Séance du 21 juin 2000
CONVENTIONS AVEC LE VIETNAM RELATIVES
À LA COOPÉRATION EN MATIÈRE D'ADOPTION
D'ENFANTS ET À L'ENTRAIDE JUDICIAIRE
Adoption de deux projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 392 rectifié, 1999-2000), adopté par l'Assemblée
nationale, autorisant la ratification de la convention relative à la
coopération en matière d'adoption d'enfants entre la République française et la
République socialiste du Vietnam. [Rapport n° 410 (1999-2000).] ;
- du projet de loi (n° 218, 1999-2000) autorisant la ratification de la
convention relative à l'entraide judiciaire en matière civile entre la
République française et la République socialiste du Vietnam. [Rapport n° 282
(1999-2000)] ;
La conférence des présidents a décidé que ces deux projets de loi feraient
l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le secrétaire
d'Etat.
M. Louis Besson,
secrétaire d'Etat au logement.
Monsieur le président, monsieur le
rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, afin de consolider les relations
juridiques bilatérales nouées par la création, en 1993, de la Maison du droit
franco-vietnamienne à Hanoï et favorisées par l'adoption au Vietnam, en 1995,
d'un code civil et d'une législation commerciale, la France a proposé au
Vietnam, en 1997, l'ouverture de négociations en vue de la conclusion d'une
convention d'entraide judiciaire civile, qui ont abouti à la signature d'un
texte le 24 février 1999.
Cette convention, la première signée en la matière par le Vietnam avec un pays
occidental, a créé un climat favorable à la signature, le 1er février 2000,
d'une convention bilatérale sur les adoptions.
De facture classique, la convention bilatérale franco-vietnamienne relative à
l'entraide judiciaire en matière civile couvre cinq domaines : l'entraide à
l'accès à la justice, la commission rogatoire, l'authentification des actes,
l'information sur le droit étranger et, enfin, le régime de reconnaissance et
d'exécution des décisions étrangères.
Elle précise les conditions du refus de l'entraide, notamment en cas
d'atteinte à la souveraineté, à la sécurité ou à l'ordre public de l'Etat
requis, et désigne les ministères de la justice de chaque Etat en qualité
d'autorité centrale.
Les procédures de modification par consultation, d'entrée en vigueur et de
dénonciation y sont spécifiées, comme sont prévues des rencontres entre les
parties, destinées à examiner le fonctionnement pratique de la convention. Les
difficultés d'application sont réglées par voie diplomatique.
Instaurant des modes plus directs de coopération judiciaire, tendant à
promouvoir l'entraide en matière civile, cette convention comporte des
dispositions de nature à rassurer nos compatriotes investisseurs, résidents ou
de passage au Vietnam.
En effet, sont acquis aux ressortissants de chacun des deux Etats, personnes
physiques ou morales, le libre accès à la justice, les mêmes droits et
obligations pour la défense de leurs intérêts dans l'autre Etat, y compris le
bénéfice de l'aide juridictionnelle, dans les mêmes conditions que les
ressortissants de ce dernier.
Les commissions rogatoires qui concernent les ressortissants de l'une des
parties peuvent être exécutées par les agents diplomatiques ou consulaires de
cette partie, et le champ d'application des dispositions est étendu aux
décisions des juridictions pénales statuant sur l'action civile en réparation
de dommages.
Enfin, les actes visés dans la convention sont dispensés de légalisation.
Pour conclure, il convient de souligner que ce nouveau dispositif
conventionnel constitue une contribution non négligeable à l'action menée par
la France pour préserver et amplifier l'influence du droit écrit
romano-germanique dans la sphère asiatique.
J'en viens au projet de loi autorisant la ratification de la convention
relative à la coopération en matière d'adoption d'enfants.
La Haute Assemblée a été saisie, voilà maintenant deux ans, de la ratification
de la convention de La Haye du 29 mai 1993 relative à la protection des enfants
et à la coopération en matière d'adoption internationale.
Vient aujourd'hui à l'ordre du jour de votre assemblée, sur le sujet sensible
de l'adoption internationale, qui concerne un nombre toujours plus grand de
familles dans notre pays, l'approbation de la convention bilatérale
franco-vietnamienne relative à la coopération en matière d'adoption
d'enfants.
