SEANCE DU 13 DECEMBRE 2001

SEANCE DU 13 DECEMBRE 2001

ATTRIBUTION DES LOGEMENTS SOCIAUX
AUX PERSONNES EN SITUATION
DE HANDICAP

Adoption d'une proposition de loi
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi (n° 325, 2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à accorder une priorité dans l'attribution des logements sociaux aux personnes en situation de handicap ou aux familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap. [Rapport n° 125 (2001-2002).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat au logement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, bien évidemment, la cause de l'accessibilité des logements, et tout particulièrement des logements sociaux, aux personnes handicapées est l'un des enjeux majeurs du Gouvernement. Lors de la communication que je ferai au conseil des ministres du 3 janvier, j'aurai d'ailleurs l'occasion de présenter des propositions concernant ce que l'on a appelé l'habitat durable, c'est-à-dire la prise en compte du développement durable, avec un plan d'action concret et très étoffé, relatif à la transformation et à l'adaptation des logements, et des mesures tendant à favoriser l'accès des handicapés et des personnes dépendantes à l'ensemble du parc de logements de notre pays, qu'il s'agisse du parc social ou du parc privé. Beaucoup reste à faire en la matière.
La présente proposition de loi est centrée sur la question de l'accès et, à la suite de l'adoption d'un amendement par l'Assemblée nationale, sur le problème de l'adaptation.
S'agisant de l'accès, je redoute un peu que la formulation proposée ne donne qu'une satisfaction de façade. En effet, il existe déjà, dans les différentes lois, au moins une cinquantaine de cas dont vous conviendrez tous aisément qu'on ne peut contester leur caractère prioritaire : je citerai, à titre d'exemple, les enfants atteints de saturnisme, les personnes vivant dans une habitation insalubre et dont la santé est par conséquent menacée, les personnes sans domicile fixe... Cette multiplicité de cas rendra à mon avis l'avancée législative très relative. J'ajoute d'ailleurs que le caractère prioritaire de l'accès aux logements sociaux pouvait tout à fait être prévu par la voie réglementaire.
Le Gouvernement a bien pris acte de la volonté du Parlement d'insister sur l'accès aux logements sociaux.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à déduire de la taxe foncière sur les priorités bâties, ou TFPB, les dépenses engagées par les organismes d'HLM pour l'accessibilité et l'adaptation des logements aux personnes en perte d'autonomie.
Cette mesure présente à mon avis quelques inconvénients.
Tout d'abord, elle risque de ne pas favoriser les démarches spontanées et systématiques des HLM. Or, dans bien des cas, il est fondamental que, à l'occasion des réhabilitations normales, les logements soient rendus accessibles aux personnes en situation de handicap. La mesure proposée risque d'aboutir à ce que les HLM, voulant obtenir un maximum de subventions, n'entreprennent pas les travaux dans le cadre de la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, ou PALULOS, mais demandent plutôt la déduction de la TFPB. Cette disposition n'incitera donc pas au civisme.
Par ailleurs, le problème de l'adaptation des logements se pose aussi pour les logements de moins de quinze ans - heureusement, les règles relatives à l'accessibilité sont appliquées depuis un certain nombre d'années déjà, mais il reste à faire en matière d'adaptation -, lesquels sont déjà exonérés de TFPB. Par conséquent, la déduction de TFPB en vue d'une généralisation de l'adaptation des logements sociaux ne me paraît ni civique ni pertinente.
Le Gouvernement est évidemment conscient de la nécessité d'un accompagnement financier raisonnable à ces évolutions. Nous avons proposé l'application du taux maximum de la subvention PALULOS pour les travaux tendant à l'adaptation et à l'accessibilité des bâtiments. L'effet de levier sera à mon avis beaucoup plus fort, plus souple et général.
L'Assemblée nationale, lors de l'examen de ce texte, a posé la question du surcoût pour les HLM. Je demande donc au Sénat, qui est connu pour sa sagesse, de s'attacher plus à la pertinence du dispositif qu'à l'affichage de l'intention, dont je veux bien croire qu'elle rassemble la nation. Il apparaît bien clairement, en effet, que c'est le Parlement qui a souhaité alerter le Gouvernement sur l'urgence d'une action de cette nature.
Enfin, le Gouvernement souhaiterait que les logements ayant fait l'objet de gros travaux d'adaptation puissent, après le départ d'un locataire handicapé, être réservés à d'autres personnes handicapées. Le paradoxe est en effet qu'un handicapé ne puisse pas accéder à un logement qui a fait l'objet de gros travaux d'accessibilité parce que ce logement est occupé par une personne n'ayant aucun problème de handicap ! Je me permets donc d'insister auprès du Sénat pour que le dispositif, issu de l'initiative parlementaire, n'apparaisse pas comme fictif ou relatif au regard du bon travail que nous pourrions encore réaliser ensemble sur ce texte.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean Chérioux, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, comme vous le savez, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui vise à faciliter l'accès des personnes handicapées et des familles ayant à leur charge un enfant handicapé à des logements sociaux adaptés.
L'examen de ce texte, adopté par l'Assemblée nationale le 15 mai dernier, ne nous est pas imposé par le Gouvernement dans le cadre de l'ordre du jour prioritaire, comme cela était le cas, par exemple, pour la proposition de loi relative à l'agence française de sécurité sanitaire environnementale ou la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations.
Il s'agit donc d'un texte qui procède entièrement de l'initiative du législateur. Une fois de plus, le Sénat montrera un esprit d'ouverture dont on ne constate d'ailleurs pas d'équivalent du côté de l'Assemblée nationale : en effet, aucune des propositions de loi adoptées par le Sénat sur l'initiative de la commission des affaires sociales au titre de l'article 48-3 de la Constitution et transmises à l'autre assemblée n'a fait l'objet d'un examen susceptible de permettre la poursuite de la navette parlementaire.
