SEANCE DU 17 OCTOBRE 2000
M. le président.
Par amendement n° 183 rectifié, M. Marini, au nom de la commission des
finances, propose d'insérer, après l'article 17, un article additionnel ainsi
rédigé :
« L'article 2 de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967 instituant une
commission des opérations de bourse et relative à l'information des porteurs de
valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de bourse est
ainsi rédigé :
«
Art. 2. -
L'Autorité de régulation des marchés financiers, personne
morale de droit public, est composée de dix-huit membres nommés par arrêté de
l'autorité administrative compétente.
« Cette Autorité est composée de la manière suivante :
« - un conseiller d'Etat désigné par le vice-président du Conseil ;
« - un conseiller à la Cour de cassation désigné par le premier président de
la Cour ;
« - le président du Conseil national de la comptabilité ;
« - trois personnalités qualifiées nommées, respectivement, par le président
du Sénat, le président de l'Assemblée nationale et le président du Conseil
économique et social, et choisies à raison de leur compétence financière et
juridique ainsi que de leur expérience en matière d'appel public à l'épargne et
de marchés financiers ;
« - douze membres nommés sur proposition des organisations professionnelles
:
« - quatre représentant les intermédiaires de marché ;
« - trois représentant les sociétés industrielles ou commerciales dont les
titres sont admis aux négociations sur un marché réglementé ;
« - trois représentant les investisseurs ;
« - deux représentant les gestionnaires pour compte de tiers.
« Le mandat des membres est de quatre ans. Il est renouvelable une fois.
« Un représentant du ministère chargé de l'économie et un représentant de la
Banque de France peuvent assister, sans voix délibérative et sauf en matière de
décisions individuelles, aux délibérations de l'Autorité.
« Le président de l'Autorité de régulation des marchés financiers est élu, en
son sein, par les membres de l'Autorité. En cas de partage égal des voix, il a
voix prépondérante.
« Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent
article et, notamment, les règles de majorité, de quorum et de représentation
d'un membre absent, les modalités de déroulement des consultations écrites en
cas d'urgence et de délégation de certains pouvoirs de l'Autorité à son
président. Ce décret prévoit, après la deuxième année suivant l'installation de
l'Autorité, le renouvellement tous les deux ans par moitié de l'Autorité. A
l'occasion de la constitution de la première Autorité de régulation des marchés
financiers, la durée du mandat des membres de l'Autorité est fixée par tirage
au sort pour neuf d'entre eux à deux ans et pour les neuf autres à quatre ans.
»
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Monsieur le président, si vous le permettez, je souhaiterais
présenter en même temps les amendements n°s 184 et 185 rectifié.
M. le président.
Je suis en effet également saisi de deux amendements présentés par M. Marini,
au nom de la commission des finances, et tendant à insérer un article
additionnel après l'article 17.
L'amendement n° 184 tend à insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« Avant l'article 2
bis
de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967
instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information
des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de
bourse, il est inséré un article ainsi rédigé :
«
Art. 2
bis
A. -
L'Autorité constitue, parmi ses membres, deux
formations distinctes chargées d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière,
respectivement, d'opérations financières et de sanctions.
« La formation chargée d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière
d'opérations financières est composée de huit des membres mentionnés au
septième alinéa de l'article 2. Le président de cette formation est élu en son
sein. En tant que de besoin, cette formation peut proposer à l'Autorité
administrative compétente de nommer par arrêté des experts qui participent,
avec voix délibérative et pour une durée déterminée, à ses délibérations.
« La formation chargée d'exercer les pouvoirs de l'Autorité en matière de
sanctions est composée de six membres : le conseiller d'Etat, président, le
conseiller à la Cour de cassation et quatre membres mentionnés au septième
alinéa de l'article 2.
« Pour l'exercice de ses autres attributions, l'Autorité peut, en statuant à
la majorité des deux tiers des membres la composant, constituer en son sein des
formations spécialisées.
« Les modalités de fonctionnement et les attributions de ces formations
spécialisées sont fixées par le règlement intérieur de l'Autorité. »
L'amendement n° 185 rectifié a pour objet d'insérer un article additionnel
ainsi rédigé :
« Avant l'article 2
bis
de l'ordonnance n° 67-833 du 28 septembre 1967
instituant une commission des opérations de bourse et relative à l'information
des porteurs de valeurs mobilières et à la publicité de certaines opérations de
bourse, il est inséré un article ainsi rédigé :
«
Art. 2
bis
B. -
L'Autorité de régulation des marchés
financiers exerce les compétences dévolues à la Commission des opérations de
bourse, au Conseil des marchés financiers et au Conseil de discipline de la
gestion financière par les dispositions législatives en vigueur non abrogées
par la présente loi.
« Jusqu'à la publication au
Journal officiel
de la République française
de l'avis concernant l'installation de l'Autorité de régulation des marchés
financiers, la Commission des opérations de bourse, le Conseil des marchés
financiers, le Comité consultatif de la gestion financière et le Conseil de
discipline de la gestion financière exercent dans leurs compositions à la date
de la publication de la présente loi les compétences qui leur sont dévolues par
les textes législatifs et règlementaires en vigueur à la même date.
« A compter de cette publication, l'Autorité de régulation des marchés
financiers est subrogée dans les droits et obligations respectifs de la
Commission des opérations de bourse visée à l'article 1er de l'ordonnance n°
67-833 du 28 septembre 1967 précitée, du Conseil des marchés financiers visé à
l'article 27 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 de modernisation des
activités financières, du Comité consultatif de la gestion financière visé à
l'article 16 de la loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 précitée et du Conseil de
discipline de la gestion financière visé à l'article 33-2 de la loi n° 88-1201
du 23 décembre 1988 relative aux organismes de placement collectif en valeurs
mobilières et portant création des fonds communs de créances.
« Dans tous les textes législatifs en vigueur, les mots : "Commission des
opérations de bourse", les mots : "Conseil des marchés financiers", les mots :
"Comité consultatif de la gestion financière" et les mots : "Conseil de
discipline de la gestion financière" sont remplacés par les mots : "Autorité de
régulation des marchés financiers".
« A compter de cette publication, les articles 16, 27, 28 et 29 de la loi n°
96-597 du 2 juillet 1996 précitée ainsi que les articles 33-2 et 33-3 de la loi
n° 88-1201 du 23 décembre 1988 précitée sont abrogés. »
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Vous le savez, mes chers collègues, M. Laurent Fabius a
annoncé le 11 juillet dernier, alors que personne ne l'y obligeait, devant
toute la communauté financière parisienne et européenne, sa prise de position
en faveur d'une double réforme des autorités de régulation financière, à savoir
: d'une part, en matière de régulation des marchés, une fusion de la Commission
des opérations de bourse et du Conseil des marchés financiers ; d'autre part,
en matière de régulation prudentielle, un rapprochement de la commission
bancaire et de la commission de contrôle des assurances.
M. le ministre avait alors ajouté : je lance une grande consultation sur la
place, et mon but est d'aboutir à l'occasion de l'examen du projet de loi sur
les nouvelles régulations économiques.
Dans le souci de l'aider, nous proposons de concrétiser son propre souhait.
Les auditions auxquelles j'ai procédé en qualité de rapporteur de la
commission des finances sur le présent texte m'ont permis de penser que le
rapprochement entre la COB et le CMF donnait lieu à un consensus de place.
Dès lors que ce consensus existe, pourquoi attendre pour légiférer sur ce
point ? Pourquoi reporter cette affaire à la discussion d'un autre projet de
loi, alors que le temps parlementaire est si rare, madame le secrétaire d'Etat,
et que l'on a tellement de peine à trouver des créneaux dans les ordres du jour
des assemblées ? Pourquoi se créer des problèmes, alors que la solution est là,
devant nous ?
La commission des finances est attachée à la crédibilité, à la compétitivité
internationale, et plus spécialement européenne, de la place de Paris. De ce
point de vue, la rationalisation de notre système de régulation des marchés est
vraiment une nécessité. Or le présent projet de loi nous fournit précisément
l'occasion de nous doter de meilleurs outils et d'améliorer la visibilité de la
place de Paris aux yeux des investisseurs du monde entier.
