SEANCE DU 18 JANVIER 2001


DÉMOCRATIE LOCALE

Adoption des conclusions du rapport d'une commission
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 177, 2000-2001) de M. Jean-Paul Delevoye, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration, sur :
- la proposition de loi de MM. Alain Vasselle, Philippe Adnot, Louis Althapé, Jean-Paul Amoudry, Pierre André, Georges Berchet, Jean Bernard, Roger Besse, Jacques Bimbenet, Paul Blanc, Gérard Braun, Dominique Braye, Louis de Broissia, Michel Caldaguès, Robert Calméjane, Gérard César, Jean Chérioux, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Xavier Darcos, Philippe Darniche, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Jacques-Richard Delong, Fernand Demilly, Charles Descours, Michel Doublet, Paul Dubrule, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Hilaire Flandre, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Yann Gaillard, Jean-Claude Gaudin, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Giraud, Daniel Goulet, Alain Gournac, Georges Gruillot, Emmanuel Hamel, Pierre Hérisson, Daniel Hoeffel, Bernard Joly, André Jourdain, Alain Joyandet, Roger Karoutchi, Pierre Laffitte, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, René-Georges Laurin, Dominique Leclerc, Jacques Legendre, Guy Lemaire, Serge Lepeltier, Jacques Machet, Max Marest, Philippe Marini, Pierre Martin, Paul Masson, Michel Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Luc Miraux, Aymeri de Montesquiou, Georges Mouly, Bernard Murat, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Jacques Oudin, Jacques Pelletier, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Michel Rufin, Jean-Pierre Schosteck, Michel Souplet, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Trégouët, Maurice Ulrich, André Vallet, Jean-Pierre Vial, Serge Vinçon, Guy Vissac et Gérard Larcher relative au statut de l'élu (n° 59 rectifié 2000-2001) ;
- la proposition de loi de MM. Jacques Legendre, Jean-Pierre Schosteck, Louis Althapé, Pierre André, Jean Bernard, Mme Paulette Brisepierre, MM. Robert Calméjane, Auguste Cazalet, Charles Ceccaldi-Raynaud, Gérard César, Gérard Cornu, Jean-Patrick Courtois, Xavier Darcos, Désiré Debavelaere, Jacques-Richard Delong, Christian Demuynck, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Daniel Eckenspieller, Michel Esneu, Gaston Flosse, Bernard Fournier, Yann Gaillard, Patrice Gélard, Francis Giraud, Daniel Goulet, Emmanuel Hamel, Alain Hethener, Jean-Paul Hugot, Roger Karoutchi, Edmond Lauret, Dominique Leclerc, Jean-François Le Grand, Serge Lepeltier, Max Marest, Philippe Marini, Jean-Luc Miraux, Bernard Murat, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Mme Nelly Olin, MM. Joseph Ostermann, Victor Reux et Louis Souvet tendant à assurer le maintien de la proportionnalité des indemnités de tous les élus municipaux (n° 398, 1999-2000) ;
- la proposition de loi de MM. Jean-Claude Carle, Henri de Raincourt, Nicolas About, Mme Janine Bardou, MM. Christian Bonnet, Jean Clouet, Charles-Henri de Cossé-Brissac, Jean Delaneau, René Garrec, Louis Grillot, Mme Anne Heinis, MM. Jean-François Humbert, Jean-Philippe Lachenaud, Serge Mathieu, Philippe Nachbar, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, François Trucy, Philippe Adnot, Louis Althapé, Jean-Paul Amoudry, José Balarello, Jacques Baudot, Georges Berchet, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Roger Besse, Jacques Bimbenet, Jean Bizet, Paul Blanc, James Bordas, Jean Boyer, Gérard Braun, Mme Paulette Brisepierre, MM. Robert Calméjane, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel-Pierre Cléach, Gérard Cornu, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck, Marcel Deneux, André Diligent, Michel Doublet, Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, Alfred Foy, Jean François-Poncet, Jean-Claude Gaudin, François Gerbaud, Charles Ginésy, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Georges Gruillot, Hubert Haenel, Pierre Hérisson, Rémi Herment, Alain Hethener, Charles Jolibois, Bernard Joly, André Jourdain, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Marcel Lesbros, André Maman, Louis Mercier, Jean-Luc Miraux, Georges Mouly, Paul Natali, Lucien Neuwirth, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Jacques Pelletier, Jean Pépin, Jacques Peyrat, Bernard Plasait, Ladislas Poniatowski, Charles Revet, Henri de Richemont, Bernard Seillier, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, André Vallet et Alain Vasselle tendant à revaloriser les indemnités des adjoints au maire, des conseillers municipaux, des présidents et vice-présidents d'un établissement public de coopération intercommunale (n° 454, 1999-2000) ;
- la proposition de loi de M. Serge Mathieu, tendant à la prise en compte, pour l'honorariat des maires, maires délégués et maires adjoints, des mandats accomplis dans différentes communes (n° 443, 1999-2000) ;
- la proposition de loi de M. Jean Arthuis et des membres du groupe de l'Union centriste visant à créer une indemnité de retour à l'emploi pour les élus locaux (n° 98, 2000-2001).
Cette discussion intervient dans le cadre de l'ordre du jour réservé.
Je tiens à vous informer que, durant la présente discussion, deux collaborateurs de la Chaîne Public-Sénat se déplaceront, avec la plus grande discrétion possible, dans l'hémicycle, caméra à l'épaule, pour réaliser des plans de coupe des intervenants, afin de rendre plus vivant l'enregistrement de nos débats.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, vous avez opportunément rappelé que la discussion intervenait dans le cadre de l'ordre du jour réservé, car je tenais justement à vous remercier, au nom de l'ensemble des sénateurs, mais aussi au nom de l'ensemble des élus locaux, communaux, départementaux et régionaux, de l'action que le Sénat mène sous votre impulsion en matière de démocratie locale. Grâce notamment au tour de France que vous avez engagé, la nécessaire réflexion sur l'amélioration du fonctionnement de celle-ci mobilise désormais les uns et les autres.
Que nous abordions ce sujet pourrait être perçu comme une approche corporatiste. Je crois qu'il est bon de dire dès à présent qu'il n'en est rien. J'en veux pour preuve le fait que, partout dans le monde - les contacts qu'au sein de l'Association des maires de France nous nouons le démontrent - le débat sur la recherche d'une meilleure efficacité de l'action publique est ouvert. Partout, il implique la recherche d'une nouvelle articulation entre le pouvoir national et le pouvoir local. Partout, nous assistons à la montée des pouvoirs locaux, ce qui, bien évidemment, implique une responsabilisation accrue des acteurs de terrain.
Une étude américaine montre aussi que l'attractivité des capitaux privés, donc, le développement économique, dépendra de la qualité des infrastructures publiques, d'où l'importance, notamment en France, du rôle des collectivités locales, qui pèsent pour 75 % dans l'investissement public.
Là aussi, bien évidemment, nous avons à faire en sorte de rendre les acteurs locaux le plus performants possible. Chacun prend également conscience, aujourd'hui, de la nécessaire et salutaire compétition des territoires, qui nous oblige à l'excellence des politiques menées, à la mobilisation des talents et nous conduit à éviter la neutralisation des concurrences.
Si la dimension intercommunale autorise désormais cette ambition, elle confronte les élus locaux au défi d'élever les problèmes posés : la gestion d'un territoire ne peut en effet plus se concevoir à l'intérieur de son périmètre. Elle exige de poser un regard sur le monde. Quant à la gestion du quotidien et de l'immédiat, elle ne peut faire l'économie d'une lecture très affinée de l'avenir. Cette sensibilisation pose la question de la formation des acteurs responsables de la gestion des territoires locaux.
Chacun, enfin, mesure dans la vie de notre démocratie ou de nos systèmes démocratiques la difficulté de trouver en permanence un nouvel et nécessaire équilibre entre l'intérêt général et l'intérêt particulier, entre le citoyen usager, le citoyen consommateur et le citoyen électeur, entre la volonté de l'expression directe populaire et la démocratie représentative, entre le pouvoir médiatique, porté à cadrer, à déterminer la justesse des débats, à les enfermer et le politique, qui doit gérer l'émotion et la raison, le quotidien et l'avenir.
Cela pose tout le problème de la sensibilisation des acteurs locaux, de leur nécessaire indépendance dans leurs prises de décisions et, donc, de la distanciation à prendre pour concilier leur vie privée, leur vie professionnelle et leur implication dans la vie publique.
Enfin, aujourd'hui, paradoxalement, la croissance économique rend les inégalités plus douloureuses. Nos concitoyens s'interrogent en permanence sur l'utilité, voire la réalité du pouvoir politique. Inquiets de l'avenir, ils se réfugient dans le présent et cherchent une réponse de proximité. Exigeants quant à leur confort, voyant monter le racisme social, repliés sur leur individualisme, ils rejettent l'autre et attendent du politique des réponses aux problèmes dont ils ne veulent pas s'occuper, imposant ainsi aux acteurs locaux une responsabilisation très lourde de médiateurs, d'animateurs, de responsables d'une communauté communale.
Cette période de remise en cause du politique est absolument exaltante et motivante car, au moment où la démocratie semble contestée dans sa forme, elle apparaît plus nécessaire que jamais face à la jungle d'une économie sans règle. Il est clair, en effet, qu'une vie collective sans arbitre et sans morale, c'est l'anarchie.
M. Jean-Claude Carle. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. On voit donc bien que le rôle des collectivités locales, la qualité des politiques menées seront déterminants pour relever ce double défi de la cohésion sociale et de la compétition économique.
Cela nécessite l'ouverture de quatre chantiers.
Il s'agit, tout d'abord, de celui de la décentralisation, de l'articulation entre l'Etat et les collectivités locales, et je remercie à cet égard toutes celles et tous ceux qui, au Sénat ou en d'autres instances, ont contribué à ce débat que le Gouvernement a engagé hier.
Il s'agit, ensuite, de celui de la modernisation de l'Etat, de sa place et de son rôle par rapport à l'Europe et à l'échelon local. Ce chantier est ouvert, ou à ouvrir.
Il s'agit, par ailleurs, bien évidemment, de celui des acteurs de la fonction publique territoriale, car il n'y aura pas de bonne politique locale sans une bonne administration locale. Et le passage d'une fonction communale à une fonction intercommunale est un véritable défi. Le renouvellement, dans quelques années, de 500 000 fonctionnaires, qui seront en concurrence avec le secteur privé, est un élément dont il convient de tenir compte, car nous aurons besoin de l'excellence des conseils, des analyses et des propositions d'une fonction publique territoriale de qualité.
Il s'agit, enfin, de celui des acteurs politiques, les élus locaux, chantier que, sous votre impulsion, monsieur le président, le Sénat, l'Association des maires de France, la commission dont M. Michel Mercier était le rapporteur, la commission Mauroy, ont ouvert depuis quelques années. Il a commencé avec la loi sur la responsabilité personnelle et pénale des élus, il s'est poursuivi avec la loi Fauchon, puis au travers d'un débat qui a été engagé sous un intitulé qui ne nous plaît pas, celui du « statut de l'élu local » et dont le Premier ministre, devant le congrès des maires, a accepté le principe en 1999.
Je vous remercie donc, monsieur le président, d'avoir proposé de débattre, dans le cadre de l'ordre du jour réservé, de sujets qui prolongent la réflexion qui est menée depuis de nombreuses années tant par Daniel Hoeffel, Michel Mercier, Alain Vasselle et Jean Arthuis que, sur d'autres travées, par Pierre Mauroy et Michel Charasse.
Quelles sont les questions de fond qui nous ont interpellés ?
La première question, c'est l'inégalité du citoyen devant l'exercice du mandat. Nous avons aujourd'hui un problème de déséquilibre de représentation populaire dans la classe des élus locaux. Nous voyons bien que ce n'est pas voulu par les décideurs publics.
Il y a, c'est vrai, une surreprésentation des retraités, des inactifs et des agents de la fonction publique, tant il est évident que l'exigence des entreprises rend délicat un arbitrage entre une vie professionnelle et une vie publique. De même, la recherche des nouvelles valeurs auxquelles aspirent les individus dans leur vie privée est devenue difficilement compatible avec les exigences de la vie publique.
Aujourd'hui, la condamnation médiatique de la mise en examen fait apparaître aux uns et aux autres, notamment aux conjoints, que le mandat local est quelquefois plus un risque de déshonneur qu'une marque d'honneur, et qu'il est devenu non plus une promotion sociale, mais une mission.
Paradoxalement, c'est au moment où nos concitoyens, conscients qu'une République sans maire ne fonctionnerait pas, se rendent compte de l'importance des élus locaux de proximité que l'aspiration à exercer ces fonctions suscite le plus de réticences chez les éventuels candidats.
La deuxième question est bien évidemment par nécessaire corrélation entre l'indispensable efficacité d'une politique publique locale et la qualité des élus locaux, ce qui pose le problème de leur disponibilité et de leur formation.
La troisième question concerne la prise de risques qu'un certain nombre d'entre nous ont connue, notamment en voyant se terminer brutalement leur mandat. C'est la raison pour laquelle l'Assemblée nationale a prévu une indemnisation de fin de mandat.
Un certain nombre de nos collègues vivent aujourd'hui des situations privées difficiles lorsque la nécessaire alternance met un terme à leur mandat et qu'ils se retrouvent sans revenus, sans profession et parfois dépourvus de toute possibilité de reconversion.
Nous avons souhaité, sur ce vrai sujet, éviter un faux débat. Il ne s'agit en aucun cas d'envisager un statut qui ferait de l'élu un privilégié ou qui rendrait le mandat attractif pour des raisons autres que l'investissement dans la vie locale.
M. Jean-Claude Carle. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. D'où le titre de « proposition de loi relative à la démocratie locale ». La responsabilisation du citoyen passe, sinon par le désintéressement de l'élu, du moins par la conscience de la noblesse de sa mission. Cela suppose de garder une dimension de passion, de motivation, exclusive de tout critère d'intérêt matériel.
Il ne s'agit pas non plus de faire de l'élu un professionnel. Il n'y a pas d'école d'élus. En effet, si l'élu devient un professionnel, il faut un métier, un diplôme, une école et une sanction de compétence. Cela remettrait totalement en cause la démocratie représentative.
Par ailleurs, les collectivités locales doivent garder leur caractère d'entités politiques, impulsées et guidées par des politiques. Elles ne doivent pas devenir des entités administratives destinées à fonctionnariser l'élu.
M. Jacques Oudin. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Puisque nous souhaitons améliorer la condition des élus, nous aurions pu, mais nous ne l'avons pas voulu, réfléchir aux devoirs des élus locaux. En effet, nous aurions pu, dans d'autres textes, réfléchir à la nécessaire inéligibilité à vie de celles et de ceux qui auraient fait l'objet d'une condamnation pour manquement à la morale. Lorsqu'un policier commet une faute professionnelle, il lui est interdit à vie d'exercer sa profession. Aussi, je considère qu'un élu local ayant été condamné pour un manquement évident à la morale publique et pour une certaine utilisation des fonds publics devrait être inéligible à vie.
M. Philippe Darniche. Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Nous aurions là un équilibre entre les droits et les devoirs des élus qui permettrait à l'opinion de mieux adhérer à la vie politique.
J'ajoute au passage, monsieur le ministre, que nous devons aujourd'hui réfléchir à une mode médiatique dont je comprends l'importance, mais qui, là encore, ne fait pas l'objet de ce texte, à savoir l'exigence de transparence, salutaire, formulée par l'opinion. Elle consiste à faire en sorte qu'un élu public soit le plus transparent possible. Aujourd'hui, les campagnes médiatiques, notamment en ce qui concerne les élections municipales, poussent les élus locaux à afficher leur patrimoine, à mettre leur richesse sur la place publique.
Il s'agit d'un vrai problème, mais son approche est mauvaise. Ce qui doit être mis en place, c'est un dispositif de contrôle systématique de l'accroissement du patrimoine. Lorsque l'accroissement ne présenterait pas un caractère légitime, il engendrerait la condamnation de l'élu.
Aujourd'hui, la transparence sur le patrimoine pose un problème. En effet, on a tendance à faire croire à l'opinion que plus on est pauvre plus on est honnête et que plus on est riche plus on est détaché par rapport à des contraintes de corruption. Or c'est un faux débat.
De plus, cette exigence de transparence conduit les élus à rechercher, à travers un certain nombre de dispositions législatives ou judiciaires, à protéger leur conjoint. Ainsi, avant de s'engager dans une campagne électorale, des élus mettent en place un dispositif de séparation de biens afin que leur conjoint ou leur famille ne soient pas entraînés dans cette nécessaire information sur leur patrimoine. Je constate aujourd'hui toute une communication qui consiste à demander aux élus locaux, à l'approche des élections municipales, de publier leur patrimoine. Un certain nombre de journaux font état de ce genre d'informations. Nous devons réfléchir sur ce point.
Nous n'avons pas non plus voulu aborder le problème de la formation préalable à l'exercice d'un mandat local, l'appétence à l'exercice de la fonction publique. En effet, cela ressortit au fonctionnement des partis politiques et ne relève en aucun cas des collectivités locales, même si celles-ci doivent développer les conseils municipaux de jeunes ou de personnes non impliquées dans une fonction élective, de façon à les « appâter » pour exercer des responsabilités.
Enfin, nous nous sommes appuyés sur quelques principes.
Le premier, c'est la responsabilité des collectivités locales. C'est à ces dernières qu'il appartient d'assumer le coût du fonctionnement de la démocratie locale. Nous ne pouvons pas, en même temps, réclamer plus d'autonomie et demander à l'Etat plus d'argent pour financer l'extension du fonctionnement de la démocratie locale. Nous devons être très clairs sur ce point.
Nous devons aussi responsabiliser totalement l'exécutif local, qui doit assumer ses responsabilités et les conséquences des choix qu'il propose, et dont il doit rendre compte à la population.
Nous devons, enfin, réfléchir à la façon d'améliorer le débat, à la transparence dans la prise de décision et à l'exercice d'une démocratie qui doit fonctionner dans le respect des droits des élus minoritaires par rapport à ceux des élus majoritaires.
Nous avons articulé notre réflexion autour de trois axes : l'exercice du mandat, qui pose le problème de la formation ; le vécu du mandat, qui pose le problème de l'indemnité et de l'accompagnement social ; l'après-mandat, qui pose le problème de la réinsertion ou de la réintégration.
Je voudrais, ici, remercier nos collègues MM. Vasselle, Arthuis, Legendre, Mathieu et Carle, qui, par leurs différentes propositions de loi, ont éclairé le débat et ouvert un certain nombre de pistes qui ont nourri nos réflexions.
Nous avons, bien sûr, aussi souhaité jeter un regard sur la situation de nos collègues d'autres pays européens pour savoir si notre débat sur l'amélioration du fonctionnement de la démocratie locale, qui passe par la prise en considération de certaines exigences, est un débat franco-français ou si, au contraire, il s'inscrit dans la ligne qui a été tracée par un certain nombre d'entre eux.
Je voudrais très rapidement, pour éclairer le débat, vous dire ce qui se passe dans d'autres pays européens.
En Allemagne et en Grande-Bretagne, la fonction de maire est bénévole. Au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, c'est un statut à temps plein. Au Danemark, notamment, la rémunération est particulièrement significative.
En Grande-Bretagne, il y a une indemnité de base égale pour tous, plus une indemnité spécifique de responsabilité et une indemnité de fonction, notamment pour les présidents de communauté. Chaque conseil est libre d'en fixer le montant, mais rien n'est prévu pour la retraite ni pour le retour à l'emploi.
En Allemagne, il s'agit d'un remboursement de frais et de la compensation du manque à gagner. Cependant, j'attire votre attention sur le fait que, dans ce pays, les fonctions locales les plus importantes sont régies par des fonctionnaires.
Au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, la loi détermine la notion de temps plein selon l'importance des collectivités locales. Au Portugal, c'est un peu différent, puisqu'il y a une rémunération mensuelle, plus un versement pour la retraite et pour le retour à l'emploi, qui n'existe pas en Espagne.
J'en viens au montant des rémunérations. Au Danemark, elles sont fixées par référence aux fonctionnaires. Elles oscillent entre 360 000 francs et 500 000 francs par an, selon la taille de la commune. Au Portugal, la référence retenue, ce sont les émoluments du Président de la République.
Plusieurs sénateurs. Ah ?
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. C'est en effet un débat, puisque, en France, les indemnités sont fixées par rapport aux fonctionnaires. Au Portugal, les indemnités, qui représentent 40 % à 50 % des émoluments du Président de la République, oscillent entre 16 000 francs et 22 000 francs.
Aux Pays-Bas, la rémunération est déterminée par référence aux fonctionnaires et oscille entre 21 000 francs et 42 000 francs par mois. En Espagne, elle dépend d'une décision de la collectivité locale.
J'évoquerai maintenant la retraite.
Au Danemark, les élus locaux doivent cotiser pendant au moins huit ans pour percevoir leur retraite d'élu local ; mais, au bout de huit ans, elle équivaut à celle que touche un fonctionnaire qui a cotisé pendant vingt-huit ans. Aux Pays-Bas et au Portugal, il n'y a pas de durée minimale et on peut avoir une retraite anticipée après vingt ans de service. En Espagne, c'est la référence au régime général qui prévaut.
En ce qui concerne le retour à la vie professionnelle, au Danemark, est versée une allocation spéciale qui correspond à douze mensualités. Aux Pays-Bas, elle peut être versée pendant six ans. Au Portugal, c'est onze fois le montant de la rémunération mensuelle. En Espagne, c'est la suspension du contrat de travail qui, bien évidemment, permet la réintégration dans l'entreprise à la fin du mandat.
De plus, aux Pays-Bas et au Portugal, des dispositions pour les élus à mi-temps sont prévues, et il existe même un statut à mi-temps au Portugal, avec moitié de rémunération, pension de retraite, mais pas d'allocation de fin de mandat.
Vous le constatez, ce débat intéresse aujourd'hui l'ensemble de la Communauté européenne et nous nous situons totalement dans cette logique.
Je reviens sur la formation. Je profite de l'occasion, monsieur le ministre, pour vous demander d'installer le plus rapidement possible le conseil national de la formation des élus locaux. En effet, sans l'installation de celui-ci, un certain nombre d'agréments demandés par les organismes de formation ne peuvent être accordés.
Le débat est ouvert, notamment en ce qui concerne le rapport du CEFEL, le centre de formation des élus locaux, sur la non-consommation des crédits. Le comité des finances locales lui-même indiquait que seulement douze millions de francs ont été consommés sur 1,3 milliard de francs, dans la limite des 20 % des indemnités.
Le débat se pose en ces termes : faut-il rendre cette dépense obligatoire, et donc imputer systématiquement les 20 % dans le budget des collectivités locales, ce qui créerait une formidable manne pour l'ensemble des organismes et mettrait à mal le principe de l'autonomie des collectivités locales, mais poserait aussi un vrai problème en ce qui concerne la réalité de la formation ? Un élu local doit-il bénéficier d'une formation lui permettant d'être aussi compétent qu'un fonctionnaire qui a la charge d'un service ? Non ! De plus, au vu de l'expérience des uns et des autres, nous constatons en permanence que des élus locaux voyagent dans toute la France pour voir ici une usine d'incinération, là le fonctionnement d'un service social ou d'un service d'état civil. Cela fait partie de la formation, même si ce n'est pas imputé dans les crédits de formation, puisque cela ne relève pas d'un organisme agréé.
La commission des lois a très clairement répondu qu'il ne fallait pas rendre ces dépenses obligatoires, que la responsabilisation des élus et de l'exécutif de la collectivité locale doit être totale. A contrario , pour accompagner cette responsabilisation, il nous paraît important que, lors de l'examen des comptes administratifs et du débat d'orientation budgétaire, un tableau soit proposé par le responsable de l'exécutif, qui indique très clairement les crédits pouvant être affectés à la formation, leur utilisation ou leur non-utilisation, et qu'un débat puisse ensuite être ouvert permettant aux élus de pouvoir s'investir dans cette nécessaire formation.
Nous avons bien entendu aussi le message d'un certain nombre de nos collègues quant à la nécessité d'une formation initiale, certains voulant même la rendre obligatoire. Nous sommes, là aussi, d'un avis totalement contraire. En effet, rendre obligatoire une formation initiale, cela signifierait que nous déterminerions l'incompétence des élus locaux qui seraient chargés de la prise de décision au sein des collectivités locales. Ce procès d'incompétence ne nous paraît pas forcément compatible avec l'exercice normal de la démocratie locale, qui permet à chaque électeur de pouvoir prétendre à être chef de l'exécutif. Si, demain, nous devions définir des critères d'éligibilité en fonction de la compétence, monsieur le ministre, je vous en laisserais le soin, car cela constituerait une véritable torture intellectuelle. Je ne vois d'ailleurs pas bien comment nous pourrions nous en sortir.
Il faut maintenir la possibilité pour chacun de nos concitoyens d'exercer cette fonction. A contrario, nous devons, pour rendre attractif l'exercice de cette fonction, faire en sorte que les crédits qui pourront être mobilisés soient à la hauteur de l'aspiration de formation des élus locaux. Nous avons augmenté le crédit d'heures tout au long du mandat pour répondre à cette exigence que l'on sent monter. Nos concitoyens qui se préparent aux élections municipales, cantonales ou régionales savent bien que, aujourd'hui, l'exercice du mandat est difficile et, à l'évidence, ils souhaitent être performants. Nous devons y prendre garde, monsieur le ministre, car, pour la première fois, plus de 10 % des élus ont mis un terme à leur fonction au cours de leur premier mandat.
La recherche d'un confort par la formation et par la qualité de la fonction publique à la disposition des élus locaux est aujourd'hui plus nécessaire que jamais. En effet, un certain nombre de personnes se rendent compte assez rapidement de la difficulté de l'exercice, dont elles n'avaient pas une juste perception avant d'y accéder.
Nous sentons bien également - cela avait été une proposition de la commission Mauroy - que, sans vouloir le formaliser, l'intercommunalité va donner un nouvel espace de capacité de mobilisation de financement pour la formation. Si le montant des indemnités était obligatoirement fixé à 20 %, un certain nombre d'élus locaux pourraient dépenser plus de 4 000 francs par mois en formation. Vous voyez bien l'importance de telles sommes. Maintenons le caractère facultatif, laissons le plafond à 20 %, mais obligeons les collectivités locales à débattre de l'utilisation ou de la non-utilisation de ces crédits, de façon que chacun puisse y prétendre.
En ce qui concerne les indemnités, il convient, là encore, d'évacuer un faux problème. Selon un sondage réalisé lors du dernier congrès des maires, les élus locaux ne souhaitent pas une augmentation de l'indemnité, sauf, peut-être, dans les communes de 10 000 à 50 000 habitants. A l'évidence, il faut modifier la loi du 5 avril 2000 qui, tout en ayant permis l'augmentation de l'indemnité des maires, a prévu un décrochement par rapport à celle des maires adjoints. La proposition de la commission vise à revenir à l'écart précédent.
Cela est important. En effet, après avoir questionné vos services, monsieur le ministre, il est apparu que le contrôle de légalité interdit d'augmenter l'indemnité des maires adjoints pour répondre à l'augmentation de celle des maires résultant de la loi du 5 avril 2000. En revanche, s'agissant de l'enveloppe globale qui permet à un exécutif de distribuer, en ayant minoré l'indemnité du maire et celle des adjoints, des indemnités de fonction à des conseillers municipaux, les services du ministère de l'intérieur laissent entrevoir la possibilité de calculer l'indemnité maximale des adjoints sur l'indemnité maximale des maires. Par conséquent, nous devons apporter aujourd'hui une modification, laquelle figure dans les propositions de la commission.
Nous proposons aussi d'aller dans le sens de la responsabilisation de l'exécutif local. Un grand nombre d'élus nous ont laissé entendre qu'ils avaient du mal à demander l'indemnité maximale par un sentiment de pudeur, voire de culpabilisation du conseil municipal.
Nous voyons même aujourd'hui apparaître, dans certaines campagnes électorales, un discours particulièrement démagogique consistant, de la part d'un petit nombre d'élus locaux, à annoncer que, s'ils sont élus, ils ne demanderont pas d'indemnités.
Il faut, à mon avis, que nous donnions un sens très responsable à notre discours : celui qui assume des responsabilités doit légitimement être indemnisé pour le temps qu'il passe au service des autres. C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité que, lorsque le responsable de l'exécutif présentera l'organigramme de ce dernier, l'indemnité au taux maximal soit systématiquement inscrite au budget en dépenses obligatoires. Il appartiendra en revanche à l'exécutif de proposer la minoration de l'indemnité du maire ou des maires adjoints de façon que, dans le cadre de l'enveloppe, il puisse, comme cela est prévu par le code des collectivités locales mais rarement appliqué, accorder des indemnités de fonction à un conseiller municipal exerçant, par exemple, la présidence de la commission d'appel d'offres ou de la commission de surveillance des travaux, deux postes qui sont de gros consommateurs de temps.
Il appartiendra donc au responsable de l'exécutif d'indiquer très clairement le montant global des indemnités et l'affectation individuelle de celles-ci par rapport aux responsabilités exercées par les uns et les autres, de façon que la transparence soit la plus totale possible et que disparaissent ces systèmes associatifs tendant, dans un souci de générosité, à faire en sorte que chacun verse à une association de quoi éventuellement rémunérer certains conseillers pour le temps qu'ils consacrent à leur fonction.
Nous avons enfin constaté que l'indemnité maximale des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional était inférieure à celle des maires des villes de plus de 100 000 habitants, fixée quant à elle à 145 % de l'indice 1015 de la fonction publique.
La commission propose donc que les présidents de conseil général et les présidents de conseil régional puissent disposer d'une indemnité équivalente à celle des maires des villes de plus de 100 000 habitants. L'assemblée des départements français, l'ADF, a proposé une dégressivité par rapport au nombre d'habitants. L'assemblée des régions, que nous aurions souhaité voir traitée de façon équivalente, ne s'est pas manifestée. Un amendement lors de l'examen des articles serait peut-être le bienvenu.
Nous avons aussi autorisé le remboursement des dépenses de toutes natures exposées par l'élu dans le but d'exercer sa fonction d'élu. Nous voyons bien que la parité et l'arrivée des femmes qui en découlera vont poser de nouveaux problèmes de garde d'enfants, voire de garde de conjoint, pour permettre à quelqu'un d'exercer sa fonction d'élu et de répondre à ses exigences de vie privée. Nous avons donc souhaité que les dépenses exposées par l'élu dans le but exclusif d'exercer son mandat électif - frais de garde d'enfants ou de conjoint - soient remboursées par la collectivité locale afin que l'élu puisse disposer, en toute liberté, du temps nécessaire à l'accomplissement de sa mission.
Enfin, nous assistons aujourd'hui à la « réunionnite »,...
M. Jean-Jacques Hyest. Oh oui !
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. ... à une multiplication des réunions, grandes consommatrices de temps, et sur la pertinence desquelles nous nous interrogeons souvent.
Par conséquent, nous avons souhaité afficher un principe très clair : lorsque la collectivité locale organise des réunions la concernant directement, elle assume ses responsabilités et assure le remboursement des frais occasionnés par les déplacements des uns et des autres ; mais lorsque les élus d'une collectivité locale sont invités par l'Etat ou par d'autres collectivités locales - collectivités régionales ou départementales, s'il s'agit des communes, ou inversement - pour discuter de sujets d'intérêt général ne concernant pas directement la collectivité locale, nous ne voyons pas au nom de quoi l'Etat pourrait échapper au remboursement des frais de déplacement, qui sont actuellement à la charge des collectivités locales. Il faut, sur ce point, que les choses soient tout à fait claires. Et nous tenons peut-être là un moyen de rationaliser le nombre de réunions et d'aboutir à ce que celles-ci soient vraiment centrées sur des sujets dont l'efficacité serait perceptible par les uns et par les autres.
En ce qui concerne le temps nécessaire à l'exercice du mandat, nous avons majoré le crédit d'heures : actuellement de trois fois la durée du travail, soit 105 heures, nous l'avons porté à quatre fois la durée du travail, soit 140 heures, pour les communes de plus de 10 000 habitants, et à trois fois la durée du travail au lieu d'une fois et demie pour les communes de moins de 10 000 habitants, soit 105 heures au lieu de 52 heures 30. Cela me paraît tout à fait raisonnable.
Je rappelle que ces absences sont assimilées à une durée du travail effectué pour la détermination de la durée des congés payés et du droit aux prestations sociales ainsi que pour l'ancienneté. En revanche, le problème de la cotisation sociale n'est pas réglé.
En ce qui concerne la suspension du contrat de travail, le régime institué pour les parlementaires par les articles L. 122-24-2 et L. 122-24-3 du code du travail a été étendu aux élus locaux par la loi du 3 février 1992 et aménagé par la loi du 5 avril 2000.
Nous proposons d'étendre cette disposition à l'ensemble des élus, car nous ne voyons plus aujourd'hui la pertinence d'un débat selon lequel la disponibilité serait directement proportionnelle à la taille de la commune. Nous voyons en effet un certain nombre d'élus de petites communes être obligés, aujourd'hui, de consacrer énormément de temps à leur mandat parce que le traitement des problèmes est tout à fait lourd par rapport aux moyens dont ils disposent.
Nous proposons donc d'étendre le régime de suspension du contrat de travail à tous les maires adjoints, conseillers généraux et régionaux et présidents d'établissement public de coopération intercommunale, avec un droit aux prestations en nature des assurances maladie et vieillesse, les cotisations étant calculées sur l'indemnité de fonction.
De même, si les élus n'acquièrent pas le droit à pension au titre d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse, les élus ayant suspendu leur contrat de travail sont affiliés à l'assurance vieillesse du régime général. Il est donc clair que toute extension du régime de la suspension du contrat de travail engendre ipso facto une extension de ce régime de protection sociale.
En revanche, nous prévoyons - c'est un problème important qui a fait l'objet de la proposition de l'Association des maires de France, reprise par la proposition de loi de M. Vasselle - un droit aux prestations en matière d'assurance maladie aux élus ayant suspendu leur activité professionnelle et qui sont privés d'une indemnité de fonction par suite d'une maladie survenue au cours de leur mandat.
Enfin, nous prévoyons le paiement des cotisations d'assurance maladie et d'assurance vieillesse au titre du temps passé par l'élu en dehors de son entreprise pour exercer son mandat, ce qui fait que la cotisation patronale serait à la charge de la collectivité locale et le financement à la charge de l'élu. Mais un débat sera ouvert par certains de nos collègues sur un fonds pour la démocratie locale qui passerait par la mutualisation, pour répondre à cette exigence de protection sociale.
Reste la question de la réinsertion professionnelle à l'issue du mandat. Nous prévoyons une allocation en fin de mandat. Pendant six mois, une allocation différentielle permettrait de faciliter le retour à l'activité de celui qui aurait brutalement perdu son mandat. Cela concerne bien évidemment celles et ceux qui, ayant une activité indépendante ou salariée dans le secteur privé, ont besoin de retrouver un revenu d'activité, et cela ne concerne donc pas les retraités ou les fonctionnaires. Cette indemnité de fin de mandat nous paraît constituer aujourd'hui un élément de solidarité tout à fait salutaire.
La commission a proposé que ce soit la collectivité locale qui assume le risque financier que représente cette indemnité, mais un débat a été très intelligemment ouvert par certains de nos collègues, qui ont estimé que ce risque était injustement réparti, puisqu'il est fonction du nombre d'élus non fonctionnaires dans une collectivité locale, et qui ont proposé une mutualisation. Ce débat se poursuivra au cours de la séance, j'en suis convaincu, mais la commission a souhaité, pour sa part, maintenir le principe de la responsabilité totale et entière de la collectivité locale.
Un débat s'ouvrira aussi à propos de l'extension aux communes de 40 000 à 100 000 habitants, que nous avons refusée, des dispositions concernant les groupes d'élus minoritaires au sein des conseils municipaux. Je crois que ce débat pourrait avoir lieu.
Nous n'avons pas non plus abordé la question de la réduction à 35 heures du temps de travail et la demande d'un certain nombre d'exécutifs visant à ce que le nombre de membres des cabinets puisse être accru à raison de cette réduction. Nous vous laissons, monsieur le ministre, le soin de réfléchir à ce problème.
En revanche, nous avons souhaité clarifier les choses s'agissant des frais de représentation, et nous proposons d'étendre ceux-ci aux présidents de conseil régional, aux présidents de conseil général et aux présidents d'établissement public à caractère intercommunal à fiscalité additionnelle, ce qui n'était pas prévu par les textes, alors que cela l'était pour les maires. Cela permettra de clarifier les relations avec les chambres régionales des comptes ou les trésoriers, qui contestent quelquefois les frais de représentation. Je pense qu'il s'agit là d'un nécessaire éclaircissement dont nous pourrions les uns et les autres bénéficier.
Nous avons donc souhaité, monsieur le ministre, conjuguer responsabilité totale et autonomie des collectivités locales, afin de permettre à ces dernières d'assumer très clairement les décisions qu'elles souhaitent prendre en vue de l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux.
Nous avons souhaité veiller à réduire l'inégalité des citoyens par rapport à l'exercice du mandat. Nous sentons bien, en effet, que la « reconstruction » de la citoyenneté à laquelle chacun aspire pour nos concitoyens passe par la motivation des élus. Celle-ci sera directement liée aussi à la capacité que nous aurons d'alléger l'arbitrage quelquefois difficile entre une vie professionnelle exigeante, une vie privée non moins exigeante, et la nécessaire implication quasi totale d'une passion que l'on partage avec ses concitoyens pour l'exercice d'un mandat.
Nous souhaitons donc que ce débat soit à la hauteur des enjeux par rapport à la nécessité de redonner aujourd'hui une « oxygénation » salutaire à la démocratie locale. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les sénateurs, la nouvelle étape de la décentralisation a été engagée voilà un peu plus d'un an par le Premier ministre, qui a confié à Pierre Mauroy la mission de présider une commission pluraliste chargée de faire des propositions pour l'avenir de la décentralisation.
Cette démarche en vue d'une décentralisation plus légitime, plus efficace et plus solidaire a été confirmée par les discours du Premier ministre à Lille, le 27 octobre, et devant le 83e congrès des maires, à Paris, le 21 novembre dernier.
Elle doit impérativement s'attacher, en premier lieu, à ceux pour qui elle est faite : les citoyens et ceux qui la font vivre au quotidien, ceux qui la portent à bout de bras, jour après jour : les élus locaux.
Le Premier ministre, dans sa déclaration d'ouverture du débat d'orientation générale sur la décentralisation, hier après-midi, à l'Assemblée nationale, s'est ainsi largement exprimé sur les propositions du Gouvernement en la matière, dans le souci de les mettre en oeuvre dans les délais les plus brefs possible.
J'ai moi-même présenté, à la fin de la discussion générale, très tôt ce matin, et avant d'en parler avec vous le 31 janvier prochain, si le calendrier est respecté, les dispositions actuellement à l'étude du premier projet de loi sur la décentralisation qui s'attachera, dès cette année, à approfondir la démocratie de proximité au service du citoyen ; j'y reviendrai tout à l'heure.
Je veux tout d'abord, en effet, rappeler que ce gouvernement, dans le prolongement de l'action menée en 1982 et en 1983 par Pierre Mauroy et Gaston Defferre, a pris en compte depuis plus de trois ans et demi l'exigence de décentralisation, notamment avec la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement de la coopération intercommunale et avec la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 26 juin 1999. Je ne m'étendrai pas aujourd'hui sur ces dispositions et sur leurs importantes conséquences puisque nous en débattrons ici-même ensemble, dans deux semaines, à l'occasion du débat général sur la décentralisation.
Je rappellerai simplement, puisqu'elles interviennent dans les domaines qui nous intéressent aujourd'hui, la loi sur la réduction du cumul des mandats et la loi relative à l'institution de la parité entre les femmes et les hommes, qui s'appliquera dès les prochaines élections municipales.
Le Gouvernement a ainsi facilité un accès plus ouvert qu'auparavant aux fonctions de responsabilité élective.
Plusieurs avancées ont également été réalisées - M. le rapporteur l'a souligné - dans le sens d'une meilleure prise en compte des difficultés que connaissent les élus locaux.
Lors de l'adoption de la loi du 5 avril 2000 relative à la réduction du cumul des mandats, plusieurs mesures ont été prises afin de faciliter l'exercice des fonctions électives. Quant à la loi du 10 juillet 2000, d'initiative parlementaire, elle a défini les délits non intentionnels, et celle du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et le droit des victimes a clarifié le droit applicable en la matière, conformément au souhait des élus et aux engagements du Gouvernement.
Il nous faut maintenant aller encore plus loin dans cette direction.
Beaucoup d'hommes et de femmes hésitent en effet à poursuivre leur engagement public, tant celui-ci pèse sur leur vie personnelle et professionnelle. Alléger ce poids, c'est ouvrir plus largement l'accès à ces fonctions à des candidates et à des candidats plus représentatifs de la diversité de la société française.
Plusieurs contributions à ce débat ont été apportées récemment, notamment par les associations d'élus locaux. Et, surtout, l'Assemblée nationale a adopté, le 14 décembre dernier, sur l'initiative du groupe communiste, plusieurs dispositions tendant à faciliter l'exercice des fonctions électives.
Je note d'ailleurs avec satisfaction que les auteurs de la principale des cinq propositions de loi mises en discussion commune aujourd'hui et, surtout, la commission des lois, sur proposition de son rapporteur, M. Jean-Paul Delevoye, en ont repris une bonne partie.
M. le sénateur Vasselle est l'auteur de la proposition de loi sur le statut de l'élu local, qu'ont cosignée plus de quatre-vingts sénateurs, quatre-vingt-sept exactement ; quatre autres propositions de lois ont été déposées respectivement par M. Legendre, M. Carle et autres coauteurs sur les indemnités des conseillers municipaux, par M. Arthuis sur l'indemnité de retour à l'emploi et par M. Mathieu sur l'honorariat. La commission des lois a rendu ses conclusions voilà maintenant huit jours.
Je peux vous confirmer, mesdames, messieurs les sénateurs - mais ce n'est certainement pas une surprise pour vous ! - que les objectifs du texte que nous allons examiner aujourd'hui rejoignent ceux du Gouvernement et s'inscrivent dans l'action qu'il mène depuis trois ans et demi, comme je le rappelais tout à l'heure.
Ce rapprochement est net, particulièrement après le retrait par la commission des lois d'un certain nombre de dispositions qui témoignaient, quant à elles, d'une conception quelque peu différente des auteurs du texte initial, et je veux, à cette occasion, saluer le travail important du rapporteur et rendre hommage à la qualité du rapport qu'il vient de nous présenter à cette tribune.
Ce rapprochement s'est même traduit par le retrait de l'expression « statut de l'élu local » dans le titre de la proposition de loi et son remplacement par la référence à la « démocratie locale ».
L'accès plus ouvert aux fonctions électives locales et l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux vont bien dans le sens d'un approfondissement de la démocratie locale.
Je tiens cependant à rappeler que l'objectif d'approfondissement de la démocratie de proximité au service du citoyen doit, en fait, conjuguer de manière étroite et solidaire accroissement de la participation des citoyens aux décisions publiques qui les concernent et amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux.
C'est bien le sens de l'action du Gouvernement, de sa volonté, rappelée hier après-midi par le Premier ministre, et voilà pourquoi le projet de loi que je vous présenterai bientôt traitera, dans un même texte, de ces deux éléments fondamentaux et indissociables de l'approfondissement de notre démocratie.
Le texte qui nous est présenté aujourd'hui comporte des dispositions importantes. Il ne répond cependant pas totalement aux questions ; il s'arrête en chemin, si vous me permettez cette expression.
Le Gouvernement l'a rappelé hier, dans un souci d'approfondissement de la démocratie citoyenne, il souhaite favoriser l'accès aux fonctions électives, grâce, notamment, à une formation délivrée autant que faire se peut avant ou au début du mandat, et améliorer l'exercice des mandats locaux.
De ce point de vue, pour répondre à la légitime préoccupation de votre rapporteur, j'indique que le conseil national de la formation des élus locaux a vu ses instances renouvelées - j'ai signé avant Noël un arrêté en ce sens - et qu'il sera installé le 7 février prochain, c'est-à-dire très prochainement.
M. le président. Très bien !
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Les assemblées délibérantes devraient certainement pouvoir non seulement être informées, mais également jouer un rôle plus actif, voire décisionnel, dans la meilleure utilisation des crédits.
Pour ce faire, elles devraient concilier mieux qu'aujourd'hui le temps du mandat local et le parcours professionnel du citoyen, grâce à la réinsertion professionnelle, grâce à la prise en charge, selon des modalités justes et équitables, d'un revenu de remplacement transitoire à l'issue du mandat, grâce à l'élargissement et au renforcement du droit aux crédits d'heures, grâce à une revalorisation du régime indemnitaire, selon une approche contribuant à une vraie liberté de choix entre maintien, réduction ou cessation de l'activité professionnelle.
Elles devraient concilier mieux qu'aujourd'hui l'exercice du mandat avec la vie personnelle et familiale de l'élu, grâce à de meilleures garanties de couverture sociale pour tous, y compris pour les non-salariés, grâce à l'amélioration de l'accès à certaines prestations sociales, sans introduire, bien évidemment, des dispositions plus favorables aux élus qu'à l'ensemble des citoyens, grâce au développement de moyens accompagnant concrètement la mise en oeuvre de la parité dans les instances électives locales - il s'agit, notamment, du remboursement des frais de garde d'enfants.
Le Gouvernement souhaite également améliorer et simplifier le régime des frais de déplacement et renforcer les moyens techniques et humains à la disposition des petites collectivités.
Toutes ces dispositions sont actuellement à l'étude et regroupent nombre de celles qui sont examinées aujourd'hui.
Lorsque nous étudierons chacun des articles, je m'exprimerai favorablement, au nom du Gouvernement, lorsqu'ils seront à la fois conformes à ses propres objectifs et, sous réserve parfois d'une plus grande expertise, susceptibles de répondre aux besoins des élus locaux.
Je m'en remettrai à la sagesse de votre assemblée lorsque je serai favorable sur le principe, mais constaterai que certaines attentes des élus locaux ne sont pas satisfaites.
Je donnerai un avis défavorable aux articles dont la rédaction en l'état présente des inconvénients, sur la forme ou sur le fond, qui ne peuvent, à mon sens, autoriser leur adoption.
Deux remarques fondamentales, à ce stade de notre discussion, me conduiront à émettre un avis défavorable sur l'ensemble de la proposition de loi. (Exclamations sur les travées du RPR.)
Je ne peux que me féliciter du retrait par la commission des lois des dispositifs de financement à la charge de l'Etat. Je salue cette position conforme au principe que j'avais rappelé le 14 décembre dernier, à savoir que le financement des mesures intéressant les élus locaux doit être assuré par les collectivités locales.
Cependant, on ne peut apprécier la portée de la proposition de loi sans tenir compte de son coût global. Il convient donc d'expertiser l'ensemble des mesures de revalorisation pour vérifier que la charge financière qui incombera aux collectivités locales est justifiée au regard des objectifs à atteindre.
M. Jacques Oudin. Cela coûtera moins cher que les 35 heures !
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. En outre, il est essentiel d'apprécier l'impact de toutes ces mesures sur chacune des catégories de collectivités locales ; on ne peut s'en remettre à la seule sentence en découlant directement : « Chacun appliquera cette mesure selon ses moyens. » Non !
Par ailleurs, une disposition majeure de la proposition de loi autoriserait les élus, quels que soient leur situation et le montant de leurs indemnités de fonction, à bénéficier de tout type de prestations sociales en excluant par principe les indemnités de tout calcul de plafond de ressources.
Si le Gouvernement souhaite faire bénéficier les élus d'une plus grande protection sociale, il ne peut donner son accord à une disposition conférant aux élus locaux un avantage exorbitant du droit commun d'entre eux qui permettrait, par exemple, à certains élus locaux de percevoir le RMI tout en bénéficiant d'une indemnité de fonction non négligeable.
En conclusion, je souhaite me féliciter avec vous de l'examen de ces dispositions, qui permettront d'enrichir notre débat et notre concertation sur les objectifs que vise le Gouvernement.
Pour les raisons que j'ai exposées, je demande cependant au Sénat de ne pas adopter en l'état - en l'état ! - cette proposition de loi et d'aider le Gouvernement, dans peu de temps, à améliorer le projet de loi qui lui sera présenté, projet de loi que certaines des propositions examinées aujourd'hui pourront utilement compléter, dans la mesure où, par-delà ces propositions, il abordera également des thèmes liés à la démocratie citoyenne, à la démocratie de proximité, dont j'ai déjà dit qu'elles étaient indissociables.
Puisque, dans quelques semaines, le Sénat aura à examiner un projet de loi plus complet reprenant une bonne partie des propositions qui sont faites aujourd'hui, le Gouvernement ne pourra émettre un avis favorable sur les conclusions de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 60 minutes ;
Groupe socialiste, 50 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 38 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 36 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 23 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe, 8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Darniche.
M. Philippe Darniche. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est à la fin du mois de novembre dernier, devant le 83e congrès de l'Association des maires de France, que le président du Sénat a annoncé la « bonne nouvelle » : on allait enfin répondre, en France, aux attentes des milliers de maires de petites communes, véritables « charbonniers de la démocratie locale », toujours à l'écoute et à la disposition de leurs concitoyens, mais si ridiculement rémunérés et si faiblement protégés contre les risques liés à leur propre fonction, en particulier en matière de formation continue, d'aide au retour à l'emploi, de couverture sociale et de retraite.
Il devenait en effet indispensable d'élaborer pour les élus un statut clair et lisible, si nécessaire à leurs missions dont la technicité n'a cessé de s'accroître ces dernières années.
Cosignée par quatre-vingt-neuf de nos collègues, cette excellente proposition de loi s'attaque, en premier lieu, aux discriminations criantes résultant des divers statuts professionnels des candidats à l'élection et entend, par conséquent, favoriser un égal accès des citoyens à l'exercice des mandats électifs.
Par ailleurs, elle prévoit, dans les faits, la constitution d'un « statut de l'élu » en favorisant, entre autres, la revalorisation des indemnités des maires et des adjoints des petites et moyennes communes, la création d'un véritable droit à la formation, en triplant le nombre de jours de formation par mandat, et, enfin, l'octroi d'une protection sociale accrue et la garantie d'un retour à la vie professionnelle après la fin du mandat.
Je veux insister ici, monsieur le ministre, sur deux points particuliers.
Ma première observation concerne l'accès des citoyens à la démocratie locale. Ainsi que le précisait il y a quelques instants notre rapporteur, il y a, en effet, de fortes inégalités dans l'accès des citoyens aux fonctions électives.
Le système actuel défavorise particulièrement les salariés, qui n'ont pas les crédits d'heures suffisants ou les moyens d'une compensation équitable en cas de perte de salaire. A l'inverse, ce même système profite amplement aux fonctionnaires, qui, eux, ont la possibilité de réintégrer leur corps d'origine à l'issue de leur mandat.
C'est la raison pour laquelle il convient de rendre égal l'accès des citoyens à la « démocratie locale » et de rendre enfin la vie politique et civile de proximité suffisamment attractive pour susciter la candidature de jeunes que les dispositifs actuels rebutent.
Ma seconde observation concerne plus particulièrement les maires des petites communes.
Monsieur le ministre, ces élus subissent de plein fouet un double « effet cumulé » qui constitue pour eux un double handicap.
Le premier effet concerne l'insuffisance de leur encadrement et le nombre trop restreint de leurs collaborateurs. Fort logiquement, ces carences entraînent pour les maires des petites communes rurales une implication personnelle accrue dans des dossiers juridiques et financiers de plus en plus techniques.
A cela s'ajoute l'apparition de nouveaux dossiers d'urbanisme, d'environnement, etc., sans compter la superposition des directives européennes, qui nécessitent constamment un niveau élevé et une réelle acuité des connaissances.
Monsieur le ministre, afin de remédier à ce problème permanent de déficit de formation et d'encadrement, j'en appelle ici aux pouvoirs publics pour revaloriser en urgence la dotation globale de fonctionnement à destination de ces petites communes gérées par des maires de bonne volonté qui croulent sous les dispositions techniques mais doivent continuer à assumer les missions de service public dans, leurs communes rurales sans avoir les moyens ni intellectuels ni financiers de leur politique.
Parallèlement, un autre effet insidieux est apparu pour ces maires de petites communes. En effet, la mise en place, indispensable, des structures intercommunales a multiplié par deux le nombre des réunions et considérablement compliqué le calendrier des élus.
Toutes ces raisons expliquent probablement que, depuis douze années maintenant, le nombre des maires qui ne veulent pas renouveler l'expérience de leur mandat ne cesse d'augmenter.
A mes yeux, monsieur le ministre, on doit, certes, continuer à considérer dans notre pays l'exercice d'un mandat local comme une fonction purement bénévole, mais tout en assurant un minimum de couverture sociale à ses acteurs.
En effet, les élus doivent pouvoir concilier vie professionnelle et vie personnelle dans l'exercice de leur mandat et se voir rembourser, en tant que père ou mère de famille, par exemple, les frais de garde de leurs enfants. Ils doivent tout autant pouvoir prétendre au remboursement de leurs frais et percevoir des indemnités décentes afin de combler un manque à gagner évident.
Malheureusement, force est de constater que, pour les petites communes, sur lesquelles je concentre mon intervention, l'absence de revalorisation des moyens donnés à ces véritables « commis de l'Etat » demeure révoltante. Faute de faire le nécessaire, il est indispensable de leur apporter au moins la reconnaissance statutaire et la couverture sociale qu'ils méritent.
Monsieur le ministre, je vous rappelle que le maire d'une commune de 2 000 habitants ayant assuré ses fonctions pendant vingt-quatre ans et cotisé à la CNRACL, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, percevra une retraite mirifique de 1 200 francs par mois ! Alors que les maires sont, de tous les élus, ceux qui recoivent la plus grande considération et la meilleure appréciation de la part de nos concitoyens, le fossé entre les rémunérations et les insuffisances de leur converture sociale ne cessent de s'accroître. J'en appelle donc à un effort allant au-delà des excellentes propositions d'Alain Vasselle pour que les maires des petites communes soient ceux qui bénéficient d'une rémunération accrue du fait de la surcharge de tâches qu'ils supportent.
Enfin, je soutiens les propositions de réinsertion professionnelle des élus à l'issue de leur mandat. Pour moi, elles sont indissociables des efforts à faire en matière de valorisation des connaissances et d'actualisation de leur information pendant leurs six années de mandat.
A l'inverse, il m'apparaît justifié, en cas de manquement grave d'un élu, entraînant notamment une mise en examen suivie d'une condamnation, que ce dernier soit inéligible à vie. La suspicion de l'opinion publique à l'égard des élus locaux ne doit pas affecter ceux d'entre eux - c'est l'immense majorité, bien sûr - qui sont exemplaires, mais l'exclusion de la vie publique de ceux qui ont gravement fauté est souhaitable.
Pour conclure, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce texte, que j'ai eu le plaisir de cosigner, devient une pièce importante du dispositif législatif rénové et actualisé en faveur d'une « véritable république territoriale » issue de la décentralisation.
En créant les contours d'un statut de l'élu, tout particulièrement favorable aux maires des petites communes, nous rendrons toute sa vitalité à la démocratie locale, actuellement en grande difficulté. Car, au sein de l'Union européenne, nous élus de petites communes restent de loin les moins bien lotis ; M. le rapporteur, président de l'Association des maires de France, y a fait allusion tout à l'heure.
Au fond, la qualité principale de ce texte est de répondre techniquement aux problèmes auxquels les élus locaux sont confrontés chaque jour. Il a le mérite de relancer la décentralisation et d'affirmer clairement une plus grande démocratie locale pour tous.
Nous le savons bien, nos concitoyens réclament de leurs élus des relations de confiance accrue et des compétences clairement identifiées. Mais ils estiment aussi leurs élus de proximité pour leur générosité, leur disponibilité et leur responsabilité, tout en prenant conscience des conditions d'exercice difficiles du mandat qui leur est confié.
Pour toutes ces raisons, avec l'ensemble de mes collègues siégeant sur les travées des sénateurs non inscrits, je voterai ce texte. (Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Carle.
M. Jean-Claude Carle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis de l'initiative prise par le Sénat d'inscrire à son ordre du jour réservé une proposition de loi sur les conditions d'exercice des mandats d'élus locaux au moment même où le Gouvernement ne s'intéresse qu'à une chose : le « tripatouillage » du calendrier électoral de 2002, en vue de la présidentielle. (Protestations sur les travées socialistes.)
Privilégiant la politique politicienne, le Gouvernement en oublie que le creuset de la démocratie, ce sont d'abord les collectivités locales et leurs élus, conseillers municipaux, maires, maires adjoints, conseillers généraux et conseillers régionaux.
Ces préoccupations opposées illustrent de manière éloquente deux conceptions différentes de la démocratie, monsieur le ministre : d'un côté, la démocratie centralisée, administrée, qui est votre conception ; de l'autre, la démocratie de partenariat et de proximité, que nous appelons de nos voeux.
Force est aujourd'hui de constater le malaise, le « ras-le-bol » des maires, notamment de ceux qui exercent leur mandat dans les petites communes. Les élus locaux assument en effet leurs fonctions dans des conditions morales et matérielles difficiles.
Nous vivons de plus en plus dans une société de procédures. Ainsi tout accident donne-t-il lieu à la recherche d'un coupable. Premiers fantassins de la démocratie, les élus locaux en sont aussi les boucs émissaires idéaux. Ils peuvent être traduits à tout moment devant les juridictions administratives, civiles, voire pénales.
Le Sénat s'est d'ailleurs inquiété de cette pénalisation excessive de la société. Ainsi, la proposition de loi de notre collègue Pierre Fauchon sur la définition des délits non intentionnels, devenue loi de la République, a visé à clarifier la notion de faute pour l'ensemble des responsables, qu'ils soient ou non élus. La distinction opérée par cette loi entre faute directe et faute indirecte a apporté une réponse équilibrée aux risques que rencontrent ces responsables, sans abaisser le niveau de protection des victimes. C'était absolument nécessaire, et le Sénat peut se féliciter d'être à l'origine de cette initiative.
Mais, aujourd'hui, il faut aller plus loin.
Pour un élu, l'entrée dans la vie publique est souvent conditionnée par sa « sortie ». Or, en la matière, les élus ne sont pas tous égaux. De plus en plus, ceux qui acceptent d'exercer des mandats électifs sont issus de la fonction publique : à l'Assemblée nationale, plus de la moitié des députés sont dans ce cas, ce qui est vrai au Parlement l'étant aussi dans les collectivités territoriales, et il n'est pas bien difficile de comprendre pourquoi.
Les élus fonctionnaires ont plus de facilités pour réintégrer la vie active au terme de leur mandat, qu'ils aient décidé eux-mêmes d'y mettre fin ou que les électeurs les y aient contraints. Placés en disponibilité, ils peuvent en effet réintégrer à tout moment leur corps ou leur administration d'origine.
Retenant la rédaction du Sénat, le Parlement a modifié l'article 3 de la Constitution dans le dessein de préciser que « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». Cependant, l'égal accès en fonction de l'origine sociale et professionnelle est loin d'être effectif. Il nous faut donc aujourd'hui améliorer la représentativité dans notre démocratie. Pour cela, il convient de créer un cadre adapté à l'exercice d'un mandat électif.
L'engagement au service de la collectivité doit demeurer un engagement volontaire. Reconnaissons cependant que le bénévolat qu'il requiert connaît aujourd'hui ses limites. Il s'agit non pas, bien évidemment, de faire carrière, comme l'a très bien rappelé M. le rapporteur, mais de servir le bien commun.
Il nous faut éviter un écueil, celui de la « course aux mandats ».
La « course aux mandats », c'est la course au cumul afin que les indemnités atteignent des montants décents. Laissons de côté toute hypocrisie ; nous savons ce qu'il en est de la réalité.
Lors des débats au Sénat sur la limitation du cumul, j'avais fait des propositions en vue d'une revalorisation des indemnités. Le Gouvernement avait repoussé cette proposition, démontrant une fois encore que, des paroles aux actes, il y a loin.
Le texte dont nous discutons aujourd'hui, issu de cinq propositions de loi sénatoriales, a le mérite d'aborder cette question.
La revalorisation prévue des indemnités perçues par les adjoints aux maires et les responsables d'établissements de coopération intercommunale est normale, particulièrement pour les adjoints, sans qui, nous le savons, les maires ne pourraient administrer aussi efficacement leurs communes.
C'est avec le même souci que je défendrai un amendement tendant à étendre cette revalorisation aux conseillers généraux, élus de proximité et de disponibilité.
On peut, bien sûr, arguer que de telles mesures présentent un coût élevé. C'est parfaitement vrai. Mais, comme je l'ai déjà dit à plusieurs reprises à cette tribune, si la démocratie n'a pas de prix, elle a un coût que nous devons assumer. Il y va de la représentativité et de l'efficacité de notre démocratie.
Ensuite, le texte prévoit des dispositions sur la réinsertion professionnelle de l'élu à l'issu de son mandat.
Il m'apparaît en effet légitime de prévoir une possibilité de reconversion pour ces élus, soit par l'accès à des formations, soit par priorité de réembauchage. Il me paraît tout aussi justifié de prendre en compte « l'expérience » acquise et les compétences développées lors de l'exercice du mandat, expérience et compétences qui, j'en suis sûr, peuvent se révéler utiles dans le cadre d'une nouvelle activité.
Enfin, je me félicite que la proposition de loi de mon collègue Serge Mathieu sur l'honorariat des maires ayant exercé leurs fonctions dans différentes communes ait été reprise dans les conclusions de la commission. Cet honorariat ne doit pas, en effet, se limiter à la remise de médailles. Il doit aussi permettre la prise en compte de considérations matérielles et morales envers celles et ceux qui ont donné le meilleur d'eux-mêmes pour notre démocratie.
Nous devons reconnaître que la démocratie est aujourd'hui bancale, car elle n'est pas assez représentative. C'est le problème de notre pays, peut-être trop administré et pas assez gouverné. Que le Gouvernement n'ait fait aucune proposition pour remédier au problème ne nous surprend pas. Nombre de ministres et d'élus de la majorité actuelle sont issus de la fonction publique, ce n'est donc pas leur problème. De même, il existe une fracture entre une France engagée et une France protégée. C'est cette fracture socioprofessionnelle qu'il nous faut nous appliquer à réduire en permettant à des femmes et à des hommes nouveaux, issus de toutes les couches de la société, de s'engager. C'est l'avenir même de notre démocratie qui est en jeu.
Ces propositions de loi, et la synthèse remarquable de notre rapporteur qui, en tant que président de l'Association des maires de France, connaît mieux que quiconque la situation difficile des milliers d'élus locaux, constituent non pas un aboutissement, mais une prise de conscience, un point de départ vers une démocratie de proximité et de partenariat dont les élus sont et seront encore davantage les premiers acteurs.
C'est donc avec enthousiasme que le groupe des Républicains et Indépendants suivra vos conclusions, monsieur le rapporteur. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le statut de l'élu est un véritable enjeu pour notre démocratie, d'abord parce qu'il répond à une attente très forte de tous les élus locaux ; ensuite, et surtout, parce qu'il doit permettre de favoriser l'accès de toutes et de tous aux fonctions électives, et donc d'asseoir la démocratie locale.
Les attentes des élus sont plus que légitimes.
Dès la loi de décentralisation de 1982, il était prévu d'adopter une loi relative au statut de l'élu. De nombreux rapports et de nombreuses études ont suivi, sans qu'aucune mesure concrète soit prise jusqu'en 1992.
Les élus communistes s'en sont très tôt préoccupés. Notre groupe a ainsi déposé, dès 1989, une proposition de loi sur les fonctions électives, dont la première signataire était sa présidente, Mme Hélène Luc.
Nous avons réitéré, et à plusieurs reprises, en cherchant, bien sûr, à améliorer notre dispositif pour répondre à la fois aux attentes des élus et aux besoins de la démocratie locale. C'est là, de notre avis, une bonne chose.
Nous constatons aujourd'hui que la plupart de nos idées sont largement reprises.
La loi du 3 février 1992 a, en son temps, apporté des améliorations mais, aujourd'hui, nous constatons tous unanimement les lacunes de ce texte ; elles tiennent, notamment, à la complexification de la gestion locale. Les insuffisances sont d'autant plus flagrantes après l'adoption des lois sur la parité et le non-cumul des mandats.
C'est que le non-cumul des mandats, la parité, mais aussi l'élection des conseillers régionaux et des sénateurs comme la coopération intercommunale - coopération que nous aurions préférée davantage fondée sur le libre choix des communes et sur la démocratie - ainsi que d'autres lois à venir s'inscrivent dans une vaste réforme de l'Etat visant à démocratiser nos institutions et, bien sûr, la vie publique.
Vous n'êtes pas sans savoir que la question du statut de l'élu est bien évidemment au programme. Elle a fait l'objet d'une concertation au sein de la commission sur l'avenir de la décentralisation, présidée par notre collègue Pierre Mauroy.
Le principe d'une concertation était incontournable car, comme le souligne justement Lionel Jospin, le Premier ministre, « la réflexion doit être concertée et consensuelle (...). Il est des domaines où rien de solide ne peut être édifié sans un large consensus, en particulier lorsque sont en jeu notre identité nationale, la cohésion du territoire de la République et les valeurs qui fondent la démocratie ».
La République n'appartient en effet ni à la droite ni à la gauche.
Vous êtes quelques-uns, messieurs de la majorité sénatoriale, à avoir participé aux travaux de cette commission, dont la collégialité et l'utilité ont été très largement reconnues.
M. Jean Puech, président de l'Assemblée des départements de France, l'ADF, admettait récemment, dans l'éditorial du mensuel Le Courrier des départements , que le rapport Mauroy « formule un certain nombre de propositions intéressantes qui sont le fruit des réflexions que les vingt-quatre membres ont mené durant près d'un an ». Et Michel Mercier de souligner qu'en dehors de l'incident de la vignette automobile les propositions de la commission sont assez consensuelles. C'est en effet le cas.
Aussi, votre attitude est pour le moins étonnante, pour ne pas dire décevante. Pourquoi, après avoir été associés à ce processus de réflexion, vouloir à tout prix tirer la couverture à vous ? Pourquoi vouloir faire croire que vous êtes les seuls à l'origine de propositions sur le statut de l'élu ? Vous y avez évidemment contribué - et je voudrais dire à M. Delevoye que je me retrouve dans bon nombre de ses propositions -, mais l'initiative ne vous revient pas. Sans quoi vous auriez sûrement réussi à formuler des propositions et à les faire adopter quand vous étiez au Gouvernement !
Mme Odette Terrade. Très bien !
M. Thierry Foucaud. De surcroît, comme vous le savez, Lionel Jospin a annoncé, à l'ouverture du congrès des maires de France, que les travaux de la commission Mauroy ne resteraient pas lettre morte. Il s'est engagé à déposer, les élections municipales passées, un projet de loi relatif à la démocratie locale, qui traiterait notamment des conditions d'exercice des mandats locaux. Ni une, ni deux, vous vous êtes empressés de déposer une proposition de loi deux jours après !
Celle de mon amie députée Jacqueline Fraysse avait déjà été déposée, proposition sur laquelle vous vous êtes abstenus, après avoir dit, d'ailleurs, son utilité et son importance. Elle contient des mesures qu'il nous faut adopter tout de suite, avant les élections, pour permettre une réelle application des lois que nous avons votées sur la parité et le non-cumul.
Elle a été adoptée le 14 décembre dernier à l'Assemblée nationale et elle a toutes les chances d'aboutir d'ici à la fin de la session, si toutefois vous ne vous obstinez pas dans votre démarche. Si vous persistiez, ce serait préjudiciable à l'installation des nouveaux élus, mais, surtout, des nouvelles élues, issus de prochaines élections.
Il s'agit, je le répète, de mesures d'urgence, nécessaires notamment pour l'entrée massive de femmes à des fonctions électives de responsabilité, dans l'attente d'une réforme plus profonde qui implique une réflexion et un débat approfondis sur le financement de la démocratie locale.
A ce sujet, la création d'un fonds d'aide à la démocratie locale que vous proposez n'a que l'apparence d'une solution. Nous ne mettons pas en cause le principe du fonds, que nous avons proposé depuis longtemps, mais on voit mal comment un tel fonds, cofinancé par l'Etat et les collectivités locales sans que soit créée une nouvelle ressource, suffirait pour couvrir la revalorisation des indemnités de tous les élus, les frais de formation, les pertes de salaires, la garantie de revenu, les cotisations dues pour absences autorisées et crédits d'heures. Quelle serait la contribution des collectivités locales ? Même si les plus riches sont fortement mis à contribution, comment assurer un financement correspondant aux besoins ? Votre proposition n'est pas sérieuse !
Nous admettons que l'engagement de l'Etat, par le biais de la dotation « élu local », est insuffisant, surtout si l'on compare le montant de cette dotation, 280 millions de francs, à ce que rapporte la fiscalisation des indemnités d'élus à l'Etat, environ 1 milliard de francs. Le montant de cette dotation est, certes, réparti en fonction de critères très restrictifs : communes de moins de 1 000 habitants, dont le potentiel fiscal est inférieur à la moyenne de la strate. Mais, dans mon département de la Seine-Maritime, plus de la moitié des communes sont concernées. Au titre de l'année 2000, chacune a reçu 13 249 francs pour couvrir les frais de formation et les indemnités des élus.
La revalorisation de l'indemnité des maires acquise dans la loi sur le non-cumul des mandats est ainsi restée lettre morte dans de nombreuses communes, faute de moyens. C'est le cas, par exemple, à Bardouville, petite commune de mon département, qui compte 600 habitants, et qui a un budget de fonctionnement de 1 700 000 francs. Le financement de l'indemnité de maire revalorisée correspondrait à 5 % de ce budget. Le maire - vous comprenez bien pourquoi - a préféré s'en passer !
Comme vous le savez, nous rencontrons également des difficultés - liées aussi au fait que le temps nécessaire pour se former n'est pas accordé aux élus - concernant l'application du droit à la formation des élus. Les crédits consommés - 12,5 millions de francs - sont bien en deçà de ceux qu'autorise la loi, à savoir 1,3 milliard de francs.
Un statut de l'élu répondant aux attentes et aux besoins génère, bien évidemment, une dépense importante. Dès lors, il est nécessaire, selon nous, d'aborder la question du financement et de trouver notamment de nouvelles ressources en étendant la base de la taxe professionnelle aux actifs financiers. Nous avons proposé un amendement sur ce point à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances, mais la majorité sénatoriale n'a pas cru bon de nous suivre.
La proposition de loi sur l'accès aux fonctions électives locales tentait également d'introduire un nouveau financement, avec une mise à contribution du monde économique pour les absences autorisées et les crédits d'heures. La commission des lois n'a pas retenu cette proposition. Nous le regrettons, tant il nous semble pertinent de redéfinir le rapport du monde économique et de la démocratie.
Nous sommes acquis à l'idée qu'un large débat sur les finances locales s'impose pour rendre applicable le statut de l'élu. Lors de l'examen de la proposition de loi de Jacqueline Fraysse, M. le ministre de l'intérieur nous l'a promis pour le prochain débat d'orientation budgétaire.
Dans ce contexte, votre empressement s'apparente à de la démagogie. Nous ne sommes pas dupes : nous savons que votre engouement précipité est essentiellement dû à l'approche programmée des municipales et des cantonales. Votre démarche n'est ni désarticulée, ni irréfléchie. Elle est tout simplement électoraliste et politicienne.
L'enjeu est pourtant essentiel : le statut de l'élu n'est pas une question qui concernerait exclusivement les élus, leurs indemnités, leurs avantages sociaux. Sont concernés autant les élus que les citoyens, les représentants que les représentés, les politiques que les non-politiques.
Le statut de l'élu doit favoriser l'accès de toutes et de tous aux fonctions électives. Nous voulons nous opposer à cette dérive qui tend à faire de l'élu un gestionnaire, un comptable, un professionnel. Il n'est pas besoin de sortir des grandes écoles, d'être un spécialiste, pour se soucier des affaires de la cité. Combien de soi-disant spécialistes de la chose publique ont pris finalement des décisions contraires à l'intérêt des populations !
Ce dont le système politique a besoin, n'est-ce pas d'un second souffle de vie ? Des élus qui soient dans la vraie vie, avec des problèmes vitaux, de liberté, d'égalité, de fraternité ? Ce qui est en jeu, avec le statut de l'élu, c'est bien une autre manière de faire de la politique.
Le statut de l'élu doit donc favoriser le renouvellement, contribuer à diversifier les appartenances socioprofessionnelles des élus. Il se doit d'accompagner la loi sur le non-cumul des mandats, afin de lui donner toute son efficacité : il ne suffit pas d'interdire à certains de détenir tous les pouvoirs, encore faut-il permettre à d'autres d'en assumer.
Si le mandat représentatif n'exige, en aucune manière, que les catégories socioprofessionnelles des élus reproduisent à petite échelle celles de leurs électeurs, et s'il n'est, bien sûr, nullement question de porter un jugement de valeur sur telle ou telle catégorie, force est de constater que des déséquilibres existent toujours.
Comme le révèle très justement le rapport du Conseil économique et social, les distorsions « traduisent en fait, de manière certes plus ou moins marquée, l'adéquation entre les caractéristiques de chaque catégorie sociale et les qualités requises pour l'exercice de la fonction d'élu local ». Ce constat est réel en ce qui concerne la formation et les compétences de chacun, la possibilité de gérer son temps, le fait de retrouver, ou non, facilement son emploi en fin de mandat.
Donner à chaque citoyen, quel qu'il soit, les moyens d'assumer un mandat électif exclut hiérarchie élitaire et professionnalisme du mandat.
Le statut de l'élu doit aussi favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives.
Lors des prochaines élections municipales, la loi sur la parité s'appliquera, mais elle ne suffira pas à régler la question de l'égalité des femmes et des hommes dans la vie publique.
Le risque existe, en effet, que, faute d'évolution réelle facilitant la participation de toutes et de tous à la vie publique, la parité se traduise par des mesures volontaristes, dans l'esprit des quotas humiliants pour les candidates, sans réflexion sur ce qui entrave l'engagement politique des femmes.
La parité doit plutôt être l'occasion d'une évolution globale dans la conception de la politique et de l'exercice des mandats. Qu'ils soient hommes ou femmes, les élus locaux ne sont pas des « professionnels de la politique » ; ce sont des concitoyens qui participent bénévolement à la vie de la cité. Ils devraient pouvoir rendre compatible l'exercice de leur mandat avec la poursuite de leur activité professionnelle, d'une vie familiale et de quelques loisirs.
Or le fait d'exercer un mandat, de participer aussi à la vie associative, tout simplement, demande du temps et une disponibilité qui manque aux élus salariés, plus particulièrement lorsqu'il s'agit de femmes.
La première question est donc celle de la disponibilité, de la possibilité d'exercer pleinement sa fonction élective.
Le droit actuel est extrêmement restrictif quant aux absences puisqu'il n'autorise l'élu qu'à participer aux réunions du conseil, du bureau ou des commissions. En outre, ces absences ne sont pas rémunérées - mais elles peuvent être compensées par la collectivité.
Les élus disposent également de crédits d'heures, qui, vous le savez, même s'ils ont été revalorisés par la loi du 5 janvier 2000, restent très en deçà des vrais besoins.
A titre d'exemple, le maire d'une commune de 10 000 habitants ou l'adjoint d'une commune de plus de 30 000 habitants ne bénéficie que d'un forfait trimestriel de 117 heures, ce qui est nettement insuffisant.
Voilà pourquoi nous souhaitons, d'une part, que le droit d'absence soit élargi aux réunions de travail au sein desquelles l'élu représente la collectivité, et, d'autre part, que les crédits d'heures soient doublés.
Au-delà de ces propositions, ne faut-il pas envisager la création d'un mi-temps de droit pour les exécutifs locaux ?
Nous posons également le principe du maintien de la rémunération de l'élu au titre des absences autorisées et des crédits d'heures. Ainsi, nous harmonisons la situation des élus salariés de droit privé avec celle des fonctionnaires, lesquels conservent généralement dans la pratique le bénéfice de leur traitement durant ces périodes.
Et pour ne pas pénaliser les entreprises les plus fragiles, avec le principe du paiement des heures non effectuées, il conviendrait, selon nous, de créer un fonds mutualisé. On pourrait également résoudre par ce biais les questions relatives à la protection sociale et au calcul de la pension retraite.
Une autre solution, qui semble recueillir plus d'avis favorables, consisterait à rendre la compensation par la commune obligatoire. Une compensation serait alors versée par le biais de la dotation « élu local ».
Le droit à la formation des élus est à ce jour extrêmement limité - six jours par mandat - et très peu exercé du fait des contraintes budgétaires.
Pourtant, la formation est absolument nécessaire pour permettre à tous et à toutes d'exercer un mandat. Elle s'impose également en raison de la complexité accrue des dossiers qu'un élu rencontre.
Nous proposons donc le triplement des jours de formation auxquels un élu a droit. La commission des lois fait sienne cette proposition, alors que la proposition de loi de M. Vasselle prévoyait initialement le principe d'un droit à la formation pendant la première année du mandat, comme si les élus étaient exempts de suivre l'évolution du droit. Si tel était le cas, comment les élus auraient-ils pu notamment relever le défi de la coopération intercommunale ?
Pour ce qui est des indemnités, les élus communistes sont très attachés à ce qu'il n'y ait aucune dérive élitaire et professionnaliste. En tout cas, il faut les réévaluer et définir légalement la notion de frais liés à l'exercice du mandat. Nous pensons, en particulier, à la jurisprudence du Conseil d'Etat interdisant le remboursement des frais de garde d'enfant contre laquelle le législateur doit, bien sûr, s'élever. C'est absolument nécessaire pour faciliter l'accès des femmes à la vie publique.
La commission des lois se rallie, là encore, à notre réflexion en préconisant le remboursement par les communes des dépenses liées à l'exercice du mandat. La formulation utilisée nous semble toutefois imprécise et susceptible, par là même, d'engendrer des abus.
Quant au retour à l'emploi à l'issue du mandat, seuls les fonctionnaires bénéficient, à l'heure actuelle, de ce type de garantie. Cela explique certainement, partiellement, qu'ils se lancent plus facilement dans la vie publique. L'instauration d'une garantie de réemploi, comme elle existe pour les parlementaires, nous semble une bonne piste de réflexion.
Mais, selon nous, la première des mesures à prendre est d'autoriser le maintien des indemnités de fonction durant les six mois suivant la fin du mandat, si l'élu est au chômage et s'il n'est pas titulaire d'un autre mandat.
Certaines propositions de la commission des lois rejoignent des exigences qu'expriment les parlementaires communistes. D'autres reprennent des propositions formulées par la commission sur l'avenir de la décentralisation.
Nous ne pouvons pas dire que la proposition que nous examinons aujourd'hui est mauvaise. Mais elle est précipitée. Elle occulte notamment le fait qu'un débat sur le financement de la démocratie locale doit être tenu pour que le statut de l'élu soit applicable.
Elle veut nous faire sortir d'un processus de concertation ouvert à tous que nous souhaitions depuis longtemps, processus qu'a engagé le Gouvernement, qui a déjà, d'un avis largement partagé, tenu quelques promesses et annonce l'émergence de nouvelles avancées pour la démocratie locale dans le courant de l'année.
Compte tenu de la position que vous avez adoptée sur ce texte, nous ne participerons pas au vote. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen et sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Debarge.
M. Marcel Debarge. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi dont M. Jean-Paul Delevoye est le rapporteur comporte, je le constate, un certain nombre de dispositions positives partant de réalités et tenant compte de travaux antérieurs.
Je remarque, monsieur Delevoye, que vous avez fait référence, dans votre rapport écrit - et je vous en remercie - aux deux textes sur lesquels j'ai travaillé voilà un certain temps déjà. Cela m'a fait un peu penser aux romans d'Alexandre Dumas : Les Trois Mousquetaires, Vingt Ans après... J'espère que l'on ne va pas attendre Le Vicomte de Bragelonne (Sourires) et que les choses évolueront plus rapidement !
Ces textes avaient permis une première avancée, avec l'adoption de la loi de février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux. Cela dit, je ne vais pas me lancer dans une surenchère quant à la paternité des mesures visant à l'amélioration des conditions d'exercice des mandats locaux, l'essentiel étant de parvenir à des résultats. En effet, nul, dans cette enceinte, n'a le monopole de la République ou de la défense des intérêts légitimes des élus locaux.
Quoi qu'il en soit, au risque d'être quelque peu trouble-fête - après tout, il faut bien que quelqu'un joue ce rôle dans une assemblée comme la nôtre ! - je marquerai mon étonnement devant un certain nombre de choses.
La fébrilité avec laquelle est inscrite aujourd'hui cette proposition à l'ordre du jour du Sénat, en bousculant le calendrier,...
M. Jean-Jacques Hyest. On parle encore de calendrier !
M. Marcel Debarge. La fébrilité avec laquelle est inscrite cette proposition de loi à l'ordre du jour du Sénat, disais-je, à la veille des élections municipales et du renouvellement sénatorial, n'a d'égal - soyons gentils ! - que la relative inertie qui a été la vôtre lorsque vous étiez majoritaire au Sénat et à l'Assemblée nationale.
M. Claude Estier. Très bien !
M. Pierre Mauroy. C'est juste !
M. Marcel Debarge. Vous n'avez alors rien proposé ou presque sur ce sujet.
En effet, force est de constater que la majorité de l'époque, entre 1986 et 1988, ou, plus récemment encore, entre 1993 et 1997, n'a pas fait preuve de beaucoup d'initiatives en la matière.
De toute façon, au-delà du choix de la date d'examen de cette proposition de loi, dans lequel certains pourraient voir une touche d'opportunisme, je constate également que nous n'avons pas la même méthode de travail.
Nous avons privilégié la concertation. Dans cet esprit, M. le Premier ministre avait institué une commission pluraliste présidée par notre collègue Pierre Mauroy. Celle-ci aurait pu permettre de trouver un large accord sur l'amélioration de la situation des élus locaux. En quittant cette commission, vous ne l'avez pas permis. Vous avez préféré agir de votre côté et nous proposer un texte dont certains objectifs sont bons, certes, mais dont les modalités de mise en oeuvre sont soit insuffisantes - c'est le cas pour la formation -, soit inadaptées - il en est ainsi pour les prestations sociales -, soit absentes - je pense à la démocratie participative. En outre, la question du financement - des financements devrais-je dire - reste en suspens.
Incontestablement, le problème des petites communes, qui a été évoqué à juste titre par des orateurs précédents, n'est pas réglé. Il faudra bien un jour engager le dialogue avec l'Etat pour faire en sorte que leur sort soit comparable à celui de plus grandes communes, toutes proportions gardées.
Le rôle des élus trouve sa place, qui est primordiale, dans un cadre plus vaste, celui de la décentralisation. Cette décentralisation est maintenant adoptée, défendue par tous ou presque. Nous nous réjouissons d'en avoir été quelque peu les pionniers. En effet, dès 1981, sur l'initiative de François Mitterrand, Pierre Mauroy étant alors Premier ministre et Gaston Defferre ministre de l'intérieur, la première loi de décentralisation a été votée. Elle avait comme opposants Michel Debré, qui défendait, à l'encontre de ce projet, l'exception d'irrecevabilité, et Olivier Guichard, qui avait déposé une notion tendant à opposer la question préalable. Nous avons cependant avancé méthodiquement, étape par étape. Je vous épargnerai l'énumération de la bonne dizaine de lois que nous avons fait adopter, dont tout récemment la loi favorisant l'égal accès des hommes et des femmes aux fonctions et mandats, dite loi sur la parité. Je rappellerai tout de même que, à l'époque, vous meniez plutôt un combat d'arrière-garde ; je pense notamment, à cet égard, à la loi relative à la limitation du cumul des mandats, dont vous avez assez largement contribué à défigurer l'objectif initial.
Il nous faut maintenant franchir une nouvelle étape dans la pratique de la décentralisation afin de poursuivre la modernisation de notre vie politique. Hier, le débat a été entamé à l'Assemblée nationale ; il se poursuivra au Sénat dans les prochains jours.
Les élus locaux - nous le savons tous, mais il faut sans cesse le répéter - contribuent par leur rôle de façon primordiale à la démocratie. La confrontation d'opinions sur des projets à travers des assemblées délibérantes est nécessaire.
Là encore, je ne résiste pas à la tentation de poser la question suivante : qui a permis à l'opposition d'être présente dans les conseils municipaux ?
Mme Odette Terrade. Eh oui !
M. Marcel Debarge. Cette présence des élus de l'opposition dans les conseils municipaux, quelle que soit l'opposition, quelle que soit la majorité, est maintenant effective. Il y a tout de même eu des progrès de faits !
J'entends dire, ici ou là, que nous menons une politique politicienne. La politique politicienne a cela de caractéristique qu'elle est toujours menée par l'adversaire et jamais par soi-même. Alors, il faudrait peut-être que chacun fasse preuve d'un peu de modestie en répondant à un orateur précédent !
En fait, les différentes options politiques doivent pouvoir s'exprimer et, sans verser dans le dogmatisme, des choix politiques doivent être formulés, choix sur lesquels les électrices et les électeurs se prononcent en dernier ressort.
A cela s'ajoute l'utile concertation avec la population, avec le citoyen et la citoyenne, avec les associations, les cités, les quartiers, concertation qu'il convient aujourd'hui de renforcer pour mieux associer la population au suivi des décisions.
Nos 512 000 élus locaux sont une richesse. Ils constituent un vaste et indispensable réseau permettant une démocratie vivante proche de la population.
Tout en restant fondamentalement fidèle à l'esprit républicain et à son histoire, cette démocratie doit évoluer compte tenu des nouvelles responsabilités dont les élus locaux ont la charge, du fait de la décentralisation et de la complexité des normes ainsi que du développement d'un concept européen qui intéressera de plus en plus les collectivités territoriales et locales.
L'« élu notable » a existé. Il reste vraisemblablement, en tant que tel, un point de repère. Cependant, cet élu doit être de plus en plus spécialiste - des questions sociales, culturelles, de santé, d'environnement, d'aménagement du territoire -, créateur et réalisateur de projets. Il participe de plus en plus, à la fois, à la vie de l'Etat, à la décentralisation et, je pense que nous serons tous d'accord pour le dire, à la force de la République.
Il faut donc donner aux élus locaux les moyens d'exercer pleinement leur mandat, quels que soient leur situation personnelle et leur rang dans la société, en améliorant les conditions d'accès aux responsabilités locales et d'exercice de celles-ci.
C'est pourquoi il convient de traiter de ce sujet dans le cadre plus global de la décentralisation, car sont en cause non seulement les indemnités, dont l'attribution doit être réelle, notamment dans les petites communes, mais au moins tout autant la formation, la protection sociale, la retraite, la réinsertion professionnelle, le temps nécessaire pour participer à la gestion locale, en évitant certains décalages entre un exécutif local et les conseillers municipaux.
Cela exige un débat sur cet ensemble de questions, une expertise approfondie, des mesures pratiques, ainsi que la vérification de l'harmonie entre la situation faite à l'élu local et la décentralisation.
Le projet de loi sur la démocratie citoyenne que vous avez évoqué, monsieur le ministre, et qui sera déposé par le Gouvernement dès le printemps prochain, aura notamment pour objet d'améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux.
Cette amélioration est indispensable et très attendue par tous les élus locaux, même si des efforts ont déjà été réalisés en ce sens, notamment avec les lois sur le cumul des mandats et sur la parité entre femmes et hommes, qui ouvrent davantage l'accès aux fonctions électives.
Notre position s'inscrit, nul ne s'en étonnera, dans la confiance et le soutien que nous apportons au Gouvernement en raison, notamment, de notre appartenance à la majorité gouvernementale, appartenance que nous assumons pleinement au vu des résultats obtenus par Lionel Jospin et son équipe.
Enfin, nous nous reconnaissons dans les propos qu'a tenus hier le Premier ministre devant l'Assemblée nationale, concernant le futur projet de loi dont je faisais mention à l'instant : « Il nous faut encore améliorer les conditions d'accès aux mandats locaux et d'exercice de ces mandats afin que le travail accompli par les élus au service de l'intérêt général ne le soit pas au détriment de leur propre vie professionnelle et personnelle. Dans cet esprit, le Gouvernement soumettra au Parlement dès cette législature un projet de loi sur la démocratie citoyenne, présenté par Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. »
Ce projet de loi global sur la démocratie citoyenne concerne les élus locaux et - rappelons-le une fois encore - visera à l'amélioration de la formation des élus, à l'octroi de plus de crédits d'heures, à leur réinsertion professionnelle une fois leur mandat achevé, à une allocation de fin de mandat, au renforcement de leur protection sociale, à la préservation de leurs droits à la retraite, à la revalorisation des indemnités pour certaines responsabilités, au remboursement des frais de fonctionnement tels que les frais de garde d'enfants, point qui a été déjà évoqué ici même, ainsi qu'à l'Assemblée nationale, le 14 décembre dernier.
Compte tenu de la déclaration du Premier ministre jetant les bases d'une amélioration importante de la démocratie locale, la méthode la plus efficace pour parvenir aux résultats escomptés consiste, selon notre groupe, à choisir la voie du projet de loi, ce qui n'exclut en rien la possibilité, pour nous, de déposer des amendements.
C'est pour ces différentes raisons que nous ne participerons pas au vote sur la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, permettez-moi, en préambule, de vous faire part du double sentiment qui est le mien après avoir entendu les différentes interventions qui ont été faites à la tribune : sentiment à la fois de satisfaction et de déception.
Ma satisfaction tient d'abord, bien sûr, monsieur le président, à l'inscription de cette proposition de loi sur le statut de l'élu à notre ordre du jour. Soyez-en vivement remercié.
Je souligne au passage que c'est bien au Sénat que revient l'initiative de traiter de ce sujet, avec la constitution de la mission présidée par M. Delevoye et dont les travaux ont donné lieu à un rapport élaboré par M. Michel Mercier. Nombre des propositions que contenait ce rapport ont été reprises, au moins pour partie, dans les conclusions de la commission Mauroy et le seront sans doute, si l'on en croit ce que vient de nous indiquer M. le ministre de l'intérieur, dans le projet de loi relatif à la décentralisation.
Bien entendu, on retrouve également beaucoup de ces propositions dans le texte que j'ai cosigné avec plusieurs de mes collègues ainsi que dans les conclusions de la commission des lois présentées par M. Delevoye, et c'est évidemment là, pour moi, une autre source de satisfaction.
Quant à la déception, elle provient avant tout des positions qui ont été exprimées par M. le ministre de l'intérieur, par le groupe communiste républicain et citoyen et par le groupe socialiste, mais aussi, un peu, je le dis amicalement à Jean-Paul Delevoye, du fait que l'on ne retrouve pas dans le texte qui est finalement soumis à la Haute Assemblée, la totalité des mesures que j'ai fait figurer dans ma proposition de loi.
Monsieur le ministre, je l'avoue, bien que je siège dans cette Haute Assemblée depuis bientôt neuf ans, je n'arrive pas à me défaire d'une certaine naïveté, d'une certaine crédulité, et ma déception n'en est que plus amère. En effet, même si M. Debarge, à l'instant, a fait un peu son mea culpa en reconnaissant que les préoccupations politiciennes étaient partagées par toutes les tendances politiques, qu'on pouvait donc les déceler aussi bien chez vous que chez nous - mais j'ai l'impression qu'elles sont plus que jamais chez vous ! - je constate que votre premier souci est de garder la main sur un thème à propos duquel les élus locaux de ce pays attendent des mesures concrètes.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur. Tout à fait !
M. Alain Vasselle. Je suppose, monsieur le ministre, que vous avez participé au congrès des maires de France qui s'est tenu sous la présidence de Jean-Paul Delevoye. Au sein de l'atelier qui traitait de la fonction publique territoriale et auquel je participais, la première réaction d'un des maires présents à l'exposé de Denis Merville dans lequel celui-ci présentait les douze mesures suggérées par l'Association des maires de France a été pour l'interpeller à peu près en ces termes : « Les discours, ça suffit ! Cela fait des années et des années que nous entendons parler de statut de l'élu ! »
Effectivement, ni les gouvernements précédents, j'en donne acte à notre collègue Marcel Debarge - nous avons mené des réflexions mais, c'est vrai, nous ne sommes pas allés jusqu'au dépôt d'un projet de loi qui aurait permis de mettre en oeuvre un véritable statut de l'élu, nous cantonnant à quelques mesures éparses - ni le gouvernement actuel n'ont pris l'initiative de déposer un texte global - vous, vous auriez pu vous engager dans cette voie dès juin 1997 - sur le statut de l'élu.
On peut donc considérer que, à cet égard, la responsabilité est tout à fait partagée. Il reste que c'est vous qui, aujourd'hui, avez le pouvoir : ne reportez donc pas sur vos prédécesseurs la responsabilité des initiatives qui n'ont pas été prises. Vous non plus, en trois ans et demi, vous n'avez pas su les prendre !
Vous faites valoir, monsieur le ministre, comme M. Debarge, comme le groupe communiste républicain et citoyen, que vous avez répondu à l'attente des élus, notamment, en faisant voter le texte sur le cumul des mandats et le texte sur la parité hommes-femmes. Mais, en cela, je l'ai déjà dit et je le répète, vous avez mis la charrue devant les boeufs ! En effet, l'initiative qu'il aurait fallu prendre avant toute autre, c'est la mise en place d'un statut de l'élu.
La preuve nous en est d'ailleurs apportée actuellement par les difficultés que rencontrent bien des têtes de liste, de toutes les sensibilités politiques, pour constituer des listes respectant les règles de la parité hommes-femmes. En effet, un certain nombre de femmes voient parfaitement combien il leur sera difficile de concilier les contraintes liées à leur activité professionnelle, quand elles en exercent une, celles qui le sont à leur vie familiale ou tout simplement à leur vie personnelle et les contraintes qu'entraîne l'exercice d'une fonction élective.
D'ailleurs, le groupe communiste de l'Assemblée nationale en a bien pris conscience puisqu'il a déposé une proposition de loi qui a été examinée au Palais-Bourbon le 14 décembre dernier et qui a notamment pour objet d'essayer de corriger ce qui avait été fait antérieurement, afin de permettre aux femmes de pouvoir concilier leur vie familiale, leur vie professionnelle et leur vie d'élue.
Par conséquent, de ce point de vue, le Gouvernement n'a pas, me semble-t-il, de leçons à nous donner. Au contraire, il aurait été bien inspiré de réfléchir de manière plus approfondie aux initiatives à prendre et de commencer par traiter le statut de l'élu avant de mettre en oeuvre des textes sur la parité et sur le cumul des mandats. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
Lors de la discussion du texte qui a donné lieu à la loi du 10 juillet 2000, dite « loi Fauchon », qui concerne l'ensemble des justiciables, j'avais déclaré qu'il ne s'agissait que d'un élément devant permettre de conforter notre démocratie locale.
La proposition de loi constitutionnelle du président Poncelet adoptée par la Haute Assemblée fut un deuxième élément.
Je m'étais engagé, en souhaitant associer l'ensemble de mes collègues, à rédiger une proposition de loi sur le statut de l'élu, qui m'apparaissait comme le troisième volet indispensable de ce triptyque.
J'ai donc accompli ce que je pensais être ma mission en tant que parlementaire et en tant qu'élu local.
Je tiens à remercier une nouvelle fois le président Poncelet, grâce à qui ce texte ainsi que d'autres doivent d'être soumis aujourd'hui à la représentation nationale. Son soutien m'a toujours été très précieux.
Je souhaite aussi noter combien j'ai été heureux de constater que l'appel à mes collègues a été entendu puisque quatre-vingt-sept d'entre eux ont bien voulu cosigner ma proposition de loi.
Cela confirme que la question soulevée reflète un vrai problème de société, qui transcende les clivages politiques. C'est sur la mise en place d'un véritable statut de l'élu que je me sépare de mon collègue et ami Jean-Paul Delevoye. Oui, je crois à la nécessité d'un statut de l'élu local, et je m'en expliquerai tout à l'heure. C'est non un statut qui enferme, mais un statut qui libère et qui doit conforter les élus, à quelque niveau que ce soit et quelle que soit leur origine professionnelle.
Il y va de la qualité et de la vitalité même de notre démocratie à quelques semaines d'échéances électorales importantes qui, pour la première fois, permettront aux citoyens européens qui vivent sur notre sol de s'exprimer dans un scrutin local.
Répondre positivement à la demande, générale, d'un statut de l'élu local est, pour moi, une évidente nécessité et, même s'il n'y est pas favorable, notre rapporteur plaide pour cela : tout y concourt dans son excellent rapport.
En effet, le titre ambitieux de celui-ci met en évidence une des missions essentielles que se doit d'assurer notre Haute Assemblée : la défense de la démocratie locale. Car c'est bien de cela qu'il s'agit aujourd'hui : sauvegarder notre démocratie locale, repère de proximité pour le citoyen, qui peut se sentir noyé ou ignoré en ces temps de mondialisation.
Ce citoyen exprime d'ailleurs depuis longtemps le sentiment de l'ignorance dans laquelle il s'estime tenu. Le taux d'abstention lors du référendum relatif à la réduction de la durée du mandat présidentiel ne peut et ne doit pas être résumé, de façon simpliste, à la seule expression d'un quelconque désintérêt civique. Ces résultats expriment, une fois de plus, le malaise de notre démocratie représentative.
J'en profite pour dire au passage que, selon moi, lorsqu'il s'agit de réformes constitutionnelles de cet ordre donnant lieu à un référendum, il serait préférable de s'assurer, avant leur mise en oeuvre, qu'au moins la moitié de nos concitoyens ont participé au vote. En effet, quelle peut être la valeur d'une réforme constitutionnelle qui n'aurait recueilli qu'une majorité relative, à l'occasion d'une consultation n'ayant mobilisé qu'un tiers des Français ? Je crois qu'il y a là matière à interrogation.
Sauf à se contenter de dresser des constats défaitistes, il est plus qu'urgent de redonner vie à notre démocratie en redonnant « chair » à la politique et en cessant d'éluder la question de la redéfinition de la représentation démocratique. Cette entreprise implique la construction d'un espace de confiance, de reconnaissance, qui permette de représenter le peuple et de lui donner le sentiment qu'on le représente bien, sans jamais le trahir.
Redonner du souffle à la démocratie locale peut constituer une étape importante de cette nécessaire redéfinition. Pour cela, il convient d'agir sur la représentation locale en ne reculant plus devant les nécessaires réformes qui s'imposent.
Certes, notre Haute Assemblée a constamment oeuvré dans ce sens. Je ne citerai ici, à titre d'exemple, que l'initiative la plus récente, qui a abouti à l'adoption de la proposition de loi constitutionnelle de notre président, Christian Poncelet, visant à garantir l'autonomie financière des collectivités locales.
Aujourd'hui, il s'agit de ne plus rester au milieu du gué et de faire un nouveau pas. Ainsi, il convient, sans faire de l'élu local un professionnel, de lui donner les garanties et les moyens nécessaires afin qu'il puisse assumer sa mission et, après le terme de celle-ci, se réinsérer dans la vie professionnelle.
C'est l'essence même de la démocratie.
Vous me permettrez d'évoquer Périclès, l'homme de l'âge d'or de la démocratie athénienne. Soucieux que la participation des plus pauvres aux magistratures ne restât pas théorique, il fit voter, en 451 avant Jésus-Christ, des indemnités afin que, pour tous ceux qui occupaient une charge publique, fussent compensés les jours de travail perdus : c'est ce qu'on a appelé la mistophorie.
Le principe de compensation était né. « Pas d'indemnité, c'est le silence aux pauvres ».
Tel est le constat fait dès l'origine dans les assemblées révolutionnaires. Eugène Pierre explique, dans son célèbre traité, que « les hommes les plus dévoués aux intérêts publics peuvent hésiter légitimement à quitter leurs affaires s'ils ne sont pas assurés d'une compensation pendant l'exercice de leur mandat. Aussi le principe de l'indemnité a été presque toujours consacré par nos lois politiques ; il n'a disparu que pendant la période censitaire ». Il est donc bien consubstantiel à l'idée même de la démocratie !
Pourtant, dans l'opinion publique, l'indemnité versée à un élu n'a guère bonne réputation. Elle est souvent imaginée, à tort, plus considérable qu'elle n'est, et certains n'en comprennent pas la justification.
De tels sentiments ne sont d'ailleurs pas nouveaux. En 1851, le député républicain Baudin, chahuté sur ce point par les ouvriers, monta sur une barricade en disant, avant de se faire tuer : « Je vais vous montrer comment on meurt pour 25 francs par jour ! »
Il y a aussi des maires ruraux, des élus de base qui perdent leur honneur pour moins que cela, car c'est le perdre sans espoir de le recouvrer que de se trouver mis en cause dans la presse et dans les médias, même avec un droit de réponse, et, malheureusement, les exemples ne manquent pas dans notre pays !
La complexification des modes de gouvernance locale, l'inflation des normes législatives et réglementaires, l'accroissement de la mise en jeu de la responsabilité pénale des élus locaux, sont des facteurs aujourd'hui parfaitement identifiés et dont les conséquences se font encore sentir à quelques semaines des élections municipales. En effet, personne ne peut nier le découragement de nombre de maires en place, et j'ai moi-même recueilli encore récemment de nombreux témoignages en ce sens, venant de maires de mon département.
Ainsi, j'en connais une quinzaine qui ont fait l'objet d'une procédure pénale. Savez-vous, mes chers collègues, qu'ils sont encore en attente de la décision de justice les concernant ? Ils sont tout à fait en droit de s'interroger pour savoir s'ils doivent ou non continuer, s'ils seront ou non condamnés. Quelle est cette démocratie qui laisse ainsi des élus locaux dans l'ignorance du sort qui pourrait leur être réservé, alors qu'elle devrait mettre un terme aux dérives éventuelles dont certains auraient pu se rendre responsables dans l'exercice de leur mandat local ?
Comme je l'ai souligné en d'autres circonstances, le mandat local ne doit pas être considéré comme un sacerdoce que l'on remplit au détriment de sa carrière professionnelle et de sa vie privée. Il faut en finir avec le mythe persistant de l'amateurisme éclairé ou du bénévolat. Le niveau de compétence attendu aujourd'hui d'un élu est élevé, et l'amateurisme n'est plus de mise, car il risque d'être sanctionné pénalement. Vous vous en êtes rendus compte !
Pour autant, quand un élu s'investit corps et âme, dans l'accomplissement de ses fonctions, pour le bien de sa collectivité, dans le sens de l'intérêt général, le temps passé, la persévérance, l'énergie et la reconnaissance du travail à accomplir sans faillir nécessitent la mise en place d'un véritable statut. Pourquoi devrait-on répugner à parler de statut de l'élu ? Les Français peuvent l'entendre. Mieux encore, ils l'attendent !
La demande d'élaboration d'un statut de l'élu local ne date pas d'aujourd'hui. Pour ne citer que la loi de 1982 relative à la décentralisation, son article 1er précise que « des lois détermineront... le statut des élus ». Je n'ai rien inventé, monsieur le ministre de l'intérieur ! Nous sommes trop longtemps restés à mi-chemin entre la légitimité d'une réforme attendue, je le répète, par l'opinion publique et les déclarations d'intention des gouvernements.
On ne peut déplorer, dans le même temps, un déséquilibre dans la participation des diverses catégories socioprofessionnelles aux mandats et fonctions électives et une professionnalisation de l'élu local sans vouloir établir un véritable statut de celui-ci, seul remède à ces deux dérives.
On constate une surreprésentation des salariés du secteur public et des retraités, les premiers ayant les moyens de concilier vie professionnelle et vie publique, les deuxièmes ayant le bénéfice du temps. Nombre de catégories professionnelles, vous pourriez l'admettre, sont sous-représentées dans nos différentes assemblées.
Notre collègue Jean-Paul Delevoye souligne très justement dans son rapport cette nette surreprésentation : les enseignants, les fonctionnaires et les agents des entreprises publiques constituent près de 16 % des maires aujourd'hui, au lieu de 11 % en 1977. La part des maires retraités a doublé en vingt ans...
Sans tomber dans la confusion entre « représentation » et « représentativité », il s'agit bien d'une inégalité de moyens permettant de concilier vie privée et vie publique, qui empêche la plus large participation des citoyens aux fonctions électives. Regretter le nombre peu élevé de salariés du secteur privé ne suffit pas. Encore faut-il prendre les dispositions idoines leur permettant de participer plus activement à la vie de la cité.
Selon un sondage réalisé par IPSOS en octobre 1999, les maires des communes de moins de 2 000 habitants évaluent à vingt-deux heures le temps moyen qu'ils consacrent chaque semaine à leurs fonctions. Avant de tirer des conclusions hâtives, sait-on réellement quelle est la répartition de cette moyenne pour chaque journée et quels sont les créneaux horaires utilisés ? La vie d'une collectivité est heureusement encore diurne et non nocturne ! Ainsi, peut-on réellement conclure que le maire dispose des moyens nécessaires pour remplir sa mission tout en gardant une activité professionnelle ?
La vitalité d'une démocratie s'évalue à la capacité qu'ont les élus à remplir la charge de leurs fonctions en tenant compte des réalités du monde économique, de l'entreprise et du tissu social.
La proposition de la commission Mauroy de créer pour les titulaires de fonctions exécutives un statut d'agent civique territorial qui en ferait des salariés de leur collectivité serait, à mon sens, un remède pire que le mal. Cette solution consacrerait juridiquement non seulement une fonctionnarisation d'une certaine catégorie de mandats locaux, mais également leur professionnalisation, entraînant de surcroît une rupture dans la conception historique française avec, d'un côté, des professionnels de la politique et, d'un autre côté, les « amateurs ». Tout cela ne m'apparaît pas très sérieux !
C'est remettre en cause la notion même de mandat représentatif. Doit-on rappeler à M. Mauroy que, dans le cadre de notre démocratie, la souveraineté s'exerce par l'intermédiaire de représentants choisis par la nation ? Ainsi, le représentant élu est-il libre de ses décisions : les électeurs ne lui tracent pas de programme, ils s'en remettent à lui pour discerner les meilleures solutions. L'investiture donnée à l'élu est générale, il n'a d'autre engagement que d'agir en conscience. Il n'y a pas de contrat, au sens juridique du terme, entre les électeurs et l'élu.
L'élu n'est pas un mandataire qui reçoit des ordres de son mandant. Néanmoins, au terme de son mandat et de ses fonctions, l'élu peut se représenter devant ses électeurs en sollicitant de nouveau leurs suffrages ; il s'expose alors à une sanction politique de sa gestion, c'est-à-dire à sa non-réélection. Aujourd'hui, devant l'ampleur de la charge, il est parfois exposé à une sanction pénale.
Pour les raisons que j'ai rappelées dans mes propos liminaires, j'ai décidé, à l'automne dernier, de déposer, avec mes collègues, une proposition de loi tendant à apaiser ces inquiétudes.
C'est dans cette perspective et dans l'optique philosophique que j'ai développée auparavant, qu'il me paraît nécessaire de concevoir un statut de l'élu local. Sans entrer dans une polémique uniquement sémantique qui serait donc stérile, je voudrais rappeler que le terme de « statut » ne signifie pas toujours statut professionnel. L'expression « statut de l'élu » peut être comprise, au sens sociologique du terme, comme une position occupée dans l'espace social et politique à laquelle correspondent des fonctions électives.
Nous sommes très loin d'un statut professionnel. Il ne s'agit en aucun cas de rétablir le système des corporations. Cependant, on cultive encore le mélange des genres et la presse ne manque pas de forcer le trait en caricaturant les demandes des élus.
Très récemment, un journaliste qui m'interrogeait sur la Chaîne Public-Sénat, me demandait si la création d'un statut de l'élu local ne risquait pas de donner des privilèges aux élus. Je lui ai répondu que non. En fait, la mise en place d'un statut de l'élu local garantira l'égalité de tous les citoyens devant l'accès à la fonction élective. Et tout citoyen qui accèdera à cete fonction élective y accèdera sans pouvoir bénéficier d'un privilège par rapport à un citoyen qui exerce d'autres fonctions. C'est là ma conviction profonde. La fonctionnarisation ou la professionnalisation nous exposeraient à des dérives qu'il faut absolument éviter.
Dès lors, on se perd en conjectures sur le bien-fondé des termes à utiliser sous l'angle de la problématique redoutable : le mandat d'un élu est-il un métier ou une profession ? A mon sens, c'est un honneur qu'il doit remplir le mieux possible. Et pour cela, il faut qu'il puisse en avoir les moyens.
La démocratie a un coût et les Français le savent. Ils sont même prêts aujourd'hui à en supporter la charge puisque, selon un sondage de la SOFRES réalisé en août 2000, 77 % des Français préfèrent « pour un maire de ville moyenne ou de grande ville, qu'il se consacre à plein temps à son mandat et soit rémunéré en tant que tel ».
La seule réponse équilibrée que nous devons apporter aujourd'hui, en tenant compte de l'attente exigeante de nos concitoyens en matière de démocratie représentative et des légitimes précoccupations des élus locaux, qui ne peuvent plus supporter à eux seuls le malaise de notre démocratie inachevée, est de concevoir pour eux un véritable statut adapté à l'évolution de notre société.
Mes chers collègues, je vous le dis à nouveau solennellement parce que c'est ma conviction profonde et que je pense que c'est à la fois l'essence de la démocratie, le mouvement de l'histoire et la tradition française : c'est par la mise en place d'un véritable statut de l'élu que l'on pourra éviter la professionnalisation du mandat et permettre l'accès de toutes et de tous à ce qui reste pour moi un honneur, c'est-à-dire être choisi par ses concitoyens pour les représenter.
Nous proposons de faire un pas dans la bonne direction. Sera-t-il suffisant ? Je n'en suis pas complètement persuadé à ce stade.
Je comptais sur la commission des lois pour l'enrichir. Elle y a contribué pour partie. Je compte sur les débats parlementaires pour aller plus loin.
Mes chers collègues, l'ensemble des élus locaux de France nous attendent sur ce texte. Soyons ambitieux pour eux. Ne les décevons pas, car si c'est la déception qu'ils trouvent au bout du chemin, c'est véritablement notre démocratie qui pourrait être menacée. Et je suis persuadé que telle n'est pas votre volonté aux uns et ni autres, bien au contraire. Par conséquent, sachons oeuvrer pour que la démocratie l'emporte dans ce pays ! (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la nature de l'élu change. L'adaptation des conditions d'exercice de son mandat est permanente. Elle se fait étape par étape. Notre rôle est non pas de susciter des illusions, mais de favoriser, année après année, les conditions les plus favorables à l'exercice de ce mandat.
Il nous revient d'agir concrètement, et je crois à cet égard qu'un débat tel que celui qui est organisé aujourd'hui est d'une grande utilité. C'est d'ailleurs l'esprit dans lequel notre rapporteur, Jean-Paul Delevoye, a présenté ses conclusions. Je le remercie pour le travail considérable qu'il a accompli sur ce sujet. (MM. Neuwirth, Vasselle et Raffarin applaudissent.)
Trois motifs, nous le savons, justifient une amélioration de ce qu'il est convenu d'appeler un statut.
Le premier motif, qui découle de la décentralisation et du transfert de nombreuses compétences souvent lourdes, est l'accroissement des responsabilités, notamment de la responsabilité pénale des élus, soumis, dans l'exercice de fonctions des plus complexes, à des exigences accrues de leurs concitoyens.
Cela concerne les communes de toutes tailles. N'oublions pas, en effet, que le maire d'une petite commune se trouve en première ligne et est amené à exercer lui-même les fonctions qui, dans des communes importantes, relèvent d'une structure administrative.
Le deuxième motif justifiant l'amélioration du statut tient à la progression de l'intercommunalité. L'intercommunalité est nécessaire, elle est indispensable, elle continuera à progresser. Mais elle prend beaucoup de temps dans la vie d'un élu.
Non seulement il siège au conseil municipal, au conseil de communauté de communes ou d'agglomération, mais les syndicats intercommunaux à vocation multiple, les SIVOM, et les syndicats intercommunaux à vocation unique, les SIVU, continuent souvent à exister pour remplir un certain nombre de missions ponctuelles. Autant d'obligations qui rendent difficile pour l'élu la conciliation avec une vie professionnelle.
Il est d'ailleurs souhaitable, à cet égard, de simplifier davantage encore le paysage de l'intercommunalité. Je ne suis pas certain que toutes les structures intercommunales qui subsistent ne puissent pas disparaître au profit d'un transfert de compétences aux communautés de communes.
Le troisième motif, largement évoqué, concerne l'évolution de la structure sociologique des élus. Actuellement, les salariés du secteur public et les retraités représentent 45 % des maires. D'ici à un mandat, leur proportion passera sans doute à près de la moitié. Les salariés du secteur privé, les artisans, les commerçants, les cadres et les professions libérales sont de moins en moins en mesure de concilier leur activité avec l'exercice réel d'une fonction élective. Il y a donc incontestablement inégalité d'accès, selon les professions, à la fonction d'élu.
Voilà quelques décennies, c'était un honneur, pour une entreprise privée, de compter parmi ses salariés un maire ou des élus, notamment en milieu rural. Aujoud'hui, les impératifs impitoyables de la rentabilité font que ces élus sont mis en position difficile. Au cours des deux dernières années, combien de maires de commune rurale m'ont informé de la pression à laquelle ils sont soumis de la part des dirigeants de l'entreprise dans laquelle ils travaillent ! Cela est d'autant plus vrai lorsqu'il s'agit d'entreprises relevant de grands groupes internationaux, dans lesquelles l'explication du maire-cadre ou du maire-salarié ne convainc pas les dirigeants.
Pour résoudre cette difficulté, il existe deux solutions : ou bien la professionnalisation des élus, ou bien la recherche d'améliorations dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler la « spécificité » ou l'« originalité française ».
Ainsi, nous rencontrons la professionnalisation dans la plupart des Lander de la République fédérale d'Allemagne - les Allemands sont mes voisins, je les connais bien. Mais cette professionnalisation est le fruit d'une restructuration autoritaire du paysage communal de ces Lander. En effet, peu de communes ne comptent que de 5 000 à 8 000 habitants.
M. Jean-Jacques Hyest. Exactement !
M. Daniel Hoeffel. Une telle assise permet de « se payer », si vous me permettez l'expression, un maire professionnel ; cela est incompatible avec notre paysage communal français. Dans ces Länder, notamment au Bade-Wurtemberg, le maire est à la fois élu au suffrage universel direct et chef de l'administration municipale. Il exerce donc une double fonction. La France n'est manifestement pas prête et, je crois, pas apte à supporter le choc d'une restructuration autoritaire de son paysage communal. Souvenons-nous - c'était il y a trente ans - des lois Marcellin, au début des années soixante-dix ! D'ailleurs, nos collègues allemands nous disent que la restructuration communale autoritaire qu'ils ont connue voilà trente ans ne pourrait pas avoir lieu aujourd'hui.
Nous devons donc trouver une solution conforme à notre état d'esprit et qui tienne compte de notre spécificité française. A cet égard, les propositions de notre collègue Delevoye, dans leur diversité, vont, je crois, dans la bonne direction.
L'indemnité ne doit pas être un salaire : c'est la contrepartie d'un effort entrepris. Le système de protection sociale des maires doit être amélioré. En effet, c'est le cas partout. Pourquoi pas pour les maires ?
S'agissant de l'amélioration et du développement de la formation, je citerai un chiffre qui traduit l'ampleur de notre législation et de notre réglementation. Début décembre, lors du débat budgétaire, nous constations que, depuis sa publication, en 1996, la partie législative du code général des collectivités territoriales a été modifiée par 42 lois qui ont eu un effet sur 390 articles. On a recensé 450 modifications. Depuis lors, nous avons fait mieux, puisque la loi sur la fonction publique a modifié un certain nombre de dispositions.
Rien que cela justifie amplement un travail plus méthodique s'agissant de la formation des élus. Celle-ci ne doit pas être préalable. En effet, pourquoi imposer une formation préalable aux élus locaux alors que n'est pas prescrite aux élus parlementaires une formation initiale sur le travail législatif ?
M. Jean-Jacques Hyest. S'agissant de cette dernière, ce serait intéressant !
M. Daniel Hoeffel. Ne soyons pas plus sévères pour l'élu de base.
La réinsertion professionnelle est un problème important. A cet égard, je salue l'initiative de la proposition de loi présentée par M. Arthuis. Il s'agit de savoir si la prise en charge du coût de la réinsertion professionnelle doit être laissée à la charge exclusive de la commune concernée ou si la solution ne réside pas dans une mutualisation générale, pour ne pas laisser les communes concernées seules face à ce problème. Cette question mérite d'être examinée.
Enfin, j'évoquerai le problème du crédit d'heures. A cet égard, je me fais peu d'illusions. On peut accorder tous les crédits d'heures que l'on veut à des salariés du secteur privé. Si les responsables des entreprises ne font pas preuve d'une bonne volonté à l'égard des salariés concernés, l'objectif que l'on s'est fixé ne sera que partiellement atteint.
En conclusion, la France dispose d'un système original de collectivités territoriales. Nous devons, dans ce cadre, et seulement dans celui-ci, rechercher les solutions. Les élus ne souhaitent pas obtenir des privilèges, ils demandent des compensations pour des efforts, voire des sacrifices, consentis. Aussi, ils doivent être encouragés, stimulés, à un moment où, trop souvent, ils ont tendance à baisser les bras.
A cet égard, les conclusions qui sont présentées par M. Jean-Paul Delevoye, au nom de la commission des lois, vont dans la bonne direction. Nous progresserons étape par étape, sachant que tout ce qui concerne le statut de l'élu ne saurait être dissocié des problèmes généraux de la décentralisation. Le débat d'aujourd'hui n'est donc qu'un pas. Puissent les débats à venir sur la décentralisation nous permettre de continuer à avancer ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants)
M. le président. La parole est M. Karoutchi.
M. Roger Karoutchi. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la décentralisation a-t-elle encore un avenir, l'existence à terme d'élus locaux, départementaux et régionaux a-t-elle encore un sens ? La question peut assurément paraître provocatrice, mais elle est pourtant bien réelle.
Le général de Gaulle puis le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas avaient défini un certain nombre de mesures valorisant l'action des collectivités locales et, par là même, celle des acteurs locaux.
Le gouvernement Mauroy, par les textes de 1982, a relancé le processus. Notre collègue Marcel Debarge avait établi un rapport sur le statut des élus qui n'a pas connu un sort très heureux puisque, adopté en conseil des ministres, il n'a jamais donné lieu à discussion parlementaire. Cependant, notre collègue, qui évoquait tout à l'heure Les Trois Mousquetaires et Le Vicomte de Bragelonne , s'est remis à la tâche peu après, puisque, faisant montre de constance, il est à l'origine de la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux.
Depuis cette date, certains éléments ont bien évolué, mais d'autres ont connu des dérives très négatives.
D'abord, monsieur le ministre, la décentralisation est battue en brèche avec une régularité alarmante.
Le Gouvernement - je devrais dire, soyons francs entre nous, « les gouvernements » - semble considérer que l'autonomie des collectivités locales - cette autonomie qui est le fondement même de la légitimité des élus locaux - n'a pas d'importance majeure, et que sa politique prime sur le respect des compétences locales.
Voilà quelques mois, dans cette hémicycle, nous avons débattu de la loi Gayssot qui, en matière de construction sociale, n'a pas cherché à inciter les maires ni à les aider ; elle a seulement prévu de les sanctionner, tout en transférant une partie de leurs pouvoirs aux préfets s'ils n'appliquent pas strictement les nouvelles obligations.
Il y a quelques mois, le Premier ministre, M. Lionel Jospin, annonçait en direct à la télévision, dans le cadre de son programme de baisse des impôts, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation, sans la moindre concertation préalable avec les présidents de région ou avec les élus régionaux.
Pour la seule Ile-de-France - monsieur le ministre, vous êtes un élu de cette belle région - cette suppression correspondait à 1,1 milliard de francs ; bien sûr, cette suppression sera compensée, mais cela aboutit à une perte d'autonomie fiscale. Sur cette décision, l'avis des élus n'a jamais été sollicité.
La situation de la région d'Ile-de-France frise d'ailleurs la caricature. En trois ans, entre 1998 et 2001, la part de fiscalité et des ressources propres de notre région est passée de 51 % à 28 %. Bien sûr, ce n'est pas uniquement le fait d'un gouvernement. C'est une politique, une attitude générale par rapport à certaines collectivités, notamment cette collectivité-là.
Certes, ces mesures ne concernent pas directement le statut des élus locaux, mais elles concernent très directement leurs compétences et leur existence. A quoi sert, à quoi rime l'existence d'élus locaux, d'élus régionaux si, à terme, ceux-ci ne maîtrisent plus rien des ressources de leur collectivité ?
Que reste-t-il en effet, dans ces conditions, du principe de libre administration des collectivités territoriales établi par l'article 72 de la Constitution ?
Alors, effectivement, on comprend le malaise des 550 000 élus locaux, de ces 550 000 « hussards de la République », comme aime à le rappeler le président Poncelet.
En mars prochain, combien de maires ou de conseillers généraux ne seront pas candidats à leur renouvellement ? Un quart ? Un tiers ? Peu importe ! En tout cas, c'est beaucoup trop !
Est-ce lié seulement au nécessaire renouvellement, au rajeunissement, voire à un sens suraigu de l'application de la parité ?
Non, bien sûr ! Il y a, monsieur le ministre, une profonde lassitude, pour ne pas parler d'un profond découragement, de la part de bien des élus.
Dans un monde de plus en plus compliqué, où la demande des citoyens à l'égard des élus est à la fois plus exigeante en temps et en résultats immédiats, dans un monde où la pénalisation des responsabilités et des actes a été considérablement amplifiée, faisant du maire l'accusé de la chute d'une grue et du président du conseil régional le coaccusé avec le proviseur de la chute d'un panneau de basket dans un lycée, dans un monde juridico-administratif où l'application des lois et des règlements est de plus en plus complexe et où, même de bonne foi, l'élu peut faire des erreurs, dans ce monde-là, monsieur le ministre, il faut aider les élus locaux, départementaux et régionaux parce qu'ils sont l'expression de la démocratie, mais aussi sa seule chance de survie. Le pouvoir des médias, la complexité juridique, la tentation de tout gouvernement de voir ses décisions strictement et immédiatement appliquées : tous ces éléments pourraient conduire, par glissements progressifs, vers un état tentaculaire, moderne Léviathan n'ayant nul besoin d'élus locaux et ne s'appuyant que sur des élus fonctionnarisés.
Je crois sincèrement que, dans ces conditions, il nous faut réagir.
En ce sens, la promulgation de la proposition de loi de M. Fauchon sur la responsabilité pénale personnelle des décideurs publics va dans le bons sens, en clarifiant les textes et en les rendant plus raisonnables.
Les propositions de loi d'aujourd'hui vont également dans le bons sens, qu'il s'agisse de la formation, notamment de la formation initiale des élus face au maquis juridique et réglementaire que je dénonçais tout à l'heure, qu'il s'agisse de la réévaluation des indemnités des maires adjoints, rattrapage de la faille qui avait consisté, dans un texte précédent, à ne réévaluer que les indemnités des maires, alors que les maires adjoints, nous le savons tous, sont souvent les chevilles ouvrières de l'action sociale, qu'il s'agisse de la nature juridique des indemnités des élus - et c'est là, monsieur le ministre, qu'il faut éviter tout ce qui peut ressembler à une fonctionnarisation - qu'il s'agisse, bien sûr, de la réinsertion dans le monde du travail au terme des mandats électifs ou des droits à retraite, qui, malgré des aménagements, paraissent encore aujourd'hui bien insuffisants par rapport au temps consacré à leurs collectivités par tous ces élus qui se dévouent pendant des années sans compter leur peine.
Dans ce contexte, les travaux du Sénat, notamment de la commission des lois, résultant de plusieurs propositions de loi constitueront une sorte de baromètre qui permettra de juger de la réalité des bonnes intentions du Gouvernement et de sa majorité.
Tout d'abord, chacune des dispositions que nous allons adopter répond à un véritable besoin des élus locaux. Or certaines ont déjà subi, l'an passé, à l'Assemblée nationale, les foudres de la majorité plurielle. C'est le cas notamment de la réévaluation des indemnités des maires adjoints et de l'article qui permet - enfin ! - de préciser la nature juridique des indemnités des élus. Nous espérons que, en 2001, la majorité plurielle de l'Assemblée nationale nous rejoindra.
Ensuite, les travaux du Sénat constitueront une sorte de baromètre parce que le projet de loi qui a été annoncé par M. le Premier ministre au congrès des maires de France et, hier, à l'Assemblée nationale, répondant, en quelque sorte, à la grande campagne en faveur de l'acte II de la décentralisation lancée depuis trente ans par le président du Sénat, semble bien ambigu. Nous ne pourrons bien sûr qu'être favorables à toute disposition qui ira dans le sens des revendications des élus locaux ! Il ne peut cependant être question que ce texte, sous couvert de bonnes intentions, impose aux élus locaux, en particulier aux maires de villes moyennes et grandes, de nouvelles contraintes. Je pense notamment - mais nous ne disposons pas pour l'instant de beaucoup d'éléments supplémentaires - à la création éventuelle de conseils de quartier que le Gouvernement veut imposer et réglementer. Si cela devait être le cas, cela risquerait fort d'apparaître comme une manifestation de défiance à l'endroit des élus locaux, en l'occurrence municipaux, qui seraient réputés incapables d'appréhender par eux-mêmes la vie de leurs concitoyens dans les différents quartiers de leurs communes. En réalité, et selon des modalités qui diffèrent très heureusement d'une ville à l'autre, tous les maires se préoccupent, ce qui est bien normal, de la vie dans les quartiers.
Alors nous disons dès à présent ceci au Gouvernement : le Sénat a, une fois encore, beaucoup travaillé. Inspirez-vous de nos travaux ! Evitez d'inventer de nouvelles usines à gaz centralisatrices ! Faites confiance, réellement, à la démocratie locale ! C'est ainsi que vous répondrez aux aspirations qu'expriment les élus locaux d'aujourd'hui et que vous exprimeront de nouveau tous ceux qui tireront leur légitimité renouvelée des élections de mars prochain.
Mes chers collègues, nous devons apporter notre soutien déterminé aux travaux de nos collègues Jean-Paul Delevoye, Alain Vasselle, Jacques Legendre, Serge Mathieu, Jean Arthuis et Jean-Claude Carle.
Au cours des débats, je présenterai quelques amendements, notamment au sujet des conseillers municipaux des villes moyennes, qui peuvent apparaître comme le premier socle de la démocratie locale et qui s'engagent, dans des conditions souvent difficiles, dans des collectivités importantes où leur investissement quotidien est fréquemment moins reconnu qu'ailleurs. Je ne peux que vous exhorter dès à présent à leur réserver un accueil favorable, car je suis convaincu que la décentralisation ne peut vivre de façon satisfaisante que si tous les élus locaux bénéficient des moyens nécessaires à l'exercice de leur mandat.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, le refus de la recentralisation, la défense des élus locaux et de l'autonomie des collectivités locales sont, aujourd'hui, de véritables priorités pour notre pays et pour la démocratie. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. Pierre Hérisson. Excellent !

(M. Guy Allouche remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à les entendre, il semble que certains de nos collègues ne souhaitent pas vraiment que l'initiative parlementaire, gain que nous avons pourtant obtenu lors d'une révision constitutionnelle, devienne une réalité.
Il nous arrive souvent de discuter de propositions de loi émanant de membres de la Haute Assemblée. Mais il nous arrive également de débattre de propositions de loi émanant de l'Assemblée nationale que le Gouvernement, reconnaissant leur pertinence, inscrit parfois à l'ordre du jour prioritaire du Sénat.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. L'inverse se produit aussi !
M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement !
S'agissant du débat que nous avons ce matin sur ce que j'appellerai non pas le statut de l'élu, mais les conditions d'exercice des mandats locaux, selon les termes de la loi de 1992, nous sommes en présence de différentes propositions de loi qui ont été synthétisées par la commission des lois. Et, la semaine prochaine, nous débattrons d'une proposition de loi émanant de l'Assemblée nationale et portant sur le même sujet, quoique de façon plus limitée. Tous ces textes auraient d'ailleurs pu être examinés d'une manière coordonnée, mais il n'est pas toujours facile d'organiser les travaux parlementaires.
En même temps, le caractère utile de l'initiative parlementaire est volontiers reconnu. Ainsi, les gouvernements déclarent toujours que nos propositions sont bonnes, mais ils nous demandent d'attendre l'élaboration d'une grande loi d'ensemble.
Bien entendu, monsieur le ministre, vous vous attendiez à ce que je cite la loi Fauchon ! Le Gouvernement nous disait qu'il réfléchissait à cette question.
M. Pierre Fauchon. Il a le temps de réfléchir, ce n'est pas comme nous ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest. Mais, pour notre part, nous étions pressés parce qu'il y avait là un vrai problème. Je rappelle d'ailleurs que la loi Fauchon s'applique non pas exclusivement aux élus locaux, mais à tous ceux qui exercent une responsabilité, c'est-à-dire des fonctionnaires, des responsables d'associations, etc., qui peuvent se trouver confrontés à une situation identique à celle des élus locaux.
Je crois d'ailleurs que le débat de ce matin et les différences d'appréciation sur ce que doivent être les conditions d'exercice du mandat local révèlent bien des différences d'orientations.
Certains sont favorables à un statut. Daniel Hoeffel a exprimé très clairement ce qu'était devenu le mandat local en Allemagne à la suite d'un certain nombre de modifications. Voulons-nous cela ? Je crois que non.
La volonté de fusionner les 36 000 communes françaises avait suscité une réaction extrêmement vive, non pas seulement des élus locaux mais aussi des citoyens, qui avaient exprimé leur attachement à leur territoire, à leur histoire. Ce qui fait la richesse de notre démocratie locale, ce sont les quelque 500 000 élus locaux.
De quoi souffrent ces élus locaux ? Le problème principal me paraît concerner non pas les indemnités, mais la disponibilité, et ce en raison d'une administration communale que nous nous ingénions à compliquer de plus en plus.
Monsieur le ministre, j'ai fait le compte du nombre très élevé de réunions qu'il fallait mener simplement pour modifier un plan d'occupation des sols et du nombre de personnes - des fonctionnaires bien souvent - qu'il fallait faire déplacer. Je pense que, bien souvent, les procédures auraient pu être simplifiées. J'ajoute que les élus locaux sont convoqués à des dizaines de réunions en préfecture ou en sous-préfecture puisque, pour chaque loi, une commission départementale est créée.
Alain Peyrefitte, lorsqu'il était ministre des réformes administratives et du Plan, était parvenu à supprimer une centaine de commissions départementales en les regroupant. Depuis, on en a créé 300 !
Par conséquent, cette maladie française qui consiste à organiser des réunions pour résoudre un problème, alors qu'il existe des moyens modernes de communication, nuit vraiment à l'efficacité. Bien souvent, la concertation serait simplifiée si nous évitions aux élus d'être pris à tout instant, et, en plus, aux moments où ils seraient disponibles.
Par ailleurs, je crois que, si la démocratie locale change, c'est parce que les exigences de nos concitoyens vis-à-vis de leurs élus changent aussi. Les citoyens consommateurs de services publics sont de plus en plus nombreux ; ils exigent que les élus fassent preuve d'une grande disponibilité et s'occupent de tout. J'ajoute que, compte tenu de la disparition d'un certain nombre de relais, le maire doit bien souvent assumer un rôle de confident, de médiateur, d'arbitre, d'ingénieur, de juriste, avec, bien évidemment, tous les risques que cela comporte, notamment en ce qui concerne la sécurité juridique.
Certes, des lois tendant à une simplification administrative ont été votées. Mais ce sont, à mon avis, pour les raisons que je viens d'exposer, beaucoup plus que pour des motifs liés au statut, aux indemnités ou à la formation, que nombreux sont les élus locaux à ne pas souhaiter se représenter lors des prochaines élections municipales.
Selon moi, la loi de 1992 constituait un grand progrès par rapport à ce qui existait, notamment en matière de formation, d'exercice des mandats. Il suffirait de l'adapter, de la compléter, sans qu'il soit forcément besoin d'un grand texte dans ce domaine. Les propositions de la commission des lois me paraissent donc équilibrées, et j'y suis bien sûr favorable.
Il faut permettre aux élus de bénéficier d'une formation plus longue. Ne parlons pas de formation initiale : cela s'apparenterait trop à ce que l'on a imposé aux fonctionnaires territoriaux, par exemple, en ne tenant pas compte des acquis professionnels.
En ce qui concerne les indemnités, il faut tenir compte, en particulier, du développement de la coopération intercommunale.
Quant au retour à l'emploi, il doit être facilité, comme nous l'avons fait pour les parlementaires, les députés étant alors essentiellement concernés : des hommes jeunes, après avoir abandonné pendant cinq ou dix ans leur profession pour exercer un mandat local, s'étaient en effet heurtés à un véritable problème de réinsertion professionnelle. Une telle disposition est donc également nécessaire pour certains élus locaux, à condition, bien sûr - nous aurons ce débat tout à l'heure - que le risque soit mutualisé ; autrement, il n'y aurait pas d'égalité. Certaines collectivités locales comptent parmi leurs élus nombre de retraités ou de fonctionnaires. C'est le hasard. Une mutualisation est forcément nécessaire, car faire supporter la mesure proposée à une collectivité pourrait déséquilibrer profondément son budget.
Je formulerai une dernière observation sur la notion d'équilibre de la représentation socioprofessionnelle parmi les élus locaux.
Au risque de choquer certains, je dirai qu'il me paraît très utile que, dans nos petites communes, des jeunes retraités - n'oublions pas que l'âge de la retraite a été abaissé - occupent les fonctions de maire ou d'ajoint. Ils ont généralement acquis une compétence professionnelle et ils sont très disponibles.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Ils ont acquis la sagesse !
M. Jean-Jacques Hyest. Effectivement, monsieur le ministre, et c'est une notion qu'ici nous connaissons bien !
Après tout, d'autres pays, à la culture différente, ont toujours fait confiance aux sages, à ceux qui ont beaucoup d'expérience, qui sont disponibles et qui n'attendent pas de leur mandat une réussite nouvelle dans la vie.
Il ne faut donc pas mépriser cet apport des retraités, qui, souvent, dans nos villages, ont remplacé, en matière de disponibilité, les agriculteurs. Ils enrichissent la démocratie. Veillons, dès lors, à ne pas tenir de propos trop définitifs sur les uns ou sur les autres.
Ce qu'il faut, c'est non pas moins de candidats retraités mais plus de candidats tout court aux fonctions électives dans nos villages, car le risque est grand de ne plus pouvoir trouver d'élus. Ce serait alors le dépérissement d'une structure que nous avons héritée de l'histoire, mais que nous souhaitons conserver et qui a encore un bel avenir devant elle, à savoir la structure communale. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Neuwirth.
M. Lucien Neuwirth. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, de même que nous avons souhaité garantir l'autonomie financière des collectivités locales par l'adoption rapide d'une proposition de loi, de même, le Sénat, représentant des collectivités locales par excellence et garant de leur bon fonctionnement, se devait de garantir l'autonomie et un accès facilité à la fonction à celui ou à celle qui se dévoue au bien commun : l'élu local. Grâce en soit rendue à nos collègues auteurs de ces propositions de loi, que j'ai été heureux de cosigner avec eux.
Il fallait garantir au plus vite, car c'était attendu depuis trop longtemps, les conditions d'exercice du mandat local à celui qui l'exerçait ou l'exercera.
Or, il nous est possible d'améliorer dès maintenant le sort de nos collègues qui sont au plus près du terrain, qui sont les vrais acteurs de notre démocratie locale, les mieux à même d'oeuvrer au bien-être de nos concitoyens. Dois-je rappeler que 75 % des investissements publics sont le fait de leurs décisions ?
Il fallait pallier les difficultés actuelles liées au quotidien d'un élu, à savoir le sacrifice de sa carrière professionnelle ou du maintien a minima de son activité professionnelle - je pense notamment à ceux qui sont maires ou maires adjoints dans les petites communes - et garantir une formation initiale et continue, une protection sociale là où elle n'existait pas, le réemploi ou une réinsertion professionnelle à la fin du mandat.
Si je partage la position de notre rapporteur, qui se refuse à élaborer un statut de l'élu susceptible d'être perçu comme comportant des privilèges pour les titulaires de mandat, je souhaite attirer l'attention sur la situation particulière des élues, c'est-à-dire des femmes.
En effet, la mise en oeuvre de la parité politique sans que soient mises en place les dispositions sociales nécessaires fait qu'un certain nombre de candidates potentielles - ceux qui ont la charge de constituer les listes actuellement s'en rendent bien compte - hésitent à s'engager, et ce pour des raisons matérielles évidentes que rencontre ou a rencontré toute femme qui travaille et qui élève en même temps ses enfants.
Or, il s'agit bien, dans les propositions de loi soumises au Sénat, de favoriser l'égalité des citoyennes et des citoyens devant le mandat.
Ainsi, il était de simple justice de compenser les frais de garde d'enfant pendant l'exercice du mandat. Notre rapporteur, Jean-Paul Delevoye, a eu raison de préconiser cette mesure et de prévoir le maintien des prestations maternité dans les cas indiqués aux articles 16 à 18. Je me réjouis donc de voir certaines dispositions proposées aujourd'hui.
Je mettrai l'accent sur ce qui touche plus particulièrement les femmes élues et qui, je l'espère, les incitera à rejoindre encore plus nombreuses la fonction élective : une meilleure couverture sociale, étendue aux maires adjoints, pendant la suspension du contrat de travail et pour ceux qui ont cessé leur activité professionnelle, et des facilités de garde d'enfant et d'aménagement de l'aide à domicile, y compris pour les non-salariés.
Bien entendu, il faut, avant tout, encourager les élus les plus nombreux, ceux de nos toutes petites communes, et, dans ce cadre, il est essentiel que la formation soit non pas une contrainte supplémentaire, une obligation, mais au contraire une faculté à leur disposition.
Par ailleurs, les élus doivent pouvoir compter sur l'appui, disponible à tout moment, d'interlocuteurs avertis de l'inextricable magma des réglementations et de l'instabilité des normes, afin qu'ils puissent se concentrer sur l'essentiel, c'est-à-dire la prise de décision au plus près des réalités de leur collectivité, afin de faire vivre la démocratie locale.
Le débat qui va s'ouvrir cet après-midi sur le choix du type de financement nécessaire aux nouvelles dispositions proposées - par exemple, la création d'une indemnité d'aide à la réinsertion professionnelle ou la majoration des indemnités de fonction - devra aboutir à un engagement réaliste et, avant tout, faire coïncider notre souhait de rendre attractif le mandat avec notre souci de ne pas alourdir la fonction de contraintes supplémentaires : ni complexité du nouveau statut, ni complication de la comptabilité publique, ni charges disproportionnées pour le budget de la collectivité.
Nous voulons une loi lisible, à l'image de ce que nous souhaitons pour le statut des élus, à savoir la transparence et la facilité d'application.
Les structures, telles qu'elles apparaissent, ne doivent pas masquer l'élément humain, qui impulse la vie dans nos collectivités. Les fonctionnaires territoriaux assument les fonctions techniques de mise en oeuvre des options déterminées par les élus issus du suffrage universel.
La France compte 550 000 élus locaux. La grande majorité d'entre eux - 98 % - sont des élus des communes : maires, maires adjoints et conseillers municipaux. Ils constituent une formidable force, animée, dans un esprit largement partagé, par le désir de s'impliquer et de servir leurs concitoyens.
Les collectivités locales seraient bien en peine de fonctionner sans ces hommes et ces femmes qui acceptent d'assumer un mandat !
Il est vrai que la modernisation du statut de l'élu local apparaît comme une impérieuse nécessité, et ce pour trois raisons principales : pour faciliter, je l'ai dit, l'accès aux fonctions électives de toutes les catégories socioprofessionnelles ; pour assurer aux élus en question une sécurité statutaire - et surtout une sécurité matérielle - qui est loin d'être réelle aujourd'hui ; pour que l'implication des femmes dans la vie politique en vertu de la loi sur la parité ne soit pas mise en échec par les difficultés concrètes qu'elles peuvent rencontrer spécifiquement.
Et puis, disons-le franchement, que seraient les structures les plus élaborées sans la capacité et les moyens donnés aux hommes de les animer et de les faire vivre ?
Nous avons l'incommensurable chance de vivre en régime démocratique authentique, c'est-à-dire le bonheur de pouvoir, grâce au suffrage universel, choisir nos élus, voter pour eux. Encore faudrait-il leur donner à tous les moyens d'exercer sans contrainte matérielle leur mandat.
Nous voilà ainsi revenus, mes chers collègues, à la question essentielle : quelle place allons-nous donner à l'homme dans ce troisième millénaire ? Eh bien ! le Sénat, à son niveau, à travers ces propositions de loi, veut donner aux élus locaux les moyens d'occuper leur juste place dans l'organisation démocratique de la nation. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Hérisson.
M. Pierre Hérisson. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, Daniel Hoeffel l'a dit tout à l'heure, notre société change. Nous devons donc nous adapter à ces changements. Le statut de l'élu, qui constitue l'un des volets du tryptique de la réforme pour une meilleure démocratie locale, s'inscrit dans cette volonté de voir les choses s'adapter à notre temps.
Il est vrai que nous avons abordé les problèmes peut-être dans le désordre, de façon quelque peu anarchique. Le statut de l'élu aurait dû être examiné avant la parité, avant le cumul des mandats.
Mais ne polémiquons pas. Notre esprit toujours vif va nous permettre de remettre les choses dans l'ordre, car l'essentiel - c'est le sujet qui nous occupe aujourd'hui - c'est l'accès facilité à la vie publique pour chacun de nos concitoyens.
La richesse d'un conseil municipal, d'un conseil général, d'un conseil régional ou de toute autre assemblée, c'est la diversité des origines des femmes et des hommes qui le composent. Chacun, quelles que soient ses origines socioprofessionnelles et ses aspirations, doit pouvoir faire profiter le plus grand nombre de son expérience s'il le souhaite. L'expérience, dans une démocratie, c'est une richesse à partager.
En avril 1998 s'annonçaient les discussions sur la limitation des mandats électifs, de même qu'un large débat s'instaurait, au sein des formations politiques, sur la modernisation de la vie publique, et chacun était d'accord pour donner un nouveau souffle à la démocratie en renouvelant les cadres de la vie publique.
Toutefois, les ingrédients pour susciter les candidatures n'étaient pas réunis, et ce n'est pas la responsabilité pénale des élus, heureusement à ce jour redéfinie grâce à un texte de notre excellent collègue Pierre Fauchon, qui aurait pu inverser la tendance.
Aussi, j'avais sollicité, à cette époque, les cinq mille élus de mon département de Haute-Savoie pour qu'ils me donnent leur avis sur le cumul des mandats, sur la parité, mais aussi pour qu'ils me fassent part de leurs propositions sur la modernisation de la vie publique.
J'avais, en son temps, rédigé un document qui fait ressortir à l'évidence que, au-delà du fait qu'ils étaient pour partie pour une limitation raisonnable du cumul des mandats et, sur le principe, plutôt contre le cumul des mandats, ils déploraient que le statut de l'élu ne fût pas abordé de façon générale en priorité et beaucoup plus tôt.
Ils regrettaient la prédominance chez les élus locaux du profil homme exerçant une profession libérale et homme fonctionnaire, avec des traits que je tiens à souligner ici un peu plus en détail.
Toujours dans cette enquête, de nombreux élus ont proposé des solutions concrètes, telles que la révision du code du travail, le rajeunissement de la classe politique, la limitation de la durée des mandats, la limitation du nombre de mandats successifs et la possibilité d'aller et venir plus aisément entre la société civile et la vie publique.
C'est sur ce dernier point que j'insisterai, car beaucoup de choses ont déjà été dites à cette tribune. Il convient en effet de redéfinir les liens qui unissent l'employeur public et l'employeur privé respectivement à son agent et à son salarié par ailleurs élus locaux.
Je le dis devant notre rapporteur, efficace président de l'Association des maires de France, ainsi que devant le premier vice-président de celle-ci, Daniel Hoeffel, qui appartient comme moi au groupe de l'Union centriste, des facilités doivent être accordées au fonctionnaire comme au salarié du secteur privé. Mais il faut prendre garde à ce qu'il n'y ait pas rupture d'égalité et à ce que le fonctionnaire ne soit pas surprotégé.
Tout d'abord, une formation initiale et spécifique s'impose pour les nouveaux élus, non seulement pour leur faciliter la prise de décision, mais aussi pour leur permettre d'acquérir une expertise face à l'autorité chargée du contrôle de légalité ou pour dialoguer d'égal à égal avec les représentants des services de l'Etat, plus particulièrement dans les départements.
Cela étant, il ne s'agit pas non plus de les transformer en juristes, car l'élu est avant tout porteur d'un projet politique. Il est la représentation populaire ; il n'est pas là pour se substituer aux fonctionnaires.
La fin du mandat est également un aspect important des nouvelles dispositions que la commission des lois, dont je salue le remarquable travail de synthèse des cinq propositions de loi, a mis en exergue. En effet, elle a prévu la « réinsertion professionnelle » des élus, bien que ma préférence aille plutôt à l'expression « retour à la vie professionnelle ». Je crois qu'il y a là une nuance qu'il faut souligner.
Actuellement, le code du travail permet la suspension du contrat de travail et prévoit un droit à la réintégration à l'issue d'un seul mandat. Il convient d'aller plus loin et de permettre à l'ancien élu de réintégrer son poste à l'issue de plusieurs mandats successifs, ainsi que, plus généralement, à l'issue d'une durée de vie politique qu'il aura décidée et que ses concitoyens lui auront autorisée, pour qu'il reprenne, avec son engagement professionnel, le cours de sa carrière.
Bien sûr, tous les obstacles ne seront pas levés pour permettre un plus large accès à la démocratie locale, surtout pour ceux de nos concitoyens qui exercent leur activité professionnelle dans le privé. Nous sommes cependant sur la bonne voie pour faire évoluer les mentalités et démontrer que, à terme, le va-et-vient entre l'action privée et l'action publique ne peut qu'enrichir les échanges au sein de nos assemblées locales, dès lors que la gestion des affaires publiques se fait avec la plus grande honnêteté. C'est déjà le cas pour la très très grande majorité des élus de notre pays.
Mes chers collègues, je voterai, avec l'ensemble du groupe de l'Union centriste, les conclusions de la commission des lois. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Goulet.
M. Daniel Goulet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lorsque, voilà quelques mois, notre collègue Alain Vasselle a soumis sa proposition de loi à nos signatures, j'ai immédiatement et avec enthousiasme souscrit à ce texte intitulé Statut de l'élu, comme quatre-vingt-six de nos collègues. C'est dire tout l'intérêt qu'avait suscité cette initiative.
Certes, le texte, incomplet, était destiné, comme il est d'usage, à être amélioré et enrichi, notamment par les travaux remarquables de la commission compétente et par les nôtres.
Cette proposition a le mérite de répondre à une attente et, plus encore, à une impérieuse nécessité, celle d'établir, pour les élus locaux, un statut auquel ils aspirent depuis longtemps. Aucun sénateur, élu par ces élus locaux, ne saurait l'ignorer !
M. Christian Poncelet, président du Sénat, ne s'y est d'ailleurs pas trompé, qui a inscrit à l'ordre du jour réservé de notre assemblée cette heureuse proposition.
Qui, mieux que le Sénat, chambre des collectivités territoriales et des élus locaux, pouvait s'atteler à cette mission au service de la démocratie locale au service de la démocratie au quotidien ?
La commission des lois, saisie de ce texte, a, me semble-t-il, procédé à une requalification, puisque le rapport s'intitule Démocratie locale. Du statut de l'élu, il n'est plus autant question. On peut donc s'interroger.
Alors que les besoins sont connus de tous et analysés par le rapporteur, alors que la proposition de loi est inscrite à notre ordre du jour, voilà que des débats qui devaient être nourris et consensuels aboutissent à un texte réducteur et carencé, ne répondant que bien accidentellement non seulement aux nécessités mais aussi, ce qui est peut-être plus grave encore, à l'attente des élus locaux.
Nous sommes quelques-uns à connaître un sentiment où se mêlent déception, incompréhension et frustration.
Il n'a jamais été question de faire des élus locaux des fonctionnaires. Alors, pourquoi rejeter ce terme de « statut », qui signifie simplement un cadre législatif et réglementaire ?
Quelles interrogations restrictives ont pu animer les esprits pourtant avertis de notre commission des lois pour la faire ainsi renoncer à aborder au fond un sujet essentiel pour la démocratie locale et pour l'avenir de nos communes, de nos départements et de nos régions ?
L'amendement n° 1, dont je suis signataire, tend à réaffirmer la nature bénévole des activités électives, de façon à lever toute ambiguïté et toute confusion avec les agents des collectivités territoriales.
A quoi servent nos réformes, à quoi servent tous ces efforts déployés sans compter par les collectivités territoriales et leurs élus en termes de maillage du territoire, de désenclavement et de regroupement communaux ? Et si nous n'avons pas des animateurs motivés et adaptés à ces nouvelles fonctions, où allons-nous ?
Notre rapporteur parle, à juste titre, de la paupérisation des fonctions de maire et mentionne, dans son rapport, des chiffres alarmants illustrant l'absence de candidats face à ces missions quasi sacerdotales.
Le texte que nous propose la commission est-il de nature à susciter les vocations et même à apaiser les craintes des élus en place ?
M. Alain Vasselle. Non !
M. Daniel Goulet. Je n'en suis pas convaincu.
Ainsi, par exemple, aucune référence n'est faite aux maires exerçant des professions libérales. Je ne fais pas allusions aux notaires, aux avocats ou aux médecins de ville, qui ont l'avantage de pouvoir compter sur des associés et peuvent sur ces derniers une partie de leur activité pour se consacrer aux tâches électives.
Non, je parle, notamment, des médecins de campagne, qui voient effectivement leur clientèle se modifier dès lors qu'ils accèdent à un mandat municipal. Ainsi, il n'est pas rare, j'en ai reçu témoignage, que des patients, pourtant fidèles, refusent désormais d'être soignés par le maire et décident de consulter un autre praticien. Et comment évaluer des pertes de revenus ou reconstituer des carrières, ce que nous réclamons pour les maires qui sont aussi salariés ?
Concrètement, mes chers collègues, je vous propose de suivre l'élu local tout au long de son parcours.
Pour ce qui est du candidat, rien n'est prévu dans la proposition de loi pour leur faciliter l'accès aux fonctions électives et le protéger dans sa démarche. C'est, dès cet instant, pourtant, qu'il faut aider le candidat potentiel et l'encourager à poursuivre sur la voie de son engagement dans la vie locale.
Telle est la raison pour laquelle j'ai déposé un deuxième amendement, afin que le candidat bénéficie des mêmes mesures de protection que celles qui sont inscrites dans le droit des entreprises contre les risques éventuels de licenciement ou de sanctions.
Je pense que c'est important pour l'exercice de la démocratie, je m'en expliquerai en défendant cet amendement.
Mais, une fois élu, le maire risque de se perdre dans un dédale inextricable d'administrations et de paperasseries en tout genre, tâches auxquelles il n'est pas préparé.
Nous en arrivons ainsi, tout naturellement, aux dispositions concernant la formation des élus.
A cet égard, le rapport mentionne l'existence et les activités du centre de formation des élus. Cet organisme, créé par la loi de 1992 et qui figure dans le code général des collectivités territoriales, est inconnu des quelque deux cents élus locaux que j'ai consultés.
Moi-même, je n'avais qu'une idée très confuse de son existence et je mets au défi les membres présents de notre assemblée de me donner les caractéristiques de cette noble institution, voire le nom de son président !
Donc, puisque nous avons l'intention de prendre des mesures en matière de formation, créons un institut d'aide à la démocratie locale, un vrai institut, alimenté par un fonds qu'il faudrait aussi créer, mais qui permette de donner les meilleures chances à cette formation spécifique et maintenant européenne que doit être la formation des élus non seulement de demain mais aussi celle des élus d'aujourd'hui et d'hier. Tel est l'objet de l'amendement n° 5 rectifié.
La formation est, en effet, plus que jamais nécessaire, à l'heure de l'Europe et du multimédia, notamment quand on sait que la réglementation a connu en peu de temps 231 modifications législatives, 213 modifications rédactionnelles, la partie législative du code ayant été modifiée par 42 lois, avec un impact sur 390 articles, et connu 50 abrogations.
Bref, c'est un univers kafkaïen, magnifiquement décrit par le maire d'une commune du bocage ornais en ces termes : « Monsieur le sénateur, m'écrit-il, votre proposition de loi concernant le statut de l'élu local m'est parvenue au moment où je venais de signer huit kilos - j'ai pesé - de documents pour le simple aménagement d'une maison de ma commune ! Tournant plusieurs milliers de pages souvent répétitives, outre mon paraphe, j'ai écrit "lu et approuvé" sous ma signature aux emplacements indiqués par la secrétaire ; en réalité, je n'ai rien lu. »
Et, pour terminer, ce maire ajoute : « En six ans de mandat, je ne compte plus le nombre de délibérations ayant fait des allers et retours préfecture, DDE, DDA, perception, CDC, ABF, contrôle de légalité... Une litanie à la Prévert ! »
Mes chers collègues, l'amélioration de la formation passe aussi et avant tout par une simplification administrative, que nous appelons de nos voeux. Sinon, par exemple, comment l'élu peut-il se consacrer à rechercher le bénéfice des programmes européens et des fonds structurels qui sont attribués aux régions françaises pour un montant de près de 16 milliards d'euros au titre des années 2000-2006 ? Je cite le chiffre parce qu'il est significatif.
Alors, si l'élu dont je parlais à l'instant passe son temps à remplir des formulaires et à guetter, anxieux, le contrôle de légalité, commment pourrons-nous penser qu'il fera oeuvre utile, même s'il en a le désir ?
Une formation adaptée et de proximité rendra l'élu plus autonome et renforcera d'autant la démocratie locale.
Mieux armé, c'est-à-dire informé et averti de ses droits et des moyens dont il dispose, le maire pourra plus aisément défendre ses positions et l'intérêt de ses administrés devant les commissions locales - je pense à la commission de modernisation des services publics - qui, dans certaines régions, sont plutôt des commissions de modification, voire de désengagement du service public et devant lesquelles le maire est souvent démuni.
Et ce n'est pas le président de la toute puissante Association des maires de France qui me démentira sur le problème spécifique mais ô combien significatif du service public postal, par exemple, ou sur la fermeture programmée de certains services du Trésor dans des communes rurales !
Quant à l'exercice de son mandat proprement dit, l'élu doit aussi pouvoir bénéficier de garanties financières, on l'a dit, indemnités de représentation et représentatives du temps passé au service de la collectivité.
Le maire, le président du conseil général et le président du conseil régional ne doivent pas être les seuls bénéficiaires de ces indemnités, qui doivent aussi pouvoir être versées à leurs mandataires. Tel est l'objet des amendements que j'ai déposés sur ces sujets, mais qui n'ont pas été retenus par la commission.
De plus, les élus rencontrés ont tous, sans exception, souligné le caractère injuste de la fiscalité afférente aux indemnités perçues. Tel est le motif qui a guidé le dépôt de l'amendement n° 8.
S'agissant, enfin, de la retraite des élus, il convient de remédier à la situation actuelle et d'améliorer les prestations versées.
Le montant ridicule, indécent même, accordé à ceux qui, parfois, ont consacré dix, vingt ou trente ans au service de la collectivité, le plus souvent au détriment de leur vie professionnelle, est inadmissible. Le Sénat doit traiter cette question : c'est sa compétence, son devoir mais aussi son honneur.
Monsieur le rapporteur, le texte en discussion comporte, bien entendu, de nombreuses mesures « utiles », puisque le mot est à la mode, mais, très franchement, il est très en deçà de ce que nous sommes en droit d'attendre des prérogatives, j'allais dire de la responsabilité de notre assemblée.
Mes chers collègues, chacun, de retour dans son département, va devoir expliquer la raison du vote d'un texte imparfait, « un texte de plus », dira-t-on, qui viendra s'ajouter à une liste déjà longue d'autres textes votés en hâte, mal coordonnés entre eux, quand ils ne sont pas contradictoires. Méfions-nous du compte rendu que nous ferons de cette séance à nos élus locaux !
Et que dire des brillants rapports enfouis et rapidement oubliés ? Que d'espoirs déçus !
Pourquoi avoir différé le traitement de cette question ? Je vous le demande ! Non, vraiment, je ne comprends pas.
Le Sénat est à l'origine de la loi du 10 juillet 2000, qui porte, notamment, sur la responsabilité pénale des élus. Très bien ! Le 14 juillet dernier, le président Poncelet rendait un hommage grandiose, dans les jardins du Sénat, aux maires qui avaient tant fait pour leurs concitoyens, et le Président Chirac lui-même remerciait chaleureusement les praticiens de la démocratie locale en les comparant à des médecins généralistes, efficaces et proches de leurs malades. Aujourd'hui, il arrive quelquefois, c'est vrai, que les médecins descendent dans la rue. Mes chers amis, prenons garde que, demain, ce ne soit pas les maires !
Pour terminer, je souhaite, mes chers collègues, que notre débat, qui, aux yeux des élus locaux de France, revêt une très grande importance, car il est crucial non seulement pour eux mais, au-delà, pour la démocratie locale qu'ils ont la charge d'animer, ne les déçoive point et ne soit pas, pour le Sénat, plus particulièrement, une occasion manquée. Car l'occasion exceptionnelle qui s'offre à nous aujourd'hui, compte tenu des circonstances et de conditions favorables, risque de ne pas se représenter de sitôt : à nous d'y prendre garde. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Daniel Vaillant, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je ne souhaite pas revenir sur les propos que j'ai tenus ce matin au début de la discussion générale. Je veux cependant revenir sur les principes qui nous guident aujourd'hui et répondre très brièvement aux quelques orateurs qui se sont exprimés ce matin.
Le Gouvernement, avec l'ensemble de sa majorité, comme l'ont rappelé MM. Debarge et Foucaud, ne se contente pas de discours : il agit et souhaite continuer. Il agit dans le domaine de la décentralisation, comme dans les autres domaines, avec un objectif fondamental : le service des citoyens et le lien entre les citoyens et leurs élus.
Le Premier ministre a lancé la deuxième étape de la décentralisation pour aller plus loin dans ce sens, dans le prolongement de l'action qu'il mène depuis plus de trois ans et demi et dans l'esprit des grandes lois de décentralisation de 1982 et 1983.
Il a donné hier après-midi, après plusieurs annonces de plus en plus précises, le programme qui est le nôtre : ouverture de chantiers importants sur les finances locales et les transferts de compétences - ce débat doit avoir lieu tout au long de l'année 2001 et nous trouverons les modalités nécessaires à sa poursuite dans le cadre de la nouvelle législature - et, examen, dès cette année, d'un premier projet de loi relatif à la démocratie de proximité.
Cette démarche, qui relie, je le répète, de manière indissociable participation des citoyens et exercice des mandats locaux, si important comme le rappelait à l'instat M. Goulet, nécessite une expertise et une concertation qui sont l'une et l'autre en cours, même si je vous ai déjà donné les éléments actuellement à l'étude et en voie d'être actés pour élaborer le projet de loi que je présenterai au Parlement.
A ce propos, comment peut-on être favorable à cette proposition de loi relative à la démocratie locale et se défier - c'est ce que j'ai cru percevoir dans les propos de M. Karoutchi - de la participation des citoyens à la vie de leur quartier et donc de leur commune ? Il m'a semblé en effet que M. Karoutchi exprimait le risque que les élus soient quasiment « délégitimés » par le fait que les groupes de femmes et d'hommes, de citoyens, se préoccupent eux-mêmes, dans les quartiers, d'un certain nombre de questions. Dans l'esprit du rapport de la commission présidée par Pierre Mauroy, comme dans l'esprit du Gouvernement, cela va de soi, qu'il n'a jamais été question de remettre en cause la légitimité, la capacité de décision et d'orientation des élus municipaux.
En tant qu'élu parisien - monsieur Karoutchi, vous devriez le savoir - je suis personnellement sûr, si j'en crois les déclarations des candidats actuels à la mairie de Paris - il me semblait que vous étiez proche de l'un d'eux ! -, qu'un large consensus devrait se faire dans le sens de la démocratie citoyenne, de la participation des citoyens. Ou alors j'ai mal compris. Je demanderai à l'intéressé - vous l'avez reconnu - ce qu'il en pense lui-même.
Il n'est pas nécessaire, il serait même contre-productif, de céder à la précipitation pour éviter les déceptions des élus locaux et surtout des citoyens, ce que craignait M. Vasselle. Même si je reconnais des qualités à ce texte élaboré par la commission, je crois qu'une bonne partie de ses propositions sont encore aujourd'hui insuffisamment travaillées ensemble.
Je ne pense pas, contrairement à M. Hyest, que nous aurions pu, à partir de ce texte, répondre à l'ensemble des objectifs que cette question appelle.
Par ailleurs, monsieur Darniche, sans refaire ici le débat budgétaire, je voudrais vous rappeler que la DGF des communes augmente cette année de 3,42 %, ce qui est la meilleure des évolutions ces dernières années. Le contrat de croissance et de solidarité permet aux collectivités locales de bénéficier des fruits de la croissance économique et, en trois ans, de quatre milliards de francs de plus que ce qu'aurait permis l'application du pacte de stabilité proposé par le précédent gouvernement et voté par la majorité parlementaire de l'époque.
Sur la question de la protection sociale, particulièrement sur celle des retraites, je vous rappelle que tous les maires ont désormais, depuis la loi du 5 avril 2000, la possibilité de cesser leur activité salariée, ce qui leur assure une affiliation de plein droit au régime général pour la retraite de base.
Je vous rappelle également que dans une loi toute récente, celle du 3 janvier 2001 relative à la résorption de la précarité dans la fonction publique, ce Gouvernement s'est déjà soucié de la prise en compte du mandat local dans l'expérience professionnelle.
D'une manière générale, enfin, je relève dans les propos tant de M. Foucaud, que de M. Vasselle ou de M. Hoeffel, et, bien sûr, à travers la position de la commission, le souci partagé d'éviter une dérive vers une « fonctionnarisation » des élus locaux.
Pour autant, il faut tendre à de réelles améliorations, à condition qu'elles soient techniquement opérationnelles et, de ce point de vue, je remercie M. Hérisson d'être intervenu, et je salue le souci en ce sens de M. Neuwirth à destination des élus et des élues.
Il faut aussi réfléchir - je salue à cet égard l'intervention de M. Hoeffel - à la meilleure manière de répartir la charge financière liée à ces améliorations entre les différentes collectivités.
En conclusion, je voudrais vraiment rassurer M. Karoutchi : la décentralisation a un passé grâce, en particulier, à la volonté et à l'action de Pierre Mauroy. Elle a un présent grâce, notamment, à l'action de ce Gouvernement. Je pense très sincèrement qu'elle a aussi un avenir, et je ne doute pas que vous nous aiderez à le préparer. L'adoption d'une loi spécifique consacrée aux seuls élus locaux est-il le meilleur moyen d'y parvenir ? Ne vaudrait-il pas mieux que vous vous rapprochiez de la démarche du Gouvernement en faveur d'un projet de loi mêlant de manière indissociable et, je l'espère, harmonieuse, démocratie participative des citoyens et exercice démocratique des fonctions d'élus ?
Cette démarche globale va, me semble-t-il, dans le sens de la démocratie de proximité. Ce faisant, le Gouvernement ne recherche pas à s'approprier le débat - je rassure l'ensemble de ceux qui sont intervenus ce matin sur ce point. C'est un débat public. A nous, bien sûr, de le faire vivre, c'est la liberté de chacun, mais à nous aussi d'avancer, et je peux vous dire ici, comme je le dirai le 31 janvier prochain dans le cadre du débat sur la décentralisation, que le Gouvernement ne sera pas absent lors du rendez-vous pris pour cette législature : au cours de cette session parlementaire, je présenterai bien, au nom du Gouvernement, un projet de loi qui répondra aux légitimes préoccupations que vous avez vous-mêmes exprimées à travers le rapport de la commission des lois du Sénat ce matin. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Alain Vasselle. A chaque jour suffit sa peine !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)