En revanche, le Gouvernement et/ou les députés, quelle que soit d'ailleurs leur tendance - il ne s'agit en effet pas de mettre en cause la seule majorité actuelle dans ce processus de travail entre les deux assemblées, car la même situation a été observée sous des gouvernements de l'autre bord - n'ont pas hésité à déposer et à faire adopter des textes qui relevaient d'un « quasi-clonage » de propositions de loi transmises par le Sénat : je pense notamment aux textes relatifs au renforcement de la participation - à cet égard, il y a une coresponsabilité sur tous les bancs -, aux soins palliatifs, au congé de paternité et à l'allocation de présence parentale.
Dans le cas présent, les deux assemblées vont donc travailler ensemble, ce qui est nouveau ! Cela justifie donc que, sur le point que nous examinons ce matin, le processus législatif aille jusqu'à son terme et que nous réussissions ainsi un petit tour de force.
Incontestablement, il existe aujourd'hui une demande non satisfaite émanant de personnes handicapées souhaitant accéder à un logement aménagé pour tenir compte des contraintes liées à leur handicap.
Notre appareil statistique ne dispose pas de données très récentes sur le nombre de personnes handicapées : une enquête, établie à partir du nombre de personnes se déclarant effectivement victimes d'un handicap, fait ressortir le chiffre de 3,2 millions de personnes, soit environ 6 % de la population.
Ces personnes, en particulier les handicapés physiques, rencontrent des difficultés pour accéder à un logement. Une enquête réalisée par l'Association des paralysés de France en juin 1997 auprès de personnes handicapées motrices montre que 27 % des personnes ayant déposé une demande de relogement, en raison de difficultés d'accessibilité ou d'adaptation, n'ont pas eu satisfaction.
Cette situation s'explique notamment par le fait que les normes d'accessibilité - très complexes, elles relèvent plus de la décision réglementaire que de la loi - ne sont applicables qu'aux logements neufs.
Certes, la loi du 13 juillet 1991 a posé le principe selon lequel l'architecture et l'aménagement des locaux d'habitation, des lieux de travail et des établissements recevant du public devaient être accessibles aux personnes handicapées. Des normes particulières sont prévues pour les bâtiments d'habitation collectifs neufs, qu'il s'agisse des parties communes ou de l'aménagement des logements eux-mêmes ; le permis de construire ne peut être délivré si ces normes ne sont pas respectées.
Il reste que, dans le parc privé comme dans celui du logement social, le stock de logements existants non aménagés demeure plus important en volume que le nombre de logements neufs.
Pour ce qui concerne le logement social, afin de compenser le coût des aménagements sur les bâtiments neufs, la prime à l'amélioration des logements locatifs sociaux atteint jusqu'à 40 % du montant prévisionnel des travaux au lieu de 10 % dans le régime de droit commun. Des associations spécialisées, telles que l'association pour le logement des grands infirmes, apportent des compléments de financement.
Il subsiste néanmoins des difficultés propres au secteur du logement social.
Tout d'abord, les textes relatifs aux critères d'attribution ne mentionnent pas formellement la notion de personnes handicapées ; ils font référence aux personnes ayant des difficultés tenant à leurs conditions d'existence.
Par ailleurs, le système des plafonds de ressources met en situation défavorable les locataires d'un logement social qui sont victimes d'un handicap acquis au cours de leur existence, ce qui arrive souvent en raison d'accidents de la circulation, mais aussi parce que les progrès de la médecine et l'allongement de la durée de vie font que de plus en plus de personnes peuvent rester à domicile tout en étant atteintes de maladies évolutives gravement handicapantes.
Il arrive souvent que le locataire ne remplisse pas les conditions de ressources lui permettant d'accéder à un autre logement social qui lui serait aménagé. De plus, la personne handicapée éprouve des réticences bien compréhensibles à quitter un logement social qui est proche de son environnement familial, mais où elle ne peut faire effectuer les travaux nécessaires, faute de moyens financiers.
Face à cette situation, la proposition de loi, qui comprend deux articles, se veut essentiellement modeste et pratique. Ce n'est pas le grand monument législatif que vous allez concevoir par la suite, madame le secrétaire d'Etat - nous vous en laissons la responsabilité. Pour notre part, nous nous contentons d'un texte limité.
L'article 1er intègre dans la liste des personnes prioritaires celles qui sont en situation de handicap ou encore celles qui ont à leur charge une personne en situation de handicap.
L'expression « en situation de handicap » a été volontairement préférée à celle de « personne handicapée » pour éviter de stigmatiser certaines catégories de personnes et pour mieux mettre en évidence le fait que chacun peut être un jour placé en situation de handicap.
On notera que cette disposition a été heureusement modifiée à l'Assemblée nationale, sur l'initiative de Mme Roselyne Bachelot-Narquin elle-même. En effet, dans la rédaction initiale de la proposition de loi déposée en janvier 1998, n'étaient visées que les familles ayant une personne handicapée à leur charge : il est tout à fait heureux que l'on ait décidé d'ajouter les adultes handicapés eux-mêmes parmi les bénéficiaires du dispositif.
Enfin, il est important de souligner que le texte ne remet nullement en cause le principe selon lequel les logements sociaux sont attribués en tenant compte de la composition des ménages, du niveau de leurs ressources et de leurs conditions de logement. A cet égard, l'inscription des personnes handicapées parmi les personnes prioritaires ne devrait pas poser de problème particulier, sauf dans les secteurs urbains où il existe déjà des tensions fortes que le texte ne devrait pas, en réalité, sensiblement aggraver.
A cet égard, nombreux ont été nos collègues qui, en commission, ont déclaré que, dans certaines zones, la gestion des attributions de logements sociaux ne respectait pas le principe de mixité sociale.
L'article 2 de la proposition de loi a été inséré sur l'initiative d'un membre du groupe socialiste.
Il prévoit que les organismes d'HLM pourront déduire de la taxe foncière sur les propriétés bâties les dépenses engagées pour l'accessibilité et l'adaptation des logements.
M. Gérard Larcher. Très bien !
M. Jean Chérioux, rapporteur. La commission a constaté avec satisfaction que le texte prévoyait une compensation en faveur des collectivités locales : il est expressément indiqué que l'Etat devra abonder la dotation globale de fonctionnement pour compenser la perte de ressources fiscales subie par les collectivités locales. Il sera important que le ministère des finances ne dénature pas la portée de la compensation, comme cela arrive trop souvent.
M. Alain Gournac. Il y a là un risque !
M. Jean Chérioux, rapporteur. Tout à fait, mon cher collègue !
Ensuite, le texte distingue bien les travaux d'accessibilité, qui devraient porter sur les aménagements extérieurs et sur les parties communes des immeubles, des travaux d'adaptation, qui s'appliqueront au logement lui-même.
La commission a considéré que cet article complétait utilement le dispositif initial. Il permet en effet, non pas de mettre l'accent sur une catégorie de la population défavorisée par rapport à une autre, mais de donner les moyens d'assurer une véritable égalité entre des personnes en difficulté ayant des besoins très différents.
Une disposition réglementaire actuelle, figurant à l'article R. 441-4 du code de la construction et de l'habitation, prévoit que les logements construits ou aménagés en vue de leur occupation par des personnes handicapées sont attribués à celles-ci ou, à défaut de candidats, en priorité à des personnes âgées.
L'inconvénient de cette disposition est qu'elle n'a jamais entraîné une augmentation du nombre de logements aménagés, disponibles pour les personnes handicapées.
Le dispositif de la proposition de loi, au contraire, est de nature à entraîner une véritable dynamique entre une meilleure identification de la demande des personnes handicapées et la possibilité nouvelle ouverte, aux organismes d'HLM, de financer, à un coût moindre, les travaux d'aménagement nécessaires. En d'autres termes, avec les deux articles de la proposition de loi, c'est un véritable levier que l'on met en place pour accroître le nombre de logements répondant aux besoins des personnes à mobilité réduite.
Cela étant, la commission ne proposera pas d'amendement à ce texte, et ce pour deux raisons : tout d'abord parce que, compte tenu du faible nombre de jours de séance consacrés aux propositions de loi, si le Sénat en adoptait, le risque serait grand que ce texte ne soit pas adopté d'ici à la fin de la présente session ; ensuite, parce que les deux articles sont cohérents et que les précisions qui pourraient être apportées semblent largement de nature réglementaire.
La commission souhaite jouer un rôle plus utile en indiquant clairement au Gouvernement quelle est précisément l'intention du législateur : il s'agit pour nous de fournir aux ministères concernés un mode d'emploi, des « lignes directrices » pour l'élaboration des décrets d'application. Cela apparaît d'autant plus nécessaire que le texte est parfois ambigu et que l'Assemblée nationale n'a pas donné beaucoup de précisions sur la manière dont elle entendait qu'il soit appliqué.
Pour notre part, nous avons effectué un grand travail d'auditions. Aussi, les suggestions que nous allons formuler sont le fruit de l'expérience de personnes concernées.
Première suggestion : le dispositif devrait être ciblé sur les personnes qui en ont besoin, tout en laissant beaucoup de souplesse aux organismes d'HLM pour apprécier la nature des handicaps donnant lieu à un accès prioritaire.
Le dispositif devrait concerner les personnes affectées par un handicap physique plutôt que celles qui sont victimes de handicap mental. Ces dernières ont accès, bien entendu, aux logements sociaux mais leur besoin est plus celui d'un accompagnement médico-social et humain que celui de la réalisation de travaux spécifiques.
Parmi les personnes handicapées physiques, les personnes à mobilité réduite sont directement concernées, mais il convient de ne pas oublier, ce que l'on fait malheureusement trop souvent, les victimes de déficiences sensorielles : les personnes mal voyantes, en particulier, peuvent bénéficier de travaux consistant à apposer des revêtements particuliers sur les murs leur permettant de reconnaître dans quelle pièce elles se situent et de trouver ainsi facilement leur chemin.
Par ailleurs, le Gouvernement devra éviter la tentation d'identifier les besoins des personnes handicapées à partir des procédures déjà existantes. C'est une tentation qui n'est malheureusement que trop réelle. Ce serait une erreur, en particulier, de restreindre le droit de priorité aux seuls titulaires de l'allocation aux adultes handicapés ou aux personnes reconnues gravement handicapées par les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel, les COTOREP. Les organismes d'HLM devraient disposer d'une certaine latitude pour apprécier la nature du handicap et estimer, en conséquence, la nature et le coût des travaux nécessaires. Cela paraît aller de soi, mais cela va encore mieux en le disant.
Deuxième suggestion : le Gouvernement devrait respecter la lettre du texte et autoriser les organismes d'HLM à prendre en charge aussi bien les travaux réalisés dans les logements individuels que ceux qui pourraient être effectués à l'extérieur des locaux, pour en faciliter l'accès, ou encore sur les parties communes.
Il est d'autant plus nécessaire de permettre une globalisation que le montant des travaux peut être très variable selon les natures de handicaps et que le coût des travaux à réaliser sur un seul logement peut excéder le montant de la taxe foncière afférente. En d'autres termes, la déduction sur la taxe foncière devrait pouvoir se faire au niveau de l'immeuble pris dans son ensemble et non pas être limitée au niveau de chaque logement pris individuellement.
Troisième suggestion : le Gouvernement devrait considérer que le législateur n'entend pas écarter du champ d'application du dispositif les logements sociaux qui disposent déjà aujourd'hui d'une exonération de taxe foncière ; en l'occurrence, je pense répondre à une remarque que vous avez formulée, madame le secrétaire d'état.
Deux catégories de logements sociaux sont ainsi concernées : il s'agit tout d'abord des logements neufs construits depuis moins de quinze ans ; il s'agit ensuite des logements sociaux situés sur le territoire d'une zone urbaine sensible.
Il est vrai que les logements neufs doivent répondre à certaines normes d'accessibilité ; cela ne veut pas dire pour autant que chaque logement individuel comporte tous les aménagements requis pour les handicaps les plus lourds. Pour favoriser la réalisation de ces aménagements, les organismes d'HLM devraient être autorisés à reporter la déduction de taxe foncière après l'expiration de la période des quinze ans d'exonération de droit commun.
Le nombre de logements situés en zones urbaines sensibles n'est pas négligeable : on considère que un million de logements sociaux sont dans ce cas sur l'ensemble des 3,5 millions de logements du parc social. Parce qu'il serait injuste de pénaliser les résidents handicapés de ces zones urbaines sensibles, les organismes d'HLM devraient être autorisés à reporter le montant de la déduction sur des immeubles leur appartenant éventuellement en dehors de ces zones.
A ces trois « lignes directrices », formulées à l'intention du Gouvernement pour l'élaboration des décrets d'application, la commission a ajouté deux recommandations d'ordre général.
Tout d'abord, l'information sur les logements sociaux aménagés pour des personnes handicapées et devenus vacants semble tout à fait insuffisante. Malgré la mise en place de chartes régionales avec les associations, il arrive encore trop souvent qu'un logement aménagé soit mis à disposition d'une personne qui n'est pas handicapée, faute de candidature dans les délais. L'Etat serait bien inspiré de soutenir par des moyens financiers la généralisation, au niveau de chaque région, des bourses d'échange de logements sociaux aménagés.
Par ailleurs, le taux de non-conformité aux normes d'accessibilité constatée sur les logements neufs, qui peut atteindre, selon un récent rapport du conseil économique et social, jusqu'à 40 % appelle un nouvel effort de sensibilisation au stade de la formation en architecture. Il serait sans doute souhaitable de rendre obligatoires, et non plus optionnels, les modules de formation aux normes d'accessibilité dans les programmes des écoles d'architecture.
Par ailleurs, à l'instar de ce qui se fait dans certains pays étrangers, il ne serait pas inutile que les futurs architectes soient, pendant quelques jours, mis en « situation de handicap » afin de mieux percevoir les contraintes qui pèsent sur les personnes à mobilité ou à motricité réduite.
Comme le fait remarquer l'association des paralysés de France, tous les habitants d'une ville peuvent tirer le bénéfice, à un moment ou un autre de leur vie, des aménagements réservés à ceux qui ont des difficultés à se mouvoir.
Pour conclure, la commission vous invite donc, mes chers collègues, à adopter sans modification le texte de la présente proposition de loi en soulignant, une fois de plus, que le Sénat a le souci, en dehors de toute considération d'ordre politique, de jouer un rôle efficace lorsque la cause le mérite. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Gérard Larcher.
M. Gérard Larcher. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le 10 décembre 1948, en adoptant l'article 13 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, l'Organisation des Nations unies affirmait que « toute personne a le droit de circuler librement et de choisir sa résidence à l'intérieur d'un Etat ».
Est-ce que nous respectons, en matière d'accueil des personnes handicapées, ce principe posé voilà maintenant cinquante-trois ans ?
Je dois dire qu'en me situant au niveau de ce principe je ne m'affranchis pas de ce que disait M. Chérioux il y a un instant : c'est par une politique des petits pas, grâce au pragmatisme vécu au sein des collectivités, que nous apporterons des réponses concrètes à nos concitoyens en situation de handicap ou à leurs familles qui les accompagnent dans leur vie quotidienne.
Aujourd'hui, les personnes handicapées ont, et c'est naturel, de plus en plus soif d'autonomie. L'autonomie est pour elles un vrai droit, et il nous faut le leur reconnaître. Elles revendiquent légitimement leur intégration dans la société en tous lieux et en toutes circonstances. Or, nous le savons, nous avons encore de grands progrès à accomplir pour permettre aux personnes handicapées d'accéder aux droits fondamentaux que sont le droit de circulation, le droit à l'éducation, le droit au travail, bref le droit à une vie économique, sociale et citoyenne normale. En fait évidemment partie ce droit que nous avons déjà affirmé dans un certain nombre de textes : le droit au logement.
Il existe un cadre juridique qui protège et facilite l'intégration de nos concitoyens handicapés. La loi d'orientation du 30 juin 1975 a posé le principe de l'accessibilité et en a fait une obligation nationale. La loi du 13 juillet 1991 a précisé ce qui pouvait favoriser l'accessibilité, pour les personnes handicapées, des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public.
Ces lois, adoptées par des majorités différentes mais qui partageaient la même préoccupation, ont révélé sur le terrain un certain nombre de limites. Ce sont ces limites que, au Parlement, avec notre expérience d'élus locaux, nous essayons de repousser en proposant des solutions concrètes.
Les associations qui rassemblent et aident nos concitoyens handicapés nous disent quelles difficultés ils rencontrent pour se loger. Elles sont de deux ordres : d'une part, les problèmes d'accessibilité et d'adaptation des logements, qui n'intègrent pas les normes répondant à la perte d'autonomie que peuvent connaître les personnes au cours de leur vie ; d'autre part, des problèmes financiers, la plupart de nos concitoyens handicapés ne disposant que de revenus modestes, voire très modestes, qui ne leur permettent même pas toujours d'entrer dans les critères d'attribution des logements sociaux.
Si la législation a évolué sur l'accessibilité et l'adaptabilité du logement, beaucoup reste à faire.
En dépit de textes qui imposent d'offrir des logements neufs qui présentent des caractéristiques d'accessibilité minimale, trop souvent, les bailleurs ne satisfont que partiellement à leurs obligations.
M. Alain Gournac. Très partiellement !
M. Gérard Larcher. De fait, les aménagements spécifiques induisent des surcoûts élevés.

En commission des affaires économiques et du Plan, madame la secrétaire d'Etat, nous évoquions le problème du zonage. Le président About le sait bien, le zonage pose un certain nombre de problèmes, notamment en Ile-de-France. Dans la grande couronne, le prix du foncier est élevé - je ne pense pas qu'il en aille différemment à Athis-Mons - et les organismes d'HLM sont toujours, faute de fonds propres, à la limite de leurs possibilités.
Je peux même vous dire, madame la secrétaire d'Etat, qu'à Rambouillet, où le logement social représente 30 % du parc, si la Ville ne revendait pas, année après année, aux futurs bailleurs sociaux un certain nombre de terrains à un prix qui n'a rien à voir avec celui du marché, nous ne pourrions pas réaliser des logements sociaux.
De surcroît, nous nous trouvons dans l'incapacité de bâtir des logements adaptables du fait même de ce zonage ; vous l'avez vous-même reconnu devant la commission. Le problème reste donc posé !
La subvention à l'amélioration des logements locatifs sociaux est insuffisante et incite les bailleurs à s'adresser aux caisses d'assurance maladie, aux centres communaux d'aide sociale, aux conseils généraux ou aux villes elles-mêmes pour couvrir le solde.
L'information et la formation de tous les acteurs de la construction - élus, architectes, maîtres d'ouvrage - concernant la législation doivent être encore améliorées. Je souhaiterais que, sur ce sujet, les directions de l'équipement voient leur information renouvelée, afin que la mission d'inspection du logement social, quand elle vient effectuer des contrôles, ne se préoccupe pas uniquement d'un léger dépassement de plafond, mais qu'elle se soucie avant tout de veiller au respect des principes posés par la loi.
M. Alain Gournac. Absolument !
M. Gérard Larcher. Jamais nous n'entendons prendre en compte cette dimension au cours des réunions de chantier. Quand on s'aperçoit qu'elle a été oubliée, parce que nous sommes devant une personne à mobilité réduite, il est trop tard ! Si ces préoccupations avaient été présentes pendant le déroulement du chantier, nous n'en serions pas à démolir ce que nous venons de bâtir !
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Tout à fait !
M. Gérard Larcher. Des procédures de contrôles obligatoires doivent être mises en place afin que tous les bâtiments d'habitation entrant dans le champ d'application de la réglementation soient conformes.
De plus, une nécessaire coordination des financements s'impose pour permettre une prise en charge plus globale des aménagements nécessaires.
M. Jean Chérioux a fait référence à l'étude de l'Association des paralysés de France. Cette étude décrit le comportement de certains bailleurs sociaux qui demandent la signature d'un engagement de remise en état des lieux antérieur à la sortie de bail ; je l'ai vu ! Ce type de clause entrave le parcours résidentiel auquel le handicapé a droit, lui aussi.
Les plus grandes difficultés apparaissent aussi, vous le savez, dans l'attribution d'un logement social. M. Vincent Assante, auteur d'un rapport pour le Conseil économique et social en septembre 2000, décrivait ainsi la situation : « L'entrée dans un logement et, pour des personnes à faibles revenus comme le sont souvent les personnes handicapées, l'accès au logement social, relèvent de la quadrature du cercle. Les listes d'attente ont tendance à s'allonger et la triple exigence de surface minimum, de revenu minimum et d'accessibilité rend l'éventualité d'obtenir satisfaction bien hasardeuse. »
D'une part, la gestion du stock de logements existants n'est pas optimale. Il n'existe pas de fichier centralisé, au niveau départemental par exemple, des logements sociaux adaptés ou non, et leur occupation ne fait l'objet d'aucun suivi.
D'autre part, pour le moment, seule une politique volontariste des élus, aidés par une législation favorable, peut donner une véritable impulsion capable de modifier l'état des lieux.
Dans ma propre commune, la commission consultative « handicapés » a adopté une nouvelle règle, qui aura vocation à s'appliquer à tous les nouveaux programmes, quelle que soit leur importance. Elle a fixé à au moins 10 % la proportion de logements qui devront être spécifiquement accessibles et adaptés à une personne confrontée à une situation de handicap.
M. Nicolas About, président de la commission. Très bien ! Cela devrait même être inscrit dans la loi !
M. Gérard Larcher. Parce qu'il faut aussi songer à celui qui entre dans un logement en parfaite santé mais qui, l'âge venant ou la maladie le frappant, va devenir une personne handicapée : il doit pouvoir rester dans son logement, ce qui implique également que des moyens soient dégagés.
Ainsi, dans ma commune, nous venons de décider que, sur un programme de vingt-six nouveaux logements, trois seront adaptés à une personne handicapée, et nous souhaiterions aller plus loin.
De ce point de vue, au-delà de l'aspect financier du problème, il est nécessaire qu'une priorité au bénéfice des handicapés soit clairement affirmée.
Précisément, la présente proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale sur l'initiative de notre collègue députée Roselyne Bachelot, vise à reconnaître une priorité d'attribution de logements sociaux aux personnes handicapées ou aux familles ayant à leur charge une personne handicapée. Désormais, le code de la construction et de l'habitation prévoira cette attribution prioritaire, tenant compte de la situation difficile des personnes handicapées qui cumulent les facteurs d'exclusion.
L'autre grand progrès réside dans la disposition du texte qui prévoit une incitation pour les organismes d'HLM à procéder aux travaux d'accessibilité et d'adaptation des logements ; car il ne suffit pas d'afficher des principes, il faut aussi se donner les moyens de les faire appliquer.
J'approuve pleinement l'approche pragmatique qui est celle de notre collègue Jean Chérioux, dont nous connaissons tous l'altruisme et la profonde sensibilité sociale. La déduction de la taxe foncière m'apparaît, à condition qu'elle ne soit pas détournée par Bercy, comme très utile.
Cette proposition de loi peut paraître modeste face au défi de l'intégration. Elle est une contribution de plus à cette intégration. Elle est, en tout cas, inspirée par ce que les élus vivent jour après jour sur le terrain. Elle s'inscrit dans notre volonté de faire progresser l'intégration des handicapés dans la cité : ici, par le logement.
Mais il y a aussi l'intégration par le travail. A ce sujet, je souhaite vous faire part d'une expérience personnelle. Dans le sud des Yvelines, l'association Confiance fait, par le biais d'un CAT - centre d'aide par le travail - un extraordinaire travail d'intégration dans la cité, lequel nous conduit d'ailleurs aujourd'hui à construire un foyer pour ces travailleurs handicapés qui participent pleinement à la vie de la cité.