Ce texte est formellement lié au précédent puisqu'il vise expressément, dans
l'un de ses considérants, la convention relative à l'entraide judiciaire en
matière civile.
Cette convention était devenue nécessaire dans la mesure où le Vietnam
constitue, depuis déjà quelques années, le premier pays d'origine des enfants
étrangers adoptés en France, avec près de 1 400 adoptions par an, ce qui
représente environ le tiers des adoptions internationales. La France accueille
ainsi près de la moitié des enfants vietnamiens adoptés dans le monde.
Cependant, il était constaté que certaines procédures se déroulaient dans des
conditions n'offrant pas les garanties suffisantes de transparence et ne
respectaient pas les droits fondamentaux des principaux intéressés, tels que
définis par la convention des Nations unies sur les droits de l'enfant du 20
novembre 1989.
Sur recommandation de l'autorité centrale pour l'adoption internationale et
après consultation des autorités vietnamiennes, le Gouvernement avait donc été
amené à suspendre provisoirement, à compter du 29 avril 1999, les procédures
d'adoption entre les deux pays, jusqu'à la conclusion d'un accord de
coopération.
Si la France a, comme je le rappelais, ratifié la convention de La Haye, le
Vietnam n'a, pour l'instant, pas fait le choix d'adhérer à cet instrument
international.
C'est pourquoi nos deux pays se sont orientés vers une convention bilatérale,
qui présente un double avantage.
Le premier consiste à répondre dans des délais très brefs à une situation
d'urgence. Ainsi la ratification de cette convention permettra-t-elle la
reprise des adoptions avec le Vietnam sur des bases claires.
En second lieu, ce texte permettra de mieux préparer le Vietnam à une future
adhésion à la convention de La Haye.
La convention bilatérale soumise à votre approbation instaure en effet des
garanties procédurales très proches de celles qui sont définies dans la
convention de La Haye.
Signée à Hanoï le 1er février 2000, à l'issue de deux sessions de négociations
ayant eu lieu à Hanoï en juin 1999 et à Paris en octobre dernier, la présente
convention s'organise autour de deux types de dispositions : celles qui
définissent les règles de droit applicables et celles qui déterminent les
structurescompétentes ainsi que les règles de procédure.
Concernant les règles de droit applicables, la convention retient, comme dans
la convention de La Haye, la résidence habituelle comme principal critère de
compétence.
Ainsi, les couples résidant habituellement sur le territoire de l'un des Etats
contractants pourront adopter un enfant ressortissant de l'autre Etat
contractant n'ayant pas atteint la limite d'âge fixée par sa législation
nationale.
La convention précise par ailleurs, une fois l'adoptabilité de l'enfant
établie par l'Etat d'origine et la décision d'adoption intervenue, que la loi
de l'Etat d'accueil s'applique lors du prononcé de la décision d'adoption,
celle-ci étant reconnue de plein droit sur le territoire de l'autre Etat
contractant et emportant tous les effets de droit subséquents.
Ces dispositions permettront aux juridictions françaises, alors que le Vietnam
ne connaît que l'adoption simple, de prononcer notamment des décisions
d'adoption plénière, répondant ainsi aux souhaits exprimés par les candidats à
l'adoption, qui privilégient nettement ce second type d'adoption.
En ce qui concerne les procédures et les autorités compétentes, la convention
désigne, dans chaque Etat, une autorité centrale garante de la transparence et
de la régularité des procédures, à savoir le ministère de la justice pour le
Vietnam et la Mission de l'adoption internationale pour la France. Ce schéma,
également très proche de celui qui est défini dans la convention de La Haye,
tient compte des spécificités institutionnelles du Vietnam et devrait éviter
l'activité d'intermédiaires qui portent atteinte à la crédibilité de la
procédure.
