SEANCE DU 12 JUIN 2001
M. le président.
« Art. 15. - Un crédit devenu sans objet peut être annulé par décret pris sur
le rapport du ministre chargé des finances, publiés simultanément au
Journal
officiel
.
« Avant sa publication, tout décret d'annulation est transmis pour information
aux commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances et
aux autres commissions concernées.
« Le montant cumulé des crédits annulés par décret, sur le budget général, en
vertu du présent article et de l'article 14, ne peut dépasser 1,5 % des crédits
ouverts par la loi de finances de l'année.
« Les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances
rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses
jusqu'à l'entrée en vigueur de ladite loi ou, le cas échéant, jusqu'à la
décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en application de ces
annulations en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la Constitution. »
Par amendement n° 44, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger
ainsi le premier alinéa de cet article :
« Afin de prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la
dernière loi de finances afférente à l'année concernée, un crédit peut être
annulé par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances. »
Cet amendement est assorti d'un sous-amendement n° 188 rectifié, présenté par
MM. Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et apparentés, et
tendant, dans le texte proposé par l'amendement n° 44 pour le premier alinéa de
cet article, à remplacer les mots : « prévenir une détérioration de » par les
mots : « maintenir ou d'améliorer ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 44.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il est vrai que lorsque je veux trop réduire mon commentaire
sur les amendements, la discussion peut être plus difficile à suivre. Je vais
donc m'appliquer à essayer de donner l'ensemble des informations utiles au
Sénat.
Je rappelle d'abord que nous sommes sur l'article 15, qui traite des
annulations de crédits dont il s'agit de définir le régime juridique.
L'ordonnance de 1959, en conditionnant les annulations administratives de
crédits au constat de la disparition de l'objet desdits crédits ainsi annulés,
posait une condition très stricte. En pratique, cette rigueur s'est estompée et
les gouvernements successifs ont usé de la faculté d'annuler des crédits en
exécution à des fins différentes. Il s'est, en fait, agi de dégager parfois les
économies nécessaires pour tenir l'objectif du solde budgétaire fixé par les
lois de finances.
Il paraît souhaitable de reconnaître cette donnée de fait plutôt que de
reconduire l'ordonnance, comme le fait l'Assemblée nationale, et donc de
réserver les annulations de crédits aux circonstances où il convient de
prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire qui a été défini par les
lois de finances.
Cela ne signifie naturellement pas que les crédits devenus sans objet devront
être à toute force consommés. Cependant, outre que cette notion devient toute
relative dans le cadre du nouveau système de fongibilité des crédits -
puisqu'un crédit dont l'objet initial disparaît peut, dans un tel système,
trouver un autre objet au gré des gestionnaires - il paraît quelque peu
excessif de limiter les annulations administratives de crédits devenus sans
objet à 1,5 % des crédits ouverts en loi de finances.
Si le crédit est définitivement devenu sans objet, le bon sens commande de ne
pas le consommer et les rapports annuels de performances ainsi que des
dispositions de la loi de règlement en expliqueront les raisons.
M. le président.
La parole est à M. Charasse, pour défendre le sous-amendement n° 188
rectifié.
M. Michel Charasse.
Qu'il se rassure, le président Lambert est parfaitement clair en général. S'il
m'arrive de m'interroger, c'est sans doute parce que je n'ai pas compris.
L'amendement n° 44, qui vient d'être défendu, autorise le gouvernement en
gestion à faire des économies budgétaires s'il y a détérioration de
l'équilibre, alors que le sous-amendement n° 188 rectifié que je propose vise à
autoriser le Gouvernement à faire des économies non seulement s'il y a
détérioration, mais aussi s'il faut maintenir ou améliorer l'équilibre
budgétaire. L'amendement n° 44 restreint donc la possibilité de faire des
économies juste aux cas où cela va mal.
Il est quand même paradoxal, alors que cette assemblée passe son temps à
plaider contre ce qu'elle considère comme un excès de dépenses publiques,
d'interdire de faire des économies lorsqu'on a la possibilité d'en faire un peu
plus dans les cas où cela ne va pas si mal que cela ! Voilà pourquoi mon
sous-amendement n° 188 rectifié vise à remplacer les mots : « prévenir une
détérioration de l'équilibre budgétaire » par les mots : « afin de maintenir ou
d'améliorer l'équilibre budgétaire ».
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 188 rectifié ?
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Elle a un avis embarrassé ! En effet, je ne souhaite pas que
la commission des finances du Sénat apparaisse comme faisant l'apologie du
travail conduit par la majorité de l'Assemblée nationale. Il se trouve que nous
sommes, pour la seconde fois, dans une situation quelque peu paradoxale.
