Séance du 15 juin 2000
CONSEILLERS D'ARRONDISSEMENT
SIÉGEANT AU CONSEIL
D'UNE COMMUNAUTÉ URBAINE
Adoption des conclusions
du rapport d'une commission
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 390,
1999-2000) de M. Christian Bonnet, fait au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale, sur la proposition de loi (n° 277, 1999-2000) de MM.
Jean-Claude Gaudin, Michel Mercier, Emmanuel Hamel, Serge Mathieu, Francis
Giraud et André Vallet tendant à permettre aux conseillers d'arrondissement de
siéger au conseil d'une communauté urbaine.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Christian Bonnet,
rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du
suffrage universel, du règlement et d'administration générale.
Monsieur le
président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le sujet qui
nous occupe en cet instant est le mode de désignation des délégués des communes
au sein d'organes délibérant des établissements publics de coopération
intercommunale.
Le rapport de notre excellent collègue M. Hoeffel sur l'intercommunalité
énonçait deux idées force : pas - je serais tenté de dire, pas encore - de
délégués élus au suffrage universel, mais un choix s'opérant au sein du conseil
municipal et garantissant une légitimité au second degré.
La proposition de notre excellent collègue Jean-Claude Gaudin et de plusieurs
de ses amis ne déroge pas à ces principes. Elle vise seulement à prévoir une
application spécifique aux communautés urbaines constituées autour des villes
soumises au statut de la loi de 1992, dite loi PML, lesquelles sont dotées de
conseils d'arrondissement, à savoir la communauté urbaine de Lyon, la CURLY,
qui existe, la communauté urbaine de Marseille, la CUM en voie de constitution
et, éventuellement, la communauté urbaine de Paris, la CUP.
Aux termes de la loi du 12 juillet 1999, les établissements publics de
coopération intercommunale à fiscalité propre ont l'obligation de choisir leurs
délégués au sein des conseils municipaux. Ces délégués lèvent l'impôt : il leur
faut donc une légitimité, fût-elle au second degré.
La loi de 1982, quant à elle, a prévu vingt arrondissements à Paris, seize à
Marseille et neuf à Lyon.
Il ne me semble pas inutile en cet instant de rappeler quelques-unes des
caractéristiques des conseillers d'arrondissement.
Ils sont élus dans les mêmes conditions que les conseillers municipaux : au
suffrage universel, le même jour. Leur nombre est le double de celui des
conseillers municipaux, avec un minimum de dix et un maximum de quarante.
Si les pouvoirs du conseil d'arrondissement sont, pour une part, de caractère
consultatif en matière de plan d'occupation des sols, par exemple, ils revêtent
aussi un caractère délibératif à travers l'implantation et le programme
d'aménagement de nombreux équipements, à travers les délégations que peut lui
donner le conseil municipal pour la gestion de tout équipement ou service et à
travers la désignation en son sein de représentants de la commune dans maints
organismes.
Il ressort de tout cela que les conseillers d'arrondissement ne sont pas des
figurants, qu'ils ont un rôle de gestion dans le développement du territoire et
que les principes de la loi de 1999 que je viens d'évoquer ne sont en rien
remis en cause.
Si, comme je l'espère, le Sénat suit sa commission des lois en adoptant cette
proposition de loi, la composition et le fonctionnement des communautés
urbaines ne se trouveront en rien modifiés.
En effet, cette proposition de loi a simplement pour objet de préciser que,
dans les communes de Paris, Marseille et Lyon, le choix du conseil municipal
dans la désignation des délégués intercommunaux pourra porter sur des
conseillers d'arrondissement.
Cela peut se révéler utile ; cela sera en tout état de cause bénéfique dans
bien des cas dans la mesure où la désignation d'élus d'arrondissement plus
spécialement compétents dans tel ou tel domaine du fait de leur culture
professionnelle permettra une meilleure prise en compte des soucis des
habitants.
La commission vous propose donc d'adopter l'article unique de cette
proposition de loi.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et
Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées
du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, Paris, Marseille et Lyon ne sont pas des communes
comme les autres puisqu'elles sont dotées d'une organisation administrative
particulière, à deux niveaux d'administration : un niveau de gestion municipale
proche des citoyens, le conseil d'arrondissement, et un niveau de gestion
globale des intérêts de la commune, le conseil municipal. Elles sont pourtant
soumises aux mêmes règles que les autres communes en matière de coopération
intercommunale, notamment en ce qui concerne la représentation des communes
dans les conseils communautaires. En effet, seuls les conseillers municipaux
peuvent siéger dans ces conseils, qu'il s'agisse de Paris, Marseille, Lyon ou
d'autres communes membres.
On peut donc penser, avec les auteurs de la proposition de loi dont M. Gaudin
est le premier signataire, que la récente réforme de l'intercommunalité a omis
de tenir compte du statut particulier des trois plus grandes communes de France
et qu'il convient de réparer cet oubli en permettant aux conseils municipaux de
ces trois villes de choisir leurs délégués aux conseils communautaires, non
seulement en leur sein, mais aussi parmi les conseillers d'arrondissement.
J'y vois des avantages du point de vue de la gestion municipale des équipes.
Je reconnais que la lourdeur des charges d'un mandat municipal et d'un mandat
communautaire pourrait justifier cet aménagement.
Par ailleurs, il ne s'agit aucunement, avec cette proposition de loi, de
revenir sur les principes antérieurs selon lesquels ne pouvait siéger au sein
d'un établissement public de coopération intercommunale, donc d'une communauté
urbaine, un délégué d'une commune qui n'aurait pas été élu au suffrage
universel. Les conseillers d'arrondissement sont bien élus par le suffrage
universel. C'est l'intérêt de la proposition de loi.
Toutefois, l'objet poursuivi se heurte à un certain nombre d'obstacles, dont
un de nature constitutionnelle.
En effet, les arrondissements ne sont, aux termes de la décision du Conseil
constitutionnel du 28 décembre 1982, que des « divisions administratives au
sein des communes », sans personnalité morale, dont les conseils, même élus, ne
peuvent être dotés d'importantes compétences de décision et de gestion sans
mettre en cause l'unité communale.
Les communautés urbaines, quant à elles, sont des établissements publics de
coopération intercommunale. Il n'est donc pas sans risque de donner aux
représentants de divisions administratives d'une commune une fonction leur
permettant de participer à l'élaboration d'un projet commun de développement de
l'ensemble des communes qui composent l'agglomération. Dans les établissements
publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les conseillers
d'arrondissement participeraient ainsi à l'exercice du pouvoir fiscal au niveau
supra-communal alors qu'ils ne participent pas au vote du budget dans leur
commune.
Par ailleurs, la proposition de loi remet en cause les dispositions du code
électoral qui prévoient une liste électorale unique et l'attribution des sièges
de conseillers d'arrondissement dans l'ordre de la liste, après épuisement des
sièges de conseillers municipaux auxquels chaque liste a droit.
Cette remise en cause pourrait être considérée par le juge constitutionnel
comme une assimilation des fonctions de conseiller municipal et de conseiller
d'arrondissement, peu conforme au principe de l'unité communale et à la notion
de divisions administratives. Un conseiller d'arrondissement ne peut, en effet,
accéder aux fonctions de conseiller municipal qu'en cas de vacance d'un siège
de conseiller municipal dans son propre arrondissement et dans l'ordre de cette
liste.
La proposition risque en outre de générer une rupture d'égalité entre les
communes, certaines étant représentées par des candidats élus conseillers
municipaux, d'autres par des candidats qui ne sont pas membres du conseil
municipal, bien qu'élus, eux aussi, au suffrage universel.
Enfin, deux lois récentes seraient remises en cause par cette proposition de
loi.
En effet, celle-ci contredit la loi du 12 juillet 1999, qui a réservé
l'exercice des pouvoirs d'agglomération à fiscalité propre à des délégués des
communes choisis au sein des conseils municipaux. Lors de l'examen de cette
loi, la discussion a porté sur l'élection des délégués communautaires au
suffrage universel. Une très large majorité s'était dégagée pour dire que cette
élection au suffrage universel était sans doute souhaitable mais qu'il fallait
d'abord permettre que l'intercommunalité se développe, notamment en milieu
urbain. Tant le Sénat que l'Assemblée nationale en avaient tiré la conséquence
qu'il était nécessaire que la représentation au sein des conseils
communautaires soit assurée exclusivement par des conseillers municipaux.
Introduire une représentation des conseils d'arrondissement entraînerait donc
une inégalité de traitement, non seulement avec les communautés urbaines qui
n'ont pas d'arrondissement mais qui ont une population élevée et qui peuvent
connaître les mêmes problèmes de gestion de leurs équipes, mais également avec
l'ensemble des groupements qui restent soumis à l'exigence de la désignation de
conseillers municipaux.
