivité.
Dans la discussion générale, en réponse à M. Jacques Oudin, j'ai indiqué que,
pour ce qui le concerne, le ministère de l'économie, des finances et de
l'industrie, considère - mais je sais que c'est aussi le sentiment de M.
François Fillon - qu'une initiative parlementaire en la matière pourrait aider
le Gouvernement. Mesdames, messieurs les sénateurs, vous devez donc remettre
l'ouvrage sur le métier et travailler de nouveau sur cette question, au lieu
d'adopter la solution qui a été défendue par M. Michel Moreigne, que je salue
très cordialement.
La solution qu'il préconise vise, certes, à mettre un terme aux difficultés
que les départements rencontrent dans ce domaine, mais le problème ne sera pas
résolu en reportant ces difficultés sur l'Etat. Son amendement reviendrait à
attribuer un impôt à une collectivité publique en fonction de circonstances qui
sont indépendantes du fait générateur de l'impôt, c'est-à-dire le décès. Une
telle disposition n'existe dans aucun autre prélèvement dans notre système
fiscal et serait source d'une importante complexité administrative.
Ces explications constituent une réponse d'ouverture, pour montrer que nous
sommes tous conscients de la nécessité de régler ce problème. Par ailleurs, M.
Michel Moreigne comprendra qu'il n'est pas satisfaisant de régler le problème
uniquement pour les départements qui bénéficient de la dotation de
fonctionnement minimale.
Me tournant vers lui, j'en appelle à la confiance qu'il peut avoir dans la
parole de celui qui s'exprime au nom du Gouvernement, à défaut d'avoir une
totale confiance dans le Gouvernement
(Sourires.)
- je ne peux parler
plus franchement -, et je lui demande de bien vouloir retirer son amendement.
En effet, cette disposition, si elle était adoptée, mais j'espère qu'elle ne le
sera pas, ne permettrait pas d'atteindre l'objectif visé.
M. le président.
Monsieur Moreigne, l'amendement n° 9 est-il maintenu ?
M. Michel Moreigne.
M. Michel Moreigne fait entière confiance à M. Alain Lambert. Il a bien
entendu ce que celui-ci a dit, l'ouverture en pointillé qu'il a bien voulu nous
faire et son appel à l'initiative parlementaire.
Vous avez suggéré, monsieur le ministre, de proposer de nouvelles conditions
et de nouvelles modalités pour résoudre le problème de l'APA.
Mes chers collègues, si je vous ai ennuyés quelques instants, c'est pour vous
faire prendre conscience des problèmes que rencontrent les départements peu
peuplés disposant de faibles ressources et qui ont la malchance de compter un
important pourcentage de personnes âgées dépendantes. Ainsi, dans le
département que je représente, sur 125 000 habitants, 4 000 personnes
bénéficient de l'APA. C'est un record !
M. Eric Doligé.
Il fallait présenter ce dispositif avant !
M. Michel Moreigne.
Monsieur Doligé, je n'ai pas de conseils à recevoir de vous en séance
publique,... mais je les accepterai volontiers en aparté.
(Sourires.)
Cet amendement était un amendement d'appel. Aussi, je le retire. En effet, M.
Lambert, que je connais bien et à qui je fais entière confiance, a fait preuve
d'esprit d'ouverture. J'espère que d'autres initiatives suivront la mienne.
M. le président.
L'amendement n° 9 est retiré.
Monsieur Miquel, qu'en est-il de l'amendement n° 8 ?
M. Gérard Miquel.
Je le retire, monsieur le président.
M. le président.
L'amendement n° 8 est retiré.
Article 3 et état A