Je signale au passage l'étonnement qui a été le mien voilà quelque temps. Fort
aimablement, on m'a invité un jeudi matin, au cabinet de M. le ministre, pour
me dire : « Voilà, monsieur le rapporteur, ce à quoi nous sommes arrivés. Qu'en
pensez-vous ? » Après avoir discuté et constaté que, sur les options, il n'y
avait pas de désaccord significatif entre nous, j'ai eu la surprise d'apprendre
le soir même que toutes ces propositions n'existaient plus parce que, à
Matignon, pour des raisons soit techniques, soit politiques - comment le
saurais-je ? - l'accueil n'aurait pas été des plus chaleureux, en tout cas, il
n'aurait pas été totalement positif.
J'ai été d'autant plus surpris de ce pas de clerc que l'explication officielle
qui nous est apportée - M. Laurent Fabius l'a rappelée dans son intervention
liminaire - a trait aux limites du droit d'amendement, suivant la «
jurisprudence Séguin ». J'aime beaucoup Philippe Séguin, j'ai aussi beaucoup de
respect pour le Conseil constitutionnel, mais enfin, il me semble qu'en la
matière on excipe de manière un peu excessive de la jurisprudence en question
!
En effet, nous discutons un texte sur les nouvelles régulations économiques,
et on s'abstiendrait de réformer comme il le faudrait les régulateurs ?... En
quelque sorte, en forçant à peine le trait, on nous propose une régulation sans
régulateur. On réforme la régulation, d'ailleurs de maniètre très ponctuelle,
mais on ne réforme pas, alors même qu'on le pourrait, les régulateurs en
introduisant une certaine homogénéité dans leur statut et en les rendant plus
indépendants, donc plus crédibles.
La commission des finances propose par conséquent par fusion du Conseil des
marchés financiers et de la Commission des opérations de bourse, d'instituer
une autorité de régulation des marchés financiers, personne morale de droit
public, composée de douze membres nommés sur proposition des organisations
professionnelles concernées, d'un membre du Conseil d'Etat, d'un membre de la
Cour de cassation, du président du Conseil national de la comptabilité et,
comme dans la loi du 2 juillet 1996, de trois personnalités qualifiées nommées
respectivement, à raison de leur expérience et de leur compétence, par le
président du Sénat, le président de l'Assemblée nationale et le président du
Conseil économique et social.
Nous souhaitons, pour renforcer l'indépendance de cette autorité, que son
président soit élu par le collège que je viens de décrire, et en son sein.
Les autres dispositions visent à une organisation efficace de l'autorité lui
permettant de traiter des différentes questions de sa compétence.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 183 rectifié, 184 et
185 rectifié ?
Mme Marylise Lebranchu,
secrétaire d'Etat.
J'ai déjà indiqué tout à l'heure que le Gouvernement
ne serait pas favorable à cette proposition.
Laurent Fabius en a longuement parlé lors de la discussion générale : le
Gouvernement présentera, dans les prochaines semaines, un projet de loi
ambitieux sur les autorités financières de contrôle.
Les sujets abordés par cette réforme, monsieur le rapporteur, iront bien
au-delà de ce que vous pouvez proposer dans le cadre d'amendements. D'une part,
ils incluront le délicat sujet des sanctions de la nouvelle autorité des
marchés financiers ; les déboires récents de la COB montrent en effet qu'une
sécurisation des moyens de sanction des autorités de contrôle doit être un
objectif central du Gouvernement. D'autre part, ils engloberont toutes les
autorités de contrôle, y compris la Commission bancaire et la Commission de
contrôle des assurances, en proposant un rapprochement tenant compte de la
convergence des métiers de « bancassurance », mais respectueux des différences
entre les secteurs.
Vous le voyez, le projet que déposera le Gouvernement sera beaucoup plus
large.
En outre, sur la seule partie que vous abordez, nos propositions seront
différentes. Par exemple, les professionnels doivent être présents au collège
de la nouvelle autorité, issue de la fusion entre la COB et le CMF, mais il
n'est pas question d'octroyer la majorité de ses sièges aux représentants des
organisations professionnelles, encore moins à hauteur de 66 %, comme vous le
proposez.
Je vous suggère de reprendre nos débats, sur le fond, lors de la présentation
du texte du Gouvernement. Nous comptons aller vite ; nous aurons donc
l'occasion d'en reparler très bientôt. C'est pourquoi je vous demande à nouveau
le retrait de ces amendements, monsieur le rapporteur.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 183 rectifié.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Si je comprends bien les propositions du rapporteur, l'adoption des
amendements n°s 183 rectifié, 184 et 185 rectifié conduirait à restreindre
l'intervention publique en matière de contrôle sur les transactions financières
et boursières.
Si je sais encore bien compter, les professionnels disposeraient de douze voix
sur dix-huit : cela me semble excessif.
Le groupe communiste républicain et citoyen votera donc contre ces trois
amendements.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Il ne s'agit certes pas de restreindre l'intervention
publique ; il s'agit de la rendre plus claire et plus efficace.
En quoi la rendons-nous plus claire ?
Nous avons aujourd'hui une COB et un CMF distincts. Les dossiers soumis à ces
instances sont traités d'abord par l'une, puis par l'autre. Il existe, en
principe, une spécialisation des compétences, mais de nombreuses matières sont
communes. Le CMF, qui est aujourd'hui composé presque totalement de
professionnels, madame Beaudeau, examine les opérations du point de vue du
règlement du marché. Il étudie, par exemple, les conditions de recevabilité des
offres publiques. Les mêmes opérations relèvent aussi de la compétence de la
Commission des opérations de bourse lorsqu'il s'agit d'apprécier l'information
financière diffusée et de délivrer le visa sur les notes d'information.
D'un côté, le règlement du marché, de l'autre, la protection de l'épargne
publique : vous conviendrez avec moi que ce n'est pas simple, que les mêmes
sujets sont abordés d'un côté, puis de l'autre, sous l'angle de concepts, de
méthodes de travail, voire de cultures présentant certaines différences et que,
pour les opérateurs, investisseurs et émetteurs, il y a là des facteurs de
complexité dont il leur est souvent difficile de percevoir le bien-fondé.
Ce qui a conduit notre commission à déposer ces amendements, ce n'est pas,
madame le secrétaire d'Etat, une illumination soudaine par la vérité de
l'autorité unique. Ils sont en fait le fruit des longs travaux que nous avons
menés en vue de la mise au point, puis de l'examen de la loi de modernisation
des activités financières de 1996, donc au cours des années 1994 et 1995. Nous
avions alors largement brossé ce paysage et nous avions déjà, à l'époque,
proposé la simplification et l'institution d'une responsabilité unique pour la
régulation des marchés, avec différents étages de compétence. Nous sommes
heureux de constater que, en 1994-1995, nous avons eu raison trop tôt. Il
n'existait pas, à ce moment-là, de consensus et le gouvernement d'alors, formé
par nos amis, nous avait certes écoutés sur certains points, mais n'était pas
allé jusqu'au bout, ce que j'avais personnellement beaucoup regretté.
Aujourd'hui, peut-être avons-nous encore raison trop tôt puisque nous
réexaminerons dans quelques semaines, ou dans quelques mois, un texte sur ce
sujet.
Cela étant, nous demeurons sur les mêmes positions, et la commission des
finances du Sénat n'a pas à être simplement à la remorque de telle ou telle
idée venue d'ailleurs. Avec persévérance, nous continuons à développer, sinon
notre doctrine, du moins notre appréciation sur les mêmes sujets.
Voilà pour la clarté. Mais il faut aussi plus d'efficacité.
En matière de marché, la crédibilité ne peut être apportée que par la
connaissance des opérations, donc des personnes qui sont au plus près du monde
professionnel.
Si nous avons bien senti, tant à travers la consultation de la place par la
direction du Trésor qu'à travers les auditions que j'ai menées au nom de la
commission des finances, un certain consensus, il faut savoir que ce consensus
vaut pour une autorité unique plus proche des marchés que ne l'est le
dispositif actuel. S'il s'agissait de « bureaucratiser » le CMF plutôt que
d'assouplir la COB et de la rapprocher des marchés et de leur réalité, il n'y
aurait plus de consensus. La voie est donc relativement étroite.
C'est de manière tout à fait réfléchie qu'il est proposé de prévoir, au sein
de l'autorité, une majorité significative de professionnels émanant de leurs
organisations. Si ce critère n'était pas respecté, il est clair que le contexte
de la décision serait différent et qu'on ne pourrait pas se prévaloir du
consensus qu'on semble aujourd'hui observer sur la place de Paris.
Nous avons le devoir de faire, ensemble, une réforme réussie. On ne fait pas
une réforme de la régulation des marchés contre les marchés ; on ne fait pas
une réforme de la régulation des marchés contre les professionnels. Si les
choses ont mûri, s'il y a consensus parmi les principaux professionnels, il
faut bâtir sur ce fondement un édifice qui soit bien ordonné.
J'ajoute que, si les amendements que nous présentons illustrent notre
détermination et nos orientations de base, ils sont loin d'être complets.
En particulier, nous n'avons pas été en mesure, à ce stade, de traiter la
question de la redondance des sanctions. Nous nous bornons à dire que les
sanctions administratives doivent être traitées par une formation spécialisée,
où seront présents le conseiller d'Etat et le conseiller à la cour de
cassation. Mais il ne s'agit là que d'administrer les sanctions qui sont
aujourd'hui de la compétence de la COB et du CMF.
Tel est, madame le secrétaire d'Etat, le dispositif incomplet, je le
reconnais, que nous proposons. Nous pensions qu'il était possible, en
commençant par quelque chose de relativement simple, de mettre en place la
nouvelle autorité afin qu'elle commence à s'« acclimater » et à fonctionner
plus collégialement qu'aujourd'hui. Cela devrait permettre d'améliorer l'image
de la régulation en France qui, à tort ou à raison, n'est pas optimale
actuellement.
En quelque sorte, nous souhaiterions que le mouvement « se trouve en marchant
». Le législateur pourrait ainsi compléter son approche sur le sujet délicat
des sanctions et de leur « aiguillage » entre l'administratif et le pénal,
sujet que nous n'avons pu traiter par nos amendements, pas plus que nous
n'avons été en mesure de trancher la question, différente mais connexe, de la
commission bancaire et de la commission de contrôle des assurances.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?... Je mets aux voix l'amendement n° 183
rectifié, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 17.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 184, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 17.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement 185 rectifié, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 17.
Par amendement n° 404 rectifié, MM. Loridant et Autexier proposent d'insérer,
après l'article 17, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Avant le dernier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 91-716 du
26 juillet 1991 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier,
il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Les collectivités locales et leurs groupements ; »
« II. - Dans le dernier alinéa du même article, les mots : "et 4°" sont
remplacés par les mots : "4° et ... °" (cf. I ci-dessus). »
Cet amendement est-il soutenu ?...
M. Philippe Marini,
rapporteur.
La commission des finances reprend cet amendement.
M. le président.
Il s'agit donc de l'amendement n° 404 rectifié
bis,
présenté par M.
Marini au nom de la commission des finances.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
La commission des finances souhaite reprendre une idée qui
lui a été suggérée par M. Loridant. Il s'agit de permettre aux collectivités
territoriales et à leurs groupements d'accéder aux marchés des titres de
créances négociables, les TCN, qui sont des instruments susceptibles de
faciliter leur gestion financière.
J'ajoute que, si l'on devait, suivant ainsi l'orientation de fond de la
commission des finances, se diriger un jour vers la libre rémunération des
trésoreries des collectivités territoriales, la disponibilité d'instruments
comme les TCN ne serait pas à négliger.
C'est en vertu de cette analyse que la commission des finances reprend
volontiers à son compte l'amendement de M. Loridant.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Marylise Lebranchu,
secrétaire d'Etat.
Le Gouvernement est favorable sur le fond à cette
proposition mais, au vu des expertises en cours, il pense qu'il faudrait
préciser le champ des émetteurs autorisés - notamment en statuant sur
l'inclusion ou non des établissements publics locaux - et les produits auxquels
les collectivités territoriales auront accès.
L'amendement n° 404 rectifié
bis
est incomplet et nous en demandons
donc le rejet, même si, je le répète, nous sommes d'accord sur le fond. Le
rapporteur comprendra cette position.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 404 rectifié
bis
, repoussé par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet
de loi, après l'article 17.
Article 18