Enfin, la convention prévoit un dispositif de coopération portant sur son
application, mais aussi sur l'assistance technique aux autorités ou
institutions intervenant en matière d'adoption. Ce volet paraît déterminant
pour une mise en oeuvre effective de la convention, d'autant plus que les
autorités centrales vietnamiennes auront à convaincre les comités provinciaux
de la nécessité d'un strict respect des procédures ainsi établies.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames,
messieurs les sénateurs, les principales observations qu'appellent la
convention relative à l'entraide judiciaire en matière civile entre la
République française et la République socialiste du Vietnam, signée à Paris le
24 février 1999, et la convention relative à la coopération en matière
d'adoption d'enfants, signée à Hanoï le 1er février 2000, qui font l'objet des
projets de loi proposés aujourd'hui à votre approbation.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Michel Caldaguès,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes
chers collègues, l'examen de deux conventions bilatérales franco-vietnamiennes
a été l'occasion, pour notre commission des affaires étrangères, de la défense
et des forces armées de constater l'excellence des relations que la France
entretient avec le Vietnam, excellence confirmée par la récente visite
officielle de dirigeants vietnamiens en France.
La stabilisation du contexte régional, en particulier de la question
cambodgienne, et les nouvelles orientations définies par Hanoï, à savoir une
ouverture politique et économique certes prudente et progressive mais réelle,
ont favorisé l'essor de ces relations qui font aujourd'hui de notre pays un
partenaire majeur du Vietnam.
Par l'intermédiaire de nos crédits de coopération culturelle, des protocoles
financiers et des financements de l'Agence française de développement, nous
figurons au deuxième rang des donateurs après le Japon, notre coopération
touchant à des domaines extrêmement divers comme les infrastructures, l'appui
administratif et institutionnel, le développement rural, la santé, l'éducation
ou la formation.
Notre commission est particulièrement sensible aux actions portant sur
l'enseignement bilingue, les filières universitaires francophones ou les
bourses à l'intention des étudiants vietnamiens désireux de suivre une
formation en France, car elles doivent contribuer à entretenir une présence du
français dans un environnement local déjà très imprégné de l'usage de
l'anglais.
La première convention dont nous sommes saisis, relative à l'entraide
judiciaire en matière civile, témoigne de la place importante acquise par la
coopération française dans le domaine juridique, particulièrement au travers de
la Maison du droit franco-vietnamienne, fondée en 1993, à laquelle coopèrent de
nombreux praticiens français.
Cette structure a vocation à former des juristes francophones. Elle a
contribué à la refonte du système juridique vietnamien et à l'élaboration d'un
code civil et d'un droit commercial. On peut penser que la qualité de cette
coopération n'est pas étrangère au fait que la France soit le premier pays
occidental à conclure avec le Vietnam une convention d'entraide judiciaire en
matière civile.
Très classique dans ses dispositions relatives à l'exécution des commissions
rogatoires et à la reconnaissance des décisions judiciaires, cette convention
est attendue par les sociétés françaises qui effectuent au Vietnam des
investissements ou de simples opérations commerciales et qui ne disposent pour
le moment, en cas de conflit à l'encontre d'une société vietnamienne, que du
recours à l'arbitrage au Vietnam ou à l'étranger.
Tout en reconnaissant qu'elle pourrait donner lieu à certaines difficultés
d'application compte tenu de certaines particularités du droit vietnamien, la
commission des affaires étrangères vous demande d'approuver cette convention
d'entraide judiciaire en matière civile, qui améliorera la sécurité juridique
des opérations menées par les entreprises françaises au Vietnam.
La seconde convention, relative à l'adoption, revêt, pour sa part, une
importance toute particulière - il s'agit d'un domaine très sensible - ainsi
qu'un caractère urgent.
Je ne reviendrai pas sur la chronologie des événements qui ont entraîné la
suspension des procédures d'adoption en direction du Vietnam et la négociation
de cette convention.
J'ai largement exposé, dans mon rapport écrit, la situation singulière du
Vietnam, de très loin le premier pays de provenance des enfants adoptés en
France. Nous sommes d'ailleurs au deuxième rang dans le monde pour l'adoption
internationale, après les Etats-Unis, et nous serions même très largement au
premier rang si l'on rapportait le nombre des adoptions aux populations
respectives. Voilà qui, à mon avis contredit fortement les imputations de
xénophobie parfois faites aux Français par certains commentateurs de supposés
sondages. Les statistiques sont tout de même très éloquentes lorsqu'il s'agit
de passer à l'acte !
Tout en considérant qu'il était légitime d'avoir suspendu des procédures qui
ne présentaient pas toutes les garanties - mon rapport écrit fait référence aux
anomalies et dérives choquantes que l'autorité centrale pour l'adoption
internationale a été amenée à constater avant de préconiser des mesures
correctrices - la commission des affaires étrangères s'est félicitée de la
rapidité - assez exceptionnelle, à vrai dire - avec laquelle les autorités
françaises et vietnamiennes ont mené les négociations en vue de la conclusion
d'une convention bilatérale.
Cette convention doit permettre de poursuivre les adoptions d'enfants
vietnamiens dans un cadre plus précis et plus transparent. En effet, tant pour
les enfants en attente d'adoption que pour les familles adoptantes, il était
indispensable que puissent reprendre le plus tôt possible les procédures dans
des conditions plus satisfaisantes. Je souligne au passage que cela représente
1 300 adoptions chaque année pour la France.
Au surplus, cette convention permettra d'établir, pour l'adoption au Vietnam,
un cadre très proche de celui de la convention de La Haye, et de faire
prévaloir un certain nombre de principes fondamentaux, tels que la garantie de
l'adoptabilité de l'enfant, les exigences en matière de consentement et
l'absence de contrepartie financière, les unes et les autres ayant été, dans le
passé, trop souvent oubliées.
Nous sommes conscients qu'il reste beaucoup à faire pour mettre fin à des
pratiques, hélas ! trop répandues, qui tirent parti des difficultés sociales
propres aux pays d'origine et de l'attente des familles d'accueil, pratiques
qui heurtent profondément notre conception du respect de la personne
humaine.
Incontestablement, cette convention permettra d'accentuer la transparence et
la régularité des procédures d'adoptions au Vietnam, qui occupent une place si
importante dans l'adoption en France.
Enfin, la commission a relevé l'approche pragmatique retenue dans cette
convention bilatérale, puisque les particularités de l'organisation
administrative vietnamienne, dans laquelle les provinces possèdent des
compétences importantes en matière d'adoption, ont été prises en compte. Ainsi
peut être envisagée une première étape très significative rapprochant
progressivement le Vietnam des procédures de la convention de La Haye,
auxquelles il ne semblait pouvoir intégralement se conformer d'emblée.
Pour ces différentes raisons, la commission des affaires étrangères, de la
défense et des forces armées vous demande, mes chers collègues, d'approuver
également la convention franco-vietnamienne relative à l'adoption.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Bordas.
M. James Bordas.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le
Gouvernement a décidé, voilà près d'un an, après consultation des autorités
vietnamiennes, de suspendre provisoirement la procédure d'adoption entre la
France et le Vietnam. Une telle mesure était justifiée par l'existence de
filières parallèles et illégales d'adoption, ces dernières menaçant les
intérêts vitaux des enfants.
Si le Vietnam est, en effet, le premier pays d'origine des enfants étrangers
adoptés en France - on compte près de 1 400 adoptions par an - il n'a pas
encore adhéré à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des
enfants et la coopération en matière d'adoption internationale.
De fait, de nombreux abus ont été constatés, violant avec force les
instruments internationaux en vigueur : enlèvements d'enfants, fraudes dans
l'établissement de l'état civil, recours à des intermédiaires clandestins qui
pratiquent des tarifs mirobolants pour hâter la procédure, offres d'achat de
nouveau-nés aux familles déshéritées, commandes et « fabrication » de faux
orphelins sont autant de pratiques délictueuses qui se sont développées ces
dernières années.
Pour autant, la décision de suspendre provisoirement les adoptions à partir
d'avril 1999 ne pouvait perdurer. Elle présentait l'inconvénient majeur de
jeter la suspicion sur l'attribution honnête des enfants adoptés, interdisant
de poursuivre d'autes adoptions dans ce pays. Le préjudice qui en résultait,
tant pour l'enfant que pour les familles naturelles et les familles d'accueil,
était considérable. Y mettre fin dans les meilleurs délais devenait une
priorité vitale, au sens fort du terme.
J'avais eu l'occasion, le 29 juin 1999, d'interroger ici même Mme Guigou,
garde des sceaux, ministre de la justice, et je n'ai cessé, depuis lors, avec
certains de mes collègues, d'exiger du Gouvernement qu'il prenne les mesures
qui s'imposent pour les personnes désireuses d'adopter un enfant vietnamien
dans le respect des législations en vigueur.
Garantir la régularité et la transparence des procédures d'adoption est
aujourd'hui essentiel.
L'enfant, par sa fragilité et son innoncence, a toujours constitué une proie
facile, objet de toutes les convoitises. Préserver son intégrité physique et
morale, assurer sa dignité, lui transmettre un savoir et certaines valeurs sont
sans aucun doute quelques-unes des tâches les plus importantes qui incombent
aux familles d'accueil.
Parce que l'enfant ne doit pas se contenter d'exister, mais doit aspirer à
être, plus que jamais il était indispensable de définir les règles de droit
applicables en matière d'adoption et de déterminer les structures et procédures
adéquates.
La convention relative à la coopération en matière d'adoption d'enfants entre
la République française et la République socialiste du Vietnam s'efforce de
défendre la notion de droit de l'enfant et non celle de droit à l'enfant. Elle
vise à assurer, dans le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant, une
sécurité juridique accrue. Elle répond donc, fondamentalement, à l'ensemble de
nos préoccupations. La ratifier est aujourd'hui, pour la France, une priorité.
Bien davantage, c'est pour nous, bien d'avantage, un véritable devoir moral.
Conclue pour une période de cinq ans renouvelable par périodes de trois ans,
sauf décision de non-prorogation, cette convention doit conférer une grande
stabilité en matière d'adoption. Elle constitue un progrès considérable dans un
domaine où de trop nombreuses zones de non-droit existent.
La convention reprend l'essentiel des conditions fixées dans la convention de
La Haye. Ces dernières, qui visent toutes à entourer la procédure d'adoption
d'un certain nombre de précautions de nature à garantir la viabilité de la
relation entre adoptants et adoptés, constituent des avancées considérables
dont il faut se féliciter.
Ainsi, par exemple, il est convenu que la loi applicable, lors du prononcé de
la décision d'adoption, est celle de l'Etat d'accueil. Une telle disposition
est essentielle dans la mesure où la législation française est plus favorable
que la législation vietnamienne - vous savez, notamment, que le droit
vietnamien ne connaît pas l'adoption plénière. De nombreux garde-fous ont
aussi été institués. Ainsi, les autorités centrales des deux pays - le
ministère de la justice pour le Vietnam, la mission de l'adoption
internationale pour la France - sont habilitées à prendre toutes mesures
appropriées pour prévenir et, le cas échéant, faire sanctionner la perception
de gains matériels indus à l'occasion d'une adoption. De même, elles sont
seules compétentes pour vérifier si l'enfant proposé à l'adoption est bien
adoptable et si le consentement à son adoption a été donné de façon
éclairée.
Ces dispositions, qui s'efforcent aussi d'éviter tout contact direct entre la
famille adoptive et les parentsbiologiques de l'enfant, devraient paralyser les
voiesclandestines.
Ce texte n'est pas parfait, c'est incontestable. Il faut regretter, notamment,
un manque de clarté évident et déplorer l'absence de clause prévoyant
l'obligation de s'assurer du consentement de l'enfant, à la différence de
l'article 4 de la convention de La Haye. De ce point de vue, le gouvernement
français devrait donner instruction à la mission pour l'adoption internationale
de s'assurer du consentement de l'adolescent à son adoption.
Pour autant, il est aujourd'hui impératif, plus que jamais, d'en autoriser la
ratification. Seule cette convention est à même de permettre la reprise des
adoptions avec le Vietnam sur des bases légalement indiscutables. A court
terme, elle présente donc l'avantage de remédier rapidement à une situation de
crise.
Monsieur le secrétaire d'Etat, le Gouvernement devrait, par ailleurs, veiller
à débloquer sans délai les dossiers en cours et à rassurer les nombreuses
familles dont les projets d'adoption étaient jusqu'alors suspendus. Il est
clair, en effet, que l'on ne devrait pas demander à ces familles d'engager une
nouvelle procédure, conformément aux dispositions de la convention.
L'intérêt de la convention ne s'arrête pas là. A plus long terme, elle jette
les bases d'une adhésion future du Vietnam à la convention de La Haye, comme
cela a déjà été dit. La sécurité morale et juridique internationale devrait
s'en trouver considérablement améliorée.
(Applaudissement sur les travées
des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
Convention relative à l'adoption d'enfants