Cela étant, il reste beaucoup à faire pour l'intégration par l'accessibilité dans tous les lieux de vie, y compris dans ma propre cité.
Quoi qu'il en soit, ce matin, je souhaite que l'approche concrète et réaliste que traduit cette proposition de loi trouve un écho unanime, par-delà les clivages, au sein de notre assemblée, car, aussi modeste que ce texte puisse paraître, il peut apporter beaucoup à un certain nombre de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. André Vezinhet.
M. André Vezinhet. Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous pourrions nous mettre d'accord sur un point : aucun d'entre nous ne peut revendiquer le privilège de vouloir plus que les autres permettre l'accès des handicapés à un logement.
M. Jean Chérioux, rapporteur. Absolument !
M. André Vezinhet. Cela étant acquis, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui pourrait-elle entraîner autre chose qu'une adhésion quasiment spontanée, tant elle fait apparaître sa nature généreuse et son ambition d'équité sociale.
Consensuelle, la démarche peut l'être également si elle s'analyse comme l'occasion, pour la représentation nationale, de réaffirmer une détermination politique très forte d'assurer un droit réel au logement pour tous les citoyens. Sont particulièrement visés les plus défavorisés, aux ressources et aux emplois précaires, à la situation fragile, aux comportements et modes de vie spécifiques : bref, tous ceux qui, aujourd'hui, n'envisagent même plus de formuler une demande de logement social.
De ce point de vue, les 3,2 millions de personnes handicapées qui vivent à nos côtés, dont 1,8 million sont atteintes d'un handicap sévère restreignant leur autonomie, sont concernées au premier chef. Bien souvent, en effet, viennent s'ajouter aux difficultés concrètes de la vie quotidienne liées au handicap des problèmes financiers lourds, qui les conduisent, tout naturellement, en matière de recherche de logement, à se tourner vers le parc social.
Il est un fait indéniable, rappelé fréquemment par les associations de handicapés, notamment l'Association des paralysés de France et l'ALGI, l'Association pour le logement des grands infirmes, que le chemin d'accès à un toit est semé d'embûches.
Vous avez, cher collègue Larcher, cité le rapport de M. Vincent Assante, qui évoque la « quadrature du cercle » à propos de la recherche d'un logement par les personnes handicapées.
Quelles garanties notre société peut-elle et doit-elle donner pour que le droit au logement devienne réalité ? La réponse ne me paraît pas susceptible d'être trouvée dans l'attribution prioritaire, objet du présent texte, dont l'effet d'affichage n'est certes pas à négliger mais qui suscite, à notre avis, plus d'interrogations qu'il n'offre de solutions.
Permettez-moi, mes chers collègues, de rappeler le contexte dans lequel ce texte s'inscrit.
La proposition de notre collègue Roselyne Bachelot, députée RPR, qui a été discutée à l'Assemblée nationale le 15 mai dernier, avait été initialement déposée le 7 janvier 1998, soit quelques mois avant le vote de la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, qui a réformé la procédure d'attribution des logements sociaux, et avant celui de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, qui contient plusieurs dispositions en faveur des personnes handicapées. Ainsi, cette proposition de loi aurait pu venir opportunément combler un vide. Mais, aujourd'hui, les lois précitées ont sensiblement modifié les choses.
L'article 56 de la loi de lutte contre les exclusions a réformé la procédure d'attribution en s'appuyant sur trois principes : d'abord, la contractualisation entre le préfet et les bailleurs sociaux par le biais d'un accord triennal définissant un engagement quantifié annuel d'attributions de logements sociaux aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales ; ensuite, l'intercommunalité, avec l'instauration des conférences intercommunales du logement chargées de définir, compte tenu des autres demandes, les orientations prioritaires d'attributions propres à chaque organisme et les besoins de créations d'offres adaptées ; enfin, la transparence avec l'instauration du numéro départemental unique.
Il était alors nettement ressorti des débats que le législateur rejetait toute idée d'identifier des personnes prioritaires, tant aurait été périlleuse la tentative de hiérarchiser les urgences, et que, faute de pouvoir être exhaustive, une telle démarche risquerait d'exclure par omission des catégories de demandeurs méritant pourtant d'être prioritaires. Le législateur, à juste titre, a préféré renvoyer à l'échelon local le pouvoir de juger de l'urgence tout en fixant des principes généraux - j'allais dire généreux ! - parmi lesquels celui qui est édicté par l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation visant « les personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ».
De fait, les élus locaux, les administrateurs d'offices et de CCAS savent bien que, dans la pratique, les commissions d'attribution prennent le plus souvent en compte, fort heureusement, la présence d'une personne handicapée dans la composition de la famille.
Dès lors, où rechercher les causes réelles - et, donc, les remèdes adaptés - de ce qui relève encore du parcours du combattant pour de nombreux postulants ? Sûrement et avant tout, dans l'insuffisance des constructions locatives sociales.
Permettre à une personne handicapée de trouver toute sa place dans une construction récente, située dans un environnement agréable, ouverte à toutes les catégories de populations pouvant y prétendre, qui offre un logement avec une surface et un confort adaptés, pour un loyer raisonnable, c'est le souhait que nous partageons tous ici.
Si le sujet n'était pas aussi grave et important, on pourrait sourire au souvenir - je ne m'adresse pas à ceux qui m'ont précédé aujourd'hui à cette tribune, je les connais assez pour savoir leur implication et leur souhait de voir les handicapés accéder à un logement correct - des déclarations à l'emporte-pièce de ceux qui, dans cet hémicycle comme dans celui du Palais-Bourbon prédisaient les conséquences terribles de la loi SRU...
Mme Odette Terrade. Oh, oui !
M. André Vezinhet. Avec les barres qui allaient réapparaître, avec les tours odieuses...
Mme Marie-Noëlle Lienemann, secrétaire d'Etat. Moi, je les fais tomber !
M. André Vezinhet. ... et avec l'obligation faite aux communes d'atteindre 20 % de logements sociaux en vingt ans.
M. Nicolas About, président de la commission. On en reparlera dans quelques années !
M. Alain Gournac. Voire dans quelques mois !
M. André Vezinhet. Parmi les avancées au crédit de cette loi, il est à noter que l'article 55 fait figurer les logements-foyers conventionnés pour handicapés dans l'objectif des 20 %, que l'article 150 fait figurer parmi les objectifs de la politique d'aide au logement l'accessibilité aux handicapés et qu'enfin, l'article 185 ajoute aux missions traditionnelles de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, celle de l'adaptation du logement des handicapés.
Par ailleurs, le projet de budget pour 2002 du logement, avec le financement prévu - nous en parlions lundi dernier dans cet hémicycle - de 55 000 logements, avec l'aide à la pierre renforcée, devrait permettre d'inverser durablement la tendance et de relancer la production, à condition que toutes les bonnes volontés rassemblées ici se retrouvent avec la même détermination sur le terrain !
S'agissant des bailleurs, je rappelle qu'en ce qui concerne les prêts locatifs à usage social, les PLUS, si 25 % des logements sont adaptés au handicap dès le départ de l'opération, l'organisme bénéficie d'une majoration de 5 % de l'assiette de subvention « qualitel accessibilité handicapé ».
A une moindre échelle, une mauvaise connaissance du parc adapté et l'absence de suivi de ce parc constituent aussi des obstacles. A titre d'exemple, dans mon département, l'Hérault, le seul chiffre dont nous disposons avec certitude sur l'état de la demande pour l'année 2001 est de 38 dossiers. Ce chiffre nous est fourni dans le cadre de la réserve préfectorale. Peut-être pourrait-on saisir l'opportunité du numéro départemental unique pour améliorer cette connaissance.
Le manque de financements pour l'adaptation des logements, qui est fort coûteuse pour la trésorerie des organismes d'HLM, voire, dans certains cas, la complexité de ces adaptations sont aussi mis en avant.
Pourtant, les aides de l'Etat, je tiens à le dire avec force, ne sont pas absentes. Je rappellerai pour mémoire que, depuis la convention du 7 mars 2001, le « pass travaux » délivré par le 1 % logement permet de financer des travaux d'accessibilité et d'adaptation. Je rappelle aussi que, depuis le décret du 18 avril 2001 le taux de la prime à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, la PALULOS peut être porté à 40 % - au lieu de 10 % auparavant -, du coût prévisionnel des travaux subventionnables avec un plafond de 85 000 francs par logement.
M. Alain Gournac. Encore faut-il obtenir les 40 % !
M. André Vezinhet. J'ajoute que le décret du 8 février 2000 permet aux personnes handicapées déjà propriétaires et désireuses d'acquérir un nouveau logement mieux adapté à leurs besoins de déroger à la condition de primo-accédant pour le prêt à taux zéro. Ainsi, leur est ouvert le droit à une nouvelle aide.
Enfin, et pour rester dans le parc privé, je voudrais signaler que des partenariats intéressants peuvent être noués, apportant des aides utiles et appréciées par les familles propriétaires confrontées au bouclage d'un projet d'adaptabilité et/ou d'accessibilité. J'ai quelque expérience en la matière. C'est le cas, par exemple, des prêts institués en 1992 et délivrés par la Caisse d'aide immobilière, outil du conseil général de l'Hérault, en partenariat avec la caisse régionale d'assurance maladie. En dix ans, cent trois dossiers ont été traités, dont la moitié sont en cours de remboursement ; au total, plus de trois millions de francs ont été débloqués.
Cette démarche participe pleinement de la politique menée par la collectivité territoriale que j'ai l'honneur de présider, qui tend à favoriser au maximum le maintien à domicile. Si l'on considère l'allocation compensatrice - 7,830 millions d'euros -, le service accompagnement 3,830 millions d'euros -, l'aide ménagère - 320 000 euros -, les frais de repas - 91 500 euros -, l'allocation départementale supplémentaire pour les handicapés les plus lourds - 91 000 euros -, ce sont 12 162 500 euros, soit près de 80 millions de francs, qui sont inscrits au budget pour 2002 du département de l'Hérault en faveur d'une meilleure intégration des personnes handicapées.
Face aux multiples défis qui restent à relever, la mobilisation de tous les acteurs - Etat, collectivités locales, bailleurs sociaux, associations - est primordiale. La proposition de loi instituant une attribution prioritaire aux handicapés se veut être un outil supplémentaire. Bien qu'étant peu persuadé qu'elle soit une réponse adaptée, le groupe socialiste la votera, parce qu'elle est généreuse dans ses motivations et qu'elle aura permis, par les débats qu'elle suscite, au Parlement comme au sein du Gouvernement, de se saisir une nouvelle fois d'un véritable problème de société. Sans être indispensable, elle n'aura donc pas été inutile.
Les efforts dégagés par le gouvernement de Lionel Jospin en faveur de l'insertion la plus complète possible des personnes handicapées sont réels. Au total, toutes institutions publiques confondues, la solidarité nationale lui consacre 90 milliards de francs. La réglementation existe, elle aussi, il nous appartient d'être vigilants quant à sa mise en oeuvre. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen. - M. le président de la commission et M. le rapporteur applaudissent également.)
M. le président. La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi d'attribution prioritaire des logements sociaux aux personnes en situation de handicap est fondée sur un esprit généreux et humaniste. Autant le dire tout de suite, le groupe communiste républicain et citoyen souscrit à l'essence générale de cette proposition de loi.
M. Nicolas About, président de la commission. Merci !
Mme Odette Terrade. Toutefois, à l'occasion de ce débat, il faut aussi évoquer l'insuffisance générale de logements sociaux dans notre pays et le refus de certains maires de construire des logements sociaux ou de le faire dans des proportions infimes.
M. Nicolas About, président de la commission. Ce n'est pas le débat !
Mme Odette Terrade. En effet, même si, faute d'outils de recensement, l'évaluation du nombre de personnes en situation de handicap paraît malaisée, même si un fichier centralisé des logements sociaux intégrant le handicap fait défaut, incontestablement, la situation du logement pour les handicapés, notamment dans la région parisienne, n'est pas satisfaisante.
J'en veux pour preuve l'enquête réalisée voilà cinq ans par l'Association des paralysés de France auprès d'un échantillon de personnes handicapées motrices résidant en Ile-de-France, et relatée dans le rapport de notre collègue Chérioux. Elle met en exergue la non-satisfaction des demandes de logement et l'inadéquation entre l'offre présente et les besoins des personnes.
Ainsi, plus de 27 % des personnes interrogées ont déposé une demande de relogement, 43 % vivent dans un logement de deux pièces ou moins, ce qui est très exigu par rapport à l'espace nécessaire requis pour les aides techniques et humaines. En outre, 35,2 % de ces personnes ne peuvent entrer seules dans leur logement faute d'ascenseur ou parce qu'il est inaccessible.
Pour ma part, j'ai souvent l'occasion de rencontrer à ma permanence des personnes handicapées dont la demande d'accès à un logement qui tienne compte de leurs contraintes n'est pas satisfaite.
Encore récemment, une jeune femme m'exprimait ses difficultés à obtenir un logement en rez-de-chaussée pour sa mère âgée, en perte d'autonomie. Pour les reloger, on leur proposait un appartement au neuvième étage, dont l'ascenseur ne permettait pas l'accès d'un fauteuil roulant et qui était, de plus, assez souvent en panne !
Comme tout citoyen, les personnes handicapées ou en perte d'autonomie aspirent à pouvoir vivre d'une manière autonome en milieu ordinaire. Par conséquent, elles ne doivent pas être empêchées par un environnement inadapté de circuler aisément dans la cité, de se loger, d'accéder à la culture et aux loisirs, ou de travailler...
Certes, le législateur a posé un certain nombre de principes, qu'il s'agisse de l'intégration ou de l'accessibilité.
Comme cela a déjà été rappelé, la loi du 13 juillet 1991, ainsi qu'une série de mesures réglementaires ultérieures, destinées à favoriser l'accessibilité des personnes handicapées aux locaux d'habitation, l'adaptation et l'adaptabilité des lieux recevant du public, ont permis de poser les jalons de situations jusque-là mal prises en compte.
Cependant, ces mesures n'ont eu qu'un impact très limité. D'abord, parce que les normes d'accessibilité ne sont applicables qu'aux bâtiments collectifs neufs, les constructeurs du secteur privé échappant aux obligations du code de la construction et de l'habitation. Ensuite, parce que les règles de construction existantes ne retiennent que les personnes atteintes de handicaps moteurs se déplaçant en fauteuil roulant, ce qui exclut de fait les personnes souffrant d'un handicap sensoriel.
A partir de ce constat, et considérant qu'il convenait d'impulser de nouvelles réponses pour améliorer le quotidien des personnes handicapées, Roselyne Bachelot, initiatrice de la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui, a mis l'accent sur les critères d'attribution des logements du parc social.
A l'origine, la proposition de loi réservait la priorité d'attribution de logements sociaux aux seules familles ayant un enfant à charge. Fort opportunément, les députés se sont accordés pour élargir le champ d'application du texte non pas à toute personne en perte d'autonomie mais à toute personne en situation de handicap.
Lors de l'examen du projet de loi relatif à la lutte contre les exclusions, un débat s'était ouvert sur la question de savoir si le Parlement devait fixer les catégories de personnes prioritaires, au risque d'en oublier, ou bien se contenter de définir des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements.
Cette seconde option a été retenue pour éviter la logique d'une énumération par catégorie. Les textes font référence aux personnes ayant des difficultés tenant à leurs conditions d'existence.
A ce sujet, je me permettrai de rappeler que l'attribution prioritaire des logements sociaux aux personnes en situation de handicap, ainsi qu'aux personnes défavorisées, mal logées, aux familles monoparentales ou aux personnes privées d'emploi est déjà une réalité inscrite dans nombre de règlements départementaux d'attribution.
Pour autant, les demandes formulées par ces publics très vulnérables, particulièrement par les personnes handicapées, ne trouvent pas toujours des réponses appropriées dans ces mêmes départements.
Ce constat doit nous amener à poser la vraie question, celle de l'insuffisance de l'offre en matière de logements sociaux.
D'ores et déjà, le plan de relance pour la construction de nouveaux logements, que vous avez impulsé, madame la secrétaire d'Etat, permet de mieux répondre aux besoins si forts en matière de logements sociaux, tout en visant la mixité sociale.
Il en va de même des efforts fournis en faveur du relèvement de 25 % à 40 % du taux des primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, les PALULOS, dont la mobilisation doit permettre l'adaptation, voire l'échange d'appartements.
Je suis perplexe, mais pas vraiment surprise, de constater que ceux qui portent aujourd'hui cette proposition de loi refusaient hier, au sein de la majorité sénatoriale ou dans l'opposition à l'Assemblée nationale, de construire dans leur propre commune ce type de logements, rejetaient la loi Gayssot, en caricaturant le logement social.
De ce point de vue, je crains que cette proposition de loi ne demeure qu'un voeu pieu, sans réelle influence, comme c'est le cas, par exemple, pour la priorité donnée aux jeunes dans l'attribution des logements sociaux.
Madame la secrétaire d'Etat, vous avez déclaré lors de l'examen de cette proposition de loi à l'Assemblée nationale, et vous l'avez confirmé tout à l'heure, que vous veilleriez à ce que l'ensemble du mouvement HLM respecte les priorités d'accessibilité aux personnes handicapées, pour le neuf comme pour l'ancien. Nous partageons votre point de vue.
S'agissant du financement des aménagements des logements sociaux anciens, il convient de s'attarder aux réponses que cette proposition de loi entend mettre en oeuvre face aux coûts élevés d'adaptation de ces appartements, compte tenu notamment de leur superficie souvent réduite et de l'agencement des pièces.
Même si les dispositions envisagées nous semblent ne répondre que partiellement à l'amélioration tant qualitative que quantitative de l'accès au logement social des personnes handicapées, nous voterons cette proposition de loi. (Applaudissements.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.

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