SEANCE DU 15 NOVEMBRE 2001
M. le président.
« Art. 26 A. - I. - Après le premier alinéa de l'article L. 351-10 du code du
travail, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les demandeurs d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation
d'assurance et qui justifient, avant l'âge de soixante ans, d'au moins 160
trimestres validés dans les régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse
ou de périodes reconnues équivalentes, ont également droit à une allocation de
solidarité spécifique s'ils justifient, à la date de la demande, de ressources
mensuelles inférieures à un plafond correspondant à 85 fois le montant
journalier de l'allocation pour une personne seule et 140 fois le même montant
pour un couple.
« II. - La dernière phrase du premier alinéa de l'article L. 351-10-1 du même
code est remplacée par trois phrases ainsi rédigées :
« Le montant de cette allocation spécifique d'attente est fixé à 2 000 F (305
EUR). Le total des ressources du bénéficiaire de l'allocation spécifique
d'attente ne pourra être inférieur à 5 000 F (770 EUR). Les ressources prises
en considération pour l'appréciation de ce montant ne comprennent pas les
allocations d'assurance ou de solidarité, les rémunérations de stage ou les
revenus d'activité du conjoint de l'intéressé, de son concubin ou de son
partenaire, lié à lui par un pacte civil de solidarité, tels qu'ils doivent
être déclarés à l'administration fiscale pour le calcul de l'impôt sur le
revenu. »
La parole est à M. Domeizel.
M. Claude Domeizel.
Nous abordons la branche vieillesse.
Ce projet de loi, dont les dispositions engageront nos finances sociales en
2002 pour près de 311 milliards d'euros, vise à conforter les acquis de notre
protection sociale et à assurer de nouveaux droits aux assurés sociaux.
Pour répondre à ces objectifs, les mesures qui forment un tout ne peuvent être
« saucissonnées » sans que soit dénaturée la cohérence de l'ensemble.
Je souhaiterais revenir sur les critiques que M. le rapporteur s'est évertué à
formuler à propos des virements entre branches. L'interpénétration des
différentes branches de la sécurité sociale est un élément de souplesse qui
répond à la recherche d'une solidarité accrue entre les générations, entre les
malades et les bien-portants, entre les travailleurs et les retraités, entre
ceux qui sont bien protégés et ceux qui l'étaient moins, et en faveur de toutes
les familles sans distinction. Il n'est donc ni scandaleux ni choquant que, par
exemple, la branche vieillesse reçoive des fonds de la branche famille pour
financer des mesures relevant de la politique familiale telles que
l'assouplissement des conditions d'attribution de la majoration de la durée
d'assurance aux femmes ayant élevé plusieurs enfants - cela figure à l'article
26
ter
- le financement des bonifications pour enfants, le financement
des départs anticipés à la retraite pour les mères de famille relevant, par
exemple, de la fonction publique, comptant au moins quinze ans de service et
ayant élevé au moins trois enfants.
Je vous signale que la branche famille verse à la caisse de retraite des
agents des collectivités locales, que tout le monde connaît ici, les
majorations pour enfants, qui représentent environ 2 milliards, soit 5 % des
prestations totales. Il n'est pas anormal, me semble-t-il, que des sommes qui
appartiennent à la branche famille viennent abonder la branche vieillesse !
Je note que, au cours de ces débats, nous avons surtout parlé d'utilisation
des excédents.
C'est tout de même mieux que lorsque l'on parlait du « trou de la sécu » !
Grâce à ces excédents, ce projet de loi répond aux demandes immédiates et
prépare l'avenir.
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
La branche maladie est déficitaire.
M. Claude Domeizel.
Oui, monsieur Vasselle, mais je viens de démontrer que les virements d'une
branche à l'autre sont nécessaires. La sécurité sociale enregistre cette année
un excédent de 1 milliard d'euros, c'est-à-dire près de 7 milliards de francs,
alors qu'elle accusait un déficit de 54 milliards de francs en 1997. Quand on a
dit cela, on a tout dit. Même si la branche maladie, pour laquelle de gros
efforts doivent être accomplis, est déficitaire, globalement, il n'y a plus de
« trou » de la sécurité sociale, comme c'était le cas en 1997.
(M. Alain
Vasselle, rapporteur, proteste.)
M. Claude Estier.
Mais c'est vrai !
M. Claude Domeizel.
S'agissant des mesures immédiates, c'est parce que nous avons su faire le
choix d'une politique économique et de l'emploi qui a restauré et amplifié le
retour à l'excédent de nos comptes sociaux que nous avons retrouvé une
situation d'équilibre sur les quatre exercices de 1998 à 2002, alors que le
régime général accusait un déficit cumulé de 265 milliards de francs au cours
de la période de 1993 à 1997.
C'est grâce à cet excédent que nous pouvons disposer d'une marge de manoeuvre
suffisante pour financer dès maintenant : les revalorisations de 2,2 % en
faveur des retraités pour les faire bénéficier de la croissance - c'est l'objet
de l'article 26 -, l'effort en faveur des chômeurs dont je viens de parler - il
figure à l'article 26 A -, les conséquences de l'assouplissement des conditions
d'attribution de la majoration de la durée d'assurance aux femmes ayant élevé
plusieurs enfants - aux termes de l'article 26
ter
-, la validation pour
la retraite des périodes de service national lorsque le service national ou
militaire a été accompli avant l'exercice d'une activité professionnelle -
article 26
bis -
enfin, l'achèvement de l'intégration financière du
régime des cultes au régime général de la sécurité sociale - article 27.
M. Dominique Leclerc.
C'est du remplissage !
M. Claude Domeizel.
Comme je le disais au début de mon propos, les excédents nous permettent de
concilier le présent mais aussi l'avenir, d'abonder notamment le fonds de
réserve des retraites.
Dois-je rappeler la montée en charge spectaculaire de ce fonds, qui est passé
de 2 milliards de francs en 1999 à 20 milliards de francs en 2000, à 50
milliards de francs en 2001 et à 85 milliards de francs en 2002, soit 20
milliards de francs de plus que prévu ?
Les Français sauront reconnaître la bonne gestion des cotisations qui sont
prélevées sur leurs revenus.
Ils sauront, surtout, apprécier le bon choix du Gouvernement, que nous
soutenons, qui prépare l'avenir des retraites en s'appuyant sur les travaux du
Conseil d'orientation des retraites, dont le fil conducteur est avant tout de
s'inscrire dans la durée.
S'agissant des critiques d'immobilisme formulées à l'encontre du Gouvernement,
je ne puis que répéter ce que j'ai déjà dit à plusieurs reprises. Sur un tel
dossier, il est indispensable de prendre le temps nécessaire, car nous n'avons
pas le droit de nous tromper. Une réponse d'une telle importance ne peut être
apportée par un simple claquement de doigts. Rappelez-vous M. Juppé en 1996
!
M. le président.
Veuillez conclure, mon cher collègue.
M. Claude Domeizel.
Regardez autour de nous, nous ne sommes pas les seuls à agir ainsi ! Plusieurs
pays ont procédé de la sorte. Ainsi, la Suède...
M. Alain Vasselle,
rapporteur.
On peut en parler de la Suède !
M. Claude Domeizel.
... a dû attendre quinze ans avant de mettre en place son système de
retraite.
La retraite est, en effet, un dossier complexe, porteur d'enjeux sociaux et
financiers qui concernent l'ensemble de la société française pour plusieurs
générations. Dans ce domaine, les décisions méritent donc d'être prises avec la
plus grande attention pour préserver l'équité entre les générations
successives.
Voilà ce que je tenais à dire, au nom du groupe socialiste, alors que nous
abordons la branche vieillesse du projet de loi de financement tout en me
gardant la possibilité d'intervenir, le plus brièvement possible, en tant que
de besoin, lors de l'examen des différents articles.
M. le président.
La parole est à M. Gournac.
M. Alain Gournac.
Moi, ce qui m'étonne, c'est l'autosatisfaction. Vous le savez, mes chers
collègues, l'autosatisfaction est très mauvaise dans une société.
Par ailleurs, je voudrais tout de même rappeler à nos collègues de gauche
qu'un certain M. Balladur a, lui, eu le courage de prendre les décisions
importantes, sans lesquelles nous ne serions pas dans la situation que nous
connaissons aujourd'hui. Nos collègues de gauche ont totalement oublié cela.
Mes chers collègues, n'oubliez pas non plus que la situation démographique est
temporairement favorable. N'oubliez pas que la croissance économique a bien
aidé.
Au demeurant, il n'empêche que les retraités et futurs retraités sont
inquiets. Je suis persuadé, monsieur Domeizel, que vous ne rencontrez pas les
représentants des mêmes associations de retraités que nous.
M. Claude Domeizel.
J'en rencontre beaucoup !
M. Alain Gournac.
Et ils vous disent que tout va bien ? En tout cas, ceux que nous rencontrons
sont très inquiets. Ils se demandent ce qui va se passer, car ils reprochent au
Gouvernement son manque de courage.
Vous avez parlé de la Suède ; j'y ajouterai l'Italie. Nous nous sommes rendus
ensemble dans ces deux pays. Nous y avons rencontré des gens courageux, qui
eux, ont véritablement affronté le problème. Or, je le déclare solennellement,
le Gouvernement de notre pays manque de courage et le problème des retraites
reste entier. C'est réserver pour demain de grandes difficultés. Aussi, mes
chers collègues, je vous en prie, ne parlez pas de courage !
M. le président.
L'amendement n° 28, présenté par MM. Leclerc et Vasselle, au nom de la
commission des affaires sociales, est ainsi libellé :
« Supprimer l'article 26 A. »
La parole est à M. Leclerc, rapporteur.
M. Dominique Leclerc,
rapporteur de la commission des affaires sociales pour l'assurance
vieillesse.
L'article 26 A est le fruit d'une âpre négociation au sein de
la majorité plurielle.
Cet article a en fait le statut de « lot de compensation » au regard d'un
amendement, initialement adopté par la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales de l'Assemblée nationale, qui visait à attribuer la
retraite à taux plein à toute personne bénéficiant de quarante années de
cotisations.
L'objectif de l'article est consensuel : il s'agit d'un dispositif d'équité,
permettant d'attribuer un revenu équivalent-retraite aux chômeurs en fin de
droits ayant parfois travaillé très jeunes, mais n'atteignant pas encore l'âge
de soixante ans.
Toutefois, l'adoption de cet article relève d'une désinformation savamment
entretenue et d'une gesticulation sans précédent.
Tout d'abord, il ne s'agit aucunement d'un dispositif nouveau.
En effet, contrairement à ce qu'a déclaré à l'Assemblée nationale Mme
Elisabeth Guigou, il n'est nul besoin de chercher un nom à ce dispositif, pour
la simple raison qu'il existe déjà, sous la forme d'une loi de la République,
la loi du 17 avril 1998 ouvrant le droit à une allocation spécifique aux
chômeurs âgés de moins de soixante ans et ayant moins de quarante annuités de
cotisations vieillesse.
L'article 26 A se contente d'élargir les plafonds de ressources de
l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS, de revenir sur une interprétation
discutable de la loi du 17 avril 1998 par le Gouvernement, enfin, d'augmenter
le montant de l'allocation spécifique d'attente, l'ASA.
Etudions ces améliorations point par point.
Premièrement, si le Gouvernement souhaite modifier les plafonds de ressources
de l'ASS, il lui est loisible d'utiliser la disposition résultant du quatrième
alinéa de l'article L. 351-10, selon laquelle « un décret en Conseil d'Etat
fixe les mesures d'application du présent article et notamment la durée de
cette allocation ». Les conditions d'activité antérieure et de ressources,
mentionnées au premier alinéa de l'article L. 351-10, sont aujourd'hui
précisées par décret.
Deuxièmement, l'interprétation discutable de la loi par le Gouvernement
concerne le total des resssources attribuées aux bénéficiaires de l'allocation
spécifique d'attente.
En effet, il avait été prévu à l'article unique de cette loi codifiée à
l'article L. 351-10-1 du code du travail que « le total des ressources des
bénéficiaires de l'allocation spécifique d'attente ne pourra être inférieur à
un montant fixé par décret ».
Le choix du pluriel, « des bénéficiaires », plutôt que du singulier, « du
bénéficiaire », a été effectué par les services chargés de l'application de la
loi pour retenir une interprétation dont les conséquences financières ont été
défavorables aux bénéficiaires de l'allocation.
En effet, il a été décidé de tenir compte non seulement de l'ensemble des
ressources personnelles de l'allocataire, mais également de celles du foyer
pour déterminer le montant de l'ASA ; en d'autres termes, les ressources
parfois modestes des conjoints des titulaires de l'ASA sont venues en déduction
du montant de la nouvelle allocation.
Dès lors, si le Gouvernement souhaite mettre fin à l'interprétation
inacceptable qu'il a lui-même apportée à la loi du 17 avril 1998, il peut faire
paraître dès demain une nouvelle circulaire ; en effet, c'est par la circulaire
du 24 juin 1998 relative à l'allocation spécifique d'attente que le
Gouvernement a entendu restreindre le champ d'application de cette réforme
législative.
En adoptant dans les mêmes termes l'article 66
bis
du projet de loi de
modernisation sociale en cours de discussion devant les assemblées, article
résultant d'un amendement de M. Alfred Recours, député de l'Eure, le Parlement
a entendu rétablir l'interprétation exacte de la loi. Dès lors, le présent
article constitue une triple répétition législative.
En outre, si le Gouvernement souhaite majorer l'ASA, il peut faire paraître,
séance tenante, au
Journal officiel
un texte visant à relever le montant
de cette allocation de 1 750 à 2 000 francs, ce montant n'ayant pas été
revalorisé depuis le décret du 12 juin 1998.
Enfin, ce dispositif est inconstitutionnel ; le Gouvernement en est
parfaitement conscient.
Comme l'a reconnu Mme Guigou, lors de son audition devant la commission des
affaires sociales, cet article n'entraînera aucune conséquence sur l'équilibre
de la branche vieillesse. L'extension du dispositif sera financé par le fonds
de solidarité, alimenté par la contribution exceptionnelle de solidarité et par
une subvention de l'Etat. Cette disposition ressortit ainsi au budget du
ministère de l'emploi et, en aucun cas, à la loi de financement de la sécurité
sociale.
Et puis, le mardi 6 novembre au soir, coup de théâtre : le Gouvernement a
présenté un amendement au projet de loi de finances, qui a été adopté par
l'Assemblée nationale et qui n'est ni une disposition « miroir », comme il en
existe parfois, entre la loi de financement et la loi de finances ni une
disposition « doublon », moyen d'échapper à la censure du Conseil
constitutionnel en faisant adopter deux fois par l'Assemblée nationale le même
article ; il s'agit d'une disposition profondément différente.
Cet article 70
bis
remplace l'actuel article L. 351-10-1 du code du
travail, résultant de la loi du 17 avril 1998, par un nouveau dispositif,
instaurant cette fois-ci une allocation équivalent retraite, ou AER. Ce nouveau
dispositif prend ainsi la suite de l'allocation spécifique d'attente.
L'allocation se substitue, pour les titulaires, à l'ASS ou à l'allocation de
revenu minimum d'insertion, ce qui n'était pas le cas de l'ASA. Elle peut
également compléter l'allocation d'assurance chômage lorsque celle-ci ne
garantit pas à son bénéficiaire un total de ressources égal à 5 752,74
francs.
Nous observons qu'un tel mécanisme, en fusionnant la combinaison ASS-ASA
opérée par la loi du 17 avril 1998, « pour mieux l'identifier par rapport à ses
bénéficiaires... et pour en simplifier la gestion », nécessitera des décrets
d'application. Or ceux-ci ne pourront intervenir, au plus tôt, que dans le
courant du mois de janvier 2002.
Dans cette attente, soucieux du respect de la loi et de la Constitution, la
commission ne peut que vous proposer, mes chers collègues, de supprimer cet
article, car celui-ci, en modifiant l'article L. 351-10-1 du code du travail,
serait juridiquement contradictoire avec le dispositif voté le 6 novembre par
l'Assemblée nationale, qui procède à une nouvelle rédaction de cet article.
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Guy Hascoët,
secrétaire d'Etat.
Après une si longue intervention, je m'efforcerai
d'être bref, mais je veux tout de même remercier M. Claude Domeizel d'avoir
souligné que ce gouvernement et sa majorité construisaient progressivement un
droit qui, petit à petit, permet de résoudre des problèmes bien concrets.
Monsieur le rapporteur, en vous entendant, j'ai douté, un moment, que vous
parliez de vraies personnes. Vous exposiez une analyse formelle, juridique, du
parcours du texte. Mais n'oublions pas que, derrière la sécheresse des textes
et des règles, il y a des milliers de gens qui ont travaillé dès l'âge de
treize, quatorze ou quinze ans et qui, à la suite de reconversions
industrielles, se sont parfois trouvés « sur le carreau ». Ce sont ces
personnes qui vont désormais pouvoir faire valoir un droit leur permettant de
sortir d'une situation sociale parfois extrêmement difficile.
Permettez-moi donc d'être surpris de cette sorte de désinvolture dans votre
ton pour évoquer ce dont il est en réalité question.
Je veux également rappeler qu'à l'Assemblée nationale, lors du débat sur le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, cette
proposition a été votée à l'unanimité.
Toutefois, comme il s'agissait d'une dépense dont la nature était telle
qu'elle devait plutôt figurer dans le budget de l'Etat que dans les comptes de
la sécurité sociale, Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité l'a
soumise à l'approbation de l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen de
son projet de budget pour 2002, le 6 novembre dernier.
Dès lors, je ne peux qu'accepter la proposition de suppression de l'article 26
A qui est aujourd'hui présentée au Sénat.
M. Dominique Leclerc,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Leclerc, rapporteur.
M. Dominique Leclerc,
rapporteur.
Monsieur le secrétaire d'Etat, en m'accusant de désinvolture,
je crois que vous jugez un peu trop vite les propos que j'ai tenus.
Croyez bien que nous côtoyons quotidiennement des personnes qui sont arrivées
très tôt dans le monde du travail et qui se retrouvent ensuite au chômage.
Croyez bien que nous avons pour elles au moins autant de compassion que
vous.
M. Alain Gournac.
Eh oui ! Ce n'est pas réservé à la gauche !
M. Dominique Leclerc,
rapporteur.
Cela étant, au-delà des sentiments, il y a aussi la
Constitution. Dès l'instant où le texte est anticonstitutionnel, je ne vois pas
comment nous pourrions faire autrement que de le supprimer.
Je me demande si l'on ne devrait pas plutôt parler de désinvolture législative
quand on voit l'Assemblée nationale s'empresser d'adopter, dans le cadre du
projet de loi de finances pour 2002, un nouveau texte qui reprend celui de
l'article 26 A sous une autre forme.
Je ne peux donc vraiment pas laisser passer ce mot de « désinvolture » que
vous m'appliquez.
M. le président.
Je mets aux voix l'amendement n° 28, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, l'article 26 A est supprimé.
Article 26