Le cumul des charges peut être lourd mais il est justifié par le souci de
légitimité identique au niveau du suffrage universel.
Enfin, la proposition de loi va à l'encontre de l'objectif de la loi relative
à la parité entre les hommes et les femmes puisque ses dispositions peuvent
atténuer les effets de cette dernière par la remise en cause de la règle
électorale qui fait prévaloir les conseillers municipaux et les conseillères
municipales sur les conseillers d'arrondissement pour l'exercice de fonctions
que les progrès de l'intercommunalité tendent de plus en plus souvent à faire
exercer au niveau communautaire et non plus au niveau communal.
Voilà les réserves que je tenais à exprimer, au nom du Gouvernement, sur cette
proposition de loi qui ne porte en fait que sur les communautés urbaines de
Lyon et de Marseille, aucune structure de ce type n'existant à Paris.
Ces différentes réserves font que le Gouvernement ne peut, à regret, adhérer
avec enthousiasme à la proposition de M. Gaudin.
M. Henri de Raincourt.
Il adhère donc, mais sans enthousiasme...
(Sourires.)
M. le président.
La parole est à M. Gaudin.
M. Jean-Claude Gaudin.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la
loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la
coopération intercommunale, dite « loi Chevènement », dispose que l'organe
délibérant des établissements publics de coopération intercommunale est composé
de délégués élus par les conseils municipaux des communes intéressées parmi
leurs membres.
Ainsi, les conseillers municipaux des communes sont désormais les seuls
citoyens habilités à siéger au sein de l'organe délibérant d'un établissement
public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
En adoptant cette disposition, commune à toutes les formes d'établissements
publics de coopération intercommunale, le législateur a souhaité que les
membres du conseil de communauté d'un établissement public de coopération
intercommunale, sans être pour autant élus au suffrage universel direct,
bénéficient d'une légitimité élective, ce qui est en soi une excellence
chose.
Toutefois, la loi Chevènement, en abrogeant l'article L. 5215-9 du code
général des collectivités territoriales, fait qu'il n'existe plus de solution
dans le cas où le nombre de conseillers municipaux d'une commune est inférieur
au nombre de sièges qui lui est attribué.
Dans sa rédaction antérieure, le code général des collectivités territoriales
précisait que, dans une telle situation, le conseil municipal désignait tout
citoyen éligible au conseil municipal pour occuper les sièges qui ne pouvaient
être pourvus par des conseillers municipaux.
Dans la mesure où le mode de fixation du nombre et de la répartition des
sièges au sein de l'organe délibérant d'une communauté urbaine est fondé sur la
population, une telle hypothèse est fort plausible lorsque la ville-centre se
trouve être une très grande ville. Prenons l'exemple que je connais le mieux,
celui de Marseille.
Le conseil municipal de Marseille est composé de 101 membres. Le périmètre de
la future communauté urbaine de Marseille, déterminé par M. le préfet des
Bouches-du-Rhône, inclut dix-huit communes membres, pour une population totale
de 980 000 habitants. La population de Marseille s'élève, quant à elle, à 800
000 habitants.
Compte tenu de ces chiffres, et en l'absence d'accord amiable de l'ensemble
des conseils municipaux des communes, le conseil de communauté serait composé,
aux termes de la loi Chevènement, de quatre-vingt dix membres dont soixante-dix
délégués de la seule ville de Marseille.
Je m'empresse de vous rassurer, mes chers collègues : les dix-huit maires de
la future communauté urbaine de Marseille sont unanimement parvenus à un accord
amiable portant sur une plus juste représentation de leurs communes.
Certes, les 101 conseillers municipaux de Marseille demeurent suffisants pour
déléguer 70 d'entre eux au conseil de la communauté.
Mais qu'en serait-il, monsieur le secrétaire d'Etat, si le périmètre de la
communauté urbaine de Marseille devait être étendu, comme l'autorise la loi
Chevènement, et cela dès 2003 ? Il ne s'agit pas là d'une simple hypothèse
d'école : c'est une réelle possibilité, si j'en crois la volonté exprimée par
le président de la communauté d'agglomération de Garlaban - Huveaune -
Sainte-Baume de rejoindre à terme la communauté urbaine de Marseille.
Monsieur le secrétaire d'Etat, l'extension de la communauté urbaine de
Marseille à cet établissement public de coopération intercommunale de l'aire
aubagnaise, qui regroupe cinq communes et 70 000 habitants, porterait à plus de
vingt communes - vingt-trois exactement - et à plus d'un million d'habitants -
1 050 000 pour être précis - la nouvelle communauté urbaine.
Dans ce cas, et toujours en l'absence d'accord amiable de l'ensemble des
conseils municipaux, le nouvel organe délibérant de cet établissement public de
coopération intercommunale serait composé de 140 membres, dont 107 délégués de
la seule ville de Marseille !
Cette fois-ci, excusez-moi, les 101 conseillers municipaux marseillais n'y
suffiraient pas ! Cela signifie que la répartition des sièges prévue par la loi
ne pourrait être mise en application.
A Paris, Marseille et Lyon, des conseillers d'arrondissement sont élus en même
temps et dans les mêmes conditions que les membres du conseil municipal. Au
même titre que ces derniers, ils jouissent, vous l'avez vous-même dit, monsieur
le secrétaire d'Etat, de l'onction du suffrage universel.
Dès lors, pour combler ce vide juridique et pour aller au bout de la volonté
de la représentation nationale, nous proposons que les conseillers
d'arrondissement de Paris - il n'existe pas, aujourd'hui, d'établissement de
coopération intercommunale à Paris, mais, si j'en crois la presse, à droite
comme à gauche, des propositions dans ce sens commencent à voir le jour
(Sourires) -
Marseille et Lyon puissent désigner des délégués pour siéger
au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération
intercommunale dont ces villes sont membres, et que ce ne soit pas seulement
pour compléter accessoirement leur représentation, car qui peut le moins, en
l'espèce, doit le plus.
La loi du 31 décembre 1982 a doté les villes de Paris, Marseille et Lyon
d'une organisation administrative particulière, répondant ainsi au souci de
rapprocher les élus des citoyens pour la gestion des problèmes de la vie
quotidienne.
Or, monsieur le secrétaire d'Etat, saisi à propos de cette loi, le Conseil
constitutionnel a considéré que, en définitive, « aucun principe ou règle de
valeur constitutionnelle n'interdit au législateur d'instituer des divisions
administratives au sein des communes ni d'instituer des organes élus autres que
le conseil municipal et le maire ; que, dès lors, si les dispositions
critiquées par les auteurs de la saisine dérogent pour les trois plus grandes
villes de France au droit commun de l'organisation communale, elles ne
méconnaissent pas pour autant la Constitution ». Cela répond, monsieur le
secrétaire d'Etat, à l'argument que vous avez avancé tout à l'heure.
On peut aussi se demander, puisqu'il a beaucoup été question, ces derniers
temps, de limiter le cumul des mandats, pourquoi l'on devrait faire
obligatoirement d'un adjoint au maire de Marseille, qui peut être en même temps
député ou sénateur, un membre de la communauté urbaine.
Nous avions au contraire le sentiment qu'il n'était pas souhaitable, pour la
quasi-totalité des membres des conseils municipaux de Marseille, de Lyon et
éventuellement, un jour, de Paris, qu'ils exercent en même temps un mandat de
membre de la communauté urbaine.
(Sourires.)
Mes chers collègues, je suis sans doute le seul dans cette assemblée, et même
dans l'ensemble du Parlement, à avoir tout connu dans ce domaine depuis 1982 !
J'ai en effet été maire d'arrondissement d'opposition face au maire de la ville
- il aura fallu attendre douze ans pour que cela se produise à Paris et à Lyon
- et je suis maintenant le premier magistrat de la ville de Marseille avec
trois maires d'arrondissement d'opposition. Ma foi, à Marseille, la loi dite «
PLM » est plutôt bien respectée, peut-être mieux qu'ailleurs, me dit-on
quelquefois, ...
M. Robert Bret.
Grâce à l'opposition !
(Sourires.)
M. Jean-Claude Gaudin.
... mais c'est sûrement excessif ! En tout cas, c'est vrai, des personnalités
viennent à Marseille pour voir comment cela se passe.
Quoi qu'il en soit, monsieur le secrétaire d'Etat, ayant bien connu l'auteur
de la loi de 1982, je suis sûr que, aujourd'hui, si le Gouvernement nous
suivait avec un peu plus d'empressement, nous pourrions faire accomplir un pas
supplémentaire à la décentralisation telle que mon illustre prédécesseur à la
mairie de Marseille l'a voulue.
C'est pourquoi je vous demande instamment, mes chers collègues, de soutenir
cette proposition de loi qui me semble aller dans le sens de la
décentralisation, relever de la justice et de l'équité et, en même temps,
apporter une clarification dans cette limitation du cumul des mandats qui est
si souvent évoquée mais qui reste, en pratique, tellement difficile à
réaliser.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la
proposition de loi présentée par notre collègue Jean-Claude Gaudin a pour objet
d'adapter les règles relatives à la désignation des délégués au sein des
conseils de communauté urbaine pour les communes de Paris, Marseille et
Lyon.
Son article unique ouvre, pour ce faire, au conseil municipal de ces communes
la faculté de désigner les élus d'arrondissement pour siéger au conseil
communautaire.
Nous y sommes favorables.
Les règles de désignation sont respectées. De plus, comme cela vient d'être
rappelé, les conseillers d'arrondissement sont élus dans les mêmes conditions
que les conseillers municipaux et ont la légitimité du suffrage universel.
Nos collègues Jean-Claude Gaudin et Christian Bonnet soulignent,
respectivement dans l'exposé des motifs et dans le rapport, le rôle
significatif que joue le conseil d'arrondissement dans le règlement des
affaires de la commune.
« Les conseillers d'arrondissement participent pleinement à la gestion et au
développement d'un territoire, dans des domaines intéressant les citoyens au
quotidien. » Tels sont les termes de la loi de décentralisation portant
création des conseils d'arrondissement, qui tend ainsi à « rapprocher les élus
des citoyens pour la gestion des problèmes de leur vie quotidienne ».
Si nous souscrivons pleinement à cet objectif, nous regrettons les limites
actuelles du rôle des conseils d'arrondissement.
Autant, en effet, nous sommes attachés à l'avancée démocratique que représente
la loi PLM, autant nous croyons indispensable de consolider cet acquis et de
rechercher les voies de son approfondissement.
L'exigence est forte d'établir de nouveaux rapports entre les élus, les
habitants, leurs associations, de renouer les liens sociaux, de rétablir une
citoyenneté active qui permette à chacune et chacun d'être entendu.
Atteindre ces objectifs passe par un renforcement du rôle des mairies
d'arrondissement et des conseillers d'arrondissement.
Un récent avis du Conseil économique et social soutient que « la
décentralisation dans les grandes villes doit être accentuée » parce que « la
proximité du maire et des élus de secteur favorise une meilleure réponse aux
besoins ».
Le même rapport ajoute : « Il importe qu'à long terme les mairies
d'arrondissement deviennent de véritables lieux de démocratie et ne soient plus
de simples pôles de stabilisation des zones sensibles. »
Partageant cette analyse qui conclut à la nécessité d'une évolution, le groupe
communiste républicain et citoyen a déposé, le 23 février 1999, une proposition
de loi, dont ma collègue Nicole Borvo et moi-même étions les premiers
signataires, visant à modifier le code général des collectivités territoriales
sur l'organisation administrative de Paris, Marseille et Lyon.
Dans cette proposition de loi, nous proposons que le conseil d'arrondissement
soit représenté dans tous les établissements publics, donc, naturellement, dans
les communautés urbaines. Avec cette proposition, nous confortons la double
originalité des mairies d'arrondissement : l'exercice de la citoyenneté et la
gestion de proximité.
Afin de développer la démocratie locale et l'implication des citoyens dans les
processus de décision, le rôle des comités d'initiative et de consultation
d'arrondissement, les CICA, inscrit dans la loi, doit être repensé.
Il faut, par ailleurs, clarifier les compétences des maires d'arrondissement
et assurer leurs moyens financiers et en personnels. Nous proposons également
de renforcer les mécanismes de concertation entre les communes et leurs mairies
d'arrondissement.
Mes chers collègues, dans l'attente de voir notre proposition de loi inscrite
à l'ordre du jour de nos débats, le groupe communiste républicain et citoyen
approuvera celle qui est présentée par notre collègue Jean-Claude Gaudin.
M. Henri de Raincourt.
Très bien !
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
«
Article unique.
- A l'article L. 5211-7 du code général des
collectivités territoriales, il est inséré un I
bis
ainsi rédigé :