La question traitée est de savoir si le recours aux annulations de crédit doit
être utilisé pour améliorer le solde budgétaire. Cela ne peut se produire que
lorsque l'exécutif en fonction au moment du vote de la loi de finances n'a pas
proposé un solde budgétaire en équilibre.
L'idée sous-jacente de cette réforme est de donner à l'exécutif de la
souplesse et, en même temps, d'être très exigeant dans le compte rendu et dans
le jugement porté sur ses performances. Ce sous-amendement va donc à l'encontre
du principe qui a été adopté.
Cela étant, monsieur le président, quand je dis que j'ai un avis embarrassé,
c'est que vous ne trouverez pas dans cette assemblée plus orthodoxes en matière
budgétaire que le rapporteur général et votre serviteur...
M. Michel Charasse.
Et moi !
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Monsieur Charasse également.
Je ne veux pas apparaître en retrait par rapport aux préoccupations de M.
Charasse mais, dans le même temps, je ne veux pas rompre avec le souhait
d'aboutir sur une réforme ni donner des leçons de morale aux uns et aux autres.
Voilà pourquoi la commission des finances n'a pas émis un avis favorable à ce
sous-amendement n° 188 rectifié.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 44 et sur le
sous-amendement n° 188 rectifié ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
L'amendement n° 44 vise à limiter la possibilité
d'annuler des crédits en cours d'exercice au seul motif qu'il y a menace par
rapport à l'équilibre budgétaire tel qu'il a été voté. Je dois dire que je suis
quelque peu perplexe.
Il existe des cas où un crédit est devenu sans emploi. Il doit alors pouvoir
être annulé par décret. Il en va régulièrement ainsi puisque, année après
année, les gouvernements procèdent à l'annulation d'autorisations de programme
dites dormantes, celles-ci correspondant à des opérations qui ont été
terminées, voire remises en cause. Le Gouvernement peut aussi être amené à
annuler des crédits évaluatifs pour tenir compte de l'exécution, sans que cette
annulation ait pour objet de prévenir une détérioration de l'équilibre
budgétaire. C'est notamment le cas des crédits de la dette lors des
collectifs.
Il me paraît par conséquent nécessaire de maintenir la possibilité d'annuler
un crédit devenu sans objet, même si je suis favorable à la proposition que
vous faites d'introduire, au-delà, le motif de prévention de la détérioration
de l'équilibre budgétaire. En résumé, je suis favorable à l'amendement n° 44,
sous réserve qu'il s'ajoute - et non se substitue - à la rédaction telle
qu'elle résulte des travaux de l'Assemblée nationale et je me rallie aux propos
du président Lambert sur le sous-amendement n° 188 rectifié.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
S'agissant de la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
S'agissant de la remarque de Mme le secrétaire d'Etat, nous
verrons si la navette nous donne l'opportunité d'adapter le texte en fonction
de la préoccupation qu'elle a émise.
M. le président.
Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 188 rectifié.
M. Philippe Marini.
Je demande la parole contre le sous-amendement.
M. le président.
La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini.
La question qui est abordée est importante : c'est une question de fond qui
touche à la pratique des régulations budgétaires, en l'occurrence aux
annulations de crédits en cours d'année, lesquelles sont monnaie courante quel
que soit le Gouvernement.
Faut-il inciter à cette pratique ? Car c'est, je le crains, ce à quoi tend la
rédaction du sous-amendement n° 188 rectifié de notre excellent collègue Michel
Charasse. A mon avis, il existe une limite à ne pas franchir, c'est celle qui
est dictée par le principe de sincérité de la loi de finances. En effet, si les
annulations deviennent trop fréquentes, simplement pour maintenir le solde ou
pour des raisons de convenance dans le cours de l'exécution du budget, je
crains que celui-ci ne devienne un exercice trop théorique. C'est la raison
pour laquelle la formulation de la commission, qui est plus précise et qui vise
le risque de dérapage par rapport aux prévisions de solde initial, me paraît
meilleure.
Mes chers collègues, dans les secteurs que nous suivons, nous avons trop
souvent constaté, en cours d'année, des modifications fondamentales du fait de
suppressions de crédits pour ne pas être alertés sur ce sujet ! C'est pourquoi
nous recherchons une expression très précise du nouveau texte organique, ce à
quoi tend l'amendement n° 44, sous réserve qu'il ne soit pas sous-amendé.
M. Michel Charasse.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
J'ai bien réfléchi pendant ce mini-débat.
D'abord, je voudrais dire que je suis un Auvergnat qui a horreur de la
dépense, ce qui n'est pas forcément illogique. Donc, je me méfie toujours !
Par ailleurs, il est inutile, au fond, que je maintienne mon sous-amendement
n° 188 rectifié, parce que l'amendement de M. Lambert ne sert à rien et je m'en
expliquerai tout à l'heure.
M. le président.
Le sous-amendement n° 188 rectifié est retiré.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 44.
M. Michel Charasse.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse.
Monsieur Lambert, je voudrais expliquer pourquoi votre précaution n'en est pas
une, précaution que je comprends très bien, surtout après avoir entendu M. le
rapporteur général mais j'avais déjà cru comprendre en commission.
Vous écrivez dans l'amendement : « Afin de prévenir une détérioration ».
Enfermé à Bercy - moi ou un autre collègue, peu importe - j'ai envie de faire
des économies. Je vais dire que j'ai peur d'une détérioration de l'équilibre
budgétaire, que j'ai de mauvaises nouvelles, plus ou moins confidentielles, des
Etats-Unis que, du côté de l'Allemagne, cela ne va pas bien. Il faut donc que
je prenne des précautions. Pour ce faire, je procède à des annulations ! Or, si
la menace - que j'ai inventée - n'existe pas, de toute façon les crédits sont
annulés. Cela signifie que l'amendement n° 44 ne sert à rien.
Par conséquent, je ne le voterai pas, non pas pour être désagréable à l'égard
de la commission, mais parce que je n'aime pas voter des choses qui ne servent
à rien.
M. Yann Gaillard.
Si l'amendement de M. Lambert n'a pas de sens, le sous-amendement de M.
Charasse n'en a pas non plus. On peut continuer à discuter comme cela
éternellement !
M. Michel Charasse.
C'est pour cela que je l'ai retiré !
M. le président.
On se croirait à Roland-Garros !
(Sourires.)
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 44, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 45, M. Lambert, au nom de la commission, propose de rédiger
comme suit le troisième alinéa de l'article 15 :
« Le montant cumulé des crédits ainsi annulés ne peut dépasser 1,5 % des
crédits ouverts. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Il s'agit de réserver l'application du plafond des
annulations de crédits aux annulations prévues par cet article et de ne pas
l'étendre aux annulations effectuées dans le cadre du régime des décrets
d'avance.
Les modifications de crédit opérées par décrets d'avance visent, si j'ai bien
compris, à dégager des moyens nouveaux et urgents dans le respect de
l'équilibre budgétaire défini initialement par la loi de finances, alors que
l'objet des annulations de crédits prévues au présent article est, quant à lui,
de permettre le respect de cet équilibre.
Les deux procédures ayant chacune un objet propre, parfaitement légitime, il
apparaît à notre commission inopportun d'appliquer une confusion des conditions
imposées par chacune de ces deux procédures.
C'est pourquoi notre commission, après avoir défini un plafond propre aux
ouvertures de crédits par décrets d'avance, vous propose de réserver
l'application du plafond de 1,5 % des crédits ouverts par la loi de finances de
l'année aux seules annulations de crédits visées par cet article.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 45, accepté par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une
discussion commune.
Par amendement n° 189 rectifié, MM. Charasse, Angels et les membres du groupe
socialiste et apparentés proposent de rédiger comme suit le quatrième alinéa de
l'article 15 :
« Les crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances
rectificative ne peuvent être ni engagés ni ordonnancés à compter de son dépôt
et jusqu'à sa promulgation. »
Par amendement n° 46, M. Lambert, au nom de la commission, propose, dans le
dernier alinéa de l'article 15, après les mots : « ordonnancer des dépenses »,
d'insérer les mots : « à compter de son dépôt ».
La parole est à M. Charasse, pour défendre l'amendement n° 189 rectifié.
M. Michel Charasse.
Cet amendement vise à simplifier la rédaction du dernier alinéa de l'article
15, bien compliquée telle qu'elle nous arrive de l'Assemblée nationale : « Les
crédits dont l'annulation est proposée par un projet de loi de finances
rectificative sont indisponibles pour engager ou ordonnancer des dépenses
jusqu'à l'entrée en vigueur de ladite loi - là, je comprends, - ou, le cas
échéant, jusqu'à la décision du Conseil constitutionnel interdisant la mise en
application de ces annulations en vertu du premier alinéa de l'article 62 de la
Constitution. » Franchement, je ne sais pas ce que cela veut dire. Cela
signifie-t-il que le Conseil constitutionnel aurait annulé la loi de finances
rectificative ?
Le Gouvernement met en réserve des crédits pour gager un collectif. A partir
du moment où ce dernier est dans le processus parlementaire - tel est l'objet
de l'amendement n° 189 rectifié - il est évident que ces crédits ne sont plus
disponibles jusqu'à la promulgation de la loi. Si celle-ci n'est pas
promulguée, ils redeviennent nécessairement disponibles. Je ne comprends donc
pas cette référence à l'article 62 de la Constitution qui finirait par donner
le sentiment au fond que la date d'entrée en vigueur d'une loi n'est pas
forcément sa date de promulgation, ce qui serait une grande innovation
constitutionnelle.
Par conséquent, je propose une rédaction plus simple. Je précise : jusqu'à sa
promulgation. Si la loi n'est pas promulguée à la suite, par exemple, d'une
annulation du Conseil constitutionnel, les crédits redeviennent nécessairement
disponibles.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 46 et donner
l'avis de la commission sur l'amendement n° 189 rectifié.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
L'amendement n° 189 rectifié apporte incontestablement une
amélioration rédactionnelle. La commission y est donc favorable.
Quant à l'amendement n° 46, il s'agit d'un amendement rédactionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 189 rectifié et 146
?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
L'amendement n° 189 rectifié, auquel je suis tout à
fait favorable, me semble répondre de fait à la préoccupation que sous-tend
l'amendement n° 46. Je me demandais même s'il était utile que ce dernier soit
maintenu.
Au demeurant, je suis favorable à ces deux amendements.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Toute réflexion faite, cela ne me dérange pas de me rallier à
l'amendement de M. Charasse.
M. le président.
L'amendement n° 46 est retiré.
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 189 rectifié, accepté par la commission et
par le Gouvernement.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Le groupe communiste républicain et citoyen vote contre.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Par amendement n° 47, M. Lambert, au nom de la commission, propose :
A. - De compléter l'article 15 par un paragraphe ainsi rédigé :
« II. - Tout acte, quelle qu'en soit la nature, ayant pour objet ou pour effet
de rendre des crédits indisponibles est communiqué aux commissions de
l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances. »
B. En conséquence, de faire précéder le début de cet article de la mention : «
I ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Lambert,
rapporteur.
Cet amendement fait écho à la remarque tout à fait justifiée
que M. le rapporteur général a formulée tout à l'heure.
Dans ses propositions initiales, l'Assemblée nationale avait souhaité couvrir
les hypothèses de régulation budgétaire que nous qualifions d'informelles,
c'est-à-dire les contrats de gestion, gels et autres instructions parmi
lesquelles celle qui est donnée aux contrôleurs financiers. Or, elle y a
finalement renoncé.
La commission ne le regrette pas, mais elle déplore que l'article issu des
travaux de la première lecture à l'Assemblée nationale débouche sur le paradoxe
de placer des exigences fortes aux annulations de crédits lorsqu'elles sont
formalisées en l'absence totale d'encadrement des pratiques informelles de gel
de crédits. C'est la raison pour laquelle il vous est proposé de prendre
celles-ci en considération en imposant, pour elles aussi, une obligation
d'information du Parlement.
Par avance, je sais bien qu'il nous sera rétorqué que cette obligation
pourrait être aisément contournée. Je n'en suis pas sûr car je rappelle qu'elle
devra être satisfaite par toute personne concernée, y compris par le ministère
dépensier et que les opérations de contrôle parlementaire pourront, le cas
échéant, permettre de s'assurer de son respect.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly,
secrétaire d'Etat.
La notion d'acte ayant pour objet ou pour effet de
rendre des crédits indisponibles n'est pas définie, on pourrait même dire
qu'elle est particulièrement floue au plan juridique.
En pratique, cet amendement m'apparaît singulièrement difficile à mettre en
oeuvre. Par conséquent, vous comprendrez que j'en demande le retrait.
M. le président.
Personne ne demande la parole ? ...
Je mets aux voix l'amendement n° 47, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'article 15.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Mes chers collègues, vous ne serez pas surpris que nous soyons maintenant
opposés à l'article 15 tel qu'il a été modifié par notre assemblée.
Nous sommes en effet tout à fait opposés à la modification du texte
s'agissant, je le rappelle, de la faculté laissée au ministère de l'économie,
des finances et de l'industrie, de procéder à des annulations de crédits par
voie réglementaire.
Le texte adopté par l'Assemblée nationale nous semblait, en effet,
suffisamment explicite et équilibré pour qu'il soit maintenu en l'état. Les
modifications qui ont été apportées à cet articles 15 dépassent largement la
simple technique budgétaire et débordent clairement sur l'aspect politique.
C'est la raison pour laquelle je voterai contre l'article 15 en m'étonnant de
la position du Gouvernement.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 15, modifié.
(L'article 15 est adopté.)
Article 16