SEANCE DU 30 NOVEMBRE 2001
M. le président.
« Art. 77. - I. - Les dépenses faites sur les crédits inscrits au chapitre
37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont examinées chaque
année par une commission de vérification, chargée de s'assurer que les crédits
sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi
de finances.
« Les services destinataires de ces crédits tiennent le compte d'emploi des
fonds ainsi versés.
« II. - La commission est composée ainsi qu'il suit :
« - deux députés, dont le président de la commission, désignés par le
président de l'Assemblée nationale ;
« - deux sénateurs désignés par le président du Sénat ;
« - deux membres nommés pour cinq ans, par décret, parmi les membres de la
Cour des comptes, sur proposition de son premier président.
« III. - La commission prend connaissance de tous les documents, pièces et
rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des
fonds correspondants.
« Elle se fait représenter les registres, états, journaux, décisions et toutes
pièces justificatives propres à l'éclairer au cours de ses travaux de
vérification.
« Elle reçoit communication de l'état des dépenses se rattachant à des
opérations en cours.
« Elle peut déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et
investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents
comptables soumis à sa vérification.
« IV. - Les membres de la commission sont astreints au respect du secret de la
défense nationale protégé en application des articles 413-9 et suivants du code
pénal pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir
connaissance à raison de leur mandat.
« Les travaux de la commission sont secrets, sous réserve du VI.
« Est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de
divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux
travaux de la commission.
« V. - La commission doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de
l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle.
« VI. - Les vérifications terminées, la commission établit un rapport sur les
conditions d'emploi des crédits.
« Le rapport est remis par le président de la commission au Président de la
République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des
commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.
« VII. - La commission dresse un procès verbal dans lequel elle constate que
les dépenses réalisées sur les crédits visés au I sont couvertes par des pièces
justificatives pour un montant égal.
« Le procès-verbal est remis par le président de la commission au Premier
ministre et au ministre chargé du budget qui le transmet à la Cour des
comptes.
« VIII. - L'article 42 de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouverture
et annulation de crédits sur l'exercice 1946, l'article 6 de la loi n° 47-1496
du 13 août 1947 portant fixation des crédits applicables aux dépenses du budget
ordinaire de l'exercice l947 (services civils) et le décret n° 47-2234 du 19
novembre 1947 portant création d'une commission de vérification des dépenses
faites sur les crédits affectés au service de documentation extérieure et de
contre-espionnage sont abrogés. »
Je suis saisi de six amendements présentés par M. Marc, au nom de la
commission des finances.
L'amendement n° II-41 est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le II de l'article 77 :
«
II. -
La commission est composée ainsi qu'il suit :
« - deux députés, désignés par le président de l'Assemblée nationale pour la
durée de leur mandat ;
« - deux sénateurs, désignés par le président du Sénat après chaque
renouvellement triennal ;
« - le Premier président de la Cour des comptes.
« La commission est présidée par le Premier président de la Cour des
comptes.
« Sauf démission, il ne peut être mis fin aux fonctions de membre de la
commission qu'en cas d'empêchement constaté par celle-ci. Les membres de la
commission désignés en remplacement de ceux dont le mandat a pris fin avant son
terme normal sont nommés pour la durée restant à courir dudit mandat. »
L'amendement n° II-42 est ainsi libellé :
« Après le II de l'article 77, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
«
II
bis. - La désignation ou la nomination au sein de la commission ne
sont effectives qu'après l'habilitation des personnes concernées à accéder aux
informations classées très secret-défense, selon la procédure définie à
l'article 8 du décret n° 98-608 du 17 juillet 1998 relatif à la protection des
secrets de la défense nationale.
« Il en est de même pour les membres du secrétariat visé au II
ter
du
présent article.
« Lors de la première réunion de la commission, ses membres prêtent serment de
respecter les obligations de secret indiquées au IV du présent article. »
L'amendement n° II-43 est ainsi libellé :
« Après le II de l'article 77, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
«
II
ter. - La commission établit son règlement intérieur. Elle désigne
un secrétariat chargé de l'assister dans ses travaux. »
L'amendement n° II-44 est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le troisième alinéa du III de l'article 77 :
« Elle reçoit communication de l'état des dépenses réalisées au titre de
chaque exercice budgétaire. »
L'amendement n° II-45 est ainsi libellé :
« Supprimer le dernier alinéa du III de l'article 77. »
L'amendement n° II-46 est ainsi libellé :
« Rédiger ainsi le VI de l'article 77 :
« Les vérifications terminées, le président de la commission se tient à la
disposition du Président de la République, du Premier ministre et des
présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour présenter les observations
de la commission. »
La parole est à M. le rapporteur spécial, pour présenter ces six
amendements.
M. François Marc,
rapporteur spécial.
Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, la commission
des finances s'est prononcée à l'unanimité en faveur de la réforme des fonds
spéciaux. Néanmoins, elle a souhaité compléter cette réforme. Je présenterai à
cette fin globalement ces six amendements, qui relèvent de la même logique -
puisqu'il s'agit de ne pas mettre en péril l'action de nos services secrets -
et qui ont été adoptés hier à l'unanimité par notre commission, laquelle
s'était réunie spécialement à cet effet.
Quatre de ces amendements ont pour objet de renforcer la protection du
secret.
L'amendement n° II-42 prévoit que les personnes nommées à la commission de
vérification des fonds spéciaux devront être habilitées à accéder aux
informations classées « très secret-défense » - je vous rappelle, mes chers
collègues, que cette habilitation, qui est la plus élevée, est accordée par le
Premier ministre - et prêter serment de respecter les obligations de secret
prévues par le texte actuel.
Par ailleurs, les amendements n°s II-44 et II-45 tendent à encadrer plus
strictement les possibilités de contrôle des dépenses de la commission, ainsi
que ses pouvoirs d'enquête ou d'investigation
Enfin, l'amendement n° II-46 prévoit la suppression du rapport écrit sur les
conditions d'emploi des crédits.
Le président de la commission se tiendra à la disposition du Président de la
République, du Premier ministre et des présidents de l'Assemblée nationale et
du Sénat pour leur présenter, le cas échéant et à leur demande, ses
observations.
Tels sont les objets des quatre amendements visant à mieux protéger le
secret.
L'amendement n° II-41 tend quant à lui à modifier la composition de la
commission. Celle-ci comporterait, s'il était adopté, cinq membres au lieu de
six, la Cour des comptes étant alors représentée non par deux membres nommés
par décret, mais par son Premier président, qui présiderait la commission.
Cette dernière étant chargée d'effectuer un contrôle purement comptable, cette
solution a semblé préférable à celle qui est prévue par le texte actuel, selon
lequel la commission serait présidée, de droit, par l'un des deux députés.
Cet amendement précise, en outre, que les députés seront membres de la
commission pour la durée de leur mandat, les sénateurs pour la période comprise
entre deux renouvellements triennaux. Il reprend, à cet égard, les dispositions
en vigueur s'agissant de la commission consultative du secret de la défense
nationale.
Un dernier amendement, l'amendement n° II-43, tend à apporter quelques
précisions techniques. Il prévoit que la commission établit son règlement
intérieur et est assistée d'un secrétariat. Ce dernier point nous a paru
particulièrement important, dans la mesure où le texte actuel ne reconnaît pas
la possibilité, pour les membres de la commission, de recourir à des
collaborateurs. Il convient de préciser que, aux termes de l'amendement n°
II-42, les membres de ce secrétariat devront bien évidemment avoir eux aussi
fait l'objet d'une habilitation leur permettant d'accéder à des informations
classées « très secret-défense ».
Telles sont, mes chers collègues, les propositions de la commission des
finances. Il s'agit de préserver la logique d'un dispositif présenté par le
Gouvernement, tout en apportant quelques précisions destinées essentiellement à
sauvegarder plus efficacement encore le secret indispensable qui doit entourer
les opérations financées par les fonds spéciaux.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'ensemble de ces amendements ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
L'amendement n° II-41 a pour objet à la fois de
préciser la durée du mandat et les conditions de remplacement des membres de la
commission prévue à l'article 77 et de désigner comme président de la
commission le Premier président de la Cour des comptes. Comme je l'ai dit, ce
n'est pas le texte qui a été adopté par l'Assemblée nationale, mais, sur ce
point, je m'en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.
L'amendement n° II-42 prévoit les règles d'habilitation au secret-défense.
Comme je l'ai indiqué dans mon propos liminaire, la procédure qui est proposée
me paraît plus lourde que celle qui est aujourd'hui prévue. Je ne suis pas sûre
qu'il soit souhaitable d'étendre le champ des personnes habilitées. C'est
pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable.
S'agissant de l'amendement n° II-43, il émet également un avis défavorable,
par coordination avec l'amendement précédent.
En ce qui concerne l'amendement n° II-44, dont l'objet est de rattacher l'état
des dépenses à chaque exercice budgétaire, le critère de rattachement étant la
réalisation de la dépense plutôt que l'opération en cours, le Gouvernement s'en
remet à la sagesse du Sénat.
S'agissant de l'amendement n° II-45, qui vise à supprimer la procédure
d'enquête, et de l'amendement n° II-46, qui supprime l'obligation faite à la
commission de produire un rapport, il s'en remet également à la sagesse du
Sénat.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-41.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Je suis obligé de m'en tenir à la procédure qui consiste à examiner les
amendements un par un. Cependant il faut bien le reconnaître, cette procédure
est absurde puisque la commission des finances, dont je suis membre - mais en
l'occurrence, j'exprimerai mon sentiment personnel et celui de mon groupe - a
examiné globalement les amendements qui ont été présentés sur l'article 77 afin
d'aboutir à un dispositif équilibré. Or, après avoir entendu la réponse du
Gouvernement, je crains que nous n'aboutissions à un texte déséquilibré.
Lorsque nous avons travaillé sur ce dispositif, nous savions que nos positions
risquaient de ne pas être approuvées par l'Assemblée nationale. Néanmoins, lors
de la dernière réunion de la commission des finances du Sénat, nous étions
parvenus à un accord, à l'unanimité, sur un texte équilibré et nous espérions
que le Gouvernement soutiendrait nos propositions.
Or, je le précise d'entrée de jeu, il y a tout de même un bémol important : on
ne sait pas ce que va faire l'Assemblée nationale et le Gouvernement vient
d'émettre un avis défavorable sur deux des amendements présentés.
J'en reviens à l'amendement n° II-41. Nous avons examiné cette affaire avec
beaucoup de réticence et d'hésitation, en raison de son histoire et parce
qu'elle a pris un caractère médiatique, qui était loin de nous satisfaire. Cela
étant, avec mon collègue François Trucy, nous l'avons examinée dans un double
souci. Il s'agissait, d'abord, d'établir un vrai contrôle, qui soit spécifique
et pas exclusivement parlementaire. C'est pourquoi nous avons conforté la place
de la Cour des comptes au sein de la commission. Il s'agissait, ensuite, de
préserver le sens de l'Etat, comme cela a été exprimé très vigoureusement par
nombre de membres de la commission des finances, pour assurer la sécurité et le
secret des opérations qui sont menées dans l'intérêt de la France. Telles sont
les raisons pour lesquelles nous avons encadré le dispositif.
Nous voterons donc cet amendement tout en sachant que, à la fin du processus
législatif, le dispositif sera peut-être dénaturé et complètement
déséquilibré.
M. Maurice Blin.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Blin.
M. Maurice Blin.
Je me félicite que, sur cette matière délicate, le Gouvernement ait adopté une
position de sagesse. Il rend ainsi hommage à la qualité des travaux que la
commission des finances et son rapporteur spécial ont conduits.
Je rejoins très volontiers la position que vient d'adopter notre collègue M.
Lachenaud concernant ce qui me paraît en vérité constituer l'essentiel et
devoir l'emporter sur tous les autres amendements que nous avons présentés et
qui ont fait l'objet d'un avis unanime de la commission des finances. Je veux
parler de l'amendement n° II-42. Madame le secrétaire d'Etat, je suis inquiet
que, sur ce point, le Gouvernement semble avoir adopté, pour le moment tout au
moins, une position extrêmement réservée.
Parlons clair : la formulation de cet amendement renvoie à quelque chose de
très simple. Il s'agit de savoir si le pouvoir exécutif, c'est-à-dire
éminemment le Premier ministre, aura, comme il me paraît indispensable, un
droit de regard sur la qualité des parlementaires qui participeront à ce
travail délicat, complexe et nouveau dans notre législation de contrôle des
fonds secrets.
Puisqu'il s'agit d'une prérogative de l'exécutif, il ne faut ni la contester,
ni l'entamer, ni la réduire. Il est indispensable que ceux qui, dans cet examen
délicat, auront à rencontrer des parlementaires sachent, pour parler simple,
qui ils ont en face d'eux. C'est le sens de l'habilitation.
Je reconnais que, en ce qui concerne le troisième alinéa de cet amendement n°
II-42, il en est de même pour les membres du secrétariat visés au II
ter
du présent article. On peut en débattre et je serais tenté de penser qu'il
convient que, eux aussi, soient soumis à cet examen préalable. Si cela ne
pouvait pas être le cas, qu'au moins on maintienne le principe que les
parlementaires qui auront à travailler dans une matière aussi neuve, aussi
délicate et aussi grave pour l'intérêt du pays fassent préalablement l'objet
d'un assentiment du pouvoir exécutif. J'aimerais, madame, que, sur ce point,
vous nous donniez raison.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Effectivement, s'est posée la question de la nature du
contrôle qui devait s'exercer sur ces crédits, qui restent des fonds spéciaux.
Deux possibilités étaient envisageables : soit l'extension d'un contrôle de
nature administrative, qui existe dans un certain nombre de domaines - une loi
de 1998 y a pourvu en matière de levée du secret-défense, par exemple -, soit
un contrôle de nature très clairement parlementaire, ce qui va dans le sens
d'une autre évolution que le Sénat a lui-même encouragée, notamment en
réformant l'ordonnance organique de 1959.
C'est la deuxième solution qui a été retenue.
La commission s'est interrogée sur la manière dont ces parlementaires pourront
effectivement travailler s'ils sont seuls à siéger au sein de cette commission.
C'est la raison pour laquelle l'article 77 prévoit d'ores et déjà que deux
membres de la Cour des comptes siégeront également au sein de cette commission,
puisqu'il s'agit aussi d'un contrôle de nature comptable.
Dès lors, comment répondre à l'objection de M. Blin ? Comment s'assurer de la
qualité des parlementaires qui siégeront au sein de cette commission ? Cette
question est délicate pour le représentant de l'exécutif que je suis, parce que
nous avons proposé, dans cet article 77, que les présidents des deux assemblées
procèdent à ce choix. En effet, à nos yeux, il n'existe pas de meilleur juge de
la qualité des parlementaires. Le contrôle de nature parlementaire ayant été
retenu, la logique veut que l'exécutif n'exerce pas en aval un contrôle sur le
choix du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat.
Je ne suis pas certaine d'avoir répondu à toutes vos interrogations, mais
j'espère que ces compléments d'information auront permis de vous éclairer.
M. François Marc,
rappporteur spécial.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. François Marc,
rapporteur spécial.
Je reconnais que, plus les secrétariats sont
développés et plus le risque de fuites existe. Il y a donc un doute sur ce
point précis. A titre personnel, je prends en considération les arguments de
Mme la secrétaire d'Etat.
Reste que je me dois en l'instant d'être le porte-parole de la commission,
qui, je le précise à nouveau, a adopté ces amendements.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-41, pour lequel le Gouvernement s'en remet
à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-42.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Si la procédure qui consiste à examiner les amendements un par un a des
inconvénients, elle présente aussi un avantage : en effet, nous pouvons
reprendre la parole sur chaque amendement.
(Sourires.)
La commission des finances propose un dispositif très encadré, garantissant
au maximum le secret des délibérations. C'est une des raisons majeures qui nous
ont conduits à supprimer l'impression d'un rapport. Malheureusement, l'histoire
montre, tant en France qu'à l'étranger, que lorsqu'il existe un document écrit
il est bien rare qu'il n'y ait pas une fuite. En effet, on finit toujours par
retrouver ce document entre des mains ou dans des organes de presse où il ne
devrait pas se trouver.
Le fait que le dispositif soit équilibré nous conduit à soutenir cet
amendement.
Le groupe du RPR le votera, souhaitant qu'il ne soit ni dénaturé ni trahi, et
que l'avis unanime de la commission des finances soit suivi.
Madame la secrétaire d'Etat, nous avons considéré que le contrôle des crédits
prendrait un caractère quelque peu spécifique, et il nous a semblé que la Cour
des comptes apportait des garanties techniques.
Lorsque nous avons réformé l'ordonnance de 1959, nous avons développé le
contrôle de la Cour des comptes. Mais étant originaire de ce corps, il est un
peu délicat pour moi d'en dire plus.
La composition de la commission prévue dans l'amendement n° II-41 et les
dispositions de l'amendement n° II-42 permettraient de disposer du support
technique de la Cour des comptes, d'autant que, comme vous l'avez rappelé,
madame la secrétaire d'Etat, il s'agit de comptes d'emplois, que nous n'avons
pas tellement l'habitude de voir les uns et les autres : ce sont des comptes
très spécifiques dans la mesure où la séparation de l'ordonnateur et du
comptable n'est pas garantie.
Nous nous sommes dit - mais peut être avons-nous eu tort - que la procédure du
secret défense, avec les sanctions, y compris pénales, très lourdes qu'elle
induit en cas de non-respect, apporterait une certaine solennité au dispositif
et ferait prendre conscience aux participants de la commission du caractère
extrêmement délicat d'une matière dont l'efficacité de l'action doit être
sauvegardée et dans laquelle les intérêts de la France peuvent être
compromis.
Je comprends que le dispositif paraisse lourd ; il ne se veut pas désagréable
à l'égard des futurs membres de cette commission ; il vise simplement à bien
marquer les risques et les sanctions pour le cas, que je crois effectivement
tout à fait rare - toutes les précautions auront en effet été prises - où il y
aurait violation du secret.
Telle est la logique de l'amendement n° II-42, auquel nous tenons beaucoup.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-42, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-43, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-44, pour lequel le Gouvernement s'en remet
à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-45, pour lequel le Gouvernement s'en remet
à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° II-46, pour lequel le Gouvernement s'en remet
à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je mets aux voix l'article 77, modifié.
(L'article 77 est adopté.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant les services généraux.
II. - SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE