SEANCE DU 8 DECEMBRE 2000
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant
les services financiers (et la consommation).
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Bernard Angels,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans le cadre de l'examen du projet de
budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie qui s'élève,
pour 2001, à plus de 92 milliards de francs de crédits, mon intervention se
limitera aux seuls moyens des services traditionnels du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie.
Leur identification n'est pas toujours facile. Ainsi, selon les concepts que
l'on privilégie, leur progression se situe entre 0,9 % et un peu plus de 2 %.
Curieusement, ces difficultés d'appréciation résultent également des
améliorations de la présentation budgétaire.
Je souhaiterais tout d'abord vous féliciter, monsieur le secrétaire d'Etat,
que ce ministère, gardien de l'orthodoxie budgétaire, ne déroge plus au
principe fondamental d'universalité budgétaire comme il le faisait lorsqu'il
nous dissimulait un cinquième de ses moyens.
Près de 15 milliards de francs de crédits ont ainsi été réintégrés ces
dernières années. Nous sommes proches du but avec les rebudgétisations prévues
en 2001.
Cela ne doit cependant pas nous dispenser d'entreprendre de nouveaux progrès
de présentation, et la proposition de réforme de l'ordonnance organique de 1959
y invite.
Nous sommes encore trop loin, par exemple, d'une présentation du budget par
objectifs. Je voudrais, monsieur le secrétaire d'Etat, vous interroger sur la
mise en place d'une budgétisation par programme, qui devrait regrouper les
crédits nécessaires à l'accomplissement des différentes missions assurées par
le ministère.
La clarification des moyens du ministère appelle d'autres progrès. La
refondation des régimes indemnitaires s'impose, ce qui n'est pas une mince
affaire compte tenu, notamment, du nombre important desdits régimes : plus de
390, dit-on. Où en êtes-vous de ce processus ? Les écarts entre les emplois
budgétaires et les emplois effectifs doivent être résorbés. J'ai relevé que
plusieurs mesures vont en ce sens dans le budget pour 2001, et je m'en
félicite. Mais il semble que les surnombres de grades ne pourront être réduits
que progressivement.
Les progrès acquis dans la transparence de votre budget auraient dû favoriser
le succès de la réforme du ministère. Malheureusement, on sait que cela n'a pas
suffi.
Soyons clairs ! L'abandon de la réforme version « Mission 2003 » n'a pas
supprimé les constats, déjà anciens, qui justifiaient la volonté de moderniser
l'administration fiscale. Les cloisonnements entre les services sont coûteux et
nuisent, pour les usagers, à l'accessibilité de l'administration. Je veux
souligner ici que j'approuve pleinement les initiatives prises dans le cadre du
processus de réforme-modernisation du ministère lancé depuis le mois d'avril
dernier. Je les approuve d'autant plus que j'y retrouve plusieurs des
propositions que j'avais formulées dans mon rapport sur la modernisation des
administrations fiscales.
L'accent mis sur une informatique commune et la création d'un dossier fiscal
unique constituent des éléments positifs. Mais il faudra progresser pour qu'à
tout le moins une fusion des réseaux de recouvrement intervienne. Je note que
la création de la direction des grandes entreprises va dans ce sens. N'oublions
pas non plus les simplifications des processus fiscaux et, monsieur le
secrétaire d'Etat, pourquoi ne pas mettre à l'étude la retenue à la source ?
Je conclurai ces propos par quelques réflexions sur les défis que le ministère
devra, me semble-t-il, relever à brève échéance.
La réussite de la réforme du ministère est évidemment essentielle, mais vous
devrez aussi réussir, de votre côté, une réforme que le Parlement a
particulièrement à coeur : celle de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Je ne saurais trop insister à ce stade sur la nécessité d'entrer dans la phase
de concertation active avec le Sénat qui a été annoncée.
S'agissant des missions et des moyens du ministère, je résumerai les principes
qu'ils doivent respecter en évoquant un principe de réalisme et un principe de
continuité dans la poursuite d'un objectif de plus grande utilité
collective.
Le réalisme doit nous conduire, en particulier, vers un déploiement des
réseaux mieux adaptés aux besoins et vers une gestion des effectifs plus en
rapport avec les priorités fonctionnelles du ministère. La perspective de la
réduction du temps de travail dans le ministère ne manquera pas de provoquer
une réflexion sur ce point. Il serait bon que les élus soient informés de ces
avancées.
Le principe de plus grande utilité collective trouve une application avec
l'instauration prochaine d'un interlocuteur économique pour les entreprises. Il
me semble que l'accès aux moyens d'expertise et de simulation qui, dans le
domaine des finances publiques, font l'objet d'un monopole de fait du
ministère, doit être amélioré. Je souhaite que, dans ce domaine également,
monsieur le secrétaire d'Etat, les moyens nécessaires nous soient donnés pour
mener plus efficacement notre mission.
(Applaudissements sur les travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Odette Terrade,
rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan,
pour la consommation et la concurrence.
Monsieur le président, monsieur le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous abordons un budget dont les
crédits sont modestes. Ils ne représentent que 2 % du budget du ministère de
l'économie, des finances et de l'industrie. Son importance est cependant grande
pour nos concitoyens, comme l'ont illustré, cette année, les débats sur la
sécurité alimentaire ou sur le mouvement de concentration des entreprises dans
le secteur de la grande distribution.
Le budget de la consommation et de la concurrence pour 2001 s'élève à 1,19
milliard de francs ; il est en augmentation de 5 % par rapport à 2000.
Cette augmentation des crédits permettra, d'abord, de renforcer les moyens
d'inspection de la direction générale de la concurrence, de la consommation et
de la répression des fraudes, la DGCCRF.
Je me félicite, en particulier, de la création de douze nouveaux postes
budgétaires à la DGCCRF, dont les effectifs ont diminué de cinquante personnes
ces cinq dernières années. La priorité accordée à la sécurité sanitaire et au
renforcement des contrôles n'est en effet possible que si l'on donne à cette
administration les moyens de remplir ses missions.
Cette hausse contribuera, ensuite, à l'augmentation des moyens de l'Agence
française de sécurité sanitaire des aliments, l'AFSSA.
Ces crédits serviront, enfin, à soutenir l'action du mouvement consumériste et
celle de l'Institut national de la consommation, l'INC.
Je tiens à souligner, à ce propos, le rôle précieux et souvent ignoré de ces
associations. Grâce à plus de 4 000 permanences dans tout le pays et plus de
150 000 heures de présence sur le terrain, elles jouent un rôle essentiel en
matière d'information et de soutien aux consommateurs. Elles assurent également
un rôle de représentation des consommateurs auprès des pouvoirs publics, dans
des instances et des commissions toujours plus nombreuses.
Alors que l'Etat a investi ces associations d'un rôle croissant, leurs
subventions ont longtemps diminué. Cette année, pour la deuxième année
consécutive, les crédits qui leur sont destinés sont reconduits au même niveau
qu'en 1999.
La commission des affaires économiques et du Plan se félicite, en revanche,
qu'une solution s'ébauche pour remédier à la crise que traverse l'INC depuis
1994. Une nouvelle direction a été nommée en juin dernier, une nouvelle
dynamique est engagée. Un décret devrait redéfinir les missions de l'INC. Une
nouvelle comptabilité permettra, par ailleurs, de mieux distinguer ce qui
relève du pôle éditorial de ce qui ressortit aux actions de soutien aux
consommateurs et à leurs associations. Il est encore trop tôt pour faire le
bilan, mais les orientations adoptées nous semblent bonnes. On peut toutefois
regretter que le redressement de l'INC, qui exige de nouveaux investissements,
ne soit pas accompagné de moyens supplémentaires.
Au-delà de l'évolution des crédits, je voudrais appeler votre attention, mes
chers collègues, sur trois aspects de la politique de protection des
consommateurs.
Le premier est la sécurité des produits et des aliments qui doit être une des
priorités majeures de la politique de la consommation.
Cette question préoccupe nos concitoyens qui ont été confrontés depuis des
années à une multiplication des affaires concernant la sécurité alimentaire,
dont la crise de la vache folle est l'exemple le plus frappant. Notre pays
manifeste un attachement légitime à la qualité de sa nourriture. Les esprits
sont, en outre, encore marqués par des affaires comme le sang contaminé. Si
notre rôle est d'exprimer les attentes et les craintes de nos concitoyens,
notre responsabilité est aussi de faire le tri entre des peurs irrationnellles
et des craintes justifiées.
Plus que jamais ces dossiers exigent, de la part des pouvoirs publics, de la
sérénité, de la pédagogie et de la transparence. Les consommateurs exigent tout
autant un renforcement des contrôles qu'un effort de transparence de l'ensemble
des professionnels. Je souhaite que les pouvoirs publics mettent tout en oeuvre
pour restaurer la confiance.
Cette mobilisation accrue des pouvoirs publics doit se traduire tant au niveau
national qu'au niveau européen par une intensification des contrôles et par un
renforcement des normes de sécurité et des structures chargées de la veille
sanitaire.
A ce propos, la commission des affaires économiques et son rapporteur prennent
acte avec satisfaction des mesures budgétaires d'augmentation de crédits et de
créations d'emploi inscrites au secrétariat d'Etat à la santé et aux
handicapés, au ministère de l'agriculture et de la pêche et au ministère de
l'emploi et de la solidarité, qui concrétisent le plan de luttre contre
l'encéphalopathie spongiforme bovine, mis en place par le Gouvernement.
Le deuxième aspect ayant retenu notre attention est le surendettement des
ménages. Les évolutions observées l'année dernière, c'est-à-dire
l'accroissement du nombre de dossiers de surendettés et la montée en puissance
du « surendettement passif », se sont malheureusement poursuivies cette année,
en dépit du retour de la croissance.
La réforme opérée par la loi de lutte contre les exclusions a néanmoins permis
de mieux accompagner les personnes en situation de très grande fragilité. Je
m'en félicite.
Je m'inquiète, en revanche, de ce que les moyens en personnels des commissions
de surendettement soient suffisants pour ne pas allonger de façon excessive les
délais de traitement des dossiers. En effet, nous assistons à un réel
engorgement des commissions.
La commission des affaires économiques et du Plan souhaite, par ailleurs,
qu'en matière de prévention du surendettement des mesures soient prises pour
renforcer l'information des consommateurs ayant recours à des crédits
renouvelables à la consommation. L'analyse des dossiers de surendettement
montre que le recours aux crédits de trésorerie est un facteur de risque
important pour les populations en situation de fragilité.
J'en viens au troisième aspect : le commerce électronique. Ce nouveau type de
commerce offre aux consommateurs l'opportunité d'acheter, à partir de leur
ordinateur, des produits du monde entier. Or, de nombreuses enquêtes montrent
que la protection du consommateur est, dans ce domaine, encore très limitée.
C'est pourquoi il faudra que la commission des affaires économiques suive avec
vigilance le projet de loi sur la société de l'information que le Premier
ministre s'est engagé à déposer d'ici à la fin de la session.
Prenant acte de la volonté du Gouvernement de préserver les moyens du budget
qui retiennent aujourd'hui notre attention et de s'attaquer aux grandes
questions qui se posent dans ce secteur, je voterai, à titre personnel, ces
crédits.
La commission des affaires économiques et du Plan s'en est, quant à elle,
remise à la sagesse du Sénat pour l'adoption des crédits consacrés à la
concurrence et la consommation.
(Applaudissements sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
Je vous rappelle que le temps programmé pour le Gouvernement est prévu au
maximum pour 15 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Pour la première fois depuis fort longtemps, le budget des services
financiers, qui est essentiellement un budget de dépenses en personnels,
connaît une stabilisation des effectifs budgétaires globaux du ministère,
situation originale et qui illustre plus qu'un changement profond d'orientation
politique et qui est imputable à la mobilisation des personnels des
finances.
Les évolutions constatées dans les différentes directions du ministère sont
donc limitées : 50 postes de différence pour la direction générale des impôts,
5 postes à la direction générale des douanes, tandis que la direction de la
comptabilité publique est renforcée des effectifs de l'ancien service de
recouvrement de la redevance.
A ce propos, nous ne pouvons que nous féliciter de l'orientation choisie
consistant à faire des coûts de fonctionnement de ce service une dépense
budgétaire à part entière du ministère, en lieu et place de l'imputation sur le
recouvrement de la redevance audiovisuelle qui prévalait naguère.
Pour autant, cette modernisation et cette rationalisation des services
financiers ne peuvent décemment se concevoir contre la volonté et les
aspirations des fonctionnaires.
La pause annoncée dans le processus de liquidation des emplois budgétaires
jadis mis en oeuvre doit être clairement confirmée et confortée. Or, monsieur
le secrétaire d'Etat, ce n'est pas encore le cas.
En effet, les différentes directions du ministère de l'économie et des
finances doivent aujourd'hui, dans un contexte profondément marqué par
l'évolution de notre législation fiscale, singulièrement par la problématique
des concurrences dommageables, faire face à un important renouvellement de leur
action. Elles pourront le faire grâce aux compétences et aux qualités de leurs
personnels.
C'est ainsi que les dernières lois de finances ont conduit, dans les faits, à
transformer profondément notre système de contributions indirectes et
l'ensemble des services de l'enregistrement.
Cette évolution, justifiée par une volonté d'alignement sur les règles
applicables dans les autres pays européens en ces matières, pose cependant la
question cruciale de la connaissance, par le biais de nos services d'assiette
et de recouvrement, de certains mouvements économiques et juridiques.
Dans un autre ordre de préoccupations, l'évolution des modalités d'instruction
et de recouvrement des déclarations des contribuables, tant en matière d'impôt
sur le revenu que d'impôt sur les sociétés, notamment le recours à la
transmission électronique, tend à transformer l'activité des services et permet
de renforcer les moyens de la lutte contre la fraude fiscale sous toutes ses
formes.
S'agissant du devenir de notre système déclaratif, nous devons vous confirmer
notre opposition de principe à la procédure de la retenue à la source pour le
recouvrement de l'impôt sur le revenu.
Le premier des obstacles s'opposant à la mise en oeuvre de cette procédure
réside, selon nous, dans la connaissance réelle des revenus soumis au barème,
la retenue à la source n'étant en effet fiable que lorsque les revenus sont
effectivement connus, ce qui n'est le cas que des salaires et des pensions.
S'agissant maintenant du recouvrement des impôts, soulignons que nous ne
comprenons pas pourquoi demeure aujourd'hui cette étrangeté de notre système
fiscal qui consiste à proposer aux redevables de l'impôt sur le revenu la
mensualisation de leurs acomptes et à laisser les redevables de l'impôt sur les
sociétés s'acquitter de leur dû par versements trimestriels.
La baisse du taux de l'impôt sur les sociétés et l'irrégularité des recettes
liée à la périodicité des acomptes sont en fin de compte supportées par les
autres contribuables et contribuent à accroître la dette publique. Peut-être
serait-il temps de remédier à cette anomalie de notre système fiscal ?
C'est en tout cas l'une des propositions que nous versons au débat.
Nous ne pouvons cependant pas conclure sur ce budget des services financiers
sans porter une attention particulière à la question de la qualité du
recouvrement et à la lutte contre la fraude fiscale.
Nous devons ici constater que les efforts accomplis par les agents des
différentes directions, malgré la compression relative des moyens, ont
manifestement porté leurs fruits.
Les taux de recouvrement sont en effet toujours meilleurs, d'autant qu'ils
portent sur l'impôt sur le revenu et sur le traitement des dossiers de la
grande majorité des contribuables, notamment des salariés ou des pensionnés.
Nous devons souligner encore le poids de la gestion de la fiscalité directe
locale, qui est à l'origine de nombreux recours contentieux et gracieux. Il
conviendrait donc, à notre sens, d'adopter des mesures législatives tendant à
réduire leur nombre. Nous avons évoqué des dispositions équivalentes en matière
de taxe foncière lors de la discussion de la première partie du projet de loi
de finances.
On notera que cela n'obère pas l'exceptionnel rendement du compte d'avances
aux collectivités locales, qui continue de contribuer à la réduction du déficit
du budget général.
A propos de ce budget représentatif des missions régaliennes de l'Etat, nous
ne pouvons conclure sans rappeler la nécessité de maintenir un large contrôle
public sur l'ensemble de la procédure d'instruction et de recouvrement des
impôts et des taxes.
Nous ne pouvons donc, compte tenu du caractère encore incertain de certaines
des orientations, émettre un vote positif sur ce budget, et nous nous
abstiendrons donc lors du vote sur les crédits.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Pierret,
secrétaire d'Etat à l'industrie.
Je reconnais à M. Angels la hauteur de
vues nécessaire à l'appréciation d'une réforme d'une très grande ampleur. Il
avait d'ailleurs déjà exprimé son souci de disposer d'agrégats n'étant pas le
simple reflet de structures mais correspondant aux grandes missions du
ministère dans un rapport remarquable digne des plus grands éloges, présenté en
1999.
M. Angels posait bien dans ce rapport, avant même que le ministre des finances
ne soulève la question de la réforme des ministères, les termes mêmes d'une
évolution nécessaire. Je tiens à l'en féliciter.
Le sujet est difficile, et nous en parlerons de nouveau certainement lors du
débat sur la révision de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux
lois de finances.
La présentation du budget du ministère de l'économie et des finances illustre
bien la difficulté de passer du système actuel, axé sur la dépense présentée
par nature de charge et par destination, à un système que vous appelez de vos
voeux et dans lequel les politiques publiques et leurs résultats seront mis en
évidence. Ce système inscrira la réflexion sur les finances publiques dans une
logique de moyen terme. Il permettra d'approfondir la question de la
responsabilité budgétaire, c'est-à-dire la définition des centres de
responsabilité budgétaire, des acteurs qui ont la responsabilité d'engager la
dépense.
Même si l'attribution des crédits prend davantage en compte l'efficacité des
politiques publiques, l'acte budgétaire consistera toujours à autoriser un
responsable à engager un certain montant de dépenses sur une période
déterminée.
Dans le projet de loi de finances pour 2001, vous avez déjà satisfaction
puisque les coûts constatés ou prévus de chacune des missions définies pour
1999, 2000 et 2001 sont exposés en toute transparence.
Mais il est vrai que les centres de responsabilité ont des missions plus
disparates, lesquelles peuvent intéresser plusieurs directions : ainsi, la
mission fiscale est partagée entre la direction générale des impôts, la
direction générale de la comptabilité publique et la direction générale de la
douane.
Il sera donc nécessaire de concilier la présentation par centre de
responsabilité budgétaire, qui est incontournable, avec une visibilité et un
projet à moyen terme sur les missions de l'Etat et les missions liées à ses
dépenses.
Des enquêtes sont nécessaires ; elles sont engagées ; elles permettront de
bien préciser les missions, leurs coûts et leurs objectifs.
M. Angels a évoqué également la modernisation et la réforme du ministère des
finances. Plusieurs chantiers ont été ouverts : l'interlocuteur fiscal unique,
l'interlocuteur économique unique.
Leur mise en place se traduit par le lancement de nombreuses expérimentations,
sur 170 sites répartis dans 48 départements. Ces sites ont été retenus à
l'issue d'une concertation approfondie avec les organisations syndicales, car
aucune réforme ne peut être faite sans d'abord recueillir le sentiment de ces
organisations.
Une direction des grandes entreprises a été créée au sein de la direction
générale des impôts, et nous expérimentons par ailleurs l'interlocuteur
économique unique. Il s'agit d'une sorte de service de proximité pour les
entreprises, afin de mieux cerner leurs besoins et d'affirmer les modalités
concrètes de fonctionnement du réseau des finances en direction des
entreprises.
Enfin, M. Jean Launay, député du Lot, s'est vu confier, par M. le Premier
ministre, une mission sur le service public de proximité.
Monsieur Angels, avec la refonte des indemnités, il s'agit de rendre plus
dynamique la gestion des personnels du ministère grâce à des dispositifs
simples, transparents et justes.
La régularisation doit se faire en respectant trois principes : maintien du
volume des rémunérations par catégorie et par grade, mise en place des
dispositifs de garantie individuelle, application stricte du droit commun de la
fiscalité.
Les échéanciers sont les suivants : présentation des grandes lignes du
dispositif de refondation au comité technique paritaire ministériel de fin
d'année, c'est-à-dire le 21 décembre prochain ; examen en parallèle des projets
en réunion interministérielle et, enfin, publication de l'ensemble des textes
au premier semestre 2001, sous réserve du calendrier interministériel.
Mme Terrade a évoqué le travail remarquable de la DGCCRF qui s'est
effectivement trouvée en première ligne en matière de sécurité alimentaire sur
plusieurs dossiers lourds et qui a participé activement à la mise en place des
dispositifs permettant de répondre aux exigences des consommateurs, de gérer
avec un maximum de précaution l'ensemble des risques.
Plusieurs plans de surveillance permettent à la direction générale d'assurer
un suivi régulier de plusieurs secteurs agricoles ou industriels intervenant
dans la filière alimentaire.
Les enquêteurs de cette direction ont vocation à effectuer des contrôles dans
tous les domaines de compétences de la direction générale. Au cours d'un même
contrôle dans un établissement, il faut souligner la conscience avec laquelle
ils effectuent à la fois un contrôle de qualité des produits et un contrôle de
sécurité des produits tout en veillant à respecter l'information du
consommateur qui est désormais une donnée incontournable de la sécurité
alimentaire.
S'agissant de la seule sécurité alimentaire, les contrôles mobilisent
aujourd'hui 325 enquêteurs équivalent temps plein, auxquels il convient
d'ajouter les agents des laboratoires pratiquant les analyses sur les produits
prélevés, ainsi que des agents de l'administration centrale. Sur ces bases, je
peux évaluer à 540 au minimum le nombre des agents de la DGCCRF qui se
consacrent à la sécurité alimentaire en France.
M. Angels et Mme Beaudeau ont évoqué la retenue à la source. Cette réforme
n'est pas à l'ordre du jour, même si, dans d'autres pays européens, c'est
souvent la solution retenue.
Je veux rassurer tout particulièrement Mme Beaudeau : il n'y aura pas de
remise en cause de l'action des services financiers tant au niveau du
recouvrement qu'au niveau du contrôle. Elle reçoit aujourd'hui, publiquement et
solennellement, une garantie absolue du Gouvernement à cet égard. Je suis sûr
qu'elle transmettra cette information aux organisations syndicales qui avaient
exprimé leurs inquiétudes à ce propos.
M. le président.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux. Nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures).