Séance du 2 décembre 1999
SOMMAIRE
PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
1.
Procès-verbal
(p.
0
).
2.
Mise au point au sujet d'un vote
(p.
1
).
MM. Philippe Darniche, le président.
3.
Loi de finances pour 2000.
- Suite de la discussion d'un projet de loi (p.
2
).
Services du Premier ministre
I. - SERVICES GÉNÉRAUX (p.
3
)
M. Roland du Luart, rapporteur spécial de la commission des finances.
4.
Souhaits de bienvenue à une délégation hongroise
(p.
4
).
5.
Loi de finances pour 2000.
- Suite de la discussion d'un projet de loi (p.
5
).
Services du Premier ministre
(suite)
I. - SERVICES GÉNÉRAUX
(suite)
(p.
6
)
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat
et de la décentralisation.
Vote des crédits réservé.
II. - SECRÉTARIAT GÉNÉRAL
DE LA DÉFENSE NATIONALE (p.
7
)
MM. Michel Moreigne, rapporteur spécial de la commission des finances ; Denis
Badré, Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de la décentralisation.
Adoption des crédits.
III. - CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL (p. 8 )
MM. Claude Lise, rapporteur spécial de la commission des finances ; Thierry
Foucaud, Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de la décentralisation.
Adoption des crédits.
Suspension et reprise de la séance (p. 9 )
6.
Financement de la sécurité sociale pour 2000. -
Rejet d'un projet de loi en nouvelle lecture (p.
10
).
Discussion générale : Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à
l'action sociale ; MM. Charles Descours, rapporteur de la commission des
affaires sociales ; Francis Giraud, Mme Nicole Borvo, MM. Jean-Pierre Fourcade,
François Autain.
Mme le secrétaire d'Etat.
Clôture de la discussion générale.
Question préalable (p. 11 )
Motion n° 1 de la commission. - MM. le rapporteur, François Autain, Mme le
secrétaire d'Etat. - Adoption de la motion entraînant le rejet du projet de
loi.
7.
Modification de l'ordre du jour
(p.
12
).
Suspension et reprise de la séance (p. 13 )
8.
Loi de finances pour 2000. -
Suite de la discussion d'un projet de loi (p.
14
).
M. le président.
Budget annexe des Journaux officiels (p. 15 )
M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial de la commission des finances ; Mme
Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Adoption des crédits figurant aux articles 42 et 43.
Services du Premier ministre
(suite)
IV. - PLAN (p.
16
)
M. Claude Haut, rapporteur spécial de la commission des finances ; Mme Janine
Bardou, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques ; M.
Daniel Percheron, Mme Odette Terrade.
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Adoption des crédits.
Fonction publique et réforme de l'Etat (p. 17 )
MM. Gérard Braun, rapporteur spécial de la commission des finances ; Thierry Foucaud, Jacques Mahéas, Jean Boyer, Daniel Eckenspieller, Mme Dominique Gillot, secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Crédits du titre III (p. 18 )
Mme Odette Terrade.
Vote des crédits réservés.
Crédits des titres IV et V. - Vote réservé (p.
19
)
Suspension et reprise de la séance
(p.
20
)
Emploi et solidarité
(p.
21
)
III. - VILLE (p.
22
)
MM. Alain Joyandet, rapporteur spécial de la commission des finances ;
Dominique Braye, en remplacement de M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de
la commission des affaires économiques ; Paul Blanc, rapporteur pour avis de la
commission des affaires sociales ; Jacques Bimbenet, Gilbert Chabroux, Serge
Franchis, Mme Nelly Olin, M. Guy Fischer, Mme Gisèle Printz, M. Daniel
Eckenspieller.
M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville.
Crédits des titres III, IV, V et VI. - Rejet (p. 23 )
9.
Dépôt d'une proposition de loi
(p.
24
).
10.
Textes soumis en application de l'article 88-4 de la Constitution
(p.
25
).
11.
Dépôt d'un rapport
(p.
26
).
12.
Dépôt d'un avis
(p.
27
).
13.
Ordre du jour
(p.
28
).
COMPTE RENDU INTÉGRAL
PRÉSIDENCE DE M. PAUL GIROD
vice-président
M. le président.
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à douze heures.)
1
PROCÈS-VERBAL
M. le président.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.
2
MISE AU POINT AU SUJET D'UN VOTE
M. Philippe Darniche.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. Darniche.
M. Philippe Darniche.
Monsieur le président, je souhaite apporter une rectification en ce qui
concerne le vote qui est intervenu hier sur l'amendement n° I-158, tendant à
insérer un article additionnel avant l'article 24
quinquies
: mes
collègues non inscrits Philippe Adnot, Hubert Durand-Chastel, Alfred Foy et
Alex Türk ont été considérés comme votant pour, alors qu'ils souhaitaient voter
contre cet amendement .
M. le président.
Je vous donne acte de cette mise au point, mon cher collègue.
3
LOI DE FINANCES POUR 2000
Suite de la discussion d'un projet de loi
M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2000 (n° 88, 1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 89 (1999-2000).]
Services du Premier ministre
I. - SERVICES GÉNÉRAUX
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les services
du Premier ministre : I. - Services généraux (à l'exclusion des crédits
relatifs à la fonction publique, à la presse, à l'audiovisuel et au Conseil
supérieur de l'audiovisuel).
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Roland du Luart,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, le budget des services généraux du Premier
ministre n'est pas un petit budget : il atteint en effet, cette année, près de
5 milliards de francs, pour un effectif de 1 500 personnes. C'est dire qu'il
pèse plus lourd que le budget de l'environnement ou celui de l'aménagement du
territoire.
Je rappelle toutefois qu'une partie de ces crédits sera étudiée par notre
collègue Claude Belot, au titre des crédits de la communication et de la
presse, et qu'une autre sera examinée par notre collègue Gérard Braun, au titre
des crédits de la fonction publique.
Le montant du budget a longtemps oscillé autour de 4 milliards de francs. Son
passage à 5 milliards de francs cette année, soit une hausse de 18,6 %, est dû,
en grande partie, à l'augmentation des crédits de la politique de la
communication. A structure constante et hors audiovisuel public, ce budget est
globalement stable.
Il s'agit essentiellement d'un budget de fonctionnement puisque 95 % des
crédits figurent aux titres III et IV.
Les crédits de fonctionnement demandés pour 2000 augmentent fortement : 24 %.
En dehors de l'impact de la hausse des crédits de la politique de
communication, cette augmentation s'explique, premièrement, par la poursuite
des accords salariaux du 10 février 1998, appelés « accords Zuccarelli » ;
deuxièmement, par le transfert de nouveaux moyens à différents organismes
rattachés au Premier ministre ; enfin, troisièmement, par la création et le
transfert d'emplois budgétaires au profit de ce budget.
Les services du Premier ministre sont particulièrement touchés par la réforme
du service national : plus de 10 % des emplois sont actuellement occupés par
des appelés. Ils étaient encore 152 au 1er janvier 1999, mais leur effectif
décroît rapidement. Pour compenser cette diminution et leur prochaine
disparition, 7 créations d'emplois ont été obtenues en 1999 et 20 autres sont
prévues pour 2000.
Au sein de ce fascicule budgétaire sont prévues 42 suppressions d'emplois et
127 créations d'emplois, dont 41 transformations et 64 transferts, ce qui porte
le nombre d'emplois budgétaires à 1 487 pour 2000.
Les dépenses en capital diminuent de 36,5 % en raison, d'une part, de la
non-reconduction de crédits exceptionnels d'action sociale et, d'autre part, du
transfert de certains crédits du titre V vers le titre III, plus conforme à la
destination de ces crédits.
Je me suis également penché sur les dépenses d'entretien du patrimoine
immobilier de l'Etat, mises en lumière par le rapport de M. François. Le budget
des services généraux du Premier ministre recouvre, en effet, un patrimoine
important - soixante-cinq mille mètres carrés, dont la moitié dans des locaux
classés « monuments historiques » - et ce patrimoine est rarement aux
normes.
Il me paraît indispensable de s'assurer que l'Etat montre le bon exemple en
matière de respect des normes de sécurité, notamment pour l'accueil du public.
Il serait surprenant qu'il impose des normes aux collectivités territoriales et
qu'il ne se les applique pas à lui-même !
Mes principales observations sur ce budget concernent, tout d'abord,
l'exécution des budgets des précédentes années. Je tiens notamment à signaler
que, en 1999, des répartitions de crédits du titre V - dépenses en capital -
sont intervenues pour abonder des chapitres du titre III - dépenses de
fonctionnement. L'utilisation qui a été faite de ces crédits diverge donc
sensiblement de ce que le Parlement avait voté.
En outre, il faut noter que le Centre des hautes études sur l'Afrique et
l'Asie modernes, le CHEAM, a vu sa dotation pour 1998 réduite d'un quart, sans
justification satisfaisante.
L'Institut français des relations internationales, l'IFRI, a également connu
une amputation, certes modeste, de sa subvention dès le mois de mai dernier.
Or, dans la précédente loi de finances, il avait été prévu de consolider cette
subvention pour préparer le vingtième anniversaire de l'institut. Le Premier
ministre s'en étant félicité lors de la célébration de ce vingtième
anniversaire de l'existence de l'IFRI, je ne comprends pas que, dans le même
temps, on ampute mesquinement ses crédits de 130 000 francs, si ma mémoire est
fidèle.
Le budget des services généraux du Premier ministre comporte les crédits d'une
série d'organismes rattachés au Premier ministre - une cinquantaine - soit un
ensemble qui forme, selon moi, une « nébuleuse » peu transparente.
Tous les ans, les rapporteurs spéciaux des deux assemblées réclament un audit
sur cet ensemble et, tous les ans, le Gouvernement, quel qu'il soit, refuse de
mener cet effort de rationalisation : on se contente, à la marge, de créer,
transférer ou supprimer des organismes - d'ailleurs, on en crée
traditionnellement toujours plus que l'on n'en supprime - et l'on nous rétorque
que la modicité des crédits en cause ne justifie pas d'engager cet audit !
Je dois reconnaître que des efforts ponctuels de rationalisation ont été
entrepris. Toutefois, un nouvel audit de ces organismes me paraît
indispensable. Il en va en effet de l'efficacité de l'Etat et de la bonne
gestion de la dépense publique. Il conviendrait, en particulier, de revoir les
rattachements juridiques et budgétaires de l'ensemble de ces organismes et de
se donner les moyens d'avoir une vision globale des crédits alloués à chacun de
ces organismes. Hélas ! c'est loin d'être le cas aujourd'hui.
Réclamé conjointement par les commissions des finances du Sénat et de
l'Assemblée nationale depuis plusieurs années - et à nouveau cette année, voilà
quelques jours, par le rapporteur spécial à l'Assemblée nationale, notre
collègue Georges Tron - cet audit en profondeur n'a toujours pas été engagé par
le Gouvernement.
Ma troisième observation concerne les crédits de la médiature de la
République. Je me réjouis des mesures nouvelles qui sont annoncées en faveur de
cette institution.
Toutefois, je tiens à alerter la Haute Assemblée, comme l'an dernier, sur les
difficultés de recrutement de personnels que devrait rencontrer le médiateur
dans les prochaines années, en raison de la raréfaction des mises à
disposition, qui représentent aujourd'hui deux tiers de ses effectifs.
Ma quatrième observation est relative aux fonds spéciaux. La présentation qui
nous en est faite dans le « bleu » - une stabilité apparente depuis plusieurs
années - est largement trompeuse, puisque ces fonds sont régulièrement abondés
en cours d'année par des décrets pour faire face à des dépenses
accidentelles.
En dernier lieu, je tiens à remarquer que le rythme de réalisation des
réimplantations d'administrations décroît d'année en année. En outre, comme
l'an dernier, aucun crédit n'est prévu dans le projet de loi de finances pour
2000 : les chapitres concernés seront abondés dans la loi de finances
rectificative pour 1999. Le Gouvernement ne montre donc pas, dans cette
politique, de volonté affirmée de réformer l'Etat, et en particulier
d'encourager les délocalisations d'administrations en province.
C'est en fonction des observations que je viens de vous exposer, mes chers
collègues, et surtout de celles que nous fera notre collègue Gérard Braun sur
les crédits de la fonction publique, qu'il sera proposé au Sénat de rejeter les
crédits des services généraux du Premier ministre pour 2000.
(Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
4
SOUHAITS DE BIENVENUE
À UNE DÉLÉGATION HONGROISE
M. le président.
Mes chers collègues, j'ai le plaisir de saluer, au nom du Sénat, la présence
dans notre tribune officielle de M. Szólt Németh, secrétaire d'Etat aux
affaires étrangères de la République de Hongrie, invité par le groupe
sénatorial d'amitié France-Hongrie, présidé par notre collègue M. Gérard
Larcher, vice-président du Sénat.
J'adresse également un salut chaleureux à Son Excellence M. Kékessy, nouvel
ambassadeur de Hongrie en France, ainsi que notre meilleur souvenir à M. Béla
Szombati, présent à ses côtés, qui fut, au cours des dernières années, un
ambassadeur de Hongrie très apprécié de beaucoup d'entre nous.
Je forme des voeux pour que leur visite officielle contribue à resserrer les
liens d'amitié entre la France et la Hongrie et permette à nos amis hongrois de
faire progresser l'adhésion de leur pays à l'Union européenne.
(M. le
ministre, Mmes, MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent.)
5
LOI DE FINANCES POUR 2000
Suite de la discussion d'un projet de loi
M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2000 adopté par l'Assemblée nationale.
Services du Premier ministre
(suite)
I. - SERVICES GÉNÉRAUX (suite)
M. le président.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant les services du Premier ministre.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, le budget des services généraux du Premier ministre que vient de
vous présenter M. le rapporteur spécial s'élève à 4,86 milliards de francs dans
le projet de loi de finances pour 2000, après le vote de l'Assemblée nationale
en première lecture. Sa progression résulte, pour l'essentiel, de
l'augmentation de 777 millions de francs des crédits ouverts au titre de la
compensation des exonérations de redevances de télévision.
Le budget des services généraux du Premier ministre recouvre les crédits
afférents à trois grandes catégories de services : d'abord, les crédits
destinés à l'activité et au fonctionnement des services du Premier ministre et
des organismes qui lui sont rattachés ; ensuite, les crédits alloués à cinq
autorités administratives indépendantes : le médiateur de la République, le
Conseil supérieur de l'audiovisuel, la Commission nationale de contrôle des
interceptions de sécurité, la commission consultative du secret de la défense
nationale et le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage ; enfin, les
dotations de trois cabinets ministériels - ceux du Premier ministre, du
ministre des relations avec le Parlement et du ministre de la fonction
publique, votre serviteur - ainsi que les fonds spéciaux.
Je concentrerai maintenant mon propos sur les crédits relatifs à
l'administration générale. Je vous présenterai ceux de la fonction publique un
peu plus tard, et ceux qui sont destinés à la politique de la communication le
seront par Mme Catherine Trautmann, avec les crédits de la culture.
Les crédits consacrés à l'administration générale s'établissent à 1 568
millions de francs, soit une progression de 4,5 %. A structure constante, et en
éliminant l'effet des transferts de crédits entre budgets, la progression est
de 50 millions de francs, soit 3,4 %.
Ce budget comporte la création de vingt emplois et la mise en place de crédits
permettant le recrutement de dix agents contractuels. La suppression du service
national oblige à mettre en place des solutions de substitution à la présence
d'appelés du contingent. Ces solutions ont été conçues dans un souci d'économie
et de productivité. Les mesures proposées ne visent à assurer le remplacement
que d'une partie des postes d'appelés qui ont déjà été supprimés ou qui le
seront l'année prochaine. Il existait là une facilité dont l'Etat ne se privait
pas d'user, et l'on ne saurait le lui reprocher. Reste que la disparition
progressive des appelés crée des besoins en personnels auxquels le Premier
ministre doit bien faire face.
La mise en place de la messagerie interministérielle ADER, ou administrations
en réseau, bénéficie de 11 millions de francs. Ce réseau, qui a vocation à
constituer le support d'un véritable Intranet des services de l'Etat et qui
permettra progressivement à tous les services, centraux ou déconcentrés, de
communiquer entre eux, constitue un élément important du programme d'action
gouvernemental pour la société de l'information, le fameux PAGSI. Sa création
représentera une étape significative des actions engagées par le Gouvernement
pour moderniser l'Etat dans son fonctionnement interne comme dans ses rapports
avec le public.
De façon générale, les services du Premier ministre continueront de jouer un
rôle important dans la mise en oeuvre du programme d'action gouvernemental pour
la société de l'information, notamment en faisant encore évoluer le portail
Admifrance des sites publics de l'Internet, créé et exploité par le secrétariat
général du Gouvernement. Je signale au passage que l'Institut de Maastricht a
placé ce site portail Admifrance en tête d'un classement européen - juste
devant le Danemark et la Grande-Bretagne - pour la qualité des services
Internet que procure l'administration. Quelquefois, nous nous autoflagellons,
alors, quand nous enregistrons de bons résultats, autant le dire !
(Sourires.)
Un effort est par ailleurs accompli en faveur du gros entretien des cités
administratives, dont les crédits sont répartis par le secrétariat général du
Gouvernement.
Les crédits progressent de 21 millions de francs, soit une augmentation de 17
%. Cet effort est indispensable pour faire face à des nécessités impérieuses en
matière de sécurité et d'entretien du patrimoine public. De même, les crédits
consacrés au gros entretien du patrimoine des services du Premier ministre
progressent de 6 millions de francs.
Enfin, le projet de budget prévoit la mise en place de l'intégralité des
crédits de fonctionnement de la commission du secret de la défense nationale,
autorité administrative indépendante créée par une loi du 8 juillet 1998.
Je répondrai maintenant à M. le rapporteur spécial. Il est exact que le
médiateur rencontre des difficultés pour obtenir le renouvellement de la mise à
disposition de certains personnels. Une réflexion interministérielle a été
engagée en vue de mieux organiser la continuité des efforts consentis par les
divers ministères pour pourvoir aux besoins en personnels du médiateur,
institution à laquelle nous attachons la plus grande attention.
Une première réunion interministérielle a eu lieu et d'autres suivront jusqu'à
ce que nous arrivions en effet à répondre aux besoins du médiateur.
(M. le rapporteur spécial approuve.)
Vous avez regretté, monsieur le rapporteur spécial, que, s'agissant de
délocalisations d'emplois publics, aucune inscription de nouveaux crédits n'ait
été opérée en loi de finances initiale pour 2000. C'était d'ailleurs également
le cas en 1999.
Je tiens à vous dire que ces dispositions financières ne traduisent en aucun
cas l'absence de volonté du Gouvernement de poursuivre la mise en oeuvre de la
politique de délocalisation.
(M. le rapporteur spécial s'étonne.)
Permettez-moi simplement de vous expliquer pourquoi il n'y a pas eu
d'inscriptions nouvelles.
Comme prévu initialement, la vente des immeubles libérés par les services
délocalisés a commencé à produire ses effets. Elle a donné lieu à l'inscription
de crédits correspondant aux produits de ces ventes dans chacune des lois de
finances rectificatives depuis 1997, pour un total de 88 millions de francs.
Le montant des crédits disponibles est, par ailleurs, suffisant, à ce stade,
pour permettre de mener à bonne fin l'ensemble des opérations décidées par les
comités interministériels d'aménagement du territoire successifs.
Au demeurant, le programme décennal de délocalisations arrêté en 1991 est
achevé. Par conséquent, je pense que nous pourrons constater, en 2001, que nous
avons délocalisé la quantité d'emplois publics prévue initialement.
Mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de cette présentation, j'espère
vous avoir montré la cohérence de la politique menée par le Premier ministre,
qui entend donner l'exemple de la modération des dépenses pour ses propres
services.
(Applaudisements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées
de l'Union centriste.)
M. le président.
Je vous rappelle que les crédits relatifs à la fonction publique inscrits au
budget des services généraux du Premier ministre seront examinés aujourd'hui et
que les crédits d'aides à la presse et à l'audiovisuel et du Conseil supérieur
de l'audiovisuel, qui sont compris dans les crédits des services généraux du
Premier ministre, seront examinés le samedi 11 décembre avec les crédits
relatifs à la communication.
En conséquence, le vote sur les crédits des services généraux du Premier
ministre doit être réservé jusqu'à l'examen, le samedi 11 décembre, des crédits
relatifs à la communication.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 170 938 589 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 797 520 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 246 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 194 630 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les autorisations de programme et les crédits de paiement figurant
au titre V est réservé.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant les services généraux.
II. - SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les services
du Premier ministre : II. - Secrétariat général de la défense nationale.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Michel Moreigne,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, les crédits demandés pour l'an 2000 s'élèvent à
156,320 millions de francs. Ils sont en hausse de 19,46 % par rapport aux
crédits votés pour 1999.
Cette augmentation intervient après plusieurs années de diminutions
importances, consécutives à la réforme du SGDN entreprise en 1995, réforme qui
avait également réduit son format, le faisant passer de 503 emplois budgétaires
à 218 en 1998. En 2000, son effectif remontera à 241 emplois.
Les dépenses ordinaires progressent de 10,63 % pour permettre la création de
sept postes budgétaires et la remise à niveau des moyens de fonctionnement de
plusieurs services. Une cellule de surveillance et d'alerte, chargée de lutter
contre les intrusions et attaques informatiques, sera créée. Les moyens du
service central de sécurité des systèmes d'information, le SCSSI, et les
directions en charge du contrôle des exportations et du programme civil de
défense, le PCD, seront également renforcés.
Pour les dépenses en capital, l'année 2000 marque une inflexion importante,
avec 33 millions de francs de crédits de paiement, soit une progression de 70,3
%.
Les autorisations de programme sont en hausse de 138 %, avec 50 millions de
francs. Le PCD en est le principal bénéficiaire. Ces mesures nouvelles sont
destinées au réseau RIMBAUD et à l'équipement relatif à la lutte antiterroriste
nucléaire, biologique et chimique, ou NBC. Le reste des crédits est partagé
entre le centre de transmission gouvernemental, pour l'amélioration de ses
équipements, et le SCSSI, pour accompagner sa montée en puissance.
Même si la dotation de l'Institut des hautes études de la défense nationale,
l'IHEDN, érigé en établissement public administratif en 1997, ne relève plus
stricto sensu
de ce budget, sa tutelle est toujours confiée au SGDN.
L'ambition de la réforme était de redéfinir ses objectifs et de le doter d'une
autonomie de gestion permettant une clarification de son financement.
Toutefois, il continue de dépendre, pour près des trois quarts de ses moyens en
matériels et en effectifs, d'autres d'administrations.
Sur le plan des effectifs, le SCSSI est dans une situation analogue, puisqu'il
dépend pour un tiers d'emplois mis à disposition par le ministère de la
défense. Il faut se féliciter que cette proportion se soit inversée - dans le
sens de l'amélioration, bien sûr - au fil des années.
Depuis la loi de finances pour 1980, la totalité de l'effort budgétaire
consacré par l'ensemble des ministères civils à la défense civile de la nation
est récapitulée dans un « jaune budgétaire ».
En 2000, cet effort s'élèvera à 8 843,4 millions de francs, soit une très
nette augmentation, de 7 %. La plus grande part en est fournie par le ministère
de l'intérieur, qui représentait, en 1999, 74 % du total ; 32 000 de ses agents
participent en effet à la défense civile.
Après cette présentation des moyens, je souhaiterais vous faire part de mes
principales observations.
En premier lieu, j'insisterai, comme l'a souhaité la commission, sur la
nécessité d'améliorer la clarification du financement de l'IHEDN.
Si le SGDN lui-même est l'instrument privilégié du Premier ministre pour
l'exercice de ses responsabilités, il est également conduit à travailler en
liaison étroite avec la présidence de la République.
Concentré autour de cinq directions et recentré sur ses missions et
attributions, le SGDN assure des tâches de gestion permanentes. Il s'agit, pour
l'activité interministérielle, de la veille, du secrétariat et de la
coordination dans tous les domaines de la défense et de la sécurité. Le SGDN a
également la charge de la sécurité des systèmes d'information, du contrôle des
transferts d'armement et de la protection du secret de défense.
Son nouveau secrétaire général, M. Jean-Claude Mallet, s'attache à centrer
prioritairement l'activité du SGDN sur les tâches de conception et d'impulsion.
Il est ainsi constitué des équipes « à la demande », à l'instar des cellules
créées pour la crise du Kosovo ou pour le passage à l'an 2000.
Le rôle du SGDN est maintenant réaffirmé et confirmé, tant par les nouveaux
moyens mis à sa disposition que par les appels renouvelés à sa compétence.
Assurant la préparation et le secrétariat du comité interministériel du
renseignement, le CIR, il est sollicité dans la gestion de crises
internationales. Ainsi, à l'occasion du conflit du Kosovo, ses fonctions de
synthèse, d'évaluation et de mise en valeur du renseignement dans le processus
de décision politique ont été, c'est le moins que l'on puisse dire,
confirmées.
En matière tant de sécurité informatique - mission confirmée par le discours
du Premier ministre prononcé à Hourtin cet été - que de lutte contre le risque
terroriste et la prolifération NBC ou de réforme de notre politique de défense
dans sa dimension européenne, le SGDN est repositionné comme lien de
convergence de la sécurité intérieure et extérieure.
Pour cet ensemble de raisons, ses moyens doivent être à la hauteur de
l'importance des missions qui lui sont confiées, d'autant qu'ils resteront
modestes au regard de la masse budgétaire correspondant à ses domaines
d'intervention.
Prenant en compte ses capacités nouvelles, en particulier pour le programme
civil de défense, la commission des finances, suivant la proposition de son
rapporteur spécial, vous propose d'adopter les crédits du secrétariat général
de la défense nationale.
(Applaudissements.)
M. le président.
J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à cinq minutes le
temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
La parole est à M. Badré.
M. Denis Badré.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la nature
des menaces qui pèsent sur notre sécurité évolue très vite, cela a été dit et
répété ici.
La professionnalisation des armées est engagée. Avec elle, nous vivons la fin
de la conscription. Dans ce contexte, l'IHEDN, au conseil d'administration
duquel j'ai l'honneur de représenter la Haute Assemblée, voit son rôle
apparaître en pleine lumière.
Jusque-là, qui disait sécurité pensait surtout défense. Le jeune appelé
découvrait la nation et sa sécurité à travers l'armée.
L'IHEDN avait alors naturellement vocation à situer l'armée dans la nation et
à rappeler sans cesse qu'elle ne peut servir la sécurité du pays hors d'un
contexte de mobilisation nationale.
Plus que jamais aujourd'hui, les problèmes de sécurité concernent l'ensemble
des Français. Avec la fin du service national et une menace moins exclusivement
militaire, nous devons désormais aussi veiller à ce que le pays n'oublie pas
son armée. Il fallait évidemment que cela soit dit le jour anniversaire de la
bataille d'Austerlitz !
Le rôle de l'Institut me semble donc plus important que jamais, à la fois pour
souder notre armée et le pays civil et pour rappeler que l'armée n'est pas
seule garante d'une sécurité qui ne peut être que « nationale».
L'Institut est devenu un établissement public. M. le rapporteur spécial le
rappelait à l'instant, c'était nécessaire. Dans ce nouveau cadre, le rôle de
son conseil d'administration consiste, bien sûr, à administrer mais aussi, et
d'abord, à veiller à ce que l'Institut prenne en compte l'élargissement de sa
mission.
Il doit, de manière toujours plus évidente, favoriser toutes les occasions de
rencontre entre civils et militaires, entre cadres des secteurs public et
privé. Il doit s'adresser à nos compatriotes de tous âges, prioritairement aux
plus jeunes, et à nos compatriotes de toutes les régions.
Ce qui est vrai en France doit être également vrai pour l'Europe.
Il n'a échappé à personne que l'on parle de politique extérieure et de «
sécurité » commune et non de politique extérieure et de « défense » commune.
L'Institut doit largement s'ouvrir sur nos partenaires de l'Union qui adoptent
la même logique que nous au regard de leur sécurité. Cet engagement, calé sur
une forte exigence de qualité, représentera un enrichissement pour tous. De
plus, en développant les échanges entre les acteurs de la sécurité des Etats
membres, il créera ces liens de complicité qui font vraiment vivre l'Union
européenne.
Aujourd'hui, l'Europe, c'est aussi l'élargissement vers des candidats
préoccupés de sécurité au moins autant que de prospérité. Nous devons partager
avec eux l'idée que la sécurité, ce n'est pas uniquement la défense, et que, la
défense, ce peut être d'abord l'Union européenne, même si cela reste, bien
entendu, dans l'OTAN, l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord.
Il est important que nos voisins de l'Est européen comprennent dès maintenant
nos ambitions dans ces domaines de la défense et de la sécurité et que nous
percevions mieux nous-mêmes leurs attentes. Quelle meilleure manière de
préparer l'avenir commun que de leur proposer de partager, dès maintenant, des
formations et d'échanger des réflexions ?
J'en reviens aux missions traditionnelles de l'établissement. Elles seront
d'autant mieux assurées qu'il restera performant dans le domaine scientifique.
Il est connu que l'enseignement supérieur est plus efficace lorsqu'il est
assuré en liaison étroite avc la formation continue et la recherche. C'est vrai
aussi dans les domaines militaires ou stratégiques.
J'évoque ce sujet fondamental et qui appelle une vraie réflexion, monsieur le
ministre, parce qu'il a été soulevé - de manière beaucoup trop improvisée,
d'ailleurs - lors du dernier conseil de l'établissement.
De même que notre enseignement supérieur militaire a le souci de rester en
ligne avec les derniers développements scientifiques dans tous les domaines
qu'il approche, l'Institut doit veiller soigneusement à rester en prise directe
avec la recherche, notamment dans le domaine géostratégique.
Par ailleurs, l'effort engagé en France à cet égard doit être soutenu,
amplifié et sans doute mieux coordonné. Tout cela n'implique pas, me
semble-t-il, que l'Institut, partie prenante évidente, gère en direct une
responsabilité de recherche. Son statut ne le met pas en situation de bien le
faire et il faut veiller à conserver un bon équilibre entre ses activités
actuelles sans s'exposer au risque de les voir subordonnées à une nouvelle
activité scientifique nécessairement accaparante. Les établissements qui sont
capables de mêler la recherche à d'autres activités voient d'ailleurs leur
réputation d'ensemble immédiatement calée sur la seule qualité de leurs
prestations scientifiques.
Pour que l'Institut conserve sa réputation dans ses domaines d'activité
actuelle, une réputation qui doit lui permettre de répondre à une attente
renforcée du pays et de s'ouvrir sur l'Europe, il faudrait qu'il atteigne
d'emblée dans le monde de la recherche un niveau d'excellence et un volume
d'activité qui en fassent une référence inconstestable sur le continent.
Tant que cela ne sera pas possible, je préfère personnellement qu'il continue
à conforter en priorité ses équilibres, avec un budget qui doit poursuivre sa
progression dans un contexte d'autonomie et de clarification qui confirme une
très forte liaison avec le ministère de la défense.
Afin que l'action engagée puisse être poursuivie et développée aussi vite,
aussi bien et aussi largement que possible, et comme nous y invite notre
excellent rapporteur spécial, M. Michel Moreigne, je voterai ce projet de
budget.
(Applaudissements.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial,
mesdames, messieurs les sénateurs, le secrétariat général de la défense
nationale assure pour le Premier ministre et au bénéfice des plus hautes
autorités de l'Etat la coordination interministérielle dans le domaine de la
défense et de la sécurité.
Le secrétariat général concentre son action sur l'animation du processus de
décision interministérielle dans le domaine de la sécurité et sur la prise en
compte, au niveau du Premier ministre, d'un certain nombre de fonctions qui
appellent une centralisation ou un suivi interministériel permanent, en
particulier le contrôle des exportations, la lutte contre la prolifération, la
protection et la modernisation des transmissions gouvernementales.
L'action du secrétariat général doit tenir compte des évolutions les plus
récentes de l'environnement stratégique, diplomatique et technologique. Des
risques nouveaux pour notre sécurité sont apparus au premier plan.
Le Gouvernement a souhaité donner un nouveau départ à l'institution. Le budget
pour 2000 inverse la tendance à la baisse constatée ces dernières années et
soulignée par M. le rapporteur spécial. Entre 1995 et 1999, les effectifs
budgétaires sont passés de 518 à 234 agents et le budget de 228 millions de
francs à 131 millions de francs, alors même que le service central de la
sécurité des systèmes d'information lui était rattaché le 1er janvier 1999.
Le budget qui vous est proposé pour 2000 augmente de près de 20 %, pour
s'établir à 156 millions de francs.
Les moyens nouveaux, en termes d'effectifs mais aussi de crédits
d'équipements, sont pour l'essentiel concentrés sur trois priorités.
La première est la sécurité des systèmes d'information, qui représente à elle
seule plus des deux tiers de cet accroissement, comme le Premier ministre l'a
annoncé à Hourtin le 26 août dernier lors de l'université d'été de la
communication.
Le secrétariat général doit assumer une mission d'impulsion, de coordination
et d'expertise dans les domaines de la sécurité informatique, de la
cryptologie, de la lutte contre les intrusions et les malveillances
informatiques et de la protection des réseaux de l'administration et du service
public.
La deuxième priorité est le contrôle des transferts de technologies sensibles
et des exportations de matériels de guerre.
Enfin, la troisième priorité est la relance du programme civil de défense, qui
fait l'objet d'un effort pour être en mesure de répondre au risque que
représente le terrorisme nucléaire, bactériologique et chimique. Dans ce
domaine, les capacités de l'Etat doivent être à la fois renforcées, coordonnées
et bien orientées. Le secrétariat général anime à cette fin des instances
interministérielles où l'emploi de ces crédits, qui sont des crédits
d'investissement à caractère incitatif, est débattu en fonction des nécessités
de prévention ou d'action opérationnelles.
Pour conclure, je veux répondre à M. Badré, qui est intervenu à propos de
l'IHEDN - sujet qui lui tient particulièrement à coeur - on le comprend, que
j'ai été très attentif, tout comme l'ensemble du Gouvernement, au rôle que cet
établissement public est appelé à jouer, aussi bien à l'échelon national que
dans ses relations avec ses homologues au sein de l'Union européenne face à
l'évolution de notre défense et de la conscription.
M. le ministre de la défense aurait été plus compétent que moi pour vous
répondre directement à cet égard, mais je tiens à rappeler au Sénat les données
chiffrées.
L'IHEDN est un établissement public inscrit sur le budget des services
généraux du Premier minitre. Il reçoit, en recettes, 9,6 millions de francs de
subventions de l'Etat. Il possède 2,3 millions de francs de ressources propres,
auxquelles s'ajoutent des contributions en nature essentiellement en provenance
du ministère de la défense, qui peuvent être évaluées à 29 millions de
francs.
Tels sont les éléments que je suis en mesure d'apporter à la Haute Assemblée
pour répondre à votre souhait de clarification.
(Applaudissements.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le
sécrétariat général de la défense nationale et figurant aux états B et C.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 11 656 084 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits sont adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 50 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 25 000 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les autorisations de programmes et les crédits de paiement
figurant au titre V.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant le secrétariat général de la défense nationale.
III. - CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les services
du Premier ministre : III. - Conseil économique et social.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Claude Lise,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, en septembre dernier, il a été procédé, comme
vous le savez, au renouvellement du Conseil économique et social. Ainsi, 99
nouveaux membres ont été nommés et 132 reconduits.
Les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000 sont marqués
par ce renouvellement, puisque la charge que représentent les pensions des
nouveaux retraités absorbe la majeure partie des mesures nouvelles.
Quels sont les éléments essentiels à retenir dans les crédits de ce budget
?
Les crédits demandés pour 2000 au titre du Conseil économique et social
s'élèvent à un peu plus de 189 millions de francs, soit une majoration de 3,31
% par rapport au budget voté en 1999, qui correspond à une augmentation de 6,06
millions de francs.
Les crédits consacrés en 2000 aux indemnités des membres du CES s'élèvent à
125,75 millions de francs, soit une hausse de 6,10 %.
Celle-ci est destinée à financer l'augmentation des rémunérations publiques -
1,014 million de francs -, à poursuivre la réforme entamée en 1999, qui vise à
améliorer le fonctionnement des secrétariats des groupes et, surtout, à abonder
la caisse des retraites des anciens membres. Ce dernier poste, qui s'élève à
4,987 millions de francs, représente, de loin, la plus importante mesure
nouvelle de ce projet de budget.
Les dépenses de personnel sont en très légère hausse : 0,77 million de
francs.
Les dépenses consacrées au matériel et au fonctionnement des services restent
quasiment stables et sont affectées, pour une bonne part, à la poursuite du
développement de l'équipement informatique du Conseil économique et social, le
CES.
Concernant l'équipement administratif, la demande de crédits s'élève à 4
millions de francs en autorisations de programme comme en crédits de paiement,
soit une baisse d'un tiers par rapport au dernier budget. Cette régression
s'explique par l'achèvement des travaux urgents qui ont été menés à bien au
cours des trois derniers exercices.
Je vais maintenant développer quatre points particuliers de ce projet de
budget, que l'on peut qualifier de « projet de transition ».
Premier point, on constate une légère progression des crédits, essentiellement
destinée à financer des charges fixes.
L'accroissement de la subvention à la caisse des retraites représente plus de
80 % de l'augmentation du budget.
Le nombre des pensions viagères va croître de 17,62 % ; en montant, la dépense
nouvelle est estimée à environ 5 millions de francs. Si l'on ajoute à cela
l'accroissement des dépenses liées aux augmentations générales de la fonction
publique pour les seuls membres, l'ensemble des crédits supplémentaires
accordés pour cette année se trouvent entièrement consommés.
Ce n'est donc que grâce à la réduction de 2 millions de francs du chapitre
consacré aux équipements administratifs que le budget du Conseil économique et
social n'affiche qu'une progression raisonnable.
Le deuxième point que je veux évoquer porte précisément sur les crédits
consacrés à l'entretien du Palais d'Iéna.
Après plusieurs années de larges dotations en autorisations de programme comme
en crédits de paiements, les crédits enregistrent une forte baisse.
Depuis trois ans, 21 millions de francs ont été consacrés à la rénovation du
Palais d'Iéna, dont l'entretien avait été négligé pendant un certain temps. Les
travaux les plus lourds ont donc pu être menés à bien. J'ai pu constater par
moi-même que l'accent a été mis sur la sécurité - création d'un escalier de
secours, réfection du circuit électrique, désamiantage... - ainsi que sur
l'amélioration des conditions de travail, notamment sur la réfection des
bureaux.
Dans le projet de loi de finances pour 2000, un plan de travaux plus modeste
sera entrepris. Il concerne la mise aux normes de « sécurité incendie » d'une
partie du Palais et la réfection des façades.
La modernisation des moyens informatiques s'achève. Après le renouvellement du
parc de matériel, le Conseil économique et social procède à l'adaptation de ses
logiciels. Son site Internet - en français et en anglais, il faut le noter - a
été ouvert le 1er juillet dernier. Je profite de cette occasion pour vous
inviter, mes chers collègues, à le consulter.
Le troisième point porte sur le bilan de la dernière mandature.
Il faut reconnaître qu'il est en retrait par rapport à celui de la précédente.
Ainsi 100 avis et études ont été adoptés, contre 112 entre 1989 et 1994.
Plus inquiétant à mon sens, je constate avec regret que les demandes
gouvernementales ont chuté de 35, entre 1989 et 1994, à 18 au cours de la
dernière mandature.
En dépit de ces résultats, j'insiste sur la qualité des travaux du Conseil
économique et social, qui sont d'ailleurs bien souvent largement repris par
d'autres, voire pillés, à en croire certains conseillers.
Je me félicite toutefois que la dernière mandature du président Mattéoli ait
été marquée par un essor considérable des relations internationales. Le conseil
a encouragé avec succès la création de conseils économiques et sociaux à
travers le monde. Tel est le cas, notamment, en Grèce, au Bénin, en Guinée, en
Slovénie, en Slovaquie et en Roumanie.
Enfin - quatrième et dernier point -, je souhaite vous faire part des projets
du nouveau président : Jacques Dermagne m'a confié sa volonté de donner un
nouveau souffle à cette institution, dont l'utilité n'est plus, me semble-t-il,
à démontrer.
Grâce à sa composition, le CES permet aux différents acteurs économiques et
sociaux, toutes tendances confondues, de confronter leurs idées. Les débats et
les avis qui en émanent sont le produit d'un certain consensus de toute
évidence utile à la démocratie.
Le président Dermagne m'a également fait part de son intention de donner aux
travaux du CES un plus large impact. C'est ainsi que le Parlement pourrait bien
souvent, à mon sens, mieux utiliser ces travaux.
Le nouveau président envisage, en outre, de rénover les méthodes internes de
travail.
Au mois d'avril prochain, il présentera ses orientations, qui auront des
incidences financières certaines, la relance de l'institution impliquant
nécessairement un accroissement des moyens. Nous serons, bien entendu, amenés à
en apprécier les conséquences budgétaires l'an prochain.
Pour l'heure, je crois pouvoir dire que le conseil s'est rapidement mis au
travail après son renouvellement. Après s'être saisi de l'épineux problème des
retraites, il fait d'ores et déjà l'objet d'une saisine gouvernementale sur la
directive européenne sur le gaz, et il s'attend également à être consulté sur
la prochaine loi d'orientation pour les départements d'outre-mer, qui
m'intéresse bien sûr tout particulièrement.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est sous
le bénéfice de ces observations que la commission des finances vous propose
d'adopter les crédits du Conseil économique et social pour 2000.
M. le président.
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits
du Conseil économique et social sont en augmentation de 3,3 %, pour atteindre
189,2 millions de francs. Sur cette somme, 125,7 millions de francs sont
consacrés aux indemnités des 303 membres du CES, soit 67 %, et 48,2 millions de
francs aux dépenses de personnel, soit 25 %,
Dès lors, que reste-t-il ? Il reste 15,3 millions de francs pour porter un
jugement sur les tâches actuelles et à venir du Conseil économique et
social.
Par ailleurs, il semble que le nombre d'avis du Conseil économique et social
diminue : 100 contre 122 au cours de l'année précédente. A cet égard, il faut
noter que le Gouvernement a réduit de moitié ses demandes d'avis : 18 contre
35. Pourquoi ?
La qualité des rapports n'est pourtant pas contestable, et personne ne semble
d'ailleurs les contester. Mais un problème semble posé par le fait que le
Gouvernement n'assure pas suffisamment le suivi des décisions proposées.
Si, jusqu'en 1996, les gouvernements successifs ont assuré le conseil de
certaines suites données - 11 sur 23, en 1993, et 10 sur 25 en 1994 - force est
de constater que le nombre de suites données est devenu quasiment nul - une sur
23 avis, en 1996 ; et une sur 22 avis en 1997.
Assurer un suivi est nécessaire, et je veux relever un certain nombre de cas
où ce suivi a permis l'intégration de l'avis dans la loi, même si on le
conteste.
M. le rapporteur spécial en a donné quelques exemples : l'avis sur la
directive européenne sur le marché de l'électricité, en 1998, intégré dans le
rapport au Premier ministre rendu public le 2 juillet 1998 ; l'avis sur
l'avant-projet de loi d'orientation pour l'aménagement du territoire, qui a
donné lieu à des propositions retenues dans le projet de loi du 8 juillet 1998
; la recommandation du CES qui a conduit le Gouvernement à décider de
pérenniser le 1 % logement.
Ce sont autant d'avis judicieux qui se révèlent efficaces pour aider le
Gouvernement dans ses choix et propositions. Dès lors, pourquoi cette distance
nouvelle prise par le Gouvernement vis-à-vis du CES ? Monsieur le ministre, je
vous demande de bien vouloir repréciser votre position.
Les conseillers sont de plus en plus nombreux à siéger dans quantité
d'organismes officiels de réflexion mais aussi de décision. Le Conseil est
représenté au sein de quarante-cinq organismes, et il vient de renforcer cette
position.
En 1997, il est entré dans le haut conseil de la mémoire combattante, l'office
national des anciens combattants, l'agence pour la diffusion de l'information
technologique.
En 1998, il est entré dans le conseil national d'évaluation des politiques
publiques, le comité d'évaluation de la convention de la mutuelle sociale
agricole, la MSA, et l'observatoire national du commerce.
Monsieur le ministre, que comptez-vous faire pour renforcer les liens de
responsabilité du Gouvernement avec le CES ?
Je veux également relever, pour m'en féliciter, les initiatives prises par le
CES sur le plan international. En plus des réunions internationales, organisées
tous les deux ans, des CES de tous les pays, il a été décidé de créer une
organisation internationale disposant de la personnalité juridique propre aux
CES. Ce projet s'est concrétisé à Port-Louis, en juillet dernier.
Ces remarques étant faites, nous voterons ce budget, en insistant pour que
soit donné au Conseil économique et social toute sa place dans la vie
économique et sociale du pays.
(Applaudissements sur les travées du groupe
communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées
socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli,
ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation.
Je remercie le rapporteur spécial, M. Lise, d'avoir bien
voulu présenter le budget du Conseil économique et social, qui - il faut le
rappeler - est la troisième assemblée constitutionnelle, chargée de la
représentation des activités économiques et sociales et placée auprès des
pouvoirs publics pour donner des avis sur tout problème à caractère économique
et social intéressant la République.
Le projet de budget du Conseil économique et social pour 2000 est de 189
millions de francs, en augmentation de 3,3 % par rapport à la loi de finances
initiale de 1999.
Les dépenses du Conseil économique et social sont consacrées, à hauteur de 67
%, aux indemnités allouées aux 231 conseillers et 72 membres de sections qui
composent l'assemblée. Outre les rémunérations proprement dites, ces crédits
permettent de financer les déplacements que les conseillers effectuent dans le
cadre de leurs activités ou pour participer aux réunions de l'assemblée.
Ces crédits couvrent également la subvention à la caisse de retraite des
anciens membres du Conseil économique et social, qui assure le versement de 437
pensions, 193 pensions de réversion et 11 pensions d'orphelin.
La rémunération des 146 fonctionnaires et des 20 agents contractuels qui
concourent au fonctionnement de l'assemblée représente 25 % des dépenses.
Les frais de fonctionnement matériel représentent 6 % du budget ; ils couvrent
tant la confection des avis, rapports et études élaborés par les neuf sections
que le fonctionnement courant de l'assemblée.
Le Conseil économique et social, qui vient de procéder à son renouvellement
quinquennal, a engagé depuis plusieurs années un processus de modernisation de
ses méthodes de travail qui a permis d'accélérer la mise à disposition du
public de ses avis et rapports, désormais également disponibles sur
Internet.
Et puisque M. le rapporteur spécial et, après lui, M. Foucaud se sont
inquiétés du fait que le Conseil économique et social n'était pas mis à
contribution par le Gouvernement à la mesure de son potentiel de travail -
travail auquel, je le souligne, le Gouvernement reconnaît une grande qualité -
je pense qu'Internet et les nouvelles technologies de l'information et de la
communication contribueront utilement à populariser, à faire mieux connaître du
grand public, les travaux de qualité de cette assemblée trop souvent
méconnue.
S'agissant de la baisse du nombre de rapports demandés par le Gouvernement
dans les années récentes, je tiens à faire observer que la mandature marquée
par cette baisse est celle qui couvrait les années 1994-1999. Si donc le
Gouvernement devait supporter une responsabilité à ce titre, elle ne pourrait
être que partielle. Par ailleurs, je tiens à dire que, d'ores et déjà, des
commandes de rapports, d'études et d'avis ont été faites, notamment - on l'a
signalé - le rapport sur les retraites.
Dans le budget pour 2000, l'accroissement des moyens de fonctionnement porte
pour l'essentiel, à raison de 5 millions de francs, sur la dotation à la caisse
de retraites, qui, tous les cinq ans, à chaque renouvellement, voit ses
effectifs augmenter de manière sensible. Il y aura soixante-dix-neuf pensionnés
supplémentaires en 2000.
Par ailleurs, 1,5 million de francs de crédits nouveaux sont destinés à
renforcer les moyens en personnel, essentiellement ceux qui sont mis à la
disposition des secrétariats des groupes.
Enfin, 0,5 million de francs sont consacrés à la poursuite du plan de
développement informatique et télématique.
Depuis 1997, le Conseil économique et social a réalisé d'importants travaux de
sécurité. Et si les crédits du titre V, qui permettent la poursuite de la
rénovation et de l'entretien du palais d'Iéna, s'établissent à 4 millions de
francs en autorisations de programme et en crédits de paiement, soit une légère
diminution par rapport au budget de 1999, c'est parce que - M. le rapporteur
l'a opportunément souligné - les travaux ont déjà été bien avancés au cours des
exercices précédents.
Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les observations que je tenais
à faire sur les crédits du Conseil économique et social.
(Applaudissements
sur les travées socialistes.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le Conseil
économique et social et figurant aux états B et C.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 6 987 473 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits sont adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 4 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 4 000 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement
figurant au titre V.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant le Conseil économique et social.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze
heures.)
M. le président.
La séance est reprise.
6
FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 2000
Rejet d'un projet de loi en nouvelle lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture, du projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 (n° 105, 1999-2000), adopté avec
modifications par l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture. [Rapport n° 106
(1999-2000).]
Dans la discussion générale, la parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Monsieur le
président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous
examinons aujourd'hui en nouvelle lecture le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000.
Je souhaite tout d'abord réaffirmer ma conviction que les débats que nous
avons à l'occasion de l'examen des projets de loi de financement de la sécurité
sociale doivent aller au-delà de la nécessaire discussion sur les équilibres
budgétaires, pour rattacher ces derniers aux thématiques de santé publique et
d'action sociale qui en constituent le fondement.
Le Sénat avait bien voulu adopter seize articles du projet de loi initial,
mais il avait transmis à l'Assemblée nationale un texte bien différent de celui
qui était proposé par le Gouvernement.
Il avait supprimé le financement des allégements de charge et de la réduction
du temps de travail. Il avait également supprimé les dispositions relatives à
la régulation des dépenses de la médecine de ville en proposant un dispositif
alternatif qui ne nous paraissait pas en mesure d'assurer le respect de
l'ONDAM, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, auquel vous êtes,
comme nous, pourtant très attachés. Il avait, enfin, vidé de son sens l'article
1er, dont le rapport annexé ne traduisait plus, en aucune manière, la politique
visée au travers du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
L'Assemblée nationale a rétabli ces dispositions. C'est une bonne chose pour
l'emploi, pour les entreprises, pour notre système de santé et pour notre
économie.
Je voudrais simplement, en introduction à ce débat, dire que nous devrions
nous réjouir, au-delà de nos divergences politiques, du redressement des
comptes de la sécurité sociale.
L'équilibre financier est la première condition d'une sécurité sociale
efficace et protectrice. On ne peut la laisser vivre à crédit, au risque de
mettre en péril notre cohésion sociale.
En 1999, le régime général devrait être proche de l'équilibre, avec un déficit
prévu de 4 milliards de francs, soit, je le rappelle, 0,3 % de ses dépenses.
L'évolution depuis trois ans révèle l'ampleur du chemin parcouru : de 1997 à
1999, le déficit a été divisé par sept. En 2000, le régime général doit dégager
un excédent d'environ 2 milliards de francs. Pour la première fois depuis
quatorze ans, le régime général va connaître une situation excédentaire. Il
s'agit tout simplement de la fin du fameux « trou de la sécu ».
Ce redressement a été obtenu, je vous le rappelle, sans augmentation des
cotisations ou baisse des remboursements.
Vous attribuez ce résultat à la reprise de la croissance. J'accepte cet
hommage à la qualité de la politique macro-économique du Gouvernement !
M. Alain Gournac.
Merci M. Juppé !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Vous me permettez d'ajouter que les politiques
conduites pour réguler l'évolution des dépenses de santé y ont contribué !
Sur les deux dernières années, les dépenses d'assurance maladie ne progressent
pas plus vite que la richesse nationale, c'est déjà un résultat significatif.
Rien ne permet d'évoquer je ne sais quel dérapage des dépenses !
Quoi qu'il en soit, ces résultats, aussi encourageants soient-ils, ne doivent
en rien infléchir notre détermination à poursuivre la politique engagée depuis
plus de deux ans.
Je voudrais revenir sur les axes majeurs de ce projet de loi de financement de
la sécurité sociale pour 2000.
Je commencerai par évoquer la poursuite des réformes structurelles engagées
pour une meilleure maîtrise des dépenses de santé.
Nous avons engagé une rénovation profonde du cadre conventionnel régissant les
relations entre les caisses d'assurance maladie et les professionnels de
santé.
Une étape nouvelle et décisive est franchie dans ce projet de loi : le
Gouvernement vous propose que la régulation de la médecine de ville soit
désormais placée sous l'entière responsabilité des caisses et des
professionnels de santé. Il privilégie les mécanismes incitatifs visant à
associer les professionnels de santé à une véritable maîtrise médicalisée des
prescriptions.
Concernant le médicament, trois orientations se dégagent : le développement du
médicament générique ; la réévaluation des médicaments et la réforme du
remboursement - les décisions en matière de remboursement et de prix seront
maintenant fondées sur le service médical effectivement rendu par le médicament
- et, enfin, le développement de l'approche conventionnelle, dont témoignent
les accords déjà passés avec l'industrie pharmaceutique et avec les
pharmaciens.
Pour l'hôpital, la poursuite de l'adaptation de notre système hospitalier aux
besoins de la population est indispensable.
Nous avons décidé de mettre en avant la promotion de la qualité et de la
sécurité des soins, notamment grâce à la poursuite de la politique
d'accréditation.
Nous voulons aussi engager une politique volontariste de réduction des
inégalités dans l'accès aux soins. La couverture maladie universelle est un
volet majeur de cette politique à laquelle contribue l'hôpital, qui reste le
principal point d'accueil des populations les plus fragiles. Nous poursuivons
également la réduction des inégalités entre les régions comme entre les
établissements.
La révision des schémas régionaux d'organisation sanitaire - les SROS - de
deuxième génération, qui s'achève actuellement, permettra d'adapter l'offre de
soins aux besoins de la population. L'élaboration de ces schémas a permis de
repérer les insuffisances, de promouvoir les coopérations entre établissements
de planifier les reconversions. Un travail très important a été conduit depuis
deux ans dans la concertation. Il démontre, s'il en était besoin, la capacité
d'évolution et d'adaptation de notre système hospitalier et de ses
personnels.
Enfin, les évolutions de tarif des cliniques privées seront dorénavant
différenciées entre régions et, au sein de chaque région, entre établissements
pour mieux prendre en compte l'activité médicale réelle des établissements, à
partir des indications données par les points ISA.
Vous avez régulièrement exprimé le souhait de débattre de l'avenir général de
notre système de santé. Le Gouvernement s'y est engagé ; le débat ouvert à
l'occasion du projet de loi de financement de la sécurité sociale se poursuivra
donc dès le printemps prochain avec la présentation du projet de loi de
modernisation de notre système de santé, plusieurs fois évoqué au cours des
débats de ces dernières semaines.
La consolidation de nos régimes par répartition nous préoccupe également.
S'agissant des retraites, je ne reviendrai pas une nouvelle fois sur la
méthode du Gouvernement. Elle repose sur un triptyque simple : diagnostic,
dialogue, décision. Après l'établissement d'un diagnostic concerté par le
Commissariat général du Plan, des consultations ont été lancées auprès des
partenaires sociaux pour aboutir, au début de l'année 2000, à la définition des
principes directeurs pour la réforme de nos régimes de retraite.
Notre objectif est avant tout la consolidation du système par répartition et
le maintien de la garantie du droit à la retraite pour tous. Ce système est le
seul garant de la justice sociale et de la solidarité entre générations.
L'Assemblée nationale a décidé l'abondement du fonds de réserve par les
excédents de la caisse nationale d'assurance vieillesse, la CNAV, et par une
partie des prélèvements sur les revenus du capital. Elle a introduit dans le
texte le principe d'une dotation en provenance de la Caisse des dépôts et
consignations.
Le fonds est aujourd'hui abondé de 2 milliards de francs. Dès 2000, le fonds
de réserve sera abondé des excédents de 1999 de la CNAV, soit 4,4 milliards de
francs, et d'une partie de l'excédent prévisionnel pour 2000, soit 2,9
milliards de francs, ainsi que d'une fraction - 49 % - des prélèvements sur les
revenus du capital, soit 5,5 milliards de francs. S'y ajoutent 3 milliards de
francs en provenance de la Caisse des dépôts et consignations et 4 milliards de
francs en provenance du fonds de mutualisation des caisses d'épargne.
Au total, 22 milliards de francs seront ainsi mis en réserve à la fin de 2000
pour le financement des retraites futures.
Cette dotation significative, deux ans seulement après la création du fonds,
montre la détermination du Gouvernement à tout mettre en oeuvre pour assurer
aux futurs retraités une retraite convenable. Peu de gouvernements ont ainsi
constitué des réserves en vue des futures générations. Au contraire, les
gouvernements précédents n'ont fait qu'accumuler des dettes que les Français
seront obligés de payer jusqu'en 2014 : les dettes transférées à la Caisse
d'amortissement de la dette sociale, la CADES, correspondant aux déficits des
années 1994 à 1997, et s'élèvent en effet à plus de 200 milliards de francs.
L'autre axe majeur de l'action conduite depuis deux ans est l'amélioration de
la prise en charge des maladies professionnelles.
Nous avons ouvert, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale
de 1999, une possibilité de cessation anticipée d'activité pour les salariés
victimes de l'amiante. Nous avons décidé cette année d'aller plus loin : ce
dispositif sera étendu aux salariés des entreprises de flocage et de
calorifugeage, aux secteurs de la construction et de la réparation navale et
aux dockers ayant travaillé dans des ports où transitait l'amiante.
Enfin, nous avons introduit une réforme visant à éviter que les victimes
d'accidents du travail successifs aient, pour un même taux d'incapacité, une
indemnisation inférieure à celle qui est obtenue dans le cas d'un accident
unique.
Je vous remercie de vous être associés par votre vote à ces réformes.
La rénovation de notre politique familiale a également fait l'objet de toute
notre attention. Trois axes principaux d'action sont retenus, sur lesquels je
reviendrai en quelques mots.
C'est d'abord l'aide aux familles ayant en charge de jeunes adultes. L'âge
limite pris en compte pour le calcul des allocations logement et le versement
du complément familial est relevé à vingt et un ans. Permettez-moi d'ajouter
que le meilleur service que nous rendons à ces familles, plus que l'octroi de
prestations, c'est la politique de l'emploi que nous conduisons. Grâce aux
emplois-jeunes, au programme TRACE, trajet d'accès à l'emploi, le chômage des
jeunes a été réduit de 25 % en deux ans, ce qui allège considérablement les
charges et les inquiétudes des familles qui comptent en leur sein de jeunes
adultes.
C'est ensuite le soutien aux parents dans leur rôle éducatif, à travers
notamment la création d'un réseau d'écoute et d'appui et une plus grande
attention accordée aux familles dans tous les services publics, en premier lieu
à l'école.
C'est enfin l'amélioration de l'articulation entre la vie familiale et la vie
professionnelle
via
la réduction du temps de travail, le soutien à la
reprise d'activité des femmes et un renforcement des dispositifs d'accueil des
jeunes enfants.
Pour permettre la conduite de cette action importante du Gouvernement, la
pérennité des ressources consacrées à la politique familiale est désormais
garantie par ce projet de loi.
La protection sociale pour favoriser l'emploi bénéficie aussi d'une réforme de
son financement.
L'Assemblée nationale a rétabli le dispositif d'allégement de charges proposé
par le Gouvernement. Il comporte un nouveau mécanisme d'allégement sur les bas
et moyens salaires en remplacement de la ristourne dégressive, mécanisme à la
fois plus ample que cette dernière pour supprimer la « trappe » à bas salaires
- les allégements vont jusqu'à 1,8 SMIC alors qu'ils s'arrêtent à 1,3 SMIC
aujourd'hui - et plus puissant. Cette partie de l'allégement représentera, en
régime de croisière, 65 milliards de francs, soit 25 milliards de francs de
plus que la ristourne Juppé. Cet allégement sera complété par une aide pérenne
de 4 500 francs par salarié dans les entreprises appliquant les 35 heures.
Cette réforme des cotisations patronales était, de l'avis de tous, considérée
comme essentielle pour enrichir notre croissance en emplois. En finançant un
allégement supplémentaire de cotisations sociales pour les entreprises
représentant 25 milliards de francs, nous respectons, une nouvelle fois, la
priorité à l'emploi décidée par ce gouvernement.
Avec ce texte, nous poursuivons la baisse du coût du travail sur les bas et
les moyens salaires. Une telle réforme pour l'emploi aurait mérité, je le
crois, le soutien de tous, et je ne désespère pas de vous convaincre d'ici à la
fin de cette séance.
Je ne souhaite pas développer aujourd'hui la politique de santé découlant des
dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous en
avons largement débattu en première lecture. Je souhaite seulement rappeler nos
priorités sanitaires en matière de prévention ou sociales en matière de prise
en compte des handicapés.
En matière de prévention, les principaux axes de notre politique reposent sur
la prévention des pratiques addictives, sur la prise en charge des personnes
souffrant de maladies chroniques, sur la diminution du nombre des grossesses
non désirées - notamment par le renforcement d'une politique de contraception -
sur la diminution des morts dues au suicide par la promotion de la santé
mentale, et, enfin, sur une action dans le domaine de la nutrition.
Je ne voudrais pas conclure sans rappeler l'action déterminée du ministère en
faveur des personnes handicapées et de leurs familles, action qui s'exprime
tout à la fois dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2000 et dans le projet de loi de finances que j'aurai l'honneur de vous
présenter lundi prochain.
Dans ce domaine comme dans d'autres, mais peut-être plus encore dans celui-ci,
il faut se livrer une lecture coordonnée tant du projet de loi de financement
de la sécurité sociale que du projet de loi de finances pour bien mesurer
l'ampleur et la cohérence des mesures adoptées et des actions engagées depuis
deux ans et qui se traduisent déjà par des résultats tangibles.
Il s'agit notamment du lancement du programme pluriannuel 1999-2003 et de la
création de 16 500 places nouvelles dans les établissements spécialisés pour
adultes handicapés, de la poursuite et de l'amplification du plan de rattrapage
en faveur des personnes autistes, de la mise en oeuvre conjointe avec le
ministère de l'éducation nationale de vingt mesures en faveur de l'intégration
scolaire des jeunes handicapés, de la relance de la politique de l'emploi en
faveur des travailleurs handicapés avec, cette année, une première diminution
du nombre de demandeurs d'emploi handicapés - frémissement porteur d'espoir
s'il en est et que nous allons renforcer à travers la formation professionnelle
-, des expérimentations innovantes et d'une réflexion concertée avec les
associations pour une stratégie globale en faveur de l'accès aux aides
techniques et du soutien à domicile, et, enfin, de la définition d'une
politique pour la reconnaissance du droit des personnes sourdes, à laquelle je
suis, vous le savez, personnellement très attachée.
Mme Martine Aubry et moi-même voulons que cette politique engagée, résolue et
méthodique, s'inscrive dans la durée. Elle résulte de l'effort conjoint de
l'Etat, de la sécurité sociale et de l'association pour la gestion du fonds
pour l'insertion professionnelle des handicapés, l'AGEFIPH, et devrait
permettre de mobiliser, dès l'année prochaine, plus d'un milliard de francs
d'actions nouvelles.
Le montant des mesures inscrites à ce titre dans l'objectif national de
dépenses d'assurance maladie pour 2000 progressera de plus de 24 %. Il
permettra, vous le savez, de développer significativement les services
ambulatoires d'accompagnement précoce des familles et d'appui à l'intégration
scolaire des enfants handicapés. Il permettra aussi d'augmenter les capacités
d'accueil en faveur des adultes handicapés, des personnes autistes et des
traumatisés crâniens.
En parallèle, la prochaine loi de finances prévoit notamment le renforcement
des moyens des commissions d'orientation et de reclassement professionnel, les
COTOREP.
Le succès de cette politique, qui connaît des premiers résultats
encourageants, reste déterminée par la rénovation des instruments de l'action
et la mobilisation de tous les partenaires.
Au chapitre de la rénovation des instruments de l'action figure, bien sûr, la
poursuite des travaux pour une réforme à l'échéance 2000 de la loi sur les
institutions sociales et médico-sociales.
La mobilisation de tous les partenaires, caisses de sécurité sociale et
collectivités territoriales tout spécialement, est une autre condition
indispensable à la réussite de cette politique nationale en matière de
handicap.
Elle requiert également la rénovation et le renforcement du dialogue entre
pouvoirs publics et associations, lesquelles jouent un rôle essentiel pour
inciter la société dans son ensemble à davantage de solidarité en faveur des
personnes handicapées.
L'intégration de la différence est plus difficile dans notre pays que dans
d'autres, en particulier les pays anglo-saxons. Il est, dans ce domaine, de
notre responsabilité collective, au-delà des clivages qui peuvent exister,
d'unir nos forces dans ce but commun.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je me félicite que l'Assemblée nationale
ait redonné à ce texte sa cohérence et son ambition.
Je la résume en quelques mots : conforter notre système de protection sociale
fondé sur la justice sociale, l'égalité des droits et la solidarité entre les
individus et les générations.
(Applaudissements sur les travées socialistes
et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours,
rapporteur de la commission des affaires sociales.
Monsieur le président,
madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous abordons aujourd'hui la
nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je ferai un bref retour sur le déroulement de la navette avant de vous exposer
par avance les raisons qui ont conduit la commission des affaires sociales à
déposer sur ce projet de loi une motion tendant à opposer la question
préalable.
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. Charles Descours.
rapporteur.
Je crois que, compte tenu du dialogue de sourds que nous
avons eu avec l'Assemblée nationale, il vaut mieux à un moment ou à un autre
arrêter ces palinodies.
Madame le secrétaire d'Etat, j'ai le regret de vous le dire, ce que je viens
d'entendre me conforte dans ma position. Vous avez dit des choses très
intéressantes sur le rapport annexé à l'article 1er, mais vous n'avez pas parlé
des quarante articles de la loi. Or c'est sur ces quarante articles que nous
votons et que nous ne sommes pas d'accord.
En première lecture, le Sénat a été saisi de quarante et un articles transmis
par l'Assemblée nationale. La Haute Assemblée en a adopté seize conformes,
modifié quinze, supprimé dix et a inséré onze articles additionnels.
La commission mixte paritaire n'a pu se mettre d'accord sur un texte commun.
Elle a échoué sur l'article 1er portant approbation du rapport annexé, ce qui
peut d'ailleurs être considéré comme un paradoxe législatif puisque le Conseil
d'Etat a rappelé récemment que les dispositions figurant dans ce rapport
étaient dépourvues de valeur normative. Or nous sommes là, les uns et les
autres, pour voter la loi !
M. Alain Gournac.
Absolument !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Trente-six articles restaient en navette.
L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, est revenue pour l'essentiel à son
texte de première lecture. Elle n'a adopté conformes que trois des articles que
nous lui proposions : l'article 5
ter,
qui prévoit une réduction de
cotisations sociales pour les créateurs de jeunes entreprises et qui résulte
d'ailleurs d'un amendement du Gouvernement, l'article 26
bis
A, qui tend
à prendre en compte des périodes de rééducation professionnelle au titre des
pensions de vieillesse et qui découle d'un amendement de nos collègues du
groupe communiste républicain et citoyen, et l'article 26
bis,
qui vise
à améliorer l'indemnisation des accidents du travail successifs.
Elle a, en revanche, supprimé huit articles additionnels introduits par le
Sénat.
Elle a retenu, en le modifiant, l'article 19
bis,
introduit sur
l'initiative de notre collègue M. François Autain et prévoyant un rapport au
Parlement sur les articles 18 et 19.
Cela signifie que, dans sa grande ouverture d'esprit, l'Assemblée nationale
n'a retenu des travaux du Sénat que les amendements qui émanaient de ses amis
de la gauche plurielle. Pourtant, certains des amendements que nous avions
déposés et que vous aviez adoptés, mes chers collègues, n'étaient en aucun cas
des amendements politiciens, et visaient uniquement à améliorer le
fonctionnement de la sécurité sociale et de la commission des comptes de la
sécurité sociale.
L'Assemblée nationale est revenue mot pour mot à son texte adopté en première
lecture sur neuf articles modifiés ou supprimés par le Sénat.
Elle a apporté des modifications - le plus souvent mineures - à quatorze
articles.
Je constate cependant que ces modifications ne relèvent guère du jeu de la
navette mais constituent plutôt autant de remords ou d'ajustements apportés par
l'Assemblée nationale à son propre texte de première lecture. C'est
particulièrement clair pour les articles supprimés par le Sénat.
Ainsi, l'Assemblée nationale a rétabli dans leur intégralité les dispositions
qui avaient fait l'objet des critiques les plus vives de notre assemblée.
Que devions-nous faire ? Continuer jusqu'au bout ce dialogue de sourds ?
Je crois pour ma part que le projet de loi qui nous est soumis est
inacceptable, non seulement de par les dispositions qu'il comporte mais
également de par les dispositions qu'il ne comporte pas. Mme le secrétaire
d'Etat vient d'ailleurs, dans son discours, de tenter de masquer les
insuffisances du projet de loi qu'elle a défendu devant nous en première
lecture.
M. Alain Gournac.
Tout à fait !
M. Charles Descours,
rapporteur.
En effet, le projet de loi de financement de la sécurité
sociale pour 2000 ne répond à aucune des questions que se posent les Français
quant à l'avenir de la protection sociale : politique de santé, malaise dans
les hôpitaux - illustré aujourd'hui par une grève des urgences pédiatriques
dans les hôpitaux de Paris - réforme des retraites, politique familiale...
En conséquence, la commission propose l'adoption d'une motion tendant à
opposer la question préalable, pour sept raisons principales.
La première raison a trait à la transparence des comptes.
La commission rappelle que la raison d'être des lois de financement de la
sécurité sociale est de permettre à la représentation nationale de débattre
dans la transparence des enjeux financiers de la protection sociale. A
l'inverse, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000
organise une extrême confusion dans la présentation des comptes sociaux et dans
l'affectation des flux financiers de la sécurité sociale.
Je crois que, dans un domaine qui intéresse chacune et chacun de nos
concitoyens, tout assuré ou contribuable devrait pouvoir comprendre le
fondement et la destination des prélèvements sociaux. C'est déjà très
difficile, et le projet de loi de financement qui nous est présenté s'ingénie
en plus, à brouiller les pistes.
L'affectation de la taxe générale sur les activités polluantes à un fonds de
financement de la réduction du temps de travail, c'est-à-dire aux 35 heures,
échappe ainsi à toute logique. L'affectation des droits sur le tabac à
l'assurance maladie aurait pu être envisagée, comme l'avait d'ailleurs suggéré
le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Recours, mais en aucun cas à ce
fonds dit « de financement de la réforme des cotisations patronales ».
Les dépassements très importants de l'ONDAM, l'insuffisance des plafonds
d'avances de trésorerie consentis au régime général auraient dû conduire le
Gouvernement à proposer au Parlement un projet de loi de financement
rectificatif de la sécurité sociale. Le Gouvernement a préféré une nouvelle
fois prendre un décret pour relever les plafonds d'avances, alors que cette
possibilité prévue par la loi organique est réservée aux cas d'urgence. On peut
se demander - et le Conseil constitutionnel nous le dira, puisque nous allons
le saisir - si, en dehors des cas d'urgence, le Gouvernement est habilité à
augmenter ce plafond par décret.
Par ailleurs, le Gouvernement a procédé à un « rebasage » du calcul de
l'ONDAM, ce qui affaiblit très substantiellement la portée du vote du
Parlement.
Mme Aubry nous a expliqué, d'abord en commission et ensuite en séance
publique, que l'ONDAM était comparable à un indice des prix. Mais je rappelle
que le Parlement ne vote pas l'indice des prix et que cette interprétation de
la loi organique est pour le moins hasardeuse ! Nous votons l'ONDAM, qui est le
budget de l'assurance maladie et qui a la même valeur législative que le projet
de loi de finances dont nous procédons actuellement à l'examen jour après
jour.
M. Christian de La Malène.
Très bien !
M. Charles Descours,
rapporteur.
La deuxième raison qui justifie le dépôt d'une motion tendant
à opposer la question préalable réside dans l'objectif constitutionnel
d'équilibre de la sécurité sociale.
Nous observons que les trois premières lois de financement s'étaient attachées
à redresser les comptes sociaux, même celles qui avaient été présentées par ce
gouvernement. Cette année, rien de tel : le projet de loi de financement de la
sécurité sociale pour 2000 s'attache à dégrader les comptes, essentiellement
par le transfert à la charge de la sécurité sociale de dépenses précédemment
inscrites au budget général. Partant d'un excédent tendanciel de 14 milliards
de francs, le Gouvernement parvient à un excédent prévu de 2 milliards de
francs.
En se satisfaisant ainsi d'un excédent symbolique du régime général en période
de forte croissance et de recettes abondantes, le Gouvernement laisse ce régime
à la merci de tout ralentissement conjoncturel.
Madame le secrétaire d'Etat, permettez-moi de vous dire avec une certaine
tristesse qu'en cas de retournement de conjoncture, demain, le trou de la
sécurité sociale se rouvrira de façon terrible, parce que vous n'avez pas prévu
de réformes structurelles...
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. Charles Descours,
rapporteur.
... et que vous surfez sur le bon indice de l'activité
économique.
Je le répète, le redressement des comptes sociaux est fragile ; il a été
obtenu par l'alourdissement spectaculaire des prélèvements sociaux, qui
atteignent 51 milliards de francs. Il n'y a donc pas de véritable maîtrise des
dépenses.
La troisième raison qui nous incite à déposer cette question préalable est le
financement des 35 heures.
Il faut déjà avoir un esprit particulièrement tortueux pour mettre le
financement des 35 heures dans la loi de financement de la sécurité sociale
!
M. Alain Gournac.
Il faut faire fort !
M. Charles Descours,
rapporteur.
La commission considère que la multiplication des fonds
spéciaux accroît la confusion des finances sociales et, de surcroît, mêle à
tort le financement de la protection sociale et la politique de l'emploi.
Le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité
sociale ne constitue pas une réforme de fond, nous en avons parlé en première
lecture. Le gouvernement précédent avait demandé des rapports sur ce point, le
gouvernement actuel aussi. Aujourd'hui, ce qu'on nous présente, c'est en
réalité un fonds de financement des 35 heures ou un fonds de compensation du
surcoût des 35 heures.
Le fonds recueillera le produit d'un assortiment hétéroclite d'impôts nouveaux
et de recettes dites de poche. En aucun cas la comparaison avec le fonds de
solidarité vieillesse, créé en 1993, n'est valable : le FSV a bien pour mission
de financer des prestations non contributives ; le fonds de financement des 35
heures ne financera aucune prestation, contributive ou non.
Il est abusif d'évoquer « une réforme d'ampleur de l'assiette des cotisations
patronales de sécurité sociale », dès lors que les exonérations de charges,
désormais conditionnées par des accords de réduction de la durée du travail,
seront financées par les droits sur les tabacs et les alcools et par trois
taxes nouvelles, qui sont une contribution sur les bénéfices sur les sociétés,
la taxe générale sur les activités polluantes et une taxe sur les heures
supplémentaires.
Nous constatons en outre - et nous ne sommes pas les seuls, le MEDEF le dit
tous les jours - que le Gouvernement persiste à mettre la sécurité sociale à
contribution, en la privant d'une partie de ses recettes. Il prend la
responsabilité de mettre en danger le paritarisme, sur lequel notre système de
protection sociale est fondé depuis plus de soixante ans, pour un simple «
bidouillage » financier !
Certes, devant la levée de boucliers unanime des organisations syndicales et
patronales, le Gouvernement a dû renoncer à taxer la sécurité sociale de
manière directe, mais le cheminement financier particulièrement complexe du
prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et sur les produits de
placement montre bien que cette perte de recettes compensera elle-même une
perte de recettes du fonds de solidarité vieillesse, mis à contribution pour
financer le fonds de financement des 35 heures.
Nous répétons à ce propos que le financement de la couverture maladie
universelle - projet phare du Gouvernement que nous avons voté il y a moins de
six mois - par la CNAMTS sera mis en difficulté à l'occasion de ce montage
financier complexe.
A l'occasion d'un colloque à Paris, où l'on m'avait demandé de prendre la
parole et dont l'assistance était composée de beaucoup de représentants des
caisses primaires d'assurance maladie, des mutuelles, et d'un ou deux
assureurs, j'ai constaté que l'inquiétude était très grande quant au
financement de la CMU. Nous envisageons d'ailleurs, au sein de la commission,
d'être particulièrement vigilants sur cette affaire, car un manque va, selon
nous, très vite apparaître, probablement au cours de l'année 2000.
Par ailleurs, nous réaffirmons que le bouclage financier des 35 heures n'est
pas assuré pour autant ; il manquera 20 milliards de francs, soit le tiers du
surcoût du projet de loi relatif à la réduction du temps de travail. Or il est
impossible d'évaluer l'effet d'un dispositif d'exonération des charges sociales
si la clef de son financement, et donc les transferts de charges qu'il
entraînera, restent indéterminés.
J'en arrive à la quatrième raison, qui concerne l'absence de réforme des
retraites.
Madame Gillot, je vous ai écoutée exposer la méthode Jospin.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Les trois D : diagnostic, dialogue, décision.
M. Alain Gournac.
Du vent, du pipeau !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Des décisions ? Mes chers collègues, c'est ce que nous
demandons !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
L'année prochaine !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Demain, on rase gratis !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Mais non !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Ce que nous demandons, ce sont des décisions ! Si quelqu'un a
vu que des décisions étaient prises en matière de retraites dans le projet de
loi de financement de la sécurité sociale,...
M. Alain Gournac.
Qu'il nous prévienne !
M. Charles Descours,
rapporteur.
... qu'il se lève ! Je lui donne tout de suite la parole.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
L'année prochaine !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Comment peut-on songer à alimenter un fonds de réserve alors
que le Gouvernement n'a toujours pas précisé ne serait-ce que ses orientations
générales sur la réforme des retraites ? Or, sans attendre ces « orientations »
ni
a fortiori
l'engagement effectif de cette réforme, le Gouvernement
s'attache à détourner les excédents de la branche vieillesse du régime général
et à priver d'une partie de leurs recettes les trois branches de ce régime, y
compris la branche maladie, pourtant très lourdement en déficit, pour plus de
13 milliards de francs.
La cinquième raison est l'absence de politique familiale.
Nous n'avons évidemment pas, sur ce point, madame le secrétaire d'Etat, le
même regard. Il apparaît dans ce projet de loi que la branche famille est
devenue la variable d'ajustement des déficits publics. Elle est ponctionnée
pour le financement des 35 heures, elle devra prendre à sa charge la majoration
de l'allocation de rentrée scolaire, auparavant payée par le budget de l'Etat -
soit plus de 7 milliards de francs à terme - sans que cette opération
comptable n'apporte une quelconque amélioration à la situation des familles qui
la percevaient déjà.
La sixième raison est le « cavalier seul » du Gouvernement en matière
d'assurance maladie. Le Gouvernement entend désormais se passer à la fois du
Parlement, des partenaires sociaux et des professions de santé.
Selon nous, en effet, l'application des dispositions du projet de loi de
financement sera de nature à mettre fin à la régulation conventionnelle des
relations entre les professions de santé et l'assurance maladie telle qu'elle
existe depuis 1971.
Elle entraînera une grande insécurité économique pour les professionnels de
santé libéraux et les cliniques, qui devront appliquer jusqu'à quatre tarifs
différents pour les mêmes actes au cours d'une même année civile. Comment ces
établissements privés pourront-ils élaborer un budget prévisionnel ?
Je ne veux pas reprendre les qualificatifs que j'avais employés, lors de la
première lecture, pour rendre hommage à l'imagination sans frein de l'ENA, mais
l'application de l'article 17 du projet de loi de financement, compte tenu des
modifications adoptées par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement,
menacera l'existence même des syndicats représentatifs de l'ensemble des
médecins spécialistes. En effet, cet article autorisera à signer non pas avec
les syndicats tels que nous les connaissons aujourd'hui, mais avec des
sous-syndicats, des fractions de syndicats. Le Gouvernement applique l'adage «
Diviser pour régner », alors que la profession est déjà extrêmement divisée.
En outre, les mécanismes de maîtrise médicalisée de l'évolution des dépenses
de ville seront en péril dès lors qu'une obligation légale est instituée pour
l'assurance maladie de faire « flotter » - ce sont les fameuses lettres clés
flottantes - les tarifs au gré des fluctuations conjoncturelles de dépenses.
Permettez-moi, madame le secrétaire d'Etat, de vous poser une question :
l'adoption de l'article 17 du projet de loi de financement remet-elle ou non en
cause la convention des médecins généralistes qui est actuellement en vigueur
et qui ne comporte plus de mécanismes de régulation des dépenses compte tenu
des décisions du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat ?
Le Gouvernement voudrait paralyser la CNAMTS, par ailleurs exclue de la
régulation de l'hospitalisation privée, qu'il ne s'y prendrait pas
autrement.
M. François Autain.
Et le patronat ?
M. Charles Descours,
rapporteur.
Le patronat veut la quitter ?
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
C'est un scoop !
M. Guy Fischer.
Vous soutenez le patronat !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je ne soutiens pas le patronat, je dis simplement qu'il a
déclaré très clairement que, si le Gouvernement injectait 5,5 milliards de
francs pour financer les 35 heures sans ponctionner la sécurité sociale, il
resterait.
M. François Autain.
Chantage !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Que ce soit le groupe communiste républicain et citoyen qui
me le dise, alors que je sais très bien qu'il partage ma pensée...
(Protestations sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. Guy Fischer.
On ne pense pas du tout comme le MEDEF !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Bien sûr que si ! Vous ne voulez pas qu'on vous rappelle
l'attitude que vous avez adoptée à l'Assemblée nationale ! Vous ne vouliez pas
voter le texte tel qu'il était présenté. Mais, compte tenu de l'émotion
suscitée alors par la démission de M. Strauss-Kahn, M. Jospin vous a demandé
d'arrêter, car il « en avait sa claque ». Vous avez donc voté ce texte !
(Nouvelles protestations sur les mêmes travées.)
M. le président.
Mes chers collègues, je vous en prie, vous n'avez pas la parole ! Si vous
voulez interrompre M. le rapporteur, demandez-le moi.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je me laisserai interrompre avec plaisir !
M. le président.
Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur. Vous seul avez la parole.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je pourrais également mentionner toutes les dispositions de
ce projet de loi qui sont contraires à la loi organique, parce qu'elles n'ont
aucun impact sur les dépenses et les recettes de la sécurité sociale et
qu'elles n'ont pas pour objet de renforcer l'information du Parlement.
Je ne citerai que l'article 22
bis
, relatif aux médicaments génériques.
Madame le secrétaire d'Etat, vous venez d'arriver au Gouvernement. Je ne vous
reproche pas cet article...
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Ah, non !
M. Charles Descours.
rapporteur.
... dont le dernier alinéa, ajouté par l'Assemblée nationale
en nouvelle lecture, n'est évidemment par recevable au regard de la loi
organique.
Ses dispositions sont, de surcroît, contraires à la position exprimée par les
Communautés européennes et leurs Etats membres dans un différend avec le
Canada, porté devant l'Organisation mondiale du commerce le 19 décembre 1997,
au sujet de la protection conférée par un brevet pour les produits
pharmaceutiques.
A cette date, l'Europe, dont la France, porte plainte devant l'OMC au motif
que la décision du Canada est scandaleuse pour la protection des brevets. Deux
ans après, l'Assemblée nationale adopte une position complètement contraire à
celle qui avait été retenue voilà deux ans.
Je rappellerai également que l'article 21, contrairement aux dispositions de
la loi organique, vise à proposer au Parlement d'adopter un objectif sectoriel
de dépenses d'assurance maladie pour le médicament. Nous en avons beaucoup
parlé en première lecture. Le Conseil constitutionnel jugera !
Les ordonnances définissent un ONDAM global contre tout ONDAM sectoriel. Avec
l'article 21, on tend à nous faire voter un ONDAM spécifique aux médicaments,
différent de l'ONDAM global. Nous pensons que ce n'est pas constitutionnel.
La septième et dernière raison du dépôt de notre question préalable est
l'oubli délibéré de la navette parlementaire.
En première lecture, le Sénat avait, certes, critiqué la politique du
Gouvernement, mais il avait proposé de respecter les comptes de la sécurité
sociale, de respecter les partenaires sociaux et de respecter les échéances.
Il s'était montré soucieux d'une transparence des comptes, dans le respect de
l'autonomie des branches et des responsabilités des partenaires sociaux. Il
avait affirmé la volonté que soient préservées les relations conventionnelles
avec les professions de santé. Nous sommes en effet persuadés qu'un système
sans relations conventionnelles avec les professionnels de santé est voué à sa
perte ; ou alors, on change de système de santé il faut le dire.
Le Sénat avait enfin estimé nécessaire un excédent significatif de la sécurité
sociale en période de forte croissance. En nouvelle lecture, l'Assemblée
nationale a, à notre sens, dit son dernier mot, qui relève au demeurant d'une
forme de bégaiement puisqu'il ressemble étrangement au premier.
Au-delà des oppositions de fond, je regrette que l'Assemblée nationale n'ait
pas pris davantage de temps pour examiner, voire amender, les dispositions
techniques - je ne parle pas des oppositions politiques de fond - que nous
avions présentées. Je pense, notamment, aux articles 1er
bis
et 1er
ter
, qui visaient à une plus grande transparence et à une plus grande
rapidité dans le processus de construction des comptes sociaux.
Pour toutes ces raisons, monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat,
mes chers collègues, la commission vous proposera dans un moment d'adopter une
motion tendant à opposer la question préalable.
(Applaudissements sur les
travées du RPR, des Républicains et Indépendants, et de l'Union centriste,
ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 22 minutes ;
Groupe socialiste, 18 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 9 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 8 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Francis Giraud.
M. Francis Giraud.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 revient devant
notre assemblée en nouvelle lecture.
Nous ne pouvons que regretter que le travail approfondi mené au Sénat par la
commission des affaires sociales ait été dédaigné par l'Assemblée nationale.
En effet, après l'échec de la commission mixte paritaire, seuls trois articles
ont été votés conformes, et huit articles additionnels ont été rejetés. En
fait, peu ou prou, nous nous retrouvons avec un texte quasi identique à celui
qu'avaient voté les députés en première lecture.
Dans une telle situation, vous comprendrez, madame la secrétaire d'Etat,
qu'aux mêmes dérives soient opposées les mêmes critiques.
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. Francis Giraud.
Pour financer des mesures qui relèvent du budget de l'Etat, vous maintenez une
ponction sur les comptes sociaux au détriment de la protection sociale de nos
concitoyens. Vous persistez à vouloir financer de la sorte votre politique de
l'emploi, notamment la réduction du temps de travail à 35 heures.
Les recettes des différentes branches - famille, vieillesse, maladie -
seront-elles diminuées d'autant ?
De surcroît, par ce système de vases communicants, vous mettez fin à
l'indépendance des branches.
Il en résultera un appauvrissement de celles-ci, alors que les excédents dont
vous les amputez devraient servir à combler des lacunes généralement
considérées comme sérieuses et auxquelles on devrait s'attacher à remédier par
une véritable politique de la famille et des retraites.
Madame la secrétaire d'Etat, vous avez évoqué les problèmes concernant la
famille. Vous me permettrez de rappeler que, quelles que soient les mesures que
vous proposez, le problème démographique est incontournable.
Je ne peux résister à la tentation de vous dire que, voilà presque trente ans,
en 1970, la Documentation française publiait un travail de prospective,
commandé par la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action
régionale, la DATAR, et intitulé
Une image de la France pour l'an 2000
.
Nous y sommes. Or ce scénario tendanciel, pessimiste, surnommé à l'époque dans
un sous-titre
Scénario de l'inacceptable
, se révèle optimiste par
rapport à la réalité que nous connaissons aujourd'hui : les 66 millions de
Français prévus pour 2000 ne sont que 59 millions ; le nombre de naissances
espéré, évalué à un million environ, se trouve inférieur à 800 000.
Pourtant, douze enquêtes réalisées depuis 1955 montrent que, pour les
Français, la taille idéale de la famille est demeurée étonnamment constante. La
dernière enquête, effectuée en 1998 auprès d'hommes et de femmes de quinze à
quarante-cinq ans, confirme les résultats des précédentes : 47 % optent pour
une famille de deux enfants, 38 % pour une famille de trois enfants et 12 %
pour quatre et plus, situant la famille idéale à 2,6 enfants en moyenne. Or la
fécondité observée au cours de la même année 1998 n'était que de 1,75 enfant
par femme.
Cela indique clairement que la politique familiale n'est pas adaptée aux
changements affectant la vie des familles. Elle ne répond ni aux aspirations
des femmes, désireuses de concilier travail et vie de famille, ni au rôle,
considéré plus que jamais comme essentiel, des familles dans l'éducation des
enfants.
Pour ce qui concerne les retraites, le problème est encore plus crucial compte
tenu du vieillissement de la population. On sait qu'à partir de 2005 les
générations du boom démographique de l'après-guerre feront valoir leurs droits
à la retraite. Les actifs, de moins en moins nombreux, auront à leur charge une
part croissante de l'ensemble de la population. Les démographes le disent
depuis des années et le rapport Charpin le répète.
Au lieu de lancer une vaste réforme des retraites susceptible de pallier une
telle situation, le Gouvernement non seulement demeure immobile, mais,
contrairement à ce qu'il conviendrait de faire, tend à fragiliser encore le
fonds de solidarité vieillesse.
Quant à la branche maladie, elle demeure, pour sa part, en déficit, alors que
l'on assiste pourtant à une augmentation des recettes. Mais rien n'a changé.
Les dépassements de l'ONDAM s'aggravent d'année en année ; les dépenses
continuent de croître, mais les Français ne sont pas mieux soignés.
Certes, et je l'ai souligné en première lecture, vous engagez de nouvelles
mesures, notamment en matière de prévention, et l'on ne peut que se réjouir.
En particulier, vous avez annoncé un programme de 16 500 places pour les
handicapés. Le problème est de taille, mais il faut souligner l'aspect positif
de cette annonce.
Toutefois, pour l'organisation des soins, le système conventionnel avec la
profession médicale est en danger de mort. Les cliniques, aux termes de ce
projet de loi de financement, sortent de la tutelle de la CNAMTS. Vous étatisez
un peu plus la santé alors que, de plus en plus, sa gestion devrait être
régionalisée - bien entendu en concertation avec les professionnels de santé -
afin d'adapter l'offre aux besoins des populations, de pallier la pénurie de
certaines spécialités, de favoriser une implantation harmonieuse et équilibrée
de celles-ci.
S'agissant des hôpitaux, madame la secrétaire d'Etat, je me demandais en vous
écoutant si nous parlions de la même chose.
Vous connaissez bien le malaise des praticiens hospitaliers. Vous savez le
nombre de services d'urgences en grande difficulté, ce qui engendre des
attentes inadmissibles pour la population.
Vous me répondrez que cela ne date pas d'hier. C'est tout à fait exact ! Il
n'empêche : vous dites que, depuis deux ans, telle ou telle chose a été faite
sur ces points particuliers ; très honnêtement, on ne peut pas dire que l'on
assiste à une amélioration !
Ainsi, comment justifier la répartition des postes d'internes diplômés
d'études spécialisées sur le territoire ?
Je prends l'exemple de la région que je représente : au CHU de Marseille, on
vient de ramener à 74 le nombre des postes d'interne DES alors qu'il y en avait
84 l'année précédente.
Quant au
numerus clausus
, en augmentation légère sur le plan national,
il demeure figé à 200 pour le CHU de Marseille, alors qu'il augmente - j'ai
pris cet exemple au hasard - de 5 postes à Lille.
(Exclamations sur les
travées du RPR.)
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Peut-être y a-t-il des besoins à Lille !
M. Francis Giraud.
C'est ainsi que le Nord - Pas-de-Calais compte 6,8 postes pour 100 000
habitants et la région PACA seulement 6 postes.
On pourrait comprendre que ces régulations servent à mieux répartir les
spécialistes à travers le territoire.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Voilà !
M. Francis Giraud.
C'est à cela, sans doute, que l'on tend, mais comme la liberté d'installation
est totale, les hôpitaux de la région PACA sont pénalisés sans que soit modifié
en quoi que ce soit l'équilibre entre généralistes et spécialistes.
L'organisation de la santé en France est donc entièrement à revoir, ainsi que
la formation initiale et continue des médecins. Vous nous annoncez pour le
printemps, madame la secrétaire d'Etat, une loi d'orientation de la santé. Nous
en acceptons l'augure, mais nous serons très vigilants.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
J'espère bien !
M. Francis Giraud.
Devant cet immobilisme inquiétant pour la protection sociale et pour toutes
les raisons énoncées, les sénateurs du groupe du Rassemblement pour la
République, saluant le travail remarquable de M. le rapporteur, soutiendront
une nouvelle fois les positions de la commission des affaires sociales.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE).
M. François Autain.
Ce n'est pas glorieux !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je trouve que ce n'est pas mal ! Faites aussi bien !
M. le président.
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après
l'échec de la commission mixte paritaire, échec prévisible tant les divergences
entre les deux assemblées sont manifestes, le texte qui nous revient en
nouvelle lecture est rétabli pour l'essentiel dans sa version adoptée
initialement. Seules quelques précisions et modifications à la marge ont été
apportées au texte gouvernemental, sur lequel, je le dis d'emblée, notre
appréciation n'a pas changé.
Nous considérons, madame la secrétaire d'Etat, que, faute d'avoir fait le
choix résolument progressiste d'un financement plus juste et plus dynamique de
la protection sociale en engageant réellement la réforme de structure de la
cotisation sociale patronale, le Gouvernement se prive, de moyens, pourtant
nécessaires, pour répondre aux besoins sanitaires et sociaux de la
population,...
M. Charles Descours,
rapporteur.
Très bien !
Mme Nicole Borvo.
... qu'il s'agisse de l'accès aux soins, de la politique familiale, de la
retraite ou des maladies professionnelles.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Bravo !
Mme Nicole Borvo.
Monsieur le rapporteur, je ne vous ai pas entendu me soutenir lorsque j'ai dit
que les moyens ne correspondaient pas aux objectifs que se fixe le Gouvernement
!
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je ne peux pas vous soutenir sur tout !
Mme Nicole Borvo.
Dans ces conditions, n'applaudissez pas à mes propos, car nous n'avons pas la
même conception des choses !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Heureusement !
Mme Nicole Borvo.
Le rétablissement de la situation économique de notre pays, le retour à
l'équilibre des comptes appelaient dès cette année un regain d'ambition pour
améliorer significativement notre système de santé et de protection sociale.
Vous, monsieur le rapporteur, vous estimez qu'il faut mettre de l'argent de
côté pour des jours plus sombres. Vous voyez : nous ne disons pas la même
chose.
A l'heure où des offensives ultralibérales sont menées de toutes parts pour
diminuer les dépenses sociales, dépenses d'assurance maladie comprises - je
pense en particulier au chantage du MEDEF ou au plan d'économies de la CNAMTS -
le débat sur l'avenir de la sécurité sociale est essentiel. En fait, derrière
ces questions budgétaires et techniques pointe un débat de fond sur l'avenir de
la protection sociale : progrès de civilisation ou régression ; universalité et
solidarité ou système de santé à plusieurs vitesses ; droit à la santé, droit
des enfants, droit à la retraite ou assistanat pour les plus pauvres et
assurance privée et fonds de pension pour les moins pauvres.
Madame la secrétaire d'Etat, comme vous le savez, nous partageons nombre des
objectifs que vous avez énoncés tout à l'heure. Nous ne pensons cependant pas
que le projet de loi de financement que vous nous proposez permette de répondre
précisément à ces objectifs. Nous attendions non seulement que le Gouvernement
réaffirme son attachement au système de solidarité mais, de surcroît, qu'il
s'engage sur la voie de l'extension des champs d'intervention de la protection
sociale, renonçant ainsi définitivement à la politique de restrictions
comptables, ce qui nous semble absolument nécessaire.
Nous regrettons vivement que nos demandes quant au rééquilibrage entre les
revenus du travail et ceux du capital concernant le financement, quant à
l'indexation des allocations familiales et pensions de vieillesse sur
l'évolution des salaires, quant au relèvement des taux de remboursements, quant
à la gestion démocratique des caisses passant par le retour des élections à la
sécurité sociale, n'aient pu aboutir. C'est ce qui a conduit à s'abstenir le
groupe communiste à l'Assemblée nationale.
M. Emmanuel Hamel.
Votez contre au Sénat, ce sera encore mieux !
Mme Nicole Borvo.
Concernant l'ONDAM, nous réitérons les réserves émises en première lecture,
réserves reprises depuis par la fédération hospitalière de France.
La progression apparente des crédits alloués aux hôpitaux publics ne permettra
pas, à notre sens, de développer une activité et des missions sociales de
qualité. Sera tout juste possible la reconduction de l'existant. Or, compte
tenu des conditions dans lesquelles travaillent les personnels hospitaliers,
des moyens nouveaux et supplémentaires s'imposent.
Par ailleurs, les tensions sociales risquent de s'accentuer avec la mise en
place des SROS de deuxième génération, qui accentueront, cela est déjà annoncé,
les fermetures de lits et de services.
Pour parler comme eux, je dirai que les personnels des hôpitaux « n'en peuvent
plus » - c'est le cas à Paris - et, malgré le dévouement qui caractérise la
grande majorité de ces personnels, les patients pâtissent de plus en plus des
dysfonctionnements et des manques de moyens.
M. Francis Giraud.
Très bien !
Mme Nicole Borvo.
Mes chers collègues de la majorité, je vous entends parler des hôpitaux avec
beaucoup de trémolos dans la voix, puisque, chacun le sait, les populations que
vous représentez sont sensibles au fonctionnement des hôpitaux. Par conséquent,
vous vous devez de faire remarquer que de nombreux problèmes existent dans les
hôpitaux de vos circonscriptions.
M. Emmanuel Hamel.
Pourquoi ne le ferions nous pas, nous aussi ?
Mme Nicole Borvo.
Mais je me demande comment, avec ce que vous proposez, vous seriez à même, à
l'échelle nationale, d'assurer un meilleur fonctionnement des hôpitaux !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Remettez-nous au pouvoir !
(Rires.)
Mme Nicole Borvo.
On vous y a vus ! Les problèmes des hôpitaux ne datent pas d'aujourd'hui !
(Exclamations sur les travées du RPR.)
M. Francis Giraud.
Cela ne s'est pas amélioré !
M. Emmanuel Hamel.
Cela s'est même aggravé !
Mme Nicole Borvo.
Quoi qu'il en soit, les débats ont quand même permis de progresser sur un
certain nombre de points.
La situation des centres de santé, qui voient leur spécificité reconnue dans
le code de la santé publique, a pu être améliorée par l'affirmation dans la loi
de leurs missions sociales et par la pratique du tiers payant. Ce n'est
certainement pas grâce à l'apport du Sénat qui, en première lecture, avait
introduit un objectif spécifique de dépenses pour ces derniers.
De plus, à juste titre, le Gouvernement a réaffirmé sa volonté de traiter le
problème de l'autonomie économique et financière des jeunes adultes et
d'assurer la pérennisation de l'allocation de rentrée scolaire. Là aussi, ce
n'est pas l'avis de la majorité sénatoriale.
Je soulignerai également la meilleure prise en compte - je l'ai déjà indiqué
en première lecture - des victimes de l'amiante et des périodes de rééducation
professionnelle des retraités, que nous avions nous-même proposées.
Madame la secrétaire d'Etat, lors de l'examen au printemps prochain du projet
de loi sur la santé publique, j'espère que nous nous accorderons sur le
principe d'une discussion annuelle, avant le débat budgtétaire, pour fixer les
priorités en matière de santé publique, et éclairer utilement les discussions
sur la loi de financement de la sécurité sociale. Les objectifs des uns et des
autres seront ainsi beaucoup plus clairs et l'on pourra constater que nos
positions divergent avec nos collègues de la majorité sénatoriale.
L'exigence de démocratie sanitaire, de participation citoyenne ne peut être
négligée si, demain, nous souhaitons que la mesure de l'efficacité de
l'utilisation des ressources se fasse au regard et à partir du recensement des
besoins.
Intervenant en première lecture, j'avais clairement exprimé que je ne me
reconnaissais absolument pas dans l'attitude de la commission des affaires
sociales du Sénat qui, comme à l'accoutumée, s'était livrée à un démantèlement
du texte. Elle marquait ainsi, d'une part, son opposition aux 35 heures ainsi
qu'à une plus grande participation des entreprises au financement de la
protection sociale et, d'autre part, sa volonté de voir la CNAMTS rester seule
maîtresse pour réguler les dépenses de médecine de ville et des cliniques
privées, laissant ainsi à cette dernière toute latitude pour orienter et
organiser le système de soins. On voit ce qu'il en est avec le plan stratégique
de la CNAMTS et les contraintes qu'elle entend imposer à la mise en place de la
couverture maladie universelle !
Nous ne nous entendrons pas davantage sur ce sujet, comme vos votes l'ont
d'ailleurs montré.
Aujourd'hui, la commission des affaires sociales considère qu'il n'y a pas
lieu de délibérer une nouvelle fois sur le projet de financement de la sécurité
sociale pour 2000.
Bien entendu, le groupe communiste républicain et citoyen ne partage aucune
des motivations invoquées, considérant, au contraire, qu'il convient de
renoncer à l'autoritarisme passé et à la maîtrise comptable engagée depuis
1996. Par conséquent, il ne soutiendra pas la motion tendant à opposer la
question préalable.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen,
ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade,
Madame la secrétaire d'Etat, tout à l'heure, vous avez dit avec une assurance
certaine qu'en prenant vos fonctions en 1997 vous aviez trouvé un énorme
déficit et qu'aujourd'hui nous étions dans la perspective de l'équilibre.
M. Alain Gournac.
C'est formidable !
M. Jean-Pierre Fourcade
Il a manqué une phrase à votre discours : vous avez créé 51 milliards de
francs de prélèvements supplémentaires de 1997 à 1999.
M. Alain Gournac.
Il y a eu un oubli !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Cette précision nous aurait permis de comprendre que vous avez rétabli
l'équilibre en augmentant les prélèvements. Cela signifie que, du point de vue
structurel, ce que vous avez fait ou rien, c'est pareil !
(Mme le secrétaire
d'Etat fait un signe de dénégation.)
Il faut le dire et éviter de
s'endormir sur des considérations qui n'ont que peu de rapports avec la réalité
des choses.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
Ce chiffre de 51 milliards de francs figure dans l'excellent rapport de notre
collègue Charles Descours, madame le secrétaire d'Etat, et vous pourrez le
retrouver aisément.
La grande majorité des membres de mon groupe votera la motion tendant à
opposer la question préalable, et ce pour quatre raisons.
Tout d'abord, la politique que vous menez en matière de santé est dangereuse.
En effet, la séparation du système de soins hospitaliers, lequel relèvera du
seul gouvernement, et de la médecine de ville est très grave pour l'avenir de
notre dispositif global, comme l'a fort bien dit tout à l'heure mon collègue
Francis Giraud.
Hier soir, dans l'hôpital dont je préside le conseil d'administration,
j'assistais au passage de fonction d'un chef de cardiologie de pointe à son
successeur ; j'ai été frappé, de rencontrer non seulement des praticiens
hospitaliers et des professeurs en grand nombre, mais également beaucoup de
personnels travaillant dans la médecine ambulatoire.
L'idée de confier la gestion de la médecine ambulatoire à la CNAMTS et celle
du système hospitalier à l'administration publique va tout à fait à l'encontre
de ce qu'il faudrait faire ! C'est une tentative de recentralisation que je
tiens à dénoncer, parce que je la juge dangereuse.
Nous sommes à l'époque des réseaux et d'Internet et non plus à celle des
structures et des systèmes féodaux. Dès lors, il ne faut pas revenir aux
vieilles lubies datant de cinquante ans.
Par conséquent, votre système est mauvais et, comme je l'avais dit à plusieurs
reprises à Mme Aubry, il n'y aura pas de solution à la maîtrise des dépenses
des médecins, qu'ils soient médecins hospitaliers ou médecins de ville, tant
que celle-ci sera organisée à l'échelon national et de manière centralisée. La
solution réside dans l'activation des unions professionnelles régionales et
dans la décentralisation de la responsabilité des acteurs. Ceux-ci commenceront
à comprendre enfin la nécessité d'associer les préoccupations de gestion aux
préoccupations médicales ou pharmaceutiques.
Tant que vous resterez dans un système étroitement centralisé et dépendant de
mécanismes administratifs, vous n'obtiendrez pas de résultats et vous serez
contraints d'augmenter les prélèvements et les cotisations. Voilà des années
qu'on le dit mais que rien n'est fait. L'évolution technologique, notamment
dans le domaine médical, est telle que, manifestement, il faudra en tenir
compte un jour !
J'en viens à ma deuxième observation. Votre politique familiale est évidemment
très insuffisante. Tout comme les familles, nous avons un peu l'impression que,
en dépit de ce qui est dit, c'est toujours la branche famille qui sert de
variable d'ajustement à notre système de sécurité sociale.
M. François Autain.
Cela n'a jamais été le cas ?
M. Jean-Pierre Fourcade
Ce n'est pas vous qui avez commencé, je vous l'accorde, mon cher collègue !
M. François Autain.
Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Cela a commencé voilà bien longtemps ! Mais les mesures qui étaient prises
avaient le mérite de la clarté : on réduisait les points de cotisation d'un
côté pour les majorer de l'autre. Aujourd'hui, on ne réduit pas les points de
cotisation : on continue à prélever des cotisations élevées, on diminue les
excédents et on « ratisse » les sommes qui dépassent. La méthode a changé et
elle est moins brillante. La branche famille mériterait mieux !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Nous garantissons quand même les ressources !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Effectivement, madame le secrétaire d'Etat, vous garantissez les ressources
pour les cinq prochaines années, à partir de la base 1998-2002. Toutefois,
comme vous avez mis à la charge de la CNAF le financement de la majoration de
l'allocation de rentrée scolaire, l'un compense l'autre et il ne s'agit que
d'effets d'annonce !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Non, d'autres dépenses sont mises à la charge de
l'Etat !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Il y a quelques mesures positives, j'en conviens : l'augmentation de 0,3 % de
la revalorisation des prestations, l'augmentation du fonds d'action sociale.
Mais c'est peu par rapport à la mise à la charge de la CNAF des 7 milliards de
francs en année pleine de l'allocation de rentrée scolaire, qui était jusqu'ici
supportée par l'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Et l'allocation parentale qui est reprise par le
budget de l'Etat ?
M. Jean-Pierre Fourcade.
Certes, vous l'avez un peu augmentée, et je vous en donne acte.
Ma troisième observation sera très brève. En matière de retraites vous n'avez
rien fait et vous ne proposez rien.
M. Alain Gournac.
Tiens, tiens !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je trouve extrêmement grave cette passivité du Gouvernement face au problème
de l'épargne retraite.
M. François Autain.
Attendez ! Cela va venir !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Cela contraint nos entreprises à chercher leur financement auprès de fonds de
pension américains, à changer leurs mécanismes de gestion et à modifier
complètement leur appréhension des phénomènes économiques. C'est d'une gravité
sans exemple ! Moi qui suis dans une ville qui compte de nombreuses entreprises
de pointe et où affluent de partout des capitaux, je constate le changement
d'orientation des entreprises dès lors que les gestionnaires de fonds de
pensions demandent des rendements très importants : 12 % brut.
M. Jacques Mahéas.
Où étiez-vous avant ?
M. Jean-Pierre Fourcade.
L'absence de fonds d'épargne retraite est, pour notre économie, un très grand
danger et ce sera encore le cas demain pour tous ceux, notamment les cadres,
qui voudront compléter leur retraite.
Vous perdez du temps ! Voilà des années que rien n'est fait. Comme je l'ai dit
en première lecture ici même, la loi Thomas instituait un bon système d'épargne
retraite. On pouvait la modifier sur les points qui paraissaient choquants,
notamment sur les décisions relatives aux salariés...
M. François Autain.
On s'en occupera en janvier !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Oui, mon cher collègue, mais on a perdu du temps et, en matière économique, le
temps perdu ne se rattrape jamais !
A l'heure actuelle, la part des fonds de pensions américains, britanniques ou
suisses dans le capital de nos entreprises dynamiques est très forte et je
crains que, pendant que nous discutons et que nous mettons en place un système,
nous ne perdions des points. Ainsi, la fameuse théorie de la croissance sur
laquelle sont bâtis vos budgets risque d'être affectée par cette insuffisance
du moteur essentiel qu'est le financement des capitaux propres des
entreprises.
M. Claude Estier.
Ce n'est pas une théorie, c'est une réalité !
M. Jean-Pierre Fourcade.
C'est un fait ! Par conséquent, vous en supporterez les conséquences si vous
en prenez la responsabilité !
M. Claude Estier.
La croissance est un fait, ce n'est pas une théorie !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Monsieur Estier, vous qui êtes un connaisseur, convenez tout de même que,
après tout ce que l'on nous a raconté sur le caractère surévalué de l'euro, le
fait qu'il soit à peu près à parité avec le dollar favorise terriblement nos
exportations ! C'est là un moteur de croissance tout à fait formidable !
M. Claude Estier.
Et la consommation intérieure ?
M. Jean-Pierre Fourcade.
Croyez bien que vous n'y êtes pour rien ! C'est tout à fait indépendant de
votre volonté !
M. Claude Estier.
Avec vous, on n'y est jamais pour rien !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Vous bénéficiez d'un mécanisme européen que nous avons mis en place. Par
conséquent, ne vous rengorgez pas sur la croissance ! Elle est due à des
rapports monétaires qui nous sont favorables.
M. Alain Gournac.
Très bien !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
En 1997, le président Chirac n'y croyait pas !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Mais ces rapports monétaires peuvent devenir défavorables. Il suffirait que
l'euro remonte à 1,17 ou 1,20 % par rapport au dollar et, là, nos exportations
seraient tout de suite en difficulté. On pleurerait alors sur les problèmes de
la rigidité, de la monnaie trop forte, etc.
Par conséquent, faites attention ! Ne chantez pas trop victoire : le mécanisme
des rapports entre l'euro et la monnaie nationale peuvent parfaitement changer
demain. Vous n'y êtes pour rien ! Par conséquent, n'en tirez pas trop avantage
aujourd'hui.
M. Claude Estier.
Tout ce qui va bien, on n'y est pour rien !
M. Jean-Pierre Fourcade.
Vous avez relancé la consommation populaire, j'en suis d'accord !
(Exclamations sur les travées socialistes.)
M. François Autain.
Vous ne l'aviez pas fait !
M. Alain Gournac.
Vous êtes restés quatorze ans au pouvoir, monsieur Autain !
M. Jean-Pierre Fourcade.
J'essaie d'être objectif ! Au vu des chiffres de la comptabilité nationale,
l'effet de la consommation populaire est bien inférieur à l'écart de change
entre l'euro et le dollar.
Enfin, dernier élément - M. le rapporteur y a fait allusion très longuement -
le mécanisme de financement que vous nous proposez, et que l'Assemblée
nationale a rétabli, est contraire à la logique : consacrer au financement de
la réduction de la durée du travail le produit de la taxe sur les activités
polluantes est véritablement absurdes, car la taxe sur les activités polluantes
est destinée à encourager les collectivités locales à développer la collecte
sélective et à inciter les entreprises à accomplir des efforts d'investissement
importants en matière de dépollution.
Le montage financier que vous proposez est évidemment inacceptable pour des
gens sérieux qui pensent que la conjoncture peut changer et que, par
conséquent, les déficits peuvent réapparaître.
Je formulerai un regret pour terminer. Pour m'être beaucoup battu aux côtés du
président Poncelet afin d'obtenir que le Sénat puisse examiner chaque année un
projet de loi de financement de la sécurité sociale, je regrette que, cette
année, on ait si bien entrelacé projet de loi de financement de la sécurité
sociale et projet de loi de finances que l'on fait apparaître des baisses
d'impôts d'un côté, alors qu'ils sont majorés d'un autre côté.
Ce jeu financier ne nous paraît pas raisonnable, car il montre, une fois de
plus, que les gnomes de Bercy l'ont emporté sur vos propres services, madame la
secrétaire d'Etat. C'est très dangereux pour l'avenir de notre régime social !
J'espère que cette pratique fâcheuse constatée à l'occasion du financement des
35 heures ne se reproduira pas ; sinon, il faudra que nous revenions sur le
mécanisme de la loi de financement annuelle de la sécurité sociale pour éviter
que ce texte ne devienne un substitut à la loi de finances. En effet, on
bascule sur la loi de financement de la sécurité sociale ce que l'on ne veut
pas inscrire dans le projet de loi de finances, ce qui n'est pas de bonne
méthode. Je tiens à mettre en garde le Gouvernement contre l'usage de ce
mauvais procédé !
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Autain.
M. François Autain.
Je dois à la vérité de dire, monsieur le rapporteur, qu'aujourd'hui votre
démarche est beaucoup plus cohérente qu'elle ne l'avait été lors de la première
lecture. Vous le voyez, cela commence bien !
(Sourires.)
En effet, je vous avais reproché, au cours de nos précédents travaux, de voter
l'objectif national de dépenses de l'assurance maladie et, dans le même temps,
de refuser au ministère les moyens de l'atteindre. Les choses sont désormais
claires : vous refusez à la fois les objectifs et les moyens.
(Très bien !
et applaudissements sur les travées socialistes.)
C'est la manière qu'a choisie le Sénat de pratiquer la politique de la chaise
vide.
(Protestations sur les travées des Républicains et Indépendants et du
RPR.)
M. Jacques Mahéas.
Ils étaient sourds, maintenant, ils sont aveugles !
M. François Autain.
C'est tellement vrai que vous avez, dans votre rapport, souhaité dès à présent
justifier le prochain départ du MEDEF des instances paritaires de la CNAMTS en
invoquant les modalités de mise en oeuvre de la loi sur les 35 heures.
Vous savez très bien, monsieur le rapporteur, que cette justification ne vaut
plus.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Alors, expliquez-le leur !
M. François Autain.
En fait, vous acceptez délibérément la rupture du paritarisme, dont vous savez
pourtant qu'elle compromet en partie la recherche de l'équilibre de l'assurance
maladie.
En tout cas, monsieur le rapporteur, si Mme la secrétaire d'Etat doit se
passer du Parlement et du patronat, nous savons désormais que le Sénat et le
MEDEF en seront les seuls responsables.
Vous justifiez aussi la question préalable par le fait que l'Assemblée
nationale et le Gouvernement n'auraient tenu aucun compte de vos
propositions.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Ce qui est vrai !
M. François Autain.
Mais le dialogue, monsieur le rapporteur, c'est un jeu qui se joue à deux. Le
Sénat ne peut pas écrire une autre politique, dont il sait au demeurant qu'elle
n'est pas praticable, et demander, dans le même temps, au Gouvernement de
renoncer à la sienne, voire de l'amender pour tenir compte des suggestions de
la Haute Assemblée. Pour faire entendre ses propositions, il faut être une
force de proposition, or vous n'êtes - mais c'est la règle du jeu démocratique
- qu'une force d'opposition. Votre intervention, monsieur le rapporteur, en
est, hélas ! une nouvelle illustration.
Je regrette seulement qu'au contraire de la démarche gouvernementale, qui a su
inscrire son action, en le reconnaissant, dans la continuité des initiatives du
précédent gouvernement qui lui sont apparues justes, vous n'ayez pas à votre
tour apporté votre contribution à la construction d'une politique efficace de
maîtrise médicalisée des dépenses de santé.
Pour notre part, madame la secrétaire d'Etat, nous retiendrons de la loi de
financement de la sécurité sociale pour 2000 trois apports essentiels à notre
politique sociale : d'une part, une rénovation profonde de notre politique
conventionnelle avec les professionnels de santé ; d'autre part, la mise en
oeuvre des 35 heures ; ...
M. Charles Descours,
rapporteur.
Mais c'est ce que nous avons dit !
M. François Autain.
Monsieur le rapporteur, je n'ai jamais douté de votre accord sur ce point ! On
en parle, des 35 heures, tout de même !
M. Charles Descours,
rapporteur.
Nous l'avons dit pour le regretter, cela n'a rien à faire
dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale !
M. François Autain.
... enfin, une réforme ambitieuse des cotisations patronales que vous aviez
été dans l'incapacité de mener à bien.
Que l'on ne s'étonne pas, dès lors, de la réussite de la politique économique
et sociale du Gouvernement, qui fait que notre débat coïncide presque, ce
mois-ci encore, avec l'annonce d'une nouvelle baisse substantielle du chômage.
Cela vous permet d'affirmer, madame la secrétaire d'Etat, sans autoriser
l'opposition à sourire, qu'une situation de plein emploi est désormais à portée
de la main.
(Vives exclamations sur les travées du RPR et des Républicains
et Indépendants.)
M. Gérard Braun.
Il y a encore quelques efforts à faire !
M. François Autain.
Je sais que c'est effectivement une bien mauvaiselle nouvelle pour vous !
(Protestations sur les mêmes travées.)
Mme Nelly Olin.
C'est scandaleux de dire des choses pareilles !
M. le président.
Mes chers collègues, laissez parler l'orateur !
M. François Autain.
Reconnaissez-le, mes chers collègues de la majorité sénatoriale, notre place
est bien enviable.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Et 900 000 emplois créés d'ici à la fin de l'année,
que dites-vous de cela ?
Mme Nelly Olin.
On ne nous a jamais encore interpellés de cette manière !
M. François Autain.
J'en veux pour preuve la propension que vous avez, comme d'ailleurs M. le
rapporteur tout à l'heure, à vous affranchir du présent, qui offre à vos yeux
l'inconvénient majeur d'être plutôt bien perçu par les Français. Alors, vous
avez tendance à vous transporter vers des lendemains hypothétiques, que vous
souhaitez, bien entendu, difficiles, vers des lendemains imaginaires que vous
appelez de vos voeux !
Cela étant, monsieur le rapporteur, je vous entendais dire tout à l'heure que
les équilibres auxquels nous sommes parvenus sont fragiles. C'est reconnaître
du même coup que ces équilibres existent aujourd'hui, ce qui n'était pas le
cas, si je m'en souviens bien, hier, lorsque vous étiez au pouvoir !
Par conséquent, vous êtes bien implicitement obligés de reconnaître que, si la
politique que vous avez pratiquée a échoué, la nôtre a tout de même réussi.
C'est difficile à accepter, je le reconnais, quand on est dans l'opposition
!
Au-delà de ces remarques générales, permettez-moi quelques observations sur
les modifications apportées par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Parce que le groupe socialiste du Sénat a choisi, pour sa part, la voie du
dialogue, il a été entendu par nos collègues députés.
C'est ainsi que tous les amendements que j'ai déposés ont été retenus par
l'Assemblée nationale. Mieux, madame la secrétaire d'Etat, l'Assemblée
nationale a adopté des amendements que l'on m'avait recommandé de ne pas
déposer !
(Sourires.)
M. Charles Descours.
rapporteur.
Tous les parlementaires socialistes ne sont pas égaux !
M. François Autain.
Je pense en particulier à l'article 22
bis
relatif à la mise sur le
marché des médicaments génériques, auquel des modifications ont été apportées,
au deuxième alinéa, en vue de protéger les entreprises titulaires de brevet,
levant ainsi en grande partie les hypothèques que vous faites pourtant peser
encore, monsieur le rapporteur, sur les aspects juridiques de ce dispositif.
Je suis également très heureux que l'Assemblée nationale ait, après la
majorité du Sénat, accepté qu'un bilan d'application des articles 18 et 19 du
projet de loi soit réalisé par la CNAMTS.
Je suis aussi heureux de l'intérêt porté par l'Assemblée nationale aux
modifications que j'avais proposées à l'annexe du projet de loi.
Encore une fois, monsieur le rapporteur, le dialogue est une partie qui se
joue à deux, je l'ai dit, mais il est bon, je crois, de le répéter.
A l'issue de notre débat, madame la secrétaire d'Etat, et dans la perspective
de la préparation du projet de loi de modernisation du système de santé et du
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, je vous demande
d'engager une réflexion sur les modalités selon lesquelles les médicaments sont
mis sur le marché et remboursés par l'assurance maladie.
Je ne reviendrai pas sur mes développements de première lecture. Je redirai
simplement mon inquiétude de voir une compagnie d'assurance engager une
politique de prise en charge au premier franc et modifier ainsi en profondeur
l'architecture même de notre système de protection sociale. Il s'agit, certes,
à la manière de son initiateur, d'une mesure spectaculaire. Mais nous savons
bien, dans ce domaine, la valeur des symboles.
Il en va, madame la secrétaire d'Etat, de la qualité des soins que nous
prodiguons à nos concitoyens. Il en va aussi de l'égalité devant les soins de
ces mêmes concitoyens.
Les déremboursements rendus nécessaires par les progrès constants réalisés par
l'industrie pharmaceutique ne devraient-ils pas s'accompagner de mesures
d'ordre public ?
De deux choses l'une : ou un produit est utile et on le rembourse, ou il est
inutile et, alors, pourquoi continuer à le rembourser alors que, dans le même
temps, on diffère ou on refuse le remboursement de nouvelles molécules dont
l'efficacité est établie, mais dont le coût est, bien entendu, plus élevé ou
jugé trop élevé ? Si je ne suis pas sûr qu'il faille aller jusque-là, je suis
sûr, en revanche, que cette question mérite un examen très attentif. Je suis
prêt, d'ailleurs, à m'associer à la réflexion qui pourrait être engagée sur ces
sujets.
Mais, avant de songer à la prochaine loi de financement de la sécurité
sociale, je songe qu'il nous faut voter celle-ci.
Le groupe socialiste apportera, bien entendu, son soutien à votre texte et, à
travers lui, à la politique économique et sociale du Gouvernement, dont les
sondages les plus récents nous montrent que le succès est largement reconnu par
l'opinion publique. C'est tellement rare qu'on ne le dira jamais assez !
(Murmures sur les través du RPR et des Républicains et Indépendants.)
La perspective qu'ouvre la loi de financement, c'est le rétablissement
durable de l'équilibre de nos comptes sociaux qui, voilà encore trois ans,
enregistraient des déficits historiques. Comme par hasard, ce n'était pas nous
qui étions au pouvoir !
Alors, plutôt que le silence choisi par la commission des affaires sociales,
c'est avec enthousiasme qu'en votant votre texte j'accepte, comme l'a dit
plaisamment M. le rapporteur, de « bégayer » avec l'Assemblée nationale !
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen.)
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Monsieur le rapporteur, je ne suis pas loin de
partager votre logique et de vous rejoindre : mieux vaudrait peut-être, en
effet, ne pas poursuivre ce dialogue de sourds, encore que je connaisse des
sourds qui s'entendent, qui savent s'exprimer et échanger des arguments sans
abuser de simplifications !
M. Charles Descours,
rapporteur.
C'est un point sur lequel nous sommes d'accord, madame le
secrétaire d'Etat !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Nous pourrions donc prendre exemple sur eux et trouver
des convergences intellectuelles, sinon idéologiques !
Sachez tout de même que l'Assemblée nationale a eu la même réaction que la
vôtre quand elle a vu revenir un texte que vous aviez profondément modifié et
dont vous aviez considérablement changé les objectifs, les orientations et les
équilibres. Mais, bon ! tel est l'objet de la navette...
L'un d'entre vous l'a dit, le texte qui vous revient aujourd'hui est
effectivement quasiment le texte initial. C'est qu'il traduit une volonté
politique partagée de préserver les équilibres sociaux.
Selon vous, nous mettrions en péril les acquis de la croissance retrouvée
grâce à une conjoncture internationale favorable. Je ne souscris pas à cette
appréciation. Nous multiplions les mesures pour soutenir la croissance,
développer l'emploi, lutter contre le chômage, notamment par des mesures
d'allégement des charges sur les bas salaires. A la fin de l'année, 900 000
emplois nouveaux auront été créés, le nombre de demandeurs d'emploi aura
diminué de 470 000. Voilà la preuve que nous prenons des mesures structurelles,
des mesures de fond qui, en permettant l'élargissement de l'assiette, sont de
nature à sécuriser les cotisations sociales, donc de nature à sécuriser
l'assurance maladie.
Je me tourne maintenant vers M. Fourcade. Je n'emploierai pas le même ton que
lui parce que la qualité du débat démocratique, du moins tel que je le pratique
depuis longtemps, ne se satisfait pas de tels qualificatifs.
Ainsi, monsieur Fourcade, je ne dirai pas que vos arguments sont absurdes ou
mauvais, non, je dirai simplement que je ne partage pas votre sentiment. Voyez,
je me limiterai à ne pas être d'accord avec vous.
Je crois que nous profitons effectivement d'une embellie économique qui se
répand en Europe comme dans le monde, mais que la France a su soutenir et
entretenir de manière beaucoup plus efficace que d'autres. Je voudrais
simplement vous rappeler que, en 1997, ni le Président de la République ni le
Premier ministre de l'époque ne partageaient cette appréciation et que c'est
leur pessimisme qui a entraîné la dissolution de l'Assemblée nationale, ce qui
permet aujourd'hui à notre politique de se développer !
(Applaudissements
sur les travées socialistes).
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Question préalable
M. le président.
Je suis saisi, par M. Descours, au nom de la commission des affaires sociales,
d'une motion n° 1, tendant à opposer la question préalable.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat,
« Considérant que la raison d'être des lois de financement de la sécurité
sociale est de permettre à la représentation nationale de débattre dans la
transparence des enjeux financiers de la protection sociale ;
« Considérant que la compréhension par chacun, assuré ou contribuable, du
fondement et de la destination des prélèvements sociaux, c'est-à-dire
l'intelligibilité des comptes sociaux, est une condition essentielle de leur
redressement durable ;
« Considérant que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour
2000 ne répond à aucune question que se posent les Français quant à l'avenir de
la protection sociale ;
« Considérant qu'il organise en revanche une extrême confusion dans le
présentation des comptes sociaux et dans l'affectation des flux financiers de
la sécurité sociale ;
« Considérant que, ce faisant, le Gouvernement masque l'importance des
transferts et des choix qu'il opère dans l'opacité ;
« Considérant que les trois premières lois de financement de la sécurité
sociale s'étaient efforcées avec plus ou moins de bonheur de redresser les
comptes sociaux ;
« Considérant, en revanche, que le projet de loi de financement pour 2000
s'attache à les dégrader, essentiellement par le transfert à la charge de la
sécurité sociale de dépenses précédemment inscrites au budget de l'Etat ;
« Considérant, de surcroît, que ce transfert n'apparaît pas dans le texte
débattu par le Parlement dès lors que la commission des comptes de la sécurité
sociale les a "spontanément" intégrés dans l'évolution "tendancielle" des
comptes ;
« Considérant, à dire vrai, que de tels transferts constituent une fâcheuse
tendance du Gouvernement qui compromet ainsi le redressement durable des
comptes sociaux ;
« Considérant que ce redressement reste fragile car obtenu par
l'alourdissement spectaculaire des prélèvements sociaux et non une véritable
maîtrise des dépenses ;
« Considérant qu'en se satisfaisant d'un excédent symbolique du régime général
en période de forte croissance et de recettes abondantes, le Gouvernement
laisse le régime général à la merci de tout ralentissement conjoncturel ;
« Considérant que la multiplication de fonds spéciaux dans les lois de
financement accroît la confusion et, de surcroît, mêle à tort le financement de
la protection sociale et la politique de l'emploi ;
« Considérant ainsi que l'introduction, dans le projet de loi, du fonds de
financement des 35 heures conduit à substituer au budget qui doit assurer, en
vertu de la loi du 25 juillet 1994, la compensation intégrale des exonérations
de charges sociales décidées par l'Etat, le produit d'un assortiment
hétéroclite d'impôts nouveaux et de recettes de poche ;
« Considérant de surcroît qu'il est totalement abusif d'évoquer, comme le fait
le Gouvernement, une "réforme d'ampleur de l'assiette des cotisations
patronales de sécurité sociale" dès lors que les exonérations de charges,
désormais conditionnées par des accords de réduction de la durée du travail,
sont financées par les droits sur les tabacs et sur les alcools, une
contribution sur les bénéfices de certaines sociétés, la taxe générale sur les
activités polluantes et une taxe sur les heures supplémentaires ;
« Considérant, en outre, qu'ayant dû renoncer à un dispositif de taxation
directe des organismes de gestion de la protection sociale, au demeurant
contraire à la Constitution, le Gouvernement persiste à mettre la sécurité
sociale à contribution en la privant cette fois d'une partie de ses recettes
;
« Considérant que cette contribution adopte désormais un cheminement
particulièrement oblique mettant en jeu non seulement le fonds de financement
des 35 heures mais également le fonds de solidarité vieillesse, le fonds de
réserve pour les retraites et les trois branches du régime général, les droits
sur les alccols et le prélèvement de 2 % sur les revenus du patrimoine et des
placements ; qu'elle met en outre en difficulté le financement de la couverture
maladie universelle par la CNAMTS ;
« Considérant que le bouclage financier des 35 heures n'est pas assuré pour
autant puisque, à terme, il manque 15 à 20 milliards de francs, soit le tiers
du surcoût du projet de loi relatif à la réduction du temps de travail ;
« Considérant qu'il est impossible dans ces conditions d'évaluer l'effet d'un
dispositif d'exonération des charges sociales dont restent indéterminés la clef
de financement et donc les transferts de charges qu'il entraînera ;
« Considérant que le fonds de réserve pour les retraites s'inscrit dans un
contexte particulièrement flou dès lors que le Gouvernement n'a toujours pas
précisé, ne serait-ce que "ses orientations générales" sur la réforme des
retraites et que les missions du fonds de reserve restent aussi indéterminées
que la politique du Gouvernement dans le domaine des retraites ;
« Considérant que, sans attendre ces "orientations générales", ni
a
fortiori
l'engagement effectif d'une réforme nécessaire, le Gouvernement
s'attache à détourner les excédents de la branche vieillesse du régime général
et à priver d'une partie de leurs recettes les trois branches de ce régime, y
compris la branche maladie pourtant en déficit ;
« Considérant, en outre, que l'on cherche vainement la logique qui préside à
l'affectation à ce fonds de réserve d'une partie des prélèvements sur les
revenus de l'épargne, sauf à considérer qu'il importe de taxer l'épargne
individuelle au profit d'une forme d'épargne collective obligatoire ;
« Considérant que la politique familiale est traitée désormais comme la
variable d'ajustement des déficits publics ;
« Considérant, ainsi, que la branche famille est non seulement ponctionnée
pour le financement du fonds de réserve pour les retraites, en réalité
indirectement pour le financement des 35 heures, mais encore devra prendre
progressivement à sa charge la majoration de l'allocation de rentrée scolaire,
soit plus de 7 milliards de francs à terme, sans que cette opération comptable
apporte une quelconque amélioration à la situation des familles ;
« Considérant que, dans le domaine de l'assurance maladie, le Gouvernement
entend désormais agir seul et se passer à la fois du Parlement, des partenaires
sociaux et des professions de santé ;
« Considérant que les dépassements très importants de l'ONDAM en 1998 et en
1999 auraient dû conduire le Gouvernement à proposer au Parlement un projet de
loi de financement rectificatif de la sécurité sociale plutôt qu'à procéder à
une "rebasage" du calcul de l'ONDAM qui affaiblit très substantiellement la
portée du vote du Parlement ;
« Considérant que l'application des dispositions du projet de loi de
financement sera de nature à mettre fin à la régulation conventionnelle des
relations entre les professionnels de santé et l'assurance maladie instituée
depuis 1971, à créer une grande incertitude économique pour les professionnels
de santé exerçant à titre libéral et responsables des cliniques privées, qui
pourront se voir appliquer jusqu'à quatre tarifs différents au cours d'une même
année civile, à mettre en péril les mécanismes de maîtrise médicalisée de
l'évolution des dépenses de ville en instituant une obligation légale pour
l'assurance maladie de faire "flotter" les tarifs au gré de fluctuations
conjoncturelles de dépenses et, enfin, à paralyser la CNAMTS qui se verra par
ailleurs exclue de la régulation de l'hospitalisation privée ;
« Considérant que le projet de loi propose au Parlement, contrairement aux
dispositions de la loi organique, d'adopter un objectif sectoriel de dépenses
de l'assurance maladie pour le médicament ;
« Considérant, en outre, qu'une disposition du projet de loi, pourtant
irrecevable au regard de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, a
été adoptée par les députés concernant les médicaments génériques ; que cette
disposition est en contradiction directe avec la position exprimée par les
Communautés européennes et leurs Etats membres dans un différend avec le Canada
porté devant l'Organisation mondiale du commerce le 19 décembre 1997 au sujet
de la protection conférée par un brevet pour les produits pharmaceutiques ;
« Considérant que le Sénat, en première lecture, a profondément modifié le
projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, tel qu'adopté
par l'Assemblée nationale en première lecture ;
« Considérant qu'il s'est opposé, ce faisant, aux prélèvements opérés sur la
sécurité sociale, aux bouleversements des flux financiers de la protection
sociale, qu'il s'est montré soucieux
a contrario
d'une transparence des
comptes dans le respect de l'autonomie des branches et des responsabilités des
partenaires sociaux, qu'il a enfin affirmé sa volonté que soient préservées les
relations conventionnelles avec les professions de santé ;
« Considérant qu'en nouvelle lecture l'Assemblée nationale a supprimé
l'essentiel des apports du Sénat ;
« Considérant que, le 16 novembre 1999, soit avant même de connaître le
dispositif adopté par le Sénat en première lecture, la conférence des
présidents de l'Assemblée nationale a inscrit dès le jeudi 2 décembre au soir
sa lecture définitive du présent projet de loi ;
« Considérant que la majorité de l'Assemblée nationale a montré, par avance,
qu'elle n'entendait tenir aucun compte des délibérations du Sénat ;
« Considérant que l'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, a ainsi déjà dit
son "dernier mot" qui relève, au demeurant, d'une forme de bégaiement par
rapport à sa première lecture ;
« Décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de
loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, adopté avec modifications
par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture (n° 105, 1999-2000). »
Je rappelle que, en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement
du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative
ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour
quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie
au fond et le Gouvernement.
La parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée
n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. le rapporteur, auteur de la motion.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers
collègues, en réalité, je ne vais pas défendre cette motion tendant à opposer
la question préalable, car je l'ai déjà fait dans mon intervention
liminaire.
Mais je profite de l'occasion pour renouveler une question, madame le
secrétaire d'Etat, à laquelle vous n'avez pas répondu. L'article 17 va être
voté. Que devient la convention signée avec MG-France, dans laquelle il n'y a
plus de dispositif de régulation puisque le Conseil d'Etat l'a annulée ?
Permettez-moi une question subsidiaire : vous aviez créé un fonds de réserve
pour les retraites l'année dernière. Nous avions dit que nous n'étions pas
contre le principe, mais nous avions constaté que les 2 milliards de francs
étaient un peu « en l'air ».
Début novembre, le fonds de réserve a été crédité de ces 2 milliards de francs
qui, je le rappelle, étaient inscrits dans la loi de financement de la sécurité
sociale pour 1999, c'est-à-dire voilà un an.
Nous avons dit, lors de la première lecture du présent projet de loi, que nous
manquions d'informations concrètes sur ce fonds. Sa gestion étant décidée par
le ministère de l'économie et des finances, je voudrais savoir comment sont
placés ces 2 milliards de francs depuis le début du mois de novembre. En effet,
je n'imagine pas que les bons gestionnaires que vous proclamez être laissent
dormir 2 milliards de francs sans les placer quelque part pour qu'ils
rapportent de l'argent ! Madame le secrétaire d'Etat, où sont placés ces 2
milliards de francs, et combien rapportent-ils ?
Telles sont les deux questions que je souhaitais vous poser au moment où nous
allons nous prononcer sur la motion tendant à opposer la question préalable.
M. le président.
La parole est à M. Autain, contre la motion.
M. François Autain.
Je serai concis.
Monsieur le rapporteur, votre motion tendant à opposer la question préalable
présente à mes yeux au moins un avantage : abréger un débat qui a déjà eu lieu
et qui n'appelle plus de nouveaux développements. Elle permet, en outre, de
mieux comprendre pourquoi le Gouvernement est parfois amené à recourir à la
procédure de l'urgence, afin de mettre un terme à la navette et d'éviter des
lectures stériles, que vous avez d'ailleurs qualifiées de palinodies, monsieur
le rapporteur. Si cette pratique est souvent critiquée, elle n'a pas toujours
que des inconvénients.
Monsieur le rapporteur, tout en adhérant à votre démarche, qui témoigne de la
grande sagesse et du pragmatisme dont sait quelquefois faire preuve la majorité
sénatoriale, mon groupe - et cela ne vous surprendra pas -, ne pourra, hélas !
pas voter votre motion. En effet, au-delà de la forme, que nous approuvons pour
les raisons que j'indiquais à l'instant, des problèmes de fond nous opposent.
Ces problèmes - sur lesquels j'ai eu l'occasion de m'exprimer tout à l'heure,
et c'est pourquoi je n'y reviens pas - nous conduisent, bien sûr, à voter
contre cette motion de procédure.
M. le président.
Le Gouvernement souhaite-t-il s'exprimer ?
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Non, monsieur le président.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Je constate que Mme le secrétaire d'Etat ne souhaite pas
répondre aux deux questions précises que je lui ai posées...
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Je ne voulais pas répondre sur le dépôt de la motion
tendant à opposer la question préalable, mais je vais volontiers vous apporter
les précisions que vous souhaitez, monsieur le rapporteur.
Le fonds de réserve des retraites a été constitué voilà quelques semaines.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Il y a un an !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Certes, mais il a été véritablement ouvert voilà
quelques semaines. Les 2 milliards de francs ont été versés. Ils sont
actuellement placés en bons du Trésor, dans l'attente d'un placement qui sera
mieux adapté. En tout cas, cet argent existe bien.
M. Charles Descours,
rapporteur.
Nous n'avons jamais dit le contraire !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Par ailleurs, la convention qui vous inquiète tant est
signée pour cinq ans. Elle n'est pas du tout remise en cause par l'article 17,
qui introduit simplement une faculté de renégociation annuelle. Il est donc
possible d'ajouter ou de modifier un certain nombre d'éléments de cette
convention chaque année. Mais cette convention court pendant cinq ans à compter
de sa signature.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix la motion n° 1, tendant à opposer la question préalable,
repoussée par le Gouvernement.
Je rappelle que son adoption aurait pour effet d'entraîner le rejet du projet
de loi.
(La motion est adoptée.)
M. le président.
En conséquence, le projet de loi est rejeté.
7
MODIFICATION DE L'ORDRE DU JOUR
M. le président.
M. le président du Sénat a reçu de M. le ministre des relations avec le
Parlement une lettre en date de ce jour par laquelle le Gouvernement inscrit en
tête de l'ordre du jour de la séance du mercredi 15 décembre, à quinze heures,
les conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi
portant diverses mesures relatives aux activités physiques et sportives, qui
avaient été inscrites précédemment le mardi 21 décembre.
Acte est donné de cette communication.
L'ordre du jour des séances du mercredi 15 décembre et du mardi 21 décembre
est modifié en conséquence.
L'ordre du jour de la séance du mercredi 15 décembre s'établit donc comme suit
:
A quinze heures et, éventuellement, le soir : - conclusions de la commission
mixte paritaire portant diverses mesures relatives aux activités physiques et
sportives ;
- nouvelle lecture du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps
de travail.
Avant d'aborder le point suivant de l'ordre du jour, nous allons interrompre
nos travaux pendant quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à seize heures trente-cinq, est reprise à seize heures
cinquante.)
M. le président. La séance est reprise.
8
LOI DE FINANCES POUR 2000
Suite de la discussion d'un projet de loi
M. le président.
Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2000, adopté
par l'Assemblée nationale.
Budget annexe des Journaux officiels
M. le président.
A la demande du Gouvernement, le Sénat va maintenant examiner les dispositions
du projet de loi concernant le budget annexe des Journaux officiels.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Thierry Foucaud,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, madame le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, développer l'utilisation des nouveaux
supports techniques, Internet, le cédérom ou le DVD, sans nuire à la
traditionnelle production papier, tel est le défi qu'il appartient aujourd'hui
aux Journaux officiels de relever.
Le budget annexe qui nous est présenté pour 2000 est en hausse de 13,14 % et
s'établit à 1,221 million de francs.
Globalement, les crédits destinés aux dépenses d'exploitation augmentent de
3,62 %, tandis que les recettes s'accroissent de plus de 13 %. Ce bon résultat
s'explique par une progression prévisible des recettes d'annonces de 18 %, qui
représentent 80 % de l'ensemble des recettes. Au regard des derniers exercices,
cette prévision semble prudente.
Les recettes d'abonnement des différents bulletins enregistrent une baisse de
11 %. Cette chute s'explique en grande partie par la réforme de la ligne
éditoriale du BOAMP, le
Bulletin officiel des annonces des marchés
publics.
Ce dernier a été scindé depuis 1997 en trois éditions ciblées.
L'année 1998 enregistre les pleins effets de cette évolution. La clientèle a pu
choisir l'unique édition dont elle avait besoin et revoir, de ce fait, le
nombre de ses abonnements.
Les recettes liées aux travaux effectués pour le compte des ministères sont,
elles, en recul de 28 %. Cette situation me semble préoccupante pour l'avenir
de l'activité d'impression des Journaux officiels. Il me paraît important de
rechercher de nouveaux débouchés dans ce secteur.
Enfin, les mauvais résultats enregistrés par le concessionnaire des bases de
données juridiques ont entraîné une forte chute des redevances versées aux
Journaux officiels. Je rappelle à ce sujet que le Sénat a constamment plaidé
pour une réintégration des tâches concédées au sein des services des Journaux
officiels.
S'agissant des dépenses d'exploitation, après la création en 1999 de cinq
postes à la direction des Journaux officiels, les effectifs budgétaires
resteront stables. Toutefois, le recours au personnel temporaire s'accroît :
quarante-trois personnes en moyenne annuelle en 1998, contre trente-six
personnes en 1997.
Les dépenses en capital s'élèveront à 275,35 millions de francs, soit une
augmentation de 64,17 %. Cette forte croissance est inégalement répartie. Les
immobilisations baissent de 1,29 %. En matière d'investissement en matériel,
plusieurs mesures sont inscrites cette année : la poursuite des travaux de
ravalement du bâtiment et son insonorisation, l'achat de trois machines pour
les ateliers et, enfin, un programme significatif en matière de nouvelles
technologies.
L'évolution modérée des dépenses liées à la forte croissance des recettes
engendre cette année encore un très important reversement au Trésor. Il
s'élèvera à 247 millions, soit une hausse de 77 % par rapport au budget voté
l'an dernier. On ne peut que se féliciter de ce bon résultat.
Au-delà de l'analyse des crédits, il m'apparaît intéressant de dresser un bref
bilan des suites données au plan Horizon 2000, qui a succédé à l'audit mené par
l'inspection des finances en 1995. Les résultats d'exploitation sont
satisfaisants. L'excédent reversé au Trésor ne cesse de croître.
Un effort a été entrepris dans la ligne éditoriale, à l'exemple du
Bulletin
officiel des annonces des marchés publics
dont l'édition a été scindée en
trois, ce qui a permis d'alléger les coûts de fabrication et de mieux cibler la
clientèle des abonnés.
Une nouvelle convention entre la Direction des Journaux officiels, la DJO, et
la société anonyme de composition et d'impression des Journaux officiels de la
République française, la SACIJO, a été signée. Elle instaure l'intéressement de
cette dernière aux résultats.
Une étude a été lancée sur le devenir du régime des retraites du personnel de
la direction des Journaux officiels. Le processus est long, car il
s'accompagne, à chaque étape, d'une nécessaire concertation entre les
partenaires sociaux.
Enfin, sous l'impulsion du Premier ministre, les Journaux officiels
participent au programme gouvernemental pour la société de l'information : les
annonces de marchés publics sont disponibles sur le réseau Internet depuis
juillet. Par ailleurs, la saisie à la source des informations publiées sur
l'ensemble des bulletins officiels se développe.
Cet effort significatif constaté dans le domaine des nouvelles technologies
constitue une avancée pour la démocratie. Je crois que l'on peut aussi se
féliciter de l'ouverture du site Légifrance en janvier 1998, qui fournit une
bonne illustration à cet égard.
Du fait de cette nouveauté, une certaine désaffection des abonnés envers les
publications papier se manifeste. Pour autant, les nouvelles technologies ne
doivent pas nuire à ces publications, qui demeurent essentielles. Les Journaux
officiels font un effort louable pour proposer des produits payants sur les
nouveaux supports, mais, à terme, les recettes tirées de ces ventes ne
compenseront probablement pas les pertes prévisibles du poste des abonnements
papier.
Le personnel, particulièrement impliqué dans ces mutations technologiques, a
été rajeuni ces dernières années. Le dispositif de l'allocation de remplacement
pour l'emploi, l'ARPE, utilisé dans ce but par la SACIJO, risque de pas être
reconduit, ce que nous pouvons regretter.
Enfin, il convient de s'interroger sur l'opportunité de la concession liant
les Journaux officiels à la société OR-Télématique. Cette année, cette question
se pose avec une plus grande acuité encore que les années précédentes. En
effet, pâtissant de l'ouverture du site Internet gratuit Légifrance, d'une
réorganisation de la facturation et de la mutation du site payant sur Internet,
les mauvais résultats financiers du concessionnaire en 1998 ont entraîné une
révision à la baisse de la redevance versée à la DJO.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose
d'adopter les crédits du budget annexe des Journaux officiels pour 2000.
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Monsieur le
président, monsieur le rapporteur spécial, mesdames, messieurs les sénateurs,
je voudrais tout d'abord vous prier de bien vouloir excuser l'absence de M.
Emile Zuccarelli, qui a dû partir en mission au Vietnam. Sauf à risquer un
grave incident diplomatique, il était essentiel qu'il prenne l'avion dès cet
après-midi. J'espère que vous ferez preuve d'indulgence envers moi !
M. Charles Descours.
Mais comme toujours, madame !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les
sénateurs, le projet de budget annexe de la direction des Journaux officiels
pour 2000 prévoit une augmentation des dépenses courantes de fonctionnement de
3,6 % et une augmentation des recettes de 13,1 % par rapport aux montants
figurant dans la loi de finances de 1999.
Il en résulte un excédent d'exploitation de 247,2 millions de francs. Pour
1999, le montant figurant dans la loi de finances est de 140 millions de
francs, mais l'excédent d'exploitation réalisé devrait être supérieur.
Au fil de ces dernières années, l'excédent d'exploitation du budget annexe des
Journaux officiels a significativement augmenté. Cela reflète d'abord la rapide
croissance de ses recettes et, plus particulièrement, des recettes d'annonces
de marchés publics, mais aussi, dans un contexte de forte augmentation de son
activité, la maîtrise des dépenses de fonctionnement par la direction des
Journaux officiels.
Cette maîtrise résulte de sa modernisation technique et des efforts engagés
depuis plusieurs années pour rationaliser et améliorer sa gestion tout en
intégrant les nouvelles technologies.
Celles-ci ont déjà fortement contribué à la modernisation de l'outil de
production des Journaux officiels et de nouvelles avancées sont envisageables.
Elles offrent également, en matière de diffusion, de nouvelles opportunités à
travers les médias que constituent le cédérom et, surtout, Internet.
La collection
50 ans de J.O.
sur cédérom connaît un grand succès.
J'indique également que la direction engage avec le Sénat et l'Assemblée
nationale un nouveau projet de cédérom regroupant pour une année toutes les
lois promulguées, les documents préparatoires et les débats s'y rapportant.
Le site Internet de la direction des Journaux officiels ouvert en juillet 1997
s'est enrichi en juillet dernier de la mise en ligne gratuite des annonces de
marchés publics. Ce service enregistre une fréquentation extrêmement importante
et rapidement croissante.
En 2000, ce seront les annonces du
Bulletin des associations
et du
Bulletin des annonces légales obligatoires
qui seront ouvertes à la
consultation sur Internet dans les mêmes conditions de gratuité.
De plus, dès le début de l'an 2000, les collectivités publiques auront la
possibilité, toujours grâce à Internet, de saisir à l'écran leurs annonces de
marchés et de les transférer par voie électronique à la Direction des Journaux
officiels. Celle-ci espère pouvoir offrir aussi cette possibilité, l'an
prochain, pour les annonces concernant les associations. Ainsi, les nouvelles
technologies de l'information vont également concourir à une modification
progressive, mais importante, de cet aspect du circuit de production.
En termes d'amélioration de la gestion, je voudrais citer deux initiatives qui
commencent à se concrétiser : d'une part, l'organisation d'un système de
tableaux de bord, qui permet un meilleur suivi de la gestion des services, et
la mise en place d'un contrôle de gestion ; d'autre part, le lancement d'un
projet de qualité de service public dans lequel la Direction des Journaux
officiels proprement dite et la Société anonyme de composition et d'impression
des Journaux officiels, la SACIJO, unissent leurs efforts pour améliorer,
partout où cela est possible, la qualité des prestations des Journaux
officiels.
Je ne doute pas que votre Haute Assemblée sera sensible à de telles
initiatives, qui associent étroitement le personnel des Journaux officiels et
témoignent de la volonté de cette maison de poursuivre son effort de
modernisation.
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le budget
annexe des Journaux officiels et figurant aux articles 42 et 43 du projet de
loi de finances.
Services votés
M. le président.
« Crédits : 887 068 999 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits inscrits à l'article 42 au titre des services
votés.
(Ces crédits sont adoptés.)
Mesures nouvelles
M. le président.
« I. - Autorisations de programme : 30 450 000 francs ;
« II. - Crédits : 334 831 001 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, au titre des mesures nouvelles, les autorisations de
programmes et les crédits inscrits à l'article 43.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant le budget annexe des Journaux officiels.
Services du Premier ministre
(suite)
IV. - PLAN
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant les services
du Premier ministre : IV. - Plan.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Claude Haut,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, madame le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous nous sommes longtemps interrogés
sur l'avenir de la planification dans notre pays, au point de débattre, il y a
peu, de l'utilité du maintien de cette administration. Aujourd'hui, ce débat
est clos.
Déjà, à l'occasion de l'examen la précédente loi de finances, j'avais conclu,
dans le cadre de la présentation du budget du Plan, à un nouveau départ, à une
nouvelle ambition pour cette administration de mission. Cette réforme a été
engagée par M. le Premier ministre, qui a souhaité réhabiliter le rôle et la
fonction du Commissariat général au Plan par la clarification de ses fonctions
et missions.
Mon temps d'intervention étant limité, je le consacrerai au développement de
quatre thèmes, à savoir les crédits du Plan, les nouvelles missions assignées
au Commissariat général au Plan, la rénovation du dispositif d'évaluation des
politiques publiques et la nécessité d'améliorer la procédure d'évaluation des
contrats de plan Etat-régions, vous demandant, pour le reste, de vous reporter
aux développements contenus dans mon rapport écrit.
Tout d'abord, les crédits demandés pour 2 000 en dépenses ordinaires et
crédits de paiement s'élèvent à 159,8 millions de francs, soit une progression
sensible de 4,2 % par rapport aux crédits votés en 1999.
Il faut par ailleurs noter que, contrairement aux années précédentes, les
crédits des services du Plan n'ont pas fait l'objet d'annulation en cours
d'année.
Les dépenses ordinaires, qui représentent 97 % du budget du Plan, passent de
148,5 à 155,2 millions de francs.
Au sein de celles-ci, les crédits du titre III, qui concernent les moyens du
Commissariat et des deux organismes qui lui sont rattachés, le centre d'études
prospectives et d'informations internationales, le CEPII, et le conseil
supérieur de l'emploi, des revenus et des coûts, le CSERC, s'élèvent à 100
millions de francs, soit une augmentation substantielle de 7 %. Le fonds
national de développement de l'évaluation, le FNDE, en est le principal
bénéficiaire puisqu'il voit ses crédits multipliés par sept, avec une dotation
nouvelle de 5,5 millions de francs, traduction concrète du processus de relance
du dispositif d'évaluation des politiques publiques.
Les interventions publiques du titre IV sont globalement stables par rapport
au budget voté pour 1999, à 54,93 millions de francs. Ces crédits sont destinés
à financer les organismes suivants : le centre d'études prospectives d'économie
mathématique appliquées à la planification, le CEPREMAP, le centre de recherche
pour l'étude et l'observation des conditions de vie, le CREDOC, l'institut de
recherches économiques et sociales, l'IRES, et l'observatoire français des
conjonctures économiques, l'OFCE.
Si les dépenses en capital inscrites au titre VI, destinées à la recherche en
socio-économie, connaissent une légère diminution en crédits de paiement, elles
bénéficient, en revanche, d'une augmentation importante en autorisations de
programme, à hauteur de 1 million de francs.
Après ce rapide rappel de l'évolution des crédits, j'en viens maintenant à
l'essentiel de mon propos, c'est-à-dire aux nouvelles missions assignées au
Commissariat général au Plan.
Après plusieurs années d'incertitudes, je l'ai dit, le Commissariat général au
Plan a été conforté dans son existence et s'est vu assigner de nouvelles et
importantes missions.
Dès le mois de mars 1998, le Premier ministre a fixé au Plan un programme de
travail lisible qui doit se développer autour de trois grands axes : développer
l'économie française dans le cadre européen et mondial ; renforcer la cohésion
sociale ; moderniser les instruments de l'action publique.
A la suite de ces orientations, un premier rapport sur l'avenir des régimes de
retraites a été publié, en avril 1999.
Par ailleurs, le Premier ministre a demandé, par lettre du 24 novembre 1998,
au commissariat général au Plan de réaliser un rapport sur les perspectives de
la France, qui devra privilégier quatre orientations principales : éclairer les
perspectives à moyen et long terme pour l'ensemble des citoyens ; décrire les
possibilités de développement et de mise en oeuvre pour les projets des acteurs
économiques, sociaux, territoriaux ; explorer, dans le nouvel environnement
créé par l'euro, les stratégies économiques et sociales possibles et
souhaitables ; clarifier les choix à moyen terme des autorités publiques.
Ce rapport devrait être remis au Premier ministre au mois d'avril 2000.
Par ces différentes décisions, le Gouvernement marque sa volonté de relancer
la fonction d'éclaireur du Commissariat en lui demandant d'explorer des
stratégies alternatives de développement et de clarifier les choix posés à la
collectivité nationale.
J'en arrive à présent à la rénovation du dispositif d'évaluation des
politiques publiques.
Celle-ci a été lancée dès 1998 - le décret du 18 novembre 1998 a été précisé
par une circulaire du 28 décembre suivant - par la création du conseil national
d'évaluation, qui s'est substitué à l'ancien conseil scientifique d'évaluation,
ainsi qu'au comité interministériel d'évaluation, qui ne s'était plus réuni
depuis 1993. Ce nouveau conseil, installé en février 1999, comprendra
dorénavant des représentants des élus locaux. Il proposera chaque année au
Premier ministre un programme d'évaluation et le Commissariat général au Plan
verra son rôle renforcé. Enfin, les délais seront resserrés puisque
l'évaluation ne devra pas excéder un an.
Le dernier point concerne l'évaluation des contrats de plan Etat-régions. Ce
dispositif, dans lequel le Commissariat général au Plan joue un rôle central,
doit incontestablement être amélioré.
Cette procédure, définie par la circulaire du 9 décembre 1993, a été difficile
à mettre en oeuvre, du fait, d'une part, du caractère novateur de la démarche
et, d'autre part, du retard pris dans l'installation des instances régionales
d'évaluation.
Pour répondre aux critiques émises sur ce point par la Cour des comptes, dans
son dernier rapport public, le Commissariat a indiqué que la circulaire de 1993
précédemment citée serait entièrement révisée. Elle prévoirait notamment une
évaluation à mi-parcours pour la future génération de contrats de plan.
Je souhaite, bien entendu, que les améliorations dont doit faire l'objet cette
procédure se concrétisent lors de la mise en oeuvre de la quatrième génération
des contrats de plan Etat-régions couvrant les années 2000-2006.
En conclusion, au regard des différentes observations positives que je viens
de faire, la commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits du
plan pour 2000.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à Mme le rapporteur pour avis.
Mme Janine Bardou,
rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques et du Plan.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, après
avoir connu quelques vicissitudes, le Commissariat général au Plan a retrouvé
en 1998 et 1999, son rythme de travail de croisière. Le Premier ministre l'a en
particulier chargé, voilà un an, d'élaborer un rapport sur les perspectives de
la France à l'aube du troisième millénaire. Je souhaite vivement que le
Parlement soit pleinement associé à l'élaboration de cet exercice de
prospective.
Comme en 1999, le projet de budget du Commissariat général au Plan est « sous
contrainte », à défaut d'être un budget d'austérité.
Comme chaque année, le Commissariat général au Plan a, une nouvelle fois, en
1998, produit d'importants et intéressants travaux, de même que les organismes
subventionnés et rattachés.
Deux sujets ont plus spécialement retenu l'attention de la commission des
affaires économiques cette année.
Il s'agit, tout d'abord, de la situation du conseil supérieur d'évaluation des
revenus et des coûts. Crée en 1993, comme l'a dit notre collègue M. Haut, ce
conseil a succédé au CERC, le centre d'études des revenus et des coûts. Il
traverse, depuis l'année dernière, une crise « existentielle », puisque
l'Assemblée nationale a souhaité le transformer en conseil de l'emploi des
revenus et des coûts, chargé de contribuer à la connaissance des revenus, des
inégalités sociales et des liens entre l'emploi, les revenus et la cohésion
sociale.
Le Conseil constitutionnel ayant déclaré non conforme à la Constitution un
amendement voté par l'Assemblée nationale au projet de loi de finances pour
1999, nos collègues députés ont adopté derechef, cet automne, une proposition
de loi tendant aux mêmes fins. Sans préjuger des compétences dévolues au futur
CERC, je regrette les lenteurs qui caractérisent la réforme de cette
institution, les membres du conseil n'ayant pas été renouvelés en 1999.
Je me suis également attachée à faire le point sur la réforme du dispositif
d'évaluation des politiques publiques. Un nouveau conseil national de
l'évaluation, qui reçoit les projets d'évaluation émanant du Premier ministre,
des ministres, du Conseil d'Etat, de la Cour des comptes, du Conseil économique
et social, du Médiateur, des collectivités territoriales ou des associations
d'élus, proposera chaque année un programme d'évaluation au Premier
ministre.
Je regrette que le Gouvernement n'ait fait figurer aucun membre de l'Assemblée
nationale et du Sénat parmi les membres de droit du conseil national de
l'évaluation, même s'il y a nommé un député à un autre titre.
En revanche, je considère que le lancement de cinq nouvelles évaluations
constitue un événement positif. L'avenir montrera si ces projets sont menés à
terme dans un délai raisonnable.
Au moment où sont signés les nouveaux contrats de plan, l'évaluation des
résultats passés constitue un enjeu d'importance. Cette évaluation s'articule
actuellement entre, d'une part, un volet régional pris en charge par un comité
de pilotage et une instance technique composée d'experts, qui réalisent
l'évaluation et, d'autre part, un volet national où une instance nationale
d'évaluation est chargée de déléguer des crédits d'Etat au vu des projets
transmis par les régions.
Je relève que 153 dossiers ont été soumis à l'instance nationale au cours des
cinq dernières années. Ils ont donné lieu à autant d'évaluations pour un
montant total de crédits d'Etat de plus de 35 millions de francs.
Il me semble indispensable que cette procédure soit conservée : l'évaluation
ciblée réalisée à la demande des régions est d'une incontestable utilité.
Je regrette, cependant, que les résultats des évaluations demeurent
confidentiels. Certes, il convient de ne pas décourager les initiatives en
donnant une totale publicité au résultat des évaluations : on n'évaluerait
plus, en effet, que les projets qui marchent ! Mais pourquoi l'expérience tirée
de ces travaux ne serait-elle pas réutilisée ? Il est souhaitable que le
Commissariat général au Plan élabore, sur la base des études ponctuelles qui
lui sont adressées, des synthèses rendues publiques permettant de comparer les
résultats obtenus, sur des sujets analogues, dans les différentes régions.
Compte tenu de tous ces éléments, notamment du fait que les moyens du Plan
n'augmentent pas, à l'exception des crédits destinés aux évaluations, la
commission des affaires économiques et du Plan s'est déclaré favorable à
l'adoption de ces crédits.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à cinq minutes le
temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
La parole est à M. Percheron.
M. Daniel Percheron.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cinq
minutes pour exposer la planification à la française, cela me paraît suffisant
pour l'instant ! Les manifestants de Seattle nous le disent à leur manière :
les citoyens des principaux Etats veulent savoir de quoi demain et après demain
seront ou ne seront pas faits. Ils n'entendent pas se contenter du laconisme
intelligent de M. Greenspan ou de l'exubérance irrationnelle des marchés. Ils
refusent la nouvelle utopie, celle du tout-libéralisme et du libre-échange
mondial.
C'est pourquoi nous pouvons nous pencher avec modestie et intérêt sur le
budget officiel de la planification française.
S'il nous faut bien entendu prendre acte des limites de ce budget, il convient
également d'enregistrer avec satisfaction sa progression indiscutable : ce
budget traduit la volonté politique du Gouvernement de réactiver l'intelligence
et la discipline relative de la planification indicative.
C'est un budget modeste : 160 millions de francs, soit une somme équivalente à
ces nouvelles OPA, hostiles ou amicales, qui mobilisent, le temps d'une
campagne électorale, les grands prédateurs que nous connaissons et à la tête
desquelles se trouvent souvent d'anciens hauts fonctionnaires ayant sûrement,
dans leur jeunesse, salué avec respect le Plan et ses espoirs avant de
s'engouffrer dans l'opulence des privatisations.
M. le Premier ministre a demandé au Commissariat général du Plan de proposer
pour le printemps prochain des perspectives pour la France. Il souhaite y
associer le Parlement, l'opinion, et envisage d'en tirer des lignes
d'action.
Cette démarche intellectuelle et politique a montré tout son intérêt avec le
rapport sur les retraites du commissaire au Plan, M. Charpin, qui a éclairé ce
difficile débat. Un récent sondage de l'IFOP traduit d'ailleurs le désarroi des
Français à cet égard : beaucoup moins bien informés que nous pouvions
l'espérer, ils sont inquiets devant des alternatives qu'ils maîtrisent mal et,
en tout état de cause, très exigeants quant à l'avenir et à la sécurité de leur
protection sociale.
Le retour discret, réel et volontariste de la planification à la française ou
d'éléments de cette dernière est une bonne nouvelle. Il contribuera à
l'apaisement de la société, en cours depuis deux ans, confortera la confiance
qui est indiscutablement au rendez-vous et favorisera la croissance durable
sans laquelle, en France comme dans d'autres pays, il n'est pas de véritable
grande ambition nationale, la nation restant le cadre irremplaçable de la
réflexion collective.
J'aborderai brièvement d'autres points, notamment la question de l'IRES,
l'Institut de recherches économiques et sociales. A l'heure où le paritarisme
est mis en question et, par conséquent, connaît de nouvelles chances, où la
plus grande négociation de l'histoire sociale de notre pays - les 35 heures -
se déroule dans des milliers d'entreprises, où l'Europe sociale, omniprésente
dans la récente campagne électorale, est avant tout faite de bonnes volontés
et, parfois, de bonnes intentions et de clichés, le programme de l'IRES, à la
disposition des syndicats pour les deux tiers, sur initiative de l'Etat pour
l'autre tiers, mérite toute notre attention. Il est souhaitable que l'effort
soit poursuivi, et peut-être que le Parlement soit un peu mieux informé. Les
travaux de ce dernier doivent contribuer, au cours des prochaines années, à
l'assimilation complexe, lente et difficile de l'Europe sociale.
Les consommateurs français, nous le savons, hésitent devant l'organisation ;
ils sont un peu, à cet égard, comme les citoyens. Ils n'affichent jamais une
véritable volonté collective, mais ont pourtant de plus en plus souvent le
dernier mot ou le mot principal. Pensons à la croissance de l'année qui vient
de s'écouler.
La subvention affectée au Centre de recherche pour l'étude et l'observation
des conditions de vie, le CREDOC, minimale par rapport aux enjeux, apparaît
donc largement justifiée.
L'Observatoire français des conjonctures économiques, l'OFCE, contribue, pour
qui accepte son indépendance intellectuelle et la rigueur de ses analyses, à la
qualité et à la densité du débat démocratique dans notre pays.
Comme l'ont souligné M. le rapporteur spécial et Mme le rapporteur pour avis
dans leurs exposés très complets et structurés, on ne peut exclure que
l'évaluation des politiques publiques sorte enfin de sa léthargie. De nouvelles
dispositions sont prises, et les moyens existent. Là aussi, c'est une bonne
nouvelle.
Les contrats de plan Etat-région changent insensiblement de nature. Sept ans,
c'est très long et sans précédent pour l'engagement de la signature des élus.
En outre, au fil des contrats, on ne contractualise pratiquement plus que les
compétences d'Etat : transferts de charges, partage des responsabilités,
transferts de compétence. A l'orée d'une nouvelle étape souhaitée par tous de
la décentralisation, l'évaluation rapide semble une nécessité, même si les
crédits engagés ne sont pas aussi importants que la mobilisation des
collectivités locales pourrait le laisser penser : l'Etat engage dans cette
contractualisation de sept ans moins de 1 % de ses crédits, même s'il s'agit
souvent de crédits d'investissement.
L'évaluation de la gestion des emplois publics apparaît aussi comme une
nécessité. La fracture territoriale et la fracture sociale se rejoignent. Dans
une région comme la mienne, le Nord - Pas-de-Calais, nos concitoyens ont besoin
d'espérer à cet égard.
En conclusion, le budget du Plan reçoit le soutien lucide et motivé du groupe
socialiste.
(Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi
que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les
crédits du Plan ne constituent pas, du fait de leur relative modicité, un
élément fondamental des crédits budgétaires appelés pour cette loi de finances
2000.
En effet, nous sommes en présence d'un budget de 160 millions de francs
environ, dont l'essentiel recouvre les crédits de personnel du Commissariat
général du Plan et des établissements chargés de missions de recherches,
d'études et de prospective.
Les crédits du titre IV - un peu plus de 54 millions de francs - recouvrent
essentiellement les crédits de subventions versées aux organismes chargés de
ces missions.
Bien entendu, mon propos n'est pas de mettre en cause ces crédits ouverts,
d'autant que toute démarche politique générale a besoin d'une vision
prospective et d'une mise en perspective pour être validée et définie.
Je souhaiterais donc orienter ma réflexion sur la question pour le moins
importante, surtout dans le contexte actuel, des contrats de plan Etat-région
et de l'ensemble de la procédure contractuelle qui anime aujourd'hui la
politique publique d'équipement.
Nous entrons, en effet, dans un nouveau cycle de contrats de plan couvrant la
période 2000-2006, cycle au cours duquel les engagements de l'Etat
s'établiront, dans le cadre de la procédure, à un montant de plus de 120
milliards de francs.
Nous apprécions positivement ce signal donné à la nation par le Gouvernement,
mais soulignons que cette enveloppe, qui appelle des engagements correspondants
des collectivités territoriales, ne permettra malheureusement pas de répondre à
l'ensemble des besoins exprimés dans le cadre régional. C'est un bel effort,
donc, mais qui aurait pu être plus sensible encore. Cela nous amène d'ailleurs
à participer, nous aussi, à la réflexion prospective.
La mise en oeuvre de la politique contractuelle Etat-régions s'insère dans le
cadre plus général des finalités de la politique d'aménagement du territoire :
recherche d'un développement équilibré et durable du territoire national,
valorisation des potentiels de création de richesses, renforcement de la
qualité des infrastructures, progrès pour la collectivité des habitants de nos
régions, dans le respect de la préservation de l'environnement.
L'analyse de l'impact et de l'efficacité de la politique contractuelle doit
être menée à partir des préoccupations du terrain, comme de la faisabilité de
tel ou tel investissement.
Sur cette question, permettez-moi de souligner que le département dont je suis
l'élue, le Val-de-Marne, continue aujourd'hui de subir les effets d'un
aménagement encore trop peu soucieux de son originalité et de ses
potentialités.
Je pense, en particulier, qu'un effort significatif doit être accompli sur la
question spécifique des transports en commun et des interconnexions entre les
différents modes de transport.
Je sais qu'un certain nombre de propositions en ce sens sont contenues dans la
démarche contractuelle qui va s'ouvrir, et soyez sûrs que nous en suivrons
l'application.
S'agissant du développement des potentiels économiques, il me semble, là
encore, que nous devons faire des efforts particuliers pour valoriser les
acquis et pour favoriser l'émergence de ces potentiels.
De profondes synergies entre actions de formation initiale et continue,
recherche et développement, tant dans le secteur public que dans le secteur
privé, financements appropriés, doivent être créées et mises en oeuvre.
L'appui des instituts de conjoncture, dans ces matières, est réel, en vue de
favoriser l'aide à la décision et la mobilisation des acteurs.
Nous ne devons jamais oublier que, même dans un contexte économique ouvert,
tout doit être fait pour que les conditions d'un développement économique et
social profitable aux hommes et aux territoires soient effectivement
réunies.
Il serait vain, sur cette question, de chercher à décliner la liste de tout ce
qui, dans nos régions respectives, procède de cette analyse. Chacun est en
mesure, de par son expérience, de faire le lien entre besoins locaux et
finalité de la démarche du développement durable.
Telles sont les observations que je comptais faire à l'occasion de l'examen de
projet de ce budget, que le groupe communiste républicain et citoyen votera.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen,
ainsi que sur les travées socialistes.)
(M. Guy Allouche remplace M. Paul Girod au fauteuil de la présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Monsieur le
président, mesdames, messieurs les sénateurs, au nom de M. Zuccarelli, je tiens
à remercier les rapporteurs, M. Claude Haut pour la commission des finances et
Mme Janine Bardou pour la commission des affaires économiques et du Plan, qui
ont souligné l'importance du Commissariat général du Plan.
Les crédits inscrits au projet du budget du Plan pour 2000 s'élèvent à 159,8
millions de francs, soit une augmentation de 4,4 % par rapport à ceux de
l'année précédente, comme l'a noté avec satisfaction M. Percheron.
Cette différence est due, d'une part, à une augmentation de 1 million de
francs des crédits de fonctionnement du Commissariat général du Plan en vue de
permettre à ce dernier de faire face à la relance de son activité et, d'autre
part, à une dotation supplémentaire de 5,5 millions de francs pour l'évaluation
des politiques publiques à la suite de la mise en place du nouveau dispositif
interministériel, sur lequel je reviendrai plus en détail dans la suite de mon
intervention.
Le Gouvernement estime nécessaire une vision à long terme du développement
économique et social permettant d'améliorer la cohérence, dans le temps et dans
l'espace, des actions des collectivités publiques et des acteurs
économiques.
En janvier 1998, comme l'a rappelé M. le rapporteur spécial, M. le Premier
ministre indiquait, dans une lettre adressée au commissaire au Plan, M.
Jean-Michel Charpin, « la fonction particulière » du Commissariat général du
Plan dans le dispositif français de préparation des décisions gouvernementales
: en effet, le Commissariat général du Plan est animateur de l'analyse
prospective et stratégique, il est le lieu privilégié de la concertation
socioprofessionnelle et de la réflexion interministérielle, il est enfin
programmateur et évaluateur des politiques publiques.
Dans la perspective de relance de l'action du Commissariat général du Plan, le
programme de travail qui a été fixé ouvre un certain nombre de chantiers dont
les thèmes recouvrent trois grands axes majeurs, lesquels ont d'ailleurs été
rappelés par M. le rapporteur spécial : le développement de l'économie
française dans le cadre de la mondialisation et de l'intégration européenne, le
renforcement de la cohésion sociale et, enfin, la modernisation des instruments
de l'action publique.
Ces travaux, de type sectoriel, ont tous été engagés. Certains ont livré leurs
conclusions : c'est le cas du rapport sur « l'Union européenne en quête
d'institutions légitimes et efficaces », issu du groupe de travail présidé par
le professeur Jean-Louis Quermonne, qui analyse les améliorations
institutionnelles concevables dans la perspective d'une communauté plus large
d'Etats membres.
C'est également le cas du rapport sur « l'avenir de nos retraites », dont j'ai
souvent l'occasion de parler au titre de mes responsabilités ministérielles et
qui a été remis au printemps dernier. Celui-ci a livré un diagnostic concerté
avec les partenaires sociaux et les différents régimes sur la situation et les
perspectives de notre système de retraite. Beaucoup d'autres travaux sectoriels
ont été livrés ou vont l'être prochainement, touchant un spectre large du champ
économique et social.
Toutefois, ces travaux sectoriels ne seraient pas suffisants s'ils ne
convergeaient pas vers une réflexion collective autour de la recherche d'une «
stratégie nationale de développement économique et social ».
C'est dans ce cadre que s'inscrit la demande faite par M. le Premier ministre
au commissaire au Plan d'établir un rapport sur les perspectives de la
France.
Le rapport sera élaboré en privilégiant quatre orientations essentielles : la
lutte contre le chômage, le renforcement de la cohésion sociale, le
développement de l'économie française dans le cadre européen et la
modernisation des instruments de l'action publique. Ce rapport contribuera à
définir les nouvelles régulations dont le monde et notre pays ont besoin et
qu'a souhaitées M. Percheron dans son intervention.
M. le Premier ministre a annoncé son intention de transmettre ce rapport au
Conseil économique et social, puis aux assemblées parlementaires, en
l'accompagnant d'une lettre indiquant les principaux enseignements que le
Gouvernement entend en tirer pour son action.
Le débat est engagé avec les acteurs économiques et sociaux dans le cadre
d'une commission de concertation qui a démarré ses travaux le 21 octobre
dernier. Ceux-ci se dérouleront sur une période de six mois, dans la
perspective d'une remise du rapport au Premier ministre en avril 2000.
Comme l'a souhaité M. Percheron, l'IRES continuera à disposer des moyens
nécessaires à l'information des syndicats et à l'éclairage de l'opinion
publique.
Quant à Mme Bardou, je la rassure : le projet de loi visant à créer un nouveau
CERC, déjà adopté par l'Assemblée nationale, viendra très prochainement en
discussion devant le Sénat. Comme elle, je souhaite que cette réforme puisse
être approuvée rapidement et que le nouvel organisme puisse contribuer à
alimenter notre débat public sur l'emploi, les revenus et la cohésion
sociale.
Enfin, le Commissariat général au Plan joue un rôle important dans le
dispositif interministériel de l'évaluation des politiques publiques mis en
place par le décret du 18 novembre 1998 et la circulaire du Premier ministre du
28 décembre de la même année.
Le commissariat voit son rôle renforcé puisqu'il assure désormais le
secrétariat du Conseil national de l'évaluation et, à ce titre, intervient dans
l'ensemble du processus. Cette réforme a pour objectif de relancer l'évaluation
avec une plus grande efficacité et une plus grande rapidité.
Un premier programme national comportant cinq évaluations a été arrêté en
juillet dernier par le Premier ministre. Celles-ci concernent la ressource en
eau potable, les emplois-jeunes de la jeunesse et des sports, les aides aux
emplois non marchands, la prévention du sida, le logement social dans les
départements d'outre-mer. Elles justifient la dotation supplémentaire de 5
millions de francs dont j'ai déjà parlé au début de mon intervention.
S'agissant des contrats de plan Etat-régions, plus de 150 évaluations ont été
lancées au cours de la troisième génération, démontrant le dynamisme de cette
procédure sur initiative régionale. Les principaux sujets ont concerné les
aides aux entreprises et la politique de la ville. A cet égard, la circulaire
est en cours de refonte. La nouvelle circulaire sera publiée prochainement et
tiendra compte des enseignements tirés de l'expérience de la troisième
génération des contrats de plan, comme l'a souhaité M. Haut.
Avant de conclure, je voudrais m'adresser à Mme Terrade, qui a fait part de sa
satisfaction sur l'enveloppe récemment décidée pour les contrats de plan
Etat-régions. Je m'en réjouis moi-même, bien évidemment. J'ai pris bonne note
de ses remarques quant à la façon de favoriser le développement économique et
social.
(Applaudissements.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits concernant le Plan et
figurant aux états B et C.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 6 038 711 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
« Titre IV : 220 961 francs. »
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.
(Ces crédits sont adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 3 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 1 200 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement
figurant au titre VI.
(Ces crédits sont adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant le Plan.
Fonction publique et réforme de l'Etat
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant la fonction
publique et la réforme de l'Etat.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Gérard Braun,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, madame le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, l'examen des crédits de la fonction
publique appelle deux analyses distinctes : la première est juridique et porte
sur la présentation des crédits du ministère chargé de la gestion de la
fonction publique, qui sont individualisés dans le budget des services généraux
du Premier ministre au sein de l'agrégat « Fonction publique ». Ces crédits
s'élèvent à 1 316 millions de francs en 2000, soit une diminution de 6,80 % par
rapport à 1999.
La seconde analyse est économique et concerne l'ensemble des charges de
personnel de l'Etat, c'est-à-dire les crédits de rémunération, les charges
sociales et les pensions.
L'examen des charges de personnel de l'Etat est particulièrement intéressant,
en raison des masses budgétaires en jeu mais aussi des enseignements qu'il
convient d'en tirer.
Les dépenses de fonction publique
stricto sensu
s'élèvent à 675
milliards de francs, soit une progression de 3,4 % par rapport à l'année
dernière, et représentent près de 40 % du budget général.
Surtout, la fonction publique de l'Etat « induit » des dépenses qui vont bien
au-delà des seules charges liées aux fonctionnaires. Hors rebudgétisations, ces
dépenses induites étaient, en 1999, de 712 milliards de francs, soit une
progression de plus de 3 % par rapport à 1998, année où elles s'élevaient à 691
milliards de francs.
Après cette présentation rapide des grandes masses budgétaires, je
souhaiterais exposer les cinq observations que m'inspirent les dotations
allouées à la fonction publique et à la réforme de l'Etat pour 2000.
Première observation : les dépenses liées à la fonction publique ne cessent de
croître, à tel point que le Gouvernement semble avoir renoncé à les
maîtriser.
Les emplois budgétaires civils progressent, en effet, de manière continue
depuis 1990, augmentant de 39 400 entre 1990 et 1998. L'année dernière, le
Gouvernement avait affiché un solde de création d'emplois nul, mais, en 2000,
le nombre de fonctionnaires civils de l'Etat augmentera de 247 emplois
nouveaux. La thèse selon laquelle il est impossible de réduire le nombre de
fonctionnaires est cependant infirmée par le Gouvernement lui-même, puisque le
ministère de l'économie et des finances va supprimer 3 000 postes en trois ans,
grâce à des progrès de productivité.
Par ailleurs, le coût de la rémunération des fonctionnaires de l'Etat croît
également, en raison, notamment, de l'accord salarial du 10 février 1998, seule
mesure concrète prise par le Gouvernement depuis juin 1997 dans le domaine de
la fonction publique.
Or l'année 2000 est l'exercice sur lequel l'ensemble des mesures adoptées
jouera en année pleine : ce coût annuel total s'établira à 23,3 milliards de
francs, après 5,3 milliards de francs en 1998 et 14,8 milliards de francs en
1999. Il s'établira même à 41,3 milliards de francs après prise en
considération de son effet sur la fonction publique territoriale, pour 10
milliards de francs et sur la fonction publique hospitalière pour 8 milliards
de francs. Ces chiffres sont évidemment à rapprocher des 15 milliards de francs
d'augmentation des dépenses du budget général pour 2000.
Ainsi, sur les années 1998, 1999 et 2000, le coût global de l'accord salarial
s'élève à 77,1 milliards de francs. Ces chiffres montrent que, par-delà tous
les discours, la vraie priorité du Gouvernement, c'est la rémunération des
fonctionnaires.
M. Jacques Mahéas.
C'est une bonne priorité !
M. Gérard Braun,
rapporteur spécial.
Au demeurant, l'écart salarial ne cesse de se creuser
entre la fonction publique et le secteur privé. Ainsi, le salaire moyen net
dans la fonction publique de l'Etat a enregistré des gains de pouvoir d'achat
de 5,9 % sur ces six dernières années, soit en moyenne 1,2 % par an. Dans le
secteur privé, le salaire moyen net a progressé moins vite que les prix sur
cette période, soit une perte de pouvoir d'achat de 1,3 % et de 0,3 % en
moyenne par an.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Ce n'est pas la faute
du Gouvernement !
M. Gérard Braun,
rapporteur spécial.
La part croissante des dépenses de personnel accentue
la rigidité du budget de l'Etat, comme le rappelle la Cour des comptes dans son
rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 1998. Elle note également la
forte concentration de ces dépenses : cinq ministères représentent près de 90 %
de l'ensemble des rémunérations d'activité versées par l'Etat en 1998.
Deuxième observation : la notion de fonctionnaire est de plus en plus
incertaine.
Les fonctionnaires civils de l'Etat sont près de 2,1 millions, mais l'ensemble
des agents publics s'élève à 5,1 millions, soit plus d'un actif sur cinq, qui
sont tous concernés par la négociation salariale dans la fonction publique,
même si une seule partie de ses effets apparaît dans le budget de l'Etat.
Le plus grave est sans doute que l'Etat méconnaît le nombre de ses
fonctionnaires.
C'est en effet la conclusion qui ressort des travaux de la Cour des comptes
sur les effectifs du ministère de l'emploi et de la solidarité, comme des
travaux de la commission d'enquête du Sénat sur les personnels de l'éducation
nationale. Par ailleurs, la direction générale de la fonction publique et de
l'administration avoue ne pas connaître précisément la position statutaire de
l'ensemble des fonctionnaires. L'enquête qu'elle a menée en 1996 sur la
position statutaire des agents de l'Etat fournit, avec une précision peut-être
trop grande eu égard aux travaux de la Cour des comptes et du Sénat que j'ai
mentionnés précédemment, les effectifs des agents mis à disposition, en service
détaché ou placés en disponibilité, mais elle « ne permet pas de recenser les
organismes d'accueil dans lesquels sont placés les agents ». En clair, elle
ignore où ces personnels se trouvent précisément !
Enfin, l'avenir des emplois-jeunes est inquiétant, en particulier du fait de
la probable intégration d'une part importante d'entre eux dans la fonction
publique. Faut-il voir en eux de futurs fonctionnaires ?
Troisième observation : la question du coût des pensions va se poser
rapidement.
L'évolution du montant des charges de pension des fonctionnaires de l'Etat et
des militaires a suivi une tendance extrêmement rapide : de 1990 à 1997, ce
montant est passé, en francs constants, de 136 milliards de francs à 164,5
milliards de francs, soit une progression de 20,84 %. Or les évolutions
démographiques sont très préoccupantes eu égard à leurs conséquences
budgétaires. D'ici à 2010, en effet, plus de 40 % des fonctionnaires partiront
à la retraite. J'estime qu'il faut saisir cette opportunité pour réduire le
nombre des fonctionnaires et doter notre pays d'un Etat moins lourd mais plus
efficace.
Par ailleurs, il me semble indispensable d'engager la réforme des régimes
spéciaux de retraite, qui, je le rappelle, n'ont pas été concernés par la
réforme de 1993. Un allongement de la durée de cotisation paraît inévitable, le
rapport Charpin préconisant de la porter progressivement à 42,5 années pour
tous, y compris les fonctionnaires qui cotisent actuellement 37,5 années.
Faute de réformes courageuses, le poids des pensions va rapidement devenir
insupportable.
Quatrième observation : les 35 heures dans la fonction publique ne doivent pas
aboutir à des créations d'emplois.
M. Jacques Roché a remis, au ministre de la fonction publique, en février
dernier, un rapport sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques.
Ce rapport rappelle que la durée du travail dans la fonction publique est très
contrastée, entre 29 et 40 heures par semaine pour la seule fonction publique
de l'Etat.
Je ne peux que souscrire à la recommandation du rapport de considérer la
réduction du temps de travail comme « une formidable occasion d'une remise à
plat de l'organisation actuelle du temps de travail dans les fonctions
publiques ».
Par ailleurs, la réflexion doit s'engager à effectif constant, l'aménagement
du temps de travail devant se traduire non par un accroissement des effectifs
de la fonction publique mais par une plus grande efficacité au service des
usagers des services publics.
Cinquième et dernière observation : la réforme de l'Etat apparaît désormais
comme une occasion perdue de réformer le format et les missions de l'Etat.
Pour l'instant, le Gouvernement, en matière de réforme de l'Etat, s'est limité
à produire des textes de portée réduite, les intentions affichées, quoique
nombreuses, apparaissant peu claires.
Un comité interministériel pour la réforme de l'Etat s'est réuni le 13 juillet
dernier, sous la présidence du Premier ministre. Trois axes de réforme ont été
déterminés : l'évaluation des politiques publiques, l'établissement d'un projet
territorial devant permettre d'améliorer le fonctionnement des services
déconcentrés et l'élaboration de programmes pluriannuels de modernisation au
niveau de chaque ministère.
A ma connaissance, aucun de ces projets n'a été finalisé. La réflexion est en
cours, mais aucune décision concrète n'a encore été prise. La réforme de l'Etat
n'est pourtant pas une mission impossible : les Etats-Unis et la
Grande-Bretagne ont montré non seulement qu'elle pouvait être entreprise, mais
qu'elle était également source de plus d'efficacité et d'économies importantes.
Notre partenaire le plus proche, l'Allemagne, a également décidé de réformer le
statut de sa fonction publique, et cela sans heurts ni conflits sociaux de
grande ampleur.
Pour moi, la réforme de l'Etat doit promouvoir la déconcentration,
l'amélioration de la gestion patrimoniale de l'Etat - le rapport François ayant
dénoncé la méconnaissance par l'Etat de son propre patrimoine immobilier - et,
enfin, la modernisation de la gestion de la fonction publique.
J'ajouterai, pour conclure, que la réduction des dépenses de fonctionnement
constitue un enjeu majeur, le fardeau des retraites de la fonction publique
étant inéluctable. Or, dans ce domaine, le Gouvernement a choisi l'attentisme.
Cette décision risque d'être extrêmement lourde de conséquences pour les
finances publiques dans un avenir très proche.
(Applaudissements sur les
travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi
que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 17 minutes ;
Groupe socialiste, 13 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 8 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud.
Cette année encore, les crédits consacrés à la fonction publique et à la
réforme de l'Etat sont en deçà de nos attentes. Ce budget est en baisse de 6,8
%, alors que le budget pour 1999 n'était déjà pas à la hauteur des missions et
du rôle primordial qu'ont à jouer les services publics, les administrations et
les institutions publiques pour l'avenir de notre pays.
Les déclarations des différents ministres, et même du premier d'entre eux, ne
manquent pas de souligner l'importance du service public, le rôle irremplaçable
qu'il joue en faveur de la cohésion sociale et géographique de notre pays.
Malgré ces déclarations, il ne nous semble pas que ce budget rompe franchement
avec l'idée de rationaliser les dépenses publiques, Il s'agirait pourtant d'un
acte politique fort, d'autant plus que la fonction publique fait régulièrement
l'objet de dénigrements systématiques, dénigrements qui constituent des
éléments récurrents du discours libéral ambiant.
En témoignent, cette année encore, les propos de M. le rapporteur spécial de
la commission des finances, qui dénonce les crédits trop importants consacrés
aux rémunérations des fonctionnaires.
D'une part, ces dépenses ne se sont pas accrues si fortement ces dernières
années.
D'autre part, les parlementaires du groupe communiste républicain et citoyen
sont parmi ceux qui pensent que les fonctionnaires ont, eux aussi, messieurs de
la majorité sénatoriale, assumé leur part de rigueur, la baisse de leur pouvoir
d'achat en témoigne.
Cette année, les crédits consacrés aux rémunérations intègrent les
dispositions de l'accord salarial signé le 10 février 1998.
Ils sont en progression de 3,46 %, pour atteindre 675 milliards de francs en
2000. Aucune budgétisation n'est prévue pour une quelconque revalorisation
salariale cette année. Pourtant, l'accord salarial du 10 février 1998 n'est
qu'une simple revalorisation et non une réactualisation ! En effet, en 1996 et
1997, les salaires des agents publics ont été gelés et aucun rattrapage n'a eu
lieu.
Concernant les effectifs, sur lesquels nous reviendrons en examinant le titre
III, nous considérons que la politique engagée ne pourra pas permettre une mise
en place des 35 heures, dont l'une des justifications essentielles, y compris
dans la fonction publique, est la création d'emplois.
Alors que M. le ministre a entamé depuis deux mois des discussions avec les
organisations syndicales, les élus locaux et leurs associations, nous aurions
souhaité que les crédits consacrés à la fonction publique tiennent compte du
passage aux 35 heures, et ce dès janvier 2000.
Si l'on ne met pas à profit l'application des 35 heures dans la fonction
publique pour améliorer la réponse des services publics aux besoins des
citoyens mais également pour développer l'emploi et résorber le travail
précaire, comment pourra-t-on répondre concrètement aux besoins flagrants des
collèges, des lycées, des hôpitaux, des commissariats de police et des
collectivités ? Comment pourra-t-on promouvoir le développement de services de
proximité, des maisons de services publics ?
Ce budget ignore donc, selon nous, bien des paramètres, le vieillissement des
agents publics, par exemple.
Les crédits sociaux du ministère subissent également une forte diminution,
essentiellement due à la suppression de l'enveloppe exceptionnelle. Cette
enveloppe a permis une relance de la politique d'action sociale, et elle aurait
mérité d'être reconduite.
Qu'il me soit également permis d'évoquer les congés de fin d'activité. Ils
répondent réellement à un besoin des agents et des administrations. Nous
voudrions qu'ils soient pérennisés.
Ce sont autant d'arguments qui font que le groupe communiste républicain et
citoyen s'abstiendra sur ce budget, comme il l'a fait à l'Assemblée
nationale.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Le budget qui nous est présenté aujourd'hui s'inscrit dans la continuité de la
politique initiée en 1998 et traduit manifestement, pour la troisième année
consécutive, l'engagement du Gouvernement en faveur de la fonction publique.
Inversant la logique de destructuration menée précédemment, M. le ministre a
su accorder à la fonction publique la place déterminante qu'elle mérite
d'occuper sur la scène économique et sociale de notre pays.
Augmentation des effectifs, revalorisation des salaires, action sociale
interministérielle sont autant d'indices d'une politique marquée au coin de la
négociation et du dialogue. L'accord salarial du 10 février 1998 a d'ailleurs
satisfait l'ensemble des fonctionnaires, notamment parmi les catégories les
plus basses. La contractualisation, qui devrait se poursuivre dans le courant
de 2000, a instauré un climat social serein, ce dont nous ne pouvons que nous
réjouir.
En ce qui concerne les crédits octroyés pour 2000 à la fonction publique,
certains esprits chagrins ne manqueront pas - nous venons d'ailleurs déjà de le
voir - de souligner un premier ralentissement depuis deux ans. Certes, les
crédits ne s'élèvent qu'à 1,316 milliard de francs, contre 1,412 milliard l'an
passé.
Néanmoins, qu'il me soit permis d'être plus optimiste, en rappelant que cette
baisse apparente s'explique par la non-reconduction pour 2000 de l'enveloppe
exceptionnelle de 230 millions de francs affectée à l'action sociale
interministérielle, conformément à l'accord salarial de février 1998. Or cette
non-reconduction était connue dès la signature de l'accord. Autrement dit, les
crédits ordinaires de la fonction publique, loin de baisser, marquent une nette
progression, de l'ordre de 11,3 %.
S'agissant des effectifs, le renversement de tendance observé dès 1998 se
poursuit, le budget pour 2000 enregistrant une hausse de 366 postes. Cette
augmentation, aussi légère soit-elle, est importante.
Au moment où commencent les négociations sur la réduction du temps de travail,
je vois là un gage positif, un premier signe à l'égard de ceux qui pensent, à
juste titre, que la réduction du temps de travail ne peut être envisagée qu'à
l'aune de la lutte contre le chômage et le sous-effectif dans la fonction
publique.
J'entends ici l'habituelle rengaine qui veut que notre pays souffre de compter
trop de fonctionnaires, monsieur le rapporteur spécial. Mais qui peut
sérieusement prétendre qu'il y a trop d'infirmières, trop d'enseignants ou trop
de policiers ?
Notre collègue Francis Giraud se plaignait tout à l'heure amèrement devant
vous du manque manifeste de personnel dans les hôpitaux publics de la région
PACA.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Tout à fait !
M. Jacques Mahéas.
Double langage ! On ne peut pas, d'un côté, dire qu'il y a trop de
fonctionnaires et, de l'autre, en réclamer pour soi, pour sa ville, pour son
département, pour sa région !
Quant aux redéploiements, ils traduisent la poursuite des priorités définies
par le Gouvernement dès 1997 et approuvées par la population : justice, 1 237
postes en plus ; emploi, solidarité et santé, 240 postes supplémentaires ;
environnement, 140 postes en plus cette année.
Si les questions de maîtrise budgétaire ont leurs sujétions, il ne faudrait
cependant pas sous-estimer les risques d'affaiblissement qu'encourent certains
services mis à contribution depuis plusieurs années.
De surcroît, ne serait-il pas opportun de faire du ministère de la fonction
publique le maître d'oeuvre des redéploiements de ministère à ministère, ce qui
n'est pas toujours facilité par les ministères mais qui aurait pour avantage de
faciliter la mobilité des agents ?
Sur le plan des rémunérations, l'accord salarial du 10 février 1998 s'est
révélé excellent, et nous nous félicitons qu'un rendez-vous prévoie d'ores et
déjà des négociations au premier semestre de 2000.
L'augmentation des crédits sociaux interministériels atteste, une fois encore,
d'une politique sociale engagée dans la durée. Hors enveloppe exceptionnelle,
ces crédits progressent de 17 %. Ils sont consacrés, pour partie, aux chèques
vacances, auxquels les agents sont particulièrement attachés, et à l'insertion
des agents handicapés.
Avec 270 millions de francs, soit une augmentation de 10,2 %, les chèques
vacances pourront être étendus aux emplois-jeunes et réorientés en direction
des plus modestes, ce dont nous nous réjouissons.
Saluons également le maintien des crédits destinés à faciliter l'insertion des
agents handicapés. L'Etat doit en effet se montrer exemplaire. Notons que les
partenaires sociaux, qui souhaitaient que les crédits consacrés aux handicapés
ne soient plus affectés au chapitre de l'action sociale, ont été exaucés.
L'enveloppe exceptionnelle de 230 millions de francs accordée l'an dernier a
permis des avancées significatives dans deux domaines importants qui accusaient
un retard considérable, la restauration et le logement : la mise aux normes de
restaurants administratifs, les contrôles vétérinaires, qui ont révélé des
lacunes, et le programme de réservation de logements hors région parisienne,
dans les grandes métropoles.
Les partenaires sociaux, que nous avons rencontrés, craignent que la
non-reconduction de la dotation exceptionnelle mette un frein aux actions
engagées, alors même que les besoins restent importants.
Nous demandons donc qu'un bilan soit effectué dans les meilleurs délais, afin
de repérer les difficultés, de les chiffrer et de prendre les mesures
appropriées dans le prochain projet de budget.
Un autre sujet mobilise grandement les esprits : l'aménagement et la réduction
du temps de travail, mesure attendue tant par les agents que par leurs
organisations syndicales. Si le rapport Roché a mis à jour des situations
contrastées en fonction des services et des administrations, la grande majorité
des agents de la fonction publique travaille autant que n'importe quelle autre
catégorie socioprofessionnelle. Les inondations dramatiques vécues récemment
dans le sud de la France ont d'ailleurs prouvé, s'il en était besoin,
l'efficacité d'un service public qui ne se montre pas avare de son temps et
auquel nous devons le plus grand respect.
Cela étant, le Gouvernement a défini comme objectifs prioritaires
l'amélioration du service rendu au public et le bénéfice pour les
fonctionnaires de « l'avancée sociale » des 35 heures, la création d'emplois
n'étant qu'une résultante. Cette question sera examinée en fonction des besoins
locaux, au regard notamment des départs en retraite, de la résorption des
emplois précaires et de la possibilité de transformer des heures
supplémentaires en emplois.
Il me paraît difficile, madame la secrétaire d'Etat, de vouloir entamer des
négociations et d'ajuster l'organisation du travail aux missions de service
public en occultant
a priori
le volet emploi. Je l'ai déjà dit,
l'augmentation des effectifs pour 2000 me paraît être un bon signe.
En outre, je tiens à rappeler la nécessité de poser un cadre précis, de
définir des normes homogènes qui soient à même de préserver l'unité de la
fonction publique et d'éviter, en particulier, toute concurrence préjudiciable
entre collectivités territoriales.
De même, un souci de transparence conduit à unifier les statuts en matière de
primes. La circulaire du 1er octobre 1999 doit servir de point d'appui et être
strictement respectée.
Enfin, des questions de déontologie, mais, plus encore, des motivations
sociales imposent de résoudre la sempiternelle disparité des traitements entre
fonctionnaires de la métropole et fonctionnaires des départements d'outre-mer.
La surrémunération de ces derniers ne fait que conduire à l'éclatement de la
société des DOM entre un secteur à garantie d'emploi et forte rémunération et
un secteur exposé à des salaires très inférieurs.
Autre sujet de réflexion, sinon d'inquiétude, la pyramide des âges des
fonctionnaires indique des départs à la retraite massifs pour les dix
prochaines années. D'ici à 2010, de 700 000 à 750 000 agents vont quitter la
fonction publique et, parmi eux, 450 000 fonctionnaires de l'éducation
nationale ou de l'enseignement supérieur. Dans la police, au cours des cinq
prochaines années, il faudra remplacer 24 400 fonctionnaires, auxquels
s'ajoutent 20 000 adjoints de sécurité.
A condition, bien évidemment, de ne pas procéder à un simple remplacement
poste par poste, il s'agit d'une chance unique de rajeunissement et de
modernisation de la fonction publique.
Pourriez-vous, madame la secrétaire d'Etat, nous indiquer quelles mesures,
notamment en termes de formation des agents, permettront d'aborder cette
rénovation en toute sérénité ?
S'agissant du congé de fin d'activité, auquel mon collègue Jean-Pierre
Demerliat est si attaché, nous nous félicitons de sa prorogation pour l'an
2000. Sa reconduction dans le projet de loi de finances était très attendue des
agents, qui apprécieront sans nul doute l'effort du Gouvernement. Sachant à
quel point ce dispositif est bénéfique à l'emploi des jeunes, une étude
pourrait être menée en faveur de sa pérennisation.
La précarité dans la fonction publique est un sujet sur lequel nous nous
interrogeons. Loin d'être l'eldorado qu'on imagine parfois, la fonction
publique concentre malheureusement un certain nombre de personnels non
titulaires - vacataires, contractuels et auxiliaires - recrutés à un niveau
souvent très déconcentré et sur des supports budgétaires variables.
On doit pourtant souligner les tentatives de résorption résultant de
l'organisation des concours réservés. Près de 12 000 maîtres auxiliaires ont
ainsi accédé aux corps de personnels de l'enseignement du second degré, plus de
6 000 agents de catégorie C ont été titularisés. Des décrets de mars et juin
1998 concourent également à faciliter la titularisation, l'un d'agents de
catégorie B du ministère de la culture, l'autre d'instituteurs suppléants. Des
dispositifs analogues ont été mis en place en faveur des personnels exerçant
des fonctions de documentaliste, des agents du ministère de l'emploi affectés à
la gestion du RMI et de certains personnels relevant de l'administration
pénitentiaire, autant d'efforts absolument indéniables qui ne portent pas les
fruits attendus puisqu'il semblerait que le nombre d'agents non titulaires soit
en augmentation.
Comment, dès lors, prévenir des pratiques de précarité que l'Etat employeur ne
saurait cautionner ? Et je n'ose mentionner les « vacataires permanents » de la
Bibliothèque nationale de France !
J'évoquerai, enfin, les crédits alloués à la modernisation et à la réforme de
l'Etat.
Quasiment stables, ces crédits sont destinés à l'amélioration de la qualité
des services rendus aux usagers, notamment grâce à l'application des mesures
concernant le droit des citoyens dans leurs relations avec l'administration.
Comme l'an passé, la répartition des crédits entre section centrale et section
territoriale traduit clairement l'option préférentielle en faveur de la
déconcentration.
Notons que le fonds pour la réforme de l'Etat a permis un financement des
maisons des services publics de 4,4 millions de francs et a également
contribué, pour 1,3 million de francs, à une expérimentation de création de
guichets uniques de greffe dans le ressort de cinq cours d'appel : Limoges,
Nîmes, Amiens, Rennes et Bordeaux.
L'expérience des maisons des services publics est particulièrement
intéressante et mérite un suivi approprié : après deux ou trois ans d'exercice,
il serait bon de dresser un bilan, afin de repérer ce qui fonctionne le
mieux.
Encore un mot : à l'heure de l'aménagement durable du territoire et du
maintien des services publics en milieu rural, comment ne pas évoquer le projet
de réforme du ministère des finances et les craintes suscitées par la
suppression, nous dit-on, de 1 000 trésoreries et le regroupement des services
du cadastre et de l'Institut géographique national ? Madame la secrétaire
d'Etat, l'inquiétude des personnels et des élus locaux est grande :
pourriez-vous nous donner quelques explications et des assurances ?
Au-delà des problèmes qui nous préoccupent, il va sans dire que nous voterons
ce budget. Soyez assurée de notre attachement à une fonction publique que nous
souhaitons, pour ce symbolique an 2000, encore plus moderne et plus proche des
citoyens.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Jean Boyer.
M. Jean Boyer.
Monsieur le président, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
progression des emplois budgétaires civils, coût croissant de la rémunération
des fonctionnaires : telles sont encore les caractéristiques de la politique de
l'actuel gouvernement concernant le personnel de l'Etat.
Avec des charges de personnel qui représentent 40,5 % du budget de l'Etat, en
progression de 3,4 % par rapport à la loi de finances initiale de 1999, peut-on
indéfiniment continuer ce mouvement du « toujours plus ? »
Alors que les sureffectifs de la fonction publique sont estimés à environ 500
000 agents, la baisse du nombre de fonctionnaires n'est toujours pas
d'actualité pour 2000.
En outre, s'ajoute à ce tableau la question de l'avenir des emplois-jeunes
d'aujourd'hui. Leur recrutement permet à votre gouvernement d'afficher une
baisse du chômage des jeunes. Vous trompez ainsi le public, mais votre
politique est une parade de court terme.
En effet, ne vont-ils pas demain renforcer les rangs des personnels de l'Etat
? Si tel n'est pas le cas, ce que nous souhaitons vivement, que comptez-vous
leur proposer de satisfaisant ?
Dans ce cadre, qu'attendez-vous pour engager une réforme de l'Etat digne de ce
nom ?
Les déclarations d'intention du Gouvernement sont nombreuses, mais les actes
se font attendre...
Certes, le comité interministériel pour la réforme de l'Etat se réunit et
définit des orientations, des chantiers à entreprendre. Certaines de ces
orientations sont d'ailleurs intéressantes. Mais, concrètement, quelles sont
les avancées ?
Selon votre propre expression, « le Gouvernement prospective ». Quand
compte-t-il agir ?
Les ressources, les connaissances de la fonction publique française
constituent un véritable atout pour notre pays. Mais, si l'on veut que
l'administration demeure un atout, il faut maîtriser ses dépenses de personnel,
redéfinir ses missions, mieux employer ses agents et mieux les former, et,
enfin, repenser la culture en son sein en termes d'efficacité et de service à
l'égard des usagers.
D'ici à 2010, 40 % des fonctionnaires vont partir à la retraite. Il faut
profiter de cette occasion, madame le secrétaire d'Etat, pour diminuer le poids
de l'Etat.
M. Jacques Mahéas.
Faites des propositions dans votre département !
M. Jean Boyer.
C'est pourquoi je me permets d'insister sur l'importance et l'urgence d'une
réforme de l'Etat ambitieuse.
Ensuite, madame le secrétaire d'Etat, qu'attend le Gouvernement pour apporter
de vraies réponses aux légitimes interrogations que pose le financement des
retraites des fonctionnaires ?
Compte tenu du vieillissement de notre population et de l'amélioration des
pensions, les charges de retraite de l'Etat vont devenir explosives. Vous le
savez, et vous savez aussi que les ressources de l'Etat ne sont pas infinies,
hélas ! Mais, jusqu'à présent, c'est le flou sur la question du mode de
financement. Pouvez-vous, aujourd'hui, nous donner des précisions sur ce sujet
préoccupant ?
Compte tenu des quelques remarques et interrogations que je viens d'exposer,
vous comprendrez bien que le groupe des Républicains et Indépendants ne puisse
que voter contre ce budget.
(Applaudissements sur les travées des
Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
jamais les charges de l'Etat en matière de dépenses de personnels n'ont été
aussi élevées dans notre pays. Elles atteindront 675 milliards de francs en
2000 et dépasseront 40 % du budget de l'Etat.
Cette dérive est constante depuis l'arrivée de ce gouvernement. Déjà, en 1999,
l'augmentation avait été de 6,7 %, soit trois fois plus que la prévision pour
l'ensemble des budgets de l'Etat.
Cette situation - et c'est bien ce qui nous inquiète - n'a aucune chance de
s'améliorer, ne serait-ce que parce que l'Etat n'est en mesure de déterminer ni
le nombre de ses fonctionnaires ni leur position statutaire.
Le budget pour 2000 prétend ne créer que 247 emplois nouveaux, mais ce chiffre
est illusoire, puisque, parallèlement, les services de l'Etat ne peuvent suivre
les trajectoires de leurs fonctionnaires entre mises à disposition, placements
en détachement et autres situations particulières.
A cet égard, la lettre du premier président de la Cour des comptes, adressée
le 28 juillet 1998 au ministre de l'emploi et de la solidarité, est
significative : « La Cour a relevé que les effectifs dont disposait le
ministère étaient éloignés des prévisions et autorisations de la loi de
finances initiale. La destruction des effectifs qui figurent en loi de finances
initiale, seule information dont dispose la représentation nationale en la
matière, ne correspond pas à la réalité. Une amélioration de la gestion
prévisionnelle des effectifs est indispensable. »
La commission d'enquête sénatoriale présidée par notre excellent collègue M.
Gouteyron sur la question de la gestion des personnels de l'éducation nationale
avait insisté sur la « mal administration » du système, mettant l'accent sur
des surnombres de plus de 10 000 enseignants, sur un volant d'heures
supplémentaires disproportionné, sur des décharges syndicales totales ou
partielles mal appréhendées, sur un certain arbitraire des personnels détachés
ou mis à disposition.
Comment, dès lors, se prononcer sur un budget dont nous savons que l'essence
même est faussée ?
Mais ce budget ne prévoit aucun moyen de résorber cette dérive. Bien au
contraire, il laisse en suspens trois questions pourtant majeures, qui sont
autant de bombes à retardement pour l'équilibre de nos comptes.
La première de ces questions est celle des emplois-jeunes.
Le Gouvernement se félicite d'avoir déjà obtenu 200 000 contrats sur les 700
000 promis lors de la campagne législative, et l'objectif pour 2000 est
d'atteindre les 350 000 contrats promis pour la fonction publique d'ici à un
an.
Qu'adviendra-t-il de ces emplois au terme de leur contrat ?
Une bonne partie des jeunes concernés effectuent malheureusement un travail
qui ne leur procurera aucune formation, aucune expérience profitable, aucune
perspective de carrière à terme.
L'éducation nationale, qui était pourtant l'un des porteurs de cette réforme
avec 65 000 contrats signés, se désengage du dispositif depuis l'été, faute de
pouvoir tenir ses promesses en matière de formation.
Que deviendront ces contrats à leur issue, en 2002, en pleine campagne
présidentielle, faut-il le rappeler ?
Proposerez-vous leur pérennisation dans une fonction publique déjà saturée ? A
cette question, vous n'apportez pas de réponse.
La deuxième question est celle de l'application des 35 heures dans la fonction
publique.
Le rapport Roché a eu le mérite d'ouvrir le débat sur ce point. Nous attendons
toujours les réponses aux questions suivantes : quelles catégories de
personnels seront affectées par la réduction du temps de travail ? Quelles
garanties obtiendront les usagers en matière de prestation de service en
contrepartie de la réduction du temps de travail ?
Le débat sur la réduction du temps de travail, ainsi que le nombre de départs
en retraite - 700 000 d'ici à 2010 - constitueraient une formidable opportunité
pour réformer l'Etat, redéfinir ses missions, moderniser ses services
administratifs, accroître la qualité des services en réaffectant les effectifs
en fonction des besoins réels.
Le Gouvernement a en main toutes les cartes nécessaires pour entreprendre
cette réforme en profondeur. Il devra rendre compte de son inertie si rien
n'est entrepris au regard de cette chance historique.
La dernière question est celle du financement des retraites des fonctionnaires
de l'Etat.
Là encore, l'attentisme aurait des conséquences gravissimes. Les chiffres dont
nous disposons tous le démontrent amplement.
Ainsi, 91 000 fonctionnaires des services civils partiront en retraite en
1999-2000, 102 000 en 2001-2002, 112 000 en 2003-2004, 127 000 en 2005-2006 et
124 000 en 2007-2008.
D'ici à 2010, plus de 40 % des fonctionnaires actuellement en exercice
partiront à la retraite.
Ces données sont incontournables. Rien ne justifie donc que nous attendions
plus longtemps.
Notre assemblée a adopté, en octobre dernier, une proposition de loi relative
aux plans d'épargne retraite, ouvrant, il est vrai pour les salariés du privé,
la possibilité d'une retraite complémentaire. Nous avons alimenté le débat,
mais le Gouvernement n'en a pas voulu.
Le rapport Charpin préconisait l'augmentation de la durée des cotisations à
quarante-deux ans et demi pour tout le monde, y compris pour les fonctionnaires
; le Gouvernement n'en a pas voulu non plus.
Pourtant, il faudra bien agir et opter pour une solution !
Vous ne vous donnez pas les moyens de sauvegarder la retraite par répartition
en vidant le fonds de réserve pour les retraites de ses droits et en les
réaffectant au financement des 35 heures.
Vous refusez d'allonger la durée des cotisations et, parallèlement, vous
fermez la porte à la retraite par capitalisation.
Notre système de retraite ne supportera pas, en l'état, le choc démographique
annoncé.
Toutes ces questions, qu'il s'agisse des effectifs, de l'engagement de la
réforme de l'Etat ou des trois bombes à retardement que sont les
emplois-jeunes, le financement des 35 heures et les retraites des
fonctionnaires, appellent des réponses urgentes, que votre budget ne fait
malheureusement qu'effleurer.
Telles sont les raisons pour lesquelles le groupe du Rassemblement pour la
République ne votera pas le projet de budget qui lui est proposé.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants
et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat à la santé et à l'action sociale.
Monsieur le
président, mesdames, messieurs les sénateurs, tenu de partir ce soir même au
Vietnam, Emile Zucarrelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de la décentralisation, ne pourra pas vous présenter lui-même son
budget.
Me trouvant moi-même dans votre assemblée, puisque j'ai défendu tout à l'heure
le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, j'ai accepté
avec plaisir de le remplacer.
M. le président.
Madame le secrétaire d'Etat, le Gouvernement est un !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
C'est vrai, mais il est tout de même exceptionnel que
le ministre de la fonction publique ne présente pas lui-même son projet de
budget.
L'occasion m'est ainsi donnée de dresser le bilan de l'action engagée depuis
près de deux ans et demi dans les trois domaines de compétences relevant du
ministre de la fonction publique : la fonction publique, la réforme de l'Etat
et la décentralisation.
L'objectif premier de l'action du Gouvernement est de progresser dans
l'adaptation de l'Etat à l'évolution de notre société et d'engager de manière
déterminée la rénovation du service public.
A ce titre, la réforme de l'Etat constitue une priorité essentielle.
Elle s'organise autour de deux thèmes.
Le premier consiste à mettre concrètement en oeuvre le principe selon lequel
l'usager doit être au centre de la rénovation des services publics.
Le projet de loi relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations et le projet de loi d'habilitation du Gouvernement à procéder
par ordonnances à l'adoption de certains codes, projets de loi qui ont été
examinés par l'Assemblée nationale le 23 novembre, ont pour ambition de
répondre au souhait exprimé par les citoyens de voir l'administration devenir
plus accessible, les démarches facilitées, les procédures simplifiées, et ce
dans tous les services publics administratifs.
Je regrette que votre assemblée n'ait pas cru devoir approuver ces projets de
loi malgré les multiples amendements que le Gouvernement avait accepté
d'intégrer à votre demande, retardant ainsi d'autant l'adoption de ces
textes.
Le second axe de la réforme de l'Etat consiste en l'adaptation de
l'organisation des services à l'évolution des missions de l'Etat.
S'agissant de la réforme de l'administration déconcentrée, le comité
interministériel pour la réforme de l'Etat du 13 juillet dernier a consacré le
principe d'une profonde rénovation de l'administration territoriale de l'Etat,
et les décrets que le ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat
et de la décentralisation a présentés au conseil des ministres du 20 octobre
dernier permettent de franchir une étape essentielle de déconcentration.
Le préfet arrêtera désormais l'organisation de l'ensemble des services
déconcentrés de l'Etat relevant de son autorité dans un projet territorial et
organisera la coopération des services concourant à la mise en oeuvre d'une
même politique.
L'objectif visé est, bien évidemment, d'accroître la cohérence et l'efficacité
des services de l'Etat.
Enfin, le préfet est chargé de conduire une concertation locale lors de tout
projet de fermeture ou de réorganisation d'ensemble de services publics. Il
pourra même suspendre ces projets et saisir les ministres concernés en vue de
leur réexamen.
L'adaptation de l'administration aux exigences de la politique de la ville
constitue également un enjeu décisif des années à venir.
M. le Premier ministre a chargé M. le ministre de la fonction publique, de la
réforme de l'Etat et de la décentralisation d'élaborer des mesures de nature à
favoriser l'accès des habitants des quartiers en difficulté aux services
publics, à garantir la présence, dans ces quartiers, de fonctionnaires
expérimentés et motivés, et à mieux intégrer les populations issues de ces
quartiers dans la fonction publique. Des propositions seront annoncées par M.
le Premier ministre lors du prochain comité interministériel des villes.
Le troisième axe de réforme concerne la mise en oeuvre des programmes
pluriannuels de modernisation.
Ces programmes, désormais élaborés et d'ailleurs accessibles à tous sur les
sites Internet des ministères, définissent les principaux axes de progrès en
matière de management, de procédures de travail, d'organisation des services,
de gestion des ressources humaines, d'outils et de méthode de gestion publique,
d'emploi des nouvelles technologies de l'information et de la communication.
Ces plans feront l'objet, dans chaque ministère, d'un bilan annuel de mise en
oeuvre. Ils ont vocation à déboucher sur une contractualisation pluriannuelle
sur les moyens et les effectifs des ministères concernés. Les ministères des
finances et de l'intérieur sont déjà engagés dans cette voie.
Procéder à une réforme de l'Etat, c'est aussi se doter de modes de gestion
plus efficaces.
Le Gouvernement a modifié, par décret du 18 novembre 1998, le dispositif
d'évaluation des politiques publiques pour le rendre plus efficace et plus
rapide, pour améliorer les mécanismes de la décision publique, pour étendre,
enfin, le dispositif aux collectivités territoriales.
Le CIRE, comité interministériel de la réforme de l'Etat, du 13 juillet a
d'ores et déjà arrêté le programme interministériel d'évaluation concernant
notamment la lutte contre le sida, le logement social dans les départements
d'outre-mer et les aides à l'emploi marchand.
Enfin, l'administration française, conformément au programme d'action du
Gouvernement, est résolument entrée dans la société de l'information. A cet
égard, une étude européenne la classe parmi les plus avancées des
administrations de la Communauté européenne, alors que nous étions il y a peu
en queue de peloton. C'est évidemment à l'égard des usagers que les nouvelles
techniques d'information et de communication auront un impact déterminant,
via
la mise en ligne des formulaires et le développement des
téléprocédures. Cet impact sera aussi décisif dans le fonctionnement interne
des services : une messagerie unique reliant tous les départements ministériels
et ouverte également aux services déconcentrés permettra, avant la fin de cette
année, la plus large circulation des informations et des données.
Des systèmes d'information territoriaux seront mis en place dans chaque
département et dans chaque région. Ils permettront aux services déconcentrés et
aux préfectures de fonctionner en réseau. Les collectivités locales peuvent
également s'y associer.
J'en viens maintenant à la fonction publique.
J'ai bien entendu les observations et les critiques formulées par les
différents orateurs sur ce domaine particulier.
Monsieur le rapporteur spécial, je vous rappellerai que le Gouvernement a
clairement choisi de stabiliser les effectifs de la fonction publique. C'est un
choix politique effectué entre les besoins exprimés par nos concitoyens et les
contraintes budgétaires.
Etant en charge de la santé et de l'action sociale, je peux vous dire que les
besoins exprimés et relayés par vos collègues parlementaires sont extrêmement
nombreux et convaincants. Ainsi, à entendre M. Giraud tout à l'heure, on
n'avait pas l'impression qu'il pouvait y avoir trop de fonctionnaires et trop
de crédits consacrés aux effectifs de la fonction publique !
Je rappellerai que ces effectifs ont augmenté de plusieurs milliers entre 1993
et 1996 alors que le Premier ministre de l'époque, M. Juppé, avait annoncé
qu'ils diminueraient. De toute façon, entre la volonté effective de maîtriser
les dépenses publiques et la nécessité de répondre aux besoins de nos
concitoyens en adaptant ces réponses sans créer d'injustice ni de choc trop
grand en fonction des disparités régionales, il y a souvent un fossé que nous
essayons de combler par la concertation et l'observation des disparités
régionales pour agir au mieux.
En tout cas, je ne pense pas, monsieur le sénateur, que vous serez d'accord
pour indiquer quels fonctionnaires sont en trop.
M. Gérard Braun,
rapporteur spécial.
En cherchant bien !
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Je ne pense pas qu'il y ait trop d'infirmières, trop
de policiers, trop d'enseignants... et on pourrait continuer longtemps.
M. Paul Blanc.
Et au ministère des finances ?
Mme Dominique Gillot,
secrétaire d'Etat.
Je ne veux pas vous mettre en difficulté, mais,
justement, le ministère des finances a fait l'effort de diminuer ses effectifs.
Cet effort a été évoqué par M. le rapporteur spécial, qui a cité le ministère
des finances comme un exemple. Toutefois, ce qui peut être fait grâce aux gains
de productivité dans certaines directions ministérielles ne peut pas l'être de
la même manière dans d'autres services qui impliquent beaucoup de relations
humaines.
Je remercie MM. Foucaud et Mahéas d'avoir rétabli la vérité quant à l'utilité
des agents publics et d'avoir relevé l'incohérence des discours, même si leurs
positions respectives conduisent l'un à s'abstenir sur ce budget et l'autre à
le soutenir. Mais, là, nous touchons à des difficultés que je ne souhaite pas
évoquer en l'instant.
J'ai bien entendu les inquiétudes exprimées par M. Mahéas sur l'éventuel
regroupement des services du cadastre et de ceux de l'Institut géographique
national.
Rien n'est encore arrêté, je tiens à vous le préciser, monsieur le sénateur.
En revanche, c'est vrai, une large concertation a été engagée depuis plusieurs
mois autour d'une mission, appelée « mission 2003 », confiée à deux hauts
fonctionnaires MM. Bert et Champsaur. Diverses pistes sont étudiées, mais les
conclusions de cette mission seront communiquées vraisemblablement dans le
courant du mois de janvier.
Le corollaire indispensable des actions engagées en matière d'organisation et
de structures consiste à rénover, au sein de la fonction publique, la gestion
des ressources humaines dans le respect des principes qui fondent la fonction
publique.
C'est dans cette perspective que s'inscrivent les orientations arrêtées au
printemps dernier en matière d'encadrement supérieur et dont le Gouvernement
assurera la mise en oeuvre effective d'ici à la fin de l'année 2000 :
développement de l'évaluation, de la gestion prévisionnelle et de la formation
continue, décloisonnement des viviers d'accès aux emplois de direction et
limitation de la durée d'occupation de ces emplois.
C'est dans la même optique qu'une réforme visant à diversifier le recrutement
de l'ENA et à moderniser la formation qui y est dispensée a été engagée, de
manière à mieux répondre aux besoins nouveaux des administrations. Il
conviendra, dès 2001, de veiller aux résultats concrets de cette réforme.
Mieux gérer, c'est enfin assurer la transparence des règles du jeu, notamment
en matière de rémunération. La circulaire sur la publication des textes
indemnitaires et indiciaires parue au
Journal officiel
du 20 octobre
1999 est venue clarifier l'état du droit en la matière. L'effort doit être
résolument poursuivi pour que ce principe de transparence s'applique
intégralement.
Concernant le dialogue social, l'accord salarial du 10 février 1998 arrivera à
échéance à la fin de l'année. Conformément aux termes de l'accord, Emile
Zuccarelli a reçu les représentants syndicaux le 18 novembre dernier afin de
dresser le bilan de son application.
Au-delà des dispositions salariales qui ont permis d'améliorer le pouvoir
d'achat des fonctionnaires, notamment pour ceux qui perçoivent les traitements
les moins élevés, le champ des négociations avait été élargi à d'autres thèmes.
A la demande des syndicats, le Gouvernement a ainsi accepté de reconduire le
congé de fin d'activité et d'en étendre le bénéfice aux agents d'au moins
cinquante-six ans justifiant de quarante ans de cotisations, tous régimes
confondus. Cette disposition est présentée au sein du projet de loi de finances
pour 2000.
S'agissant de la question des retraites, qui concerne l'ensemble des régimes,
y compris, bien sûr, celui des pensions des fonctionnaires, le Premier ministre
a indiqué qu'il donnerait ses orientations au début de l'année 2000.
La méthode employée peut se résumer ainsi : diagnostic, dialogue, décision.
Nous sommes dans la phase de dialogue. Les décisions interviendront ensuite ;
elles devraient se dessiner dans le courant de l'année 2000.
Je ferai simplement remarquer que, comme l'a noté le rapport Charpin, le
niveau des revenus de remplacement est quasiment identique pour les retraités
du régime général et pour ceux des régimes spéciaux. Les mesures à prendre
concernent donc l'ensemble des salariés. Le Gouvernement ne souhaite pas
esquiver le problème ! C'est l'ensemble des régimes qui fera l'objet de la
concertation et des décisions visant à conforter le régime de retraite par
répartition.
Dans le domaine de l'invalidité, plusieurs améliorations ont été décidées
récemment : le minimum de pension et le montant des majorations pour tierce
personne ont été relevés dans des proportions importantes ; l'indemnisation des
maladies de longue latence sera désormais possible ; enfin, différentes mesures
ont été mises en oeuvre pour faciliter et accélérer le traitement des dossiers
d'invalidité et favoriser le reclassement d'agents partiellement invalides.
En ce qui concerne l'aménagement et la réduction du temps de travail, la
concertation avec les organisations syndicales et les associations d'élus se
poursuit activement. Elle doit se terminer à la fin de l'année, puisque tel
était le calendrier fixé.
Dans la fonction publique, il s'agit tout d'abord de faire bénéficier les
fonctionnaires de l'avancée sociale que constitue la réduction du temps de
travail, mais celle-ci doit être également l'occasion d'améliorer la qualité et
l'offre du service public.
Les partenaires sociaux conviennent de la nécessité d'un accord concernant les
trois fonctions publiques : d'Etat, hospitalière et territoriale. Cet accord
devra être suffisamment souple pour permettre d'encadrer les négociations
déconcentrées en évitant d'aggraver les disparités existant entre fonctions
publiques, sans pour autant interdire les marges de négociation à l'échelon
local.
S'agissant de la méthode de travail et du calendrier, l'élaboration et la
négociation de l'accord inter-fonctions publiques devraient s'achever en
janvier 2000. Puis, parallèlement à l'ouverture des négociations locales, il
conviendra de préparer les textes législatifs et réglementaires rendus
nécessaires.
L'objectif raisonnable que l'on peut se fixer pour l'achèvement de ce
processus de négociation se situe à la fin de 2001 ou au début de 2002, soit
deux ans de discussion, fonction publique par fonction publique, pour préparer
les conditions de mise en oeuvre de l'accord inter-fonctions publiques, qui
sera donc défini dans le courant du mois de janvier prochain.
J'en viens à la décentralisation.
Au-delà du débat engagé sur l'avenir de la décentralisation, au-delà de la
création de la commission présidée par Pierre Mauroy, le projet de loi
modifiant le régime juridique des interventions économiques des collectivités
territoriales et des sociétés d'économie mixte locales vient d'être examiné par
la Commission de Bruxelles. Ce texte résulte d'une triple nécessité : mettre en
harmonie les textes et la réalité ; mieux prendre en compte la dimension
communautaire ; sécuriser les élus en remplaçant un ensemble de textes devenu
inutilement complexes par un dispositif clair et mieux adapté. Vous devriez
l'examiner au cours de la présente session.
Pour ce qui est de la fonction publique territoriale, la démarche retenue est
avant tout pragmatique, comme le souhaitent les élus et les organisations
syndicales. L'objectif est non de bouleverser le cadre statutaire et
institutionnel en vigueur mais de le corriger de manière significative pour
faire à la fois disparaître les dysfonctionnements et progresser la fonction
publique territoriale.
Trois mesures prioritaires ont été retenues par le Gouvernement.
Premièrement, l'assouplissement des quotas de promotion interne et
d'avancement de grade fait notamment l'objet du décret du 26 octobre 1999.
Deuxièmement, l'adaptation des seuils démographiques, inchangés depuis trente
ans, est désormais nécessaire. Le système des seuils encadrant l'accès aux
grades et emplois supérieurs s'impose pour garantir les niveaux de recrutement
et assurer des perspectives de carrière. Des évolutions sont toutefois
indispensables pour tenir compte, notamment, du développement de
l'intercommunauté.
Troisièmement, et parallèlement, une concertation est actuellement en cours
avec les associations d'élus et les syndicats pour améliorer la transparence
dans les conditions d'accès aux emplois supérieurs de la fonction publique
territoriale.
J'en arrive maintenant au budget du ministère de la fonction publique, de la
réforme de l'Etat et de la décentralisation.
La totalité des crédits de la fonction publique s'établit à 1,316 milliard de
francs, contre 1,182 milliard de francs en 1999, soit une hausse de 11,3 %
abstraction faite de l'enveloppe exceptionnelle de crédits sociaux prévue dans
l'accord salarial pour 1998 et 1999.
Si l'on considère le seul agrégat 2, qui concerne directement ce ministère,
les crédits d'action sociale augmentent sensiblement. Cette augmentation
correspond pour l'essentiel à la pérennisation du fonds en faveur de
l'insertion des handicapés et à l'augmentation de l'enveloppe consacrée au
chèque-vacances.
Les autres postes sont sans changement.
Le chapitre 34-94, doté de 38 millions de francs, contre 34 millions de francs
en 1999, permettra de poursuivre les opérations interministérielles de
formation déconcentrées.
Les subventions de fonctionnement aux établissements de formation supérieure
progressent sensiblement pour prendre en compte l'augmentation du nombre des
élèves ou des stagiaires.
Le fonds pour la réforme de l'Etat est stabilisé à 109 millions de francs.
L'évolution de la répartition des financements traduit clairement l'option
forte de la déconcentration.
Ces dotations sont consacrées principalement à l'amélioration du service rendu
à l'usager - accueil, information du public, maisons de services publics - et,
dans une moindre mesure, à celles des outils de gestion.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous aurez constaté que ce propos et ces
préccupations dépassent largement le seul budget du ministère. Le ministre de
la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation a,
avant tout, un rôle d'impulsion et de coordination.
Il faut garder à l'esprit sans cesse l'exigence de rigueur et de qualité pour
un emploi plus efficace des fonds publics. L'évaluation des politiques trouve,
dans ce contexte, sa pleine justification.
Le Gouvernement entend bien les remarques émises ici ou là sur la nécessité
d'avancer encore dans la réforme de l'Etat et il s'emploie à en tenir compte.
Malheureusement, cette action n'est pas toujours visible pour l'usager, et elle
ne sera jamais achevée. La politique de la ville, l'évaluation des politiques
publiques, le souci de mieux utiliser les deniers publics sont des chantiers
permanents, qui nous mobiliseront encore pendant des années.
Soyez convaincus que ce gouvernement veut faire évoluer les choses et
maintiendra ses efforts pour qu'il en soit ainsi.
(Applaudissements sur les
travées socialistes.)
M. le président.
Je vous rappelle que les crédits concernant la fonction publique et la réforme
de l'Etat inscrits à la ligne « Services généraux du Premier ministre » seront
mis aux voix le samedi 11 décembre, à la suite de l'examen des crédits affectés
à la communication.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 170 938 589 francs. »
La parole est à Mme Terrade.
Mme Odette Terrade.
Monsieur le président, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
veux plus particulièrement intervenir sur la question des effectifs, lesquels
seraient trop élevés selon certains, ce qui a conduit à la suppression de 5 600
emplois en 1996.
Avant de s'alarmer sur le coût budgétaire que représentent les rémunérations,
il faut examiner la situation dans nos villes : les files d'attente aux
guichets, la montée de la délinquance et de la violence, due en partie au
manque d'effectifs dans la police et la justice, mais également à l'hôpital et
à l'école.
Le projet de loi de finances pour 2000 prévoit la création de 366 emplois
budgétaires au sein des ministères civils. Pour mémoire, la loi de finances
pour 1999 prévoyait un gel strict des emplois budgétaires.
Les ministères qui bénéficient le plus de ces créations de postes sont ceux
qui correspondent aux priorités affichées par le Gouvernement : la justice,
l'environnement, la santé et la solidarité, la culture et la communication. En
revanche, quatre ministères sont principalement mis à contribution, comme
l'année dernière, pour gager les créations d'emplois : l'économie et les
finances, l'équipement, les anciens combattants et l'agriculture.
Le solde positif entre les suppressions et les créations de postes, tel qu'il
est prévu par le projet de loi de finances, est trop faible pour avoir une
quelconque signification de changement de cap. Ce n'est pas avec une telle
évolution des effectifs que l'on pourra préparer la mise en oeuvre des 35
heures, dont l'une des justifications essentielles, y compris dans la fonction
publique, est la création d'emplois.
Ce n'est pas non plus de cette manière que l'on pourra résorber efficacement
l'emploi précaire, estimé en 1997 à 109 000 emplois.
Le plan de résorption de l'emploi précaire a permis, depuis 1997,
l'intégration dans la fonction publique de plus de 21 000 agents. Cela dit,
certains ministères ne se sont pas encore penchés sur cette question, qu'il est
pourtant nécessaire de régler.
Cependant, cette résorption de l'emploi précaire reste peu satisfaisante dans
un contexte de stabilisation de l'emploi public. En effet, si la titularisation
d'agents déjà présents s'effectue à nombre d'emplois budgétaires stable, elle
aboutit à réduire la substance du service public.
Je tenais à faire ces observations pour montrer à nouveau, après mon collègue
Thierry Foucaud, combien il est important pour les élus communistes que la
politique de l'emploi dans la fonction publique soit l'un des éléments moteurs
du développement des services publics.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.
« Titre IV : 797 520 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre IV est réservé.
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 246 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 194 630 000 francs. »
Le vote sur les autorisations de programme et les crédits de paiement figurant
au titre V est réservé.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant la fonction publique et la réforme de l'Etat.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les
reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures quarante-cinq, est reprise à vingt et
une heures trente.)
M. le président.
La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 2000, adopté
par l'Assemblée nationale.
Emploi et solidarité
III. - VILLE
M. le président.
Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant l'emploi et
la solidarité : III. - Ville.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Alain Joyandet,
rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
« Il faut reconstruire les villes »,
c'est ce qu'a affirmé le Gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le
ministre, c'est ce que vous avez affirmé vous-même - je vous ai entendu le dire
- et nous sommes d'accord. En avez-vous les moyens ? Le Gouvernement vous en
donne-t-il les moyens ? Ce projet de budget est-il à la hauteur des enjeux ?
N'est-il pas un budget de façade ? Telles sont les questions que nous nous
posons.
Les crédits spécifiquement consacrés à la ville ne s'élèvent qu'à 1,7 milliard
de francs sur un total annoncé de 35 milliards de francs, la plupart d'entre
eux étant, en fait, issus d'autres ministères et de la Caisse des dépôts et
consignations. Votre ministère apparaît, dès lors, assez dépourvu et ses marges
de manoeuvre sont limitées. Si on le compare aux autres budgets du présent
projet de loi de finances, en tenant compte des réaffectations de crédits dont
il bénéficie, le budget de la ville n'est que l'avant-dernier budget civil.
L'effort financier consacré à la politique de la ville et du développement
social urbain est annoncé à 35 milliards de francs, mais l'effort financier de
l'Etat
stricto sensu
ne s'élève, en réalité, qu'à 18,2 milliards de
francs. Et je ne m'attarde pas sur les évaluations des contributions des
différents ministères, qui sont particulièrement hasardeuses. Il suffit, pour
s'en convaincre, d'examiner les chiffres constatés en exécution et de les
comparer avec vos annonces.
Sur le fond de l'organisation même de la politique de la ville, il nous semble
que le caractère interministériel limite considérablement « l'effet levier »
que vous revendiquez, monsieur le ministre. On peut même parfois se demander si
vous disposez d'une simple capacité d'inflexion, tant les initiatives
législatives sur la ville sont nombreuses et extérieures à votre ministère.
Pour mémoire, je citerai la loi sur l'aménagement du territoire, sous la
tutelle de Mme Voynet ; la loi sur la coopération intercommunale, sous
l'autorité de M. Chevènement ; la loi sur l'habitat et l'urbanisme, sous la
direction de M. Gayssot. Or les enjeux pour la ville sont considérables.
Que dire de la faible consommation des crédits d'investissement ? A tel point
que votre ministère a mené une enquête à ce sujet : celle-ci a constaté qu'un
délai de deux ans peut s'écouler entre l'engagement comptable d'une
autorisation de programme et le démarrage effectif des travaux correspondants,
et, surtout, que de nombreuses opérations n'ont jamais fait l'objet d'une
déclaration d'achèvement, bloquant ainsi inutilement une partie des
autorisations de programme engagées sur plusieurs années.
Nous touchons là, monsieur le ministre, au coeur du problème : les programmes
d'investissement indispensables à la reconstruction des villes ne démarrent
pas.
En revanche, les moyens de fonctionnement de la Délégation interministérielle
à la ville et au développement social urbain, la DIV, progressent de 16,1 %
dans le projet de budget pour 2000, essentiellement en ce qui concerne les
dépenses de communication et les crédits en gestion, au détriment de la DIV
elle-même.
S'agissant des dépenses de communication, non seulement le budget de la
communication est reconduit à 5 millions de francs, mais, de surcroît, un
nouvel article doté de 4 millions de francs est créé pour financer les
expertises et les colloques.
Cette croissance des dépenses liées à la communication est regrettable,
d'autant que les colloques organisés au cours de l'année 1999, pour un coût de
7 millions de francs, devaient être justifiés par la relance de la politique de
la ville et la préparation des nouveaux contrats de ville. Or votre projet de
budget, monsieur le ministre, confirme cette progression exceptionnelle en
inscrivant des crédits supplémentaires pour développer votre politique de
communication, alors que, dans le même temps, il n'y a pas ou il y a peu
d'investissements.
Si l'on entre dans le détail, l'exécution du budget de la ville en 1999 est
marquée par des mouvements de crédits de gestion de 6,17 millions de francs au
détriment du fonctionnement de la DIV, afin de financer les nombreuses
manifestations dont j'ai parlé. Ces mouvements de crédits nous conduisent
également à nous interroger sur la croissance des crédits de fonctionnement de
la DIV. S'agit-il là, monsieur le ministre, d'une réserve budgétaire visant à
vous permettre de prendre en charge des dépenses imprévues en cours d'exercice
? C'est en tout cas la question que nous nous posons. Il semble que la
commission de finances ne se soit pas trompée en proposant une réduction de 5 %
des crédits du titre III l'année dernière, puisque des dépassements de crédits
assez considérables sur un chapitre peuvent aisément être absorbés par un
autre.
Cela rend encore plus opaque la présentation des chiffres et laisse à penser
que la politique de la ville est une nébuleuse dont la visibilité relève
essentiellement de la communication et de l'animation. Nous souhaitons donc une
réévaluation à la baisse de ces dépenses, souvent inutiles. Que penser, en
outre, des diagnostics et études préalables à la mise en oeuvre des procédures
contractuelles, études qui se limitent trop souvent à des compilations de
statistiques sans valeur ajoutée pour la définition des actions à mener ?
Nous prenons acte, cependant, de la simplification de la nomenclature engagée
autour du Fonds d'intervention pour la ville pour limiter les transferts de
crédits de gestion et pour regrouper les crédits de fonctionnement et les
subventions d'investissement. Ces dispositions vont dans le bon sens, monsieur
le ministre, puisqu'elles amélioreront la disponibilité et la fongibilité des
crédits. Mais les problèmes demeureront importants tant que la conception
interministérielle de la politique de la ville impliquera, pour financer chaque
action, de solliciter des crédits auprès de plusieurs ministères. Ce
fonctionnement entraîne des retards inacceptables dans la mise en oeuvre des
projets et contribue à une inertie de la politique de la ville, qui est en
contradiction totale avec l'urgence des enjeux actuels.
Il faut donc regrouper les moyens et simplifier considérablement le processus
de leur mise en oeuvre.
La refonte totale de la structure de financement de la politique de la ville
nous semble absolument indispensable pour une mise en oeuvre rapide des
programmes de reconstruction de nos villes.
J'en viens à vos orientations, monsieur le ministre.
Vous souhaitez organiser la politique de la ville autour des nouveaux contrats
de ville, qui devraient prochainement être signés, et autour des grands projets
de ville, les GPV. Vous voulez concilier la mobilisation des crédits de droit
commun et ceux qui sont spécifiques à la ville. L'idée est bonne. Vous êtes là,
monsieur le ministre, un peu dans la même recherche que nous : comment
mobiliser vite et globalement ce qui, aujourd'hui, est dispersé et très
difficile à mettre en oeuvre ?
Nous regrettons donc que le programme de renouvellement urbain annoncé par le
Gouvernement et les actions en matière économique ne soient détaillés que
prochainement, ce qui nous prive d'éléments importants pour débattre de la
politique de la ville. Vous annoncez que les quatorze grands projets urbains
seront intégrés dans cinquante grands projets de ville à compter de l'année
2000. Nous n'en savons pas beaucoup plus ! C'est regrettable, car c'est
maintenant qu'a lieu le débat parlementaire. Sans doute communiquerez-vous ces
informations plus tard !
En revanche, vous remettez en question les zones franches urbaines, en tout
cas dans vos discours, et nous pensons que c'est une erreur !
Dans le rapport du Gouvernement sur le bilan des zones franches urbaines et
des zones de redynamisation urbaine sont mis en valeur les effets d'aubaine et
de fraude, et sont proposées des modifications législatives pour moraliser,
dites-vous, le dispositif. Les effets d'aubaine sont le propre de tout
dispositif d'incitation fiscale, et les cas de fraude, qui demeurent marginaux,
sont, en général, rapidement identifiés.
L'évaluation du Gouvernement tend à remettre en cause les zones franches du
fait de leur coût élevé au regard des créations nettes d'emplois. Or ce seul
critère ne permet pas de porter un jugement négatif sur le dispositif, car les
zones franches ne constituent pas prioritairement un outil au service de la
création d'emplois, mais visent à un rééquilibrage de l'activité économique en
faveur des quartiers défavorisés.
Les zones franches urbaines constituent un moyen performant pour développer
l'activité économique dans ces quartiers, dès lors qu'elles s'inscrivent dans
une ambition de redynamisation et de requalification de l'environnement.
Le rapporteur spécial que je suis a constaté sur pièces et sur place, monsieur
le ministre, l'effet des zones franches urbaines. Dans tout le dispositif
complexe de la politique de la ville, c'est sans doute l'élément qui permet,
sur le terrain, de constater des résultats concrets.
Je me suis rendu, par exemple, à Garges-lès-Gonesse - dont je salue le maire
ici présent, Mme Olin - et à Roubaix, et je peux dire que les résultats sont
spectaculaires. Non seulement il convient de mener cette expérience jusqu'à son
terme, mais il faut d'ores et déjà envisager la poursuite du dispositif, sans
doute en l'amendant. Je puis vous l'assurer, nous avons rencontré sur le
terrain des partenaires qui se sont engagés sur la base de ce dispositif et les
résultats sont très concrets. Les témoignages que nous avons recueillis
montrent que, de toute évidence, sans ce dispositif, il n'aurait pas été
possible d'obtenir les résultats spectaculaires que nous avons pu constater
dans les deux villes que j'ai citées à l'instant.
Aussi, nous comptons sur vous pour nous en dire un peu plus sur la sortie du
dispositif en 2002, dispositif que nous ne souhaitons pas voir s'arrêter
complètement. Certes, les dispositions ne peuvent sans doute pas demeurer en
l'état éternellement. En tout cas, il faut rapidement dire ce qui se passera
après 2002.
Tous ceux qui se sont investis dans ces dispositifs l'ont fait, j'insiste sur
ce point, sur du long terme. On ne peut donc pas leur dire aujourd'hui qu'après
2002 ce sera la fin du processus ! Il est urgent de nous dire ce qui se passera
au terme de ce premier contrat.
Pour terminer, j'évoquerai deux points : la formation des intervenants de la
politique de la ville et les programmes de construction-démolition.
S'agissant de la formation des acteurs de la politique de la ville, votre
ministère reconnaît, par exemple, que le public visé par le dispositif « Ville
Vie Vacances » nécessite un niveau de formation que ne détient pas la majorité
des encadrants.
Cette remarque est particulièrement juste lorsqu'il s'agit de la formation des
emplois-jeunes affectés dans les quartiers de la politique de la ville, puisque
les adjoints de sécurité bénéficient d'une formation de deux mois, dont seules
soixante heures sont consacrées aux techniques professionnelles, tandis que la
formation des agents locaux de médiation sociale ne fait l'objet d'aucun
programme défini. Ces dispositions nous semblent très largement insuffisantes,
compte tenu du caractère délicat des missions que ces jeunes sont amenés à
remplir.
Nous dénonçons l'inflation des crédits de fonctionnement consacrés aux études,
aux colloques, à la communication. A nos yeux, il serait sans doute judicieux
de redéployer tout ou partie de ces crédits sur la formation des différents
intervenants. En la matière, les frais de fonctionnement engagés pour les
actions de formation représentent, selon nous, un véritable investissement pour
l'avenir.
Enfin, les opérations de construction-démolition, qui devraient être la base
du dispositif de ce que vous appelez la reconstruction des villes, ne
fonctionnent pas. Or les besoins sont considérables, puisque les villes doivent
faire face à la déqualification rapide d'une partie du parc immobilier de
logements sociaux. Nous l'avons constaté sur place. Tant que les bailleurs
sociaux, les offices d'HLM notamment, nous diront qu'ils ne peuvent pas se
priver de tours immenses, vétustes mais amorties et rentables, pour les
remplacer par des logements sociaux d'un nouveau type, peut-être un peu plus
horizontaux et un peu moins verticaux mais qui sont, eux, neufs mais
déficitaires pendant plusieurs années, cela ne fonctionnera pas. Au cours des
différentes auditions auxquelles nous avons procédé, nous avons entendu à
plusieurs reprises les bailleurs sociaux dire qu'ils ne s'engageaient pas
davantage essentiellement en raison de problèmes de rentabilité. Je ne dirai
pas que nous sommes en plein dans le capitalisme social, mais nous n'en sommes
pas très loin.
Pour conclure, monsieur le ministre, si nous voulons ensemble reconstruire nos
villes, il faut changer complètement de politique.
Nous faisons un certain nombre de propositions.
D'abord, il faut reconcentrer sur votre ministère les crédits nécessaires afin
que les annonces soient suivies d'actions. Ainsi, c'est vous qui pourrez
décider.
Ensuite, il faut arrêter le déluge d'études, de colloques, de campagnes de
communication et redéployer tout ou partie de ces crédits sur la formation des
acteurs de terrain.
En outre, il faut préserver les dispositifs qui ont fait leurs preuves, et
plus particulièrement les zones franches urbaines.
Enfin, et c'est là peut-être le plus important, il faut reconstruire au sens
propre nos villes en donnant aux bailleurs sociaux les moyens financiers
nécessaires à un grand programme de requalification de l'habitat urbain.
J'ajoute qu'un grand programme national de requalification aurait bien d'autres
avantages que de requalifier les villes. En effet, cela permettrait de relancer
en même temps, si besoin est, l'activité du bâtiment. Ce serait un moyen
supplémentaire pour lutter contre le chômage.
Sans doute me répondrez-vous que votre budget est un bon budget puisqu'il
augmente beaucoup par rapport aux autres budgets et par rapport à l'exercice
précédent. C'est vrai, mais nous n'en sommes plus là ; ce budget est si petit
!
L'ampleur de la tâche est telle qu'il faut changer l'organisation budgétaire,
administrative et décisionnelle de votre politique pour en améliorer
l'efficacité. C'est pour vous aider, monsieur le ministre, à obtenir cette
indispensable refonte en profondeur que la commission des finances du Sénat
propose à la Haute Assemblée de rejeter ce budget, qui ne correspond plus, à
ses yeux, aux enjeux de l'avenir.
(Très bien ! et applaudissements sur les
travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi
que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Braye, rapporteur pour avis.
M. Dominique Braye,
en remplacement de M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission
des affaires économiques et du Plan.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, M. Gérard Larcher étant empêché, il me revient
de vous présenter les conclusions de son rapport sur le budget de la ville.
Ce projet de budget repose pour l'essentiel sur des évaluations bien peu
précises des dépenses fiscales, puisque certaines estimations, pour la seule
année 1998, varient du simple au triple.
Comme le rappelait à l'instant M. Joyandet, rapporteur spécial, le
Gouvernement multiplie les rapports et opérations médiatiques sur la politique
de la ville, mais je doute que leur nombre et leur thématique suffisent à en
garantir la qualité.
Alors que, voilà deux ans, Mme Aubry nous affirmait sa volonté de « repenser
la politique de la ville », le journal
Le Monde
notait, en juillet 1999,
que « le travail gouvernemental se perd dans un fouillis d'initiatives
ministérielles ... prises en ordre dispersé ». On ne saurait mieux dire ! Mais
de quoi aurions-nous été taxés si nous nous étions enhardis à porter nous-mêmes
un tel jugement ?
J'en viens au bilan d'application du pacte de relance pour la ville.
Selon l'association des villes en ZFU, ou zones franches urbaines, le nombre
d'entreprises y aurait crû de 70 % en trente mois entre 1996 et 1999, et 33 %
des installations d'entreprises y résulteraient de créations. A Roubaix, la
création de la ZFU a permis d'enrayer l'hémorragie chronique des emplois. En
outre, la clause d'embauche d'habitants des quartiers par les entreprises
situées en ZFU est toujours respectée, et même très souvent largement
dépassée.
Un autre exemple, que je connais particulièrement bien - la zone franche du
Val-Fourré à Mantes-la-Jolie - fait apparaître que plus de 50 % des emplois
créés sont occupés par des habitants du quartier. En trois ans, le dispositif
de la zone franche a créé 450 emplois nouveaux dans ce quartier défavorisé, qui
n'en comptait jusqu'alors que 800, dont 400 relevant du secteur public.
Dans la mesure où l'on peut légitimement parler d'un véritable succès
économique et social des ZFU, il apparaît urgent, monsieur le ministre, de
conforter ce succès plutôt que de le mettre insidieusement en péril.
Comment, dans ces conditions, quiconque, averti comme moi de la réalité de ces
quartiers en 1995-1996, pourrait-il prendre les appréciations du rapport
d'inspection faisant état d'un dynamisme antérieur aux mesures d'incitation
autrement que pour une provocation ?
Bien évidemment, Bercy juge le coût budgétaire total des ZRU et des ZFU trop
élevé. Mais nos technocrates auraient-ils évalué le coût de l'aggravation de la
dégradation de ces quartiers si rien n'avait été entrepris ?
La vraie question concerne le devenir des ZFU. Je constate que, bien qu'il les
critique, le Gouvernement n'envisage pas de les supprimer. Les maires
concernés, quelle que soit leur sensibilité politique, savent d'ailleurs
combien elles sont utiles à leur commune. Pourtant, le doute qui s'est installé
aujourd'hui a des effets très néfastes sur leur développement.
Je dois en effet, monsieur le ministre, attirer votre attention sur
l'incertitude qui règne quant à la poursuite de la totalité des mesures
d'incitation financières et fiscales destinées aux entreprises qui veulent
s'installer dans ces ZFU. Plusieurs entreprises, qui avaient prévu de
s'intaller dans la zone franche du Val-Fourré, y renoncent aujourd'hui faute
d'être suivies par les banques, dissuadées par cette incertitude.
La clé du succès de ces ZFU, c'est pourtant la confiance dans la pérennité du
dispositif. Il convient donc, monsieur le ministre, de lever très rapidement
les doutes subsistant à cet égard.
N'est-il pas contradictoire de constater et de regretter que la reprise
économique et la diminution du chômage ne profitent pas aux populations des
quartiers défavorisés, tout en remettant en question le seul dispositif qui
leur offre concrètement des emplois ?
J'en viens maintenant à la création d'une « PAT ville ». Celle-ci pose
plusieurs problèmes.
Nous savons que la PAT, ou prime d'aménagement du territoite, telle qu'elle
est conçue, concerne principalement de gros établissements plutôt que ce
fourmillement d'entreprises individuelles et de PME émanant des habitants
eux-mêmes. Dès lors, est-il réaliste de vouloir créer de grandes structures
industrielles dans les quartiers en difficulté ? Est-il raisonnable d'imaginer
l'implantation d'usines à la place de la « barre Lénine » à Gennevilliers, par
exemple, quand celle-ci sera détruite ?
De plus, le Gouvernement n'a pas mis en oeuvre, monsieur le ministre,
certaines dispositions essentielles du pacte de relance pour la ville. M. Sueur
et l'inspection des finances, pourtant peu suspects d'être des partisans
forcenés des ZFU, recommandaient un renforcement de la sécurité dans les
quartiers en difficulté.
Où en est la réforme de la carte des effectifs de police ? Pourquoi ne pas
avoir renforcé massivement ces effectifs, comme nous le réclamons depuis quatre
ans ? L'exemple de Mantes-la Jolie démontre qu'il ne suffit pas de signer un
contrat local de sécurité ! Encore faut-il que le Gouvernement respecte les
engagements qu'il a souscrits.
Chez nous, le nombre de policiers est toujours très nettement insuffisant. Et,
au-delà des données quantitatives, il faut aussi considérer le profil des
policiers, leur formation et, donc, leur efficacité sur le terrain. Chacun
imaginera aisément l'efficacité d'un effectif de police, constitué à 40 %
d'auxiliaires de sécurité !
De façon plus générale, pourquoi le Premier ministre a-t-il attendu trois ans
avant d'annoncer un accroissement des effectifs de police qui était pourtant
prévu dans le pacte de relance ?
Autre exemple d'une gestion curieuse des problèmes de sécurité, où en est le
Gouvernement quant à l'application de la loi du 6 janvier 1999 relative aux
animaux dangereux ? Au quartier de la Grande-Borne, à Grigny, on dénombre près
de 300 chiens de type molossoïde pour 12 000 habitants, soit un chien
molossoïde pour 40 habitants ! Inutile d'épiloguer sur les problèmes de
cohabitation induits par cette situation !
Rapporteur de la loi sur les chiens dangereux, j'avais annoncé qu'elle serait
inapplicable. Aujourd'hui, nous constatons que ni les chiens dangereux ni leurs
propriétaires ne sont inquiétés. Faut-il en déduire que, pour le Gouvernement,
tout se passe pour le mieux dans le meilleur des mondes ?
Après avoir affiché, à grand renfort d'interventions médiatiques, sa volonté
de résoudre en urgence le problème des pitbulls, il n'a pourtant publié à ce
jour, presque un an après, aucun des textes d'application.
Autre sujet d'étonnement, bien qu'assez éloigné du précédent, le Gouvernement
n'a en rien favorisé le développement de l'EPARECA, l'établissement public
d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, créé
en 1996.
Après l'éléphant, dont - je vous le rappelle en bon vétérinaire que je suis -
la gestation approche les deux ans, cet EPARECA est le mammifère dont la gésine
est la plus longue ! Trois ans pour n'accoucher de rien, ou de si peu ! Encore
conviendrait-il de rendre compatible l'action de l'EPARECA avec l'éligibilité
au fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce !
Je regrette aussi que l'Etat n'ait plus de politique foncière et que la
budgétisation du FARIF, le Fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France,
n'ait pour seul intérêt que d'abondement des comptes du Trésor.
Certes, le Gouvernement a maintenu le cap sur certains points tels que la
carte des zones d'éducation prioritaire ou la nécessité de sanctionner la
violence des mineurs, mais la politique de la ville se caractérise encore trop
par des opérations médiatiques et la publication de rapports stériles au
détriment des actions de terrain qui, seules, peuvent améliorer la situation de
ces quartiers difficiles.
Pour ces raisons principales et pour bien d'autres raisons, que je n'ai pas le
temps de développer, la commission des affaires économiques vous propose elle
aussi, mes chers collègues, d'émettre un avis défavorable à l'adoption des
crédits de la ville inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Blanc, rapporteur pour avis.
M. Paul Blanc,
rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales.
La
commission des affaires sociales a examiné avec beaucoup d'attention le
deuxième budget que vous nous présentez, car la création, l'année dernière, du
ministère, monsieur le ministre, avait suscité beaucoup d'espoirs.
Certes, nous avons observé avec satisfaction le renforcement du Fonds
d'intervention pour la ville, qui avait été créé sous l'impulsion de Mme Veil,
puis de M. Raoult. C'est un instrument très utile pour financer, de manière
souple, les opérations sur le terrain.
Cela étant, la commission a émis deux réserves. Tout d'abord, la stagnation
des crédits relatifs aux opérations « Ville Vie Vacances », qui n'est pas en
rapport avec les objectifs annoncés pour la campagne 2000.
Certes, la commission souhaite, tout comme vous, que les opérations soient
étendues aux moins de treize ans, que les dotations des départements soient
revalorisées et que la formation des personnels d'encadrement soit nettement
renforcée.
Mais il est clair que l'accomplissement de ces objectifs supposerait un effort
accru de l'Etat, sauf à considérer que les communes touristiques d'accueil
prendront l'an prochain à leur charge dans des proportions plus importantes les
dépenses nécessaires pour assurer la présence et la surveillance indispensables
au bon déroulement de la période estivale.
Ensuite, la commission s'est étonnée de la progression des dépenses que le
ministère utilise pour développer le « faire-savoir » plutôt que le «
savoir-faire ». Loin de nous l'idée de nier l'utilité de toute communication,
mais le soudain afflux de crédits dans ce domaine nous inquiète, compte tenu
d'une tendance fort répandue à dépenser l'enveloppe budgétaire attribuée même
sans être sûr des résultats.
Au-delà du budget, c'est surtout la politique de la ville suivie depuis
l'année dernière qui nous a déçus, dans la mesure où elle ne répond pas à
l'impatience ressentie sur le terrain.
Les multiples colloques et rencontres organisés à l'échelon national sous
l'égide du ministère de la ville donnent encore à penser que le Gouvernement
tâtonne, à la recherche d'une ligne claire.
Certes, depuis le 26 septembre dernier, on nous explique que la politique de
la ville s'articulera autour du grand programme de rénovation urbaine et de
solidarité. Mais le contenu de celui-ci reste encore flou. Si les cinquante
grands projets de ville forment un projet ambitieux, ce n'est toutefois qu'au
vu de la liste des sites retenus et des financements qui leur seront finalement
alloués que l'on saura si les réalisations sont à la hauteur des objectifs
affichés. En attendant, la représentation nationale est invitée, au cours de
cette discussion budgétaire, à patienter encore pour connaître les décisions du
prochain conseil des villes et les annonces des journées de Vaulx-en-Velin.
Par ailleurs, dans les deux domaines les plus importants pour les habitants
des quartiers, les résultats tangibles n'apparaissent pas encore.
Le premier domaine est celui de la sécurité. La commission avait insisté
l'année dernière sur l'erreur qui consisterait à se reposer seulement sur des
mesures de prévention dans les quartiers. D'une certaine manière, nous avons
été entendus puisque le conseil de sécurité intérieure du 26 janvier dernier
s'est penché sur la question de la délinquance des mineurs et a pris plusieurs
engagements non négligeables.
Pourtant, le rapprochement entre les annonces d'un programme triennal et leur
mise en application partielle à la fin de cette année ne peut qu'alimenter de
nouvelles déceptions. Par exemple, le déploiement de 1 900 policiers et
gendarmes est loin de l'objectif des 7 000 agents supplémentaires d'ici à
2001.
En ce domaine, un effort d'anticipation aurait pourtant été le bienvenu.
Citons encore les quinze centres de placement immédiat pour mineurs
récidivistes, à comparer avec les cinquante centres annoncés, programmés pour
la fin de l'année mais qui ne sont pas encore ouverts à notre connaissance.
Aujourd'hui, l'aspect le plus visible d'une présence renforcée sur le terrain
est constitué par les adjoints de sécurité déployés dans le cadre des contrats
locaux de sécurité, qui supposent un effort conjoint des collectivités locales
et de leurs partenaires pour l'embauche d'agents locaux de médiation sociale et
de correspondants de nuit.
Les emplois-jeunes font un travail assurément utile, mais ils ne rempliront
cependant pas le rôle que pourraient jouer des fonctionnaires de police
expérimentés pour lutter contre la diffusion de la violence depuis les
banlieues vers les espaces périurbains et les villes moyennes limitrophes,
contre la montée de la délinquance des mineurs, contre la constitution de
bandes qui font entrer certains quartiers dans une dérive mafieuse, contre la
prolifération non maîtrisée des armes et contre les agressions envers les
agents des services publics et les professions en contact avec le public. Et
les manifestations qui se sont déroulées aujourd'hui même à Vénissieux ne sont
malheureusement qu'un exemple qui vient nous rappeler cette réalité.
Le second domaine dans lequel nous attendons plus de la part du Gouvernement
est le développement économique. Nous n'avons pas été étonnés, monsieur le
ministre, que le Gouvernement confirme ses réticences à l'égard du dispositif
des zones de redynamisation et des zones franches urbaines voulues par le pacte
de relance pour la ville. Ce qui nous a étonnés, en revanche, c'est que vous
ayez pris d'ores et déjà la décision d'annoncer la non-reconduction du
dispositif d'exonération sur la base du rapport d'évaluation qui portait sur la
première année d'application du dispositif. Le rapport lui-même souligne que
les effets en terme d'emplois vont se renforcer dans l'avenir, de nombreuses
collectivités locales ayant réalisé des aménagements qui permettent d'attendre
de nouvelles activités et de nouveaux emplois. Depuis l'annonce de la fin du
pacte de relance pour la ville, nous n'avons pas eu le sentiment que le
Gouvernement, même après la lecture du rapport de Mme Robin et de M. Rodrigo,
ait esquissé les lignes d'une autre solution en vue du développement économique
des quartiers.
Impatiente de voir des résultats plus significatifs en matière de sécurité et
des options plus claires en matière de développement économique, la commission
des affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption du projet de
budget relatif à la ville tel que transmis par l'Assemblée nationale.
(Applaudissements sur les travées du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 22 minutes ;
Groupe socialiste, 17 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 11 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 5 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 5 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Bimbenet.
M. Jacques Bimbenet.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de
budget de la ville pour 2000 est l'un des plus volumineux : avec une
augmentation de plus de 10 % de ses crédits par rapport à 1999, il semble en
effet se situer parmi les budgets prioritaires du Gouvernement. Ces moyens sont
certes importants, mais ils sont marqués par des transferts de crédits en
provenance d'autres ministères.
Ces transferts permettent d'alléger les difficultés soulevées par le
financement des actions de la politique de la ville. En effet, la conception
interministérielle de cette politique implique des financements croisés, qui
imposent la mise en place de structures regroupant les diverses contributions
ministérielles. Pourtant, l'effet d'annonce des augmentations du budget de la
ville n'a de sens que si les dotations correspondantes sont correctement
utilisées et effectivement consommées.
Ces augmentations, mes chers collègues, portent surtout sur la politique
d'animation et de communication. Elles ne doivent pas pour autant occulter
l'impérieuse nécessité d'assurer une meilleure formation des personnels
urbains. C'est pourquoi je me permettrai de faire une double proposition.
En premier lieu, le Gouvernement doit assurer sans tarder une meilleure
formation du personnel d'encadrement des dispositifs d'animation. Sur le
terrain social des quartiers les plus défavorisés, cette formation est
indispensable. Les défaillances de l'encadrement décrédibilisent ceux qui ont à
coeur d'apaiser le sentiment de frustration et d'abandon ressenti par les
jeunes des quartiers populaires.
En second lieu, les emplois-jeunes doivent bénéficier d'une formation
exceptionnelle, ce qui ne semble pas être le cas à ce jour. Monsieur le
ministre, le caractère délicat des missions de médiation sociale exige des
mesures fermes dans ce domaine.
Enfin, j'attirerai votre attention sur l'état de délabrement de bon nombre de
quartiers. La restructuration de ces derniers doit être au centre des
politiques d'action sociale, afin de remettre à neuf des habitations trop
souvent dégradées. Je vous rappellerai, mes chers collègues, qu'une partie non
négligeable de logements sociaux atteint un tel degré d'obsolescence que seules
de profondes transformations faisant table rase d'une partie du parc immobilier
actuel pourront contribuer à une recomposition du tissu urbain.
Démolir, puis reconstruire, là se situeront les futurs enjeux d'une politique
de la ville ambitieuse, fondée sur la réhabilitation et sur la rénovation.
Pour ce faire, ne soyons pas frileux et n'ayons pas peur d'associer à la
démarche gouvernementale tous les acteurs de la vie sociale citadine. Là où les
conditions d'habitat sont au plus bas, la reprise du dialogue social est à ce
prix. En dépit de quoi, il serait vain d'espérer l'épanouissement culturel des
populations issues des quartiers les plus pauvres, ainsi que le développement
économique et la reprise du fonctionnement des services publics dans les zones
franches urbaines.
Sachez, monsieur le ministre, que les membres du groupe du Rassemblement
démocratique et social européen et moi-même demeurerons attentifs aux réponses
que le Gouvernement tentera d'apporter tout au long de l'année au mal-être de
nos villes.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste et du
RPR.)
M. le président.
La parole est à M. Chabroux.
M. Gilbert Chabroux.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà un an,
nous nous réjouissions tous de la nomination d'un ministre délégué à la ville
et de la très forte progression des crédits de ce ministère : 32 %
d'augmentation. Mais certains de nos collègues restaient dubitatifs : cette
progression durerait-elle, ou ne s'agissait-il que d'un effet d'annonce ? Ils
devraient trouver, monsieur le ministre, dans le projet de budget que vous
présentez pour 2000, des réponses à leurs attentes.
Votre projet de budget sera à nouveau celui qui affichera la plus forte
augmentation, avec une hausse de 10 %. De plus, il regroupera plus de 300
millions de francs de crédits qui étaient auparavant dispersés dans d'autres
ministères, ce qui va dans le sens de l'indispensable simplification des
procédures d'instruction desdossiers.
Il faut ajouter, pour dresser le tableau des moyens financiers, que la Caisse
des dépôts et consignations sera un partenaire important, que les fonds
structurels européens profiteront davantage aux quartiers en difficultés et que
les régions et les départements s'investiront beaucoup plus qu'ils ne l'ont
fait jusqu'à présent.
Il faut souligner également l'effort qui est fait par le Gouvernement pour
donner aux villes ayant le plus de difficultés les moyens de s'investir
davantage, en augmentant sensiblement la dotation de solidarité urbaine. La DSU
a augmenté de 45 % en 1999 : elle augmentera encore de 14 % en 2000. C'est
bien, très bien même, mais la question des dotations de l'Etat reste néanmoins
posée. Peut-on considérer que la DSU a atteint son maximum alors qu'elle ne
représente que 2 % environ des concours financiers de l'Etat et 1 % - guère
plus -, du budget de la commune qui la perçoit ? Au moment où l'on parle de
réforme de la fiscalité locale, ne faut-il pas poser d'une façon toute
particulière le problème des communes pauvres et d'une meilleure péréquation
des dotations ?
Il est important de noter que, dans le projet de loi de finances pour 2000, la
politique de la ville est une priorité de tout le gouvernement : chaque
ministère y participe en effet activement. Il y a ainsi la création
d'emplois-jeunes dans les quartiers, la mise en oeuvre de la loi contre les
exclusions, le programme TRACE, ou trajet d'accès à l'emploi ; il y a la mise
en place de la police de proximité, les réseaux d'éducation prioritaires, les
contrats éducatifs locaux et les opérations de reconstruction-démolition de
logements sociaux. On peut également évoquer le projet de loi en cours de
préparation, qui permettra d'aborder de façon globale et cohérente les
problèmes de la ville, l'urbanisme, l'habitat, les transports, la politique de
la ville. Je souhaite que soit bien pris en compte dans cette future loi le
problème des quartiers excentrés et de leur desserte par les transports en
commun. Ces quartiers ne peuvent pas et ne doivent pas faire l'objet de
discrimination. De même, tous les services publics doivent y être accessibles
sans contrainte particulière : je pense, par exemple, à La Poste et à ses
horaires d'ouverture.
Ainsi, l'effort global en faveur de la politique de la ville dépassera, dès
2000, les 35 milliards de francs auxquels faisait référence le rapport Sueur.
Cet effort est incontestable, et les considérations du rapporteur de la
commission des affaires sociales, notre collègue Paul blanc, n'y changeront
rien. On ne peut pas se focaliser sur les crédits des opérations « Ville Vie
Vacances » qui sont simplement reconduits pour chercher à « nuancer » ou à
relativiser le budget global de la politique de la ville : il s'agit bien de 35
milliards de francs.
Ces crédits sont importants, mais la tâche est immense. Nous savons tous que
la croissance n'a pas pénétré dans les quartiers en difficulté, que le taux de
chômage y demeure très élevé - plus de 30 % - et qu'il est souvent aggravé par
la discrimination à l'embauche en raison de l'origine ethnique ou simplement de
l'adresse. Ces quartiers concentrent non seulement le chômage mais aussi
l'insécurité et les difficultés sociales de toutes sortes. Comment éviter
qu'ils ne se transforment en ghetto et que la situation ne dégénère ?
La question se pose avec d'autant plus d'acuité que nous vivons dans une
société qui a renoué depuis deux ans avec une croissance forte, dans une
société qui étale ses richesses et se complaît dans le bonheur de la
consommation.
Parce que nul ne doit être condamné à vivre dans un quartier défavorisé,
relégué aux marges de la société, il faut redonner de l'espoir là où il n'y a
que misère ou malaise, et tout mettre en oeuvre pour que la vie normale, tout
simplement normale, n'existe pas qu'à l'extérieur de ces quartiers.
Les mesures que vous proposez, monsieur le ministre, et qui visent à un
profond renouvellement urbain et à l'intégration des quartiers à la ville vont
dans ce sens.
Le comité interministériel des villes, qui se réunira dans quelques jours,
devrait mieux prendre en compte les aspects économiques de la politique de la
ville. Les zones de redynamisation urbaine et les zones franches ont montré
leurs limites : elles délocalisent plus qu'elles ne créent et coûtent très cher
- un peu plus de 3,3 milliards de francs en exonérations fiscales et sociales -
pour un nombre très faible de créations d'emplois. Il faut d'autres mesures
plus efficaces pour implanter des entreprises et des services dans les
quartiers en difficulté ou à proximité. Ce doit être une véritable priorité.
Il faut aussi pouvoir proposer à des adultes des emplois, calqués sur les
emplois-jeunes, dans les quartiers. Cette mesure permettrait de redonner une
fonction à des personnes qui pourraient jouer un rôle de relais, de médiation
sociale et qui assureraient une certaine représentativité là où il n'en existe
aucune. Il faut savoir reconnaître les métiers, les professions de la politique
de la ville et leur donner un véritable statut.
Vous vous êtes engagé, monsieur le ministre, à ne signer aucun contrat de
ville si les conditions effectives de participation des habitants ne sont pas
précisément définies. Et il est vrai que l'on ne peut pas définir l'avenir d'un
quartier sans ses habitants.
Le thème de la démocratie participative, de la démocratie de proximité, est
devenu l'un des enjeux majeurs de la politique de la ville. Toutes les
initiatives qui sont prises dans ce domaine méritent d'être reconnues,
encouragées et soutenues. C'est en agissant ainsi que l'on pourra aussi faire
reculer l'intolérance et les idées extrémistes.
Il faut également mobiliser les associations qui agissent au plus près de la
réalité des quartiers. L'instauration du dossier unique et l'accélération du
versement des subventions devraient être de nature à les encourager.
Je voudrais insister aussi sur la place qu'il faut donner à la politique de la
ville dans les contrats d'agglomération et les contrats de plan Etat-région qui
sont en cours d'élaboration.
Le Premier ministre a annoncé voilà quelques jours le montant de la seconde
enveloppe, à savoir 25 milliards de francs, ce qui porte l'engagement total de
l'Etat dans la prochaine génération de contrats de plan à 120 milliards de
francs. Les crédits destinés à la politique de la ville dépassent les 8
milliards de francs, soit près de deux fois et demie le montant des crédits du
précédent contrat de plan.
L'effort est considérable ; il reste à utiliser ces crédits avec le maximum
d'efficacité et, pour cela, à rechercher une bonne articulation entre les
contrats de plan Etat-région, les contrats de ville et les contrats
d'agglomération. Il est indispensable que les agglomérations soient des
interlocuteurs à part entière dans l'élaboration des contrats de plan
Etat-région.
Contrats de ville et contrats d'agglomération doivent, pour leur part, faire
l'objet d'une clarification et être considérés comme faisant partie d'une seule
et même démarche, en s'emboîtant, en quelque sorte, l'un dans l'autre, en
intégrant « politique de la ville » et « politique urbaine de l'agglomération
». Il faut sortir du périmètre des quartiers, de la politique de la ville et
des stigmatisations qui ont trop souvent marqué ces quartiers, pour engager,
comme vous voulez le faire, monsieur le ministre, d'ambitieuses politiques de «
renouvellement urbain » au niveau d'une agglomération tout entière. Nous savons
bien, par exemple, qu'en matière de logement on ne pourra atteindre la mixité
sociale que si l'on raisonne au niveau de toute l'agglomération.
Mes chers collègues, il ne s'agit pas d'opposer les villes aux campagnes. Nous
devons rechercher un meilleur équilibre entre le monde urbain et le monde
rural, et nous savons bien que nous ne pourrons y parvenir que si l'image et le
concept de la ville sont réhabilités. La ville n'est pas le réceptacle de tous
les maux de la société, elle peut être, elle doit être un lieu d'échanges, de
solidarité et de bien-vivre.
Monsieur le ministre, le groupe socialiste partage votre ambition ; il vous
apportera tout son soutien pour que vous puissiez mettre en oeuvre cette
politique et donner une nouvelle ambition aux villes.
(Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur les travées du
groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Franchis.
M. Serge Franchis.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce qu'il est
convenu d'appeler la politique de la ville, dont la mise en oeuvre fait l'objet
de contrats de ville, consiste à agir sur le développement social, éducatif,
urbain et économique, afin de répondre essentiellement à la situation de
précarité qui affecte une partie importante de la population.
Cette politique, précédemment qualifiée de « développement social des
quartiers », allie des interventions de proximité et des actions plus globales
conduites sur l'ensemble de l'agglomération.
Les préoccupations de l'Etat comme celles des collectivités territoriales
portent principalement sur des secteurs, désignés « quartiers sensibles » ou «
sites dégradés », où se concentrent les difficultés les plus graves.
Par rapport à l'agglomération concernée aussi bien qu'en comparaison avec la
moyenne nationale, les habitants, surtout les jeunes de ces quartiers, sont
davantage en situation d'exclusion qu'ailleurs. Le poids de l'aide sociale dans
les revenus y est plus lourd et l'habitat, parfois en mauvais état d'entretien,
y est fréquemment plus dense.
Cependant, une enquête de l'INSEE montre bien que l'exclusion est d'abord un
phénomène social avant d'être un phénomène urbain.
Ce phénomène est rarement résolu par la réhabilitation du bâti, même si cette
réhabilitation contribue à maintenir un confort de vie, à préserver quelques
atouts de cohésion et à retarder l'émergence de conflits.
Parmi les périls qui guettent ces quartiers, le danger du communautarisme
n'est pas le moindre. L'économie souterraine et le trafic de drogue sont les
caractéristiques de maintes activités délinquantes.
Les habitants ressentent comme important, voire essentiel, d'améliorer tant la
sécurité - 95 % - que l'emploi - 92 %. Ce sont deux domaines où peu de progrès
sont enregistrés.
La violence urbaine persiste. L'existence de zones de non-droit en est
l'expression permanente. Elle tend à se diffuser dans les espaces périurbains
et jusque dans des bourgs ruraux. Le comportement médiatisé de bandes qui
s'organisent à partir des grands ensembles constitue un modèle de société pour
de trop nombreux jeunes en difficulté. Ce comportement est reproduit ici ou là,
quand des circonstances favorisent la manifestation d'actes agressifs.
En matière d'emploi, les effets de la croissance ne pénètrent que
difficilement les quartiers sensibles. A hauteur de 25 % à 35 % pour les jeunes
de quinze à vingt-quatre ans, le taux de chômage ne baisse pas, sauf dans les
zones franches. Il est un ferment de toutes les déviances.
Face à ce constat, comment évaluer la portée des contrats de ville dont une
nouvelle génération est en cours de préparation pour la période 2000-2006 ?
Ce qui est perceptible, c'est la pérennisation de procédures complexes, une
institutionnalisation de services nouveaux - par exemple, les opérations de
maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale, les MOUS - et un concept de guichet qui
pourrait dériver vers une forme d'assistanat.
Certes, je ne saurais minimiser les avancées de la politique de la ville,
notamment les effets attendus des mesures nouvelles incluses dans le présent
projet de loi de finances, à savoir une plus grande fongibilité des crédits et
un allégement des procédures d'instruction des dossiers, une augmentation de la
dotation de solidarité urbaine, l'éligibilité des villes aux fonds structurels
européens, le doublement des moyens des contrats de ville au cours des sept
prochaines années et l'annonce du lancement d'un grand programme de
renouvellement urbain concernant une cinquantaine de projets.
Il n'en demeure pas moins qu'après des années de partenariat et d'efforts ni
l'Etat ni les acteurs locaux ne sont parvenus à obtenir des progrès
significatifs.
La situation ne cesse de se dégrader. Par exemple, on estime que, en 1993, 485
quartiers étaient touchés par les violences urbaines et que ce nombre est passé
à 818 en 1998, dont 172 sont considérés comme très durs.
Je partage votre analyse, monsieur le ministre, au sujet des opérations
spectaculaires et coûteuses de constrution-démolition, trop souvent présentées
par les services de l'Etat dans les départements comme la panacée ou, tout au
moins, comme une mesure préalable et prioritaire. Non, comme vous le dites, il
ne s'agit pas de « démolir... pour déplacer les problèmes » ! Il y a d'autres
mesures d'accompagnement à mettre en place.
Je verrais plutôt, en quelques orientations simples, bien ciblées, l'esquisse
d'une démarche pragmatique que chaque ville aurait à traduire et à adapter
selon la situation qui lui est propre, car les situations ne sont pas toutes
identiques : premièrement, réduire ou prévenir les effets de ghetto par une
politique volontariste de mixité sociale et urbaine ; deuxièmement, assurer,
avec de réels moyens pour la police et la justice, la sécurité urbaine, ainsi
que l'ont demandé les orateurs précédents ; troisièmement, privilégier des
actions globales en direction de la famille, de l'enfance, de la jeunesse,
toujours dans un esprit de mixité sociale ; quatrièmement, bien évidemment,
maintenir les zones franches.
Nous le savons, ce sont les effets du chômage qui sont les plus ravageurs. Si
l'embellie en matière d'emploi mérite d'être saluée, un taux moyen de chômage
de 11 % de la population active - de 25 % à 35 % dans les zones sensibles -
reste insupportable. Or rien dans ce projet de budget n'est réellement novateur
ni susceptible d'offrir une alternative aux populations paupérisées.
En conclusion, j'ai le regret de devoir vous dire, monsieur le ministre, que
le groupe de l'Union centriste ne votera pas les crédits affectés à la ville,
car ils ne sauraient constituer les moyens solides, ambitieux, de longue durée,
suffisants, qui pourraient changer la société à laquelle ils sont destinés.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR ainsi que
sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme Olin.
Mme Nelly Olin.
Monsieur le ministre, vous avez déclaré, et nous en étions ravis, que faire de
la ville une priorité serait votre combat. C'était donc avec une certaine
impatience que nous attendions la présentation du projet de budget de la
ville.
Le projet de loi de finances prévoit une augmentation des crédits de 10 % qui
se révèle être, malheureusement, toute relative et qui ne correspond pas à ce
qui avait été annoncé lors des journées de Nantes au sujet de la nécessaire
mobilisation de l'Etat en faveur du développement économique des quartiers.
En fait, l'augmentation des crédits correspond à la première année de mise en
oeuvre des nouveaux contrats de plan Etat-régions et il est dommage que les
structures existantes ne bénéficient pas de nouveaux moyens.
Je ne vous cache pas mon étonnement, monsieur le ministre, de constater
l'augmentation des dépenses consacrées à la communication : cela a déjà été
dit. Il me semble pourtant que l'heure n'est plus aux colloques, qui ne cessent
de se succéder - comme d'ailleurs les rapports - mais qui, hélas ! n'apportent
que très rarement des réponses ou, quand ils en apportent, ne sont guère suivis
par le Gouvernement.
Nos efforts doivent aujourd'hui se porter sur le terrain. La réussite de la
politique de la ville dépend, avant toute chose, de la mobilisation des acteurs
de terrain autour des maires, avec l'aide renforcée et sans faille de
l'Etat.
La République doit revenir dans nos quartiers par le biais du renforcement de
la présence des services publics. Nous devons éviter toute ghettoïsation pour
que l'image de ces quartiers change et que les mots violence, délinquance,
dégradation et, plus hypocritement, incivilité ne soient plus le seul
vocabulaire utilisé pour parler des banlieues. Nous devons apporter aux
habitants des quartiers l'assurance de leur citoyenneté et de leur implication
dans la vie locale.
Il est aujourd'hui évident, et je le regrette, que nous n'avons pas encore
atteint le niveau nécessaire pour mener à bien la politique de la ville. Comme
je le disais, il ne sert à rien d'inventer de nouvelles structures ; mieux vaut
donner aux structures existantes les moyens de réussir. C'est un propos que
j'avais tenu l'année dernière, mais je n'ai pas été entendue, je le
regrette.
Monsieur le ministre, nos quartiers ont besoin non pas de nouvelles
structures, mais de moyens supplémentaires pour mener à bien leurs missions.
S'agissant de la police, des écoles, de la justice, de la santé, des HLM, le
constat est des plus alarmants. C'est le Gouvernement tout entier qui doit
s'impliquer dans cette politique !
Vous comprendrez, j'en suis sûre, que je veuille parler des zones franches, et
je vais m'y attarder.
Vous les avez critiquées dans un premier temps en invoquant leur coût élevé en
matière d'exonération de taxes professionnelles et de charges sociales et en
affirmant, au travers d'un rapport, qu'un emploi en zone franche coûtait
environ 150 000 francs alors qu'un emploi-jeune revenait à 80 000 francs.
Peut-on comparer ce qui n'est pas comparable ?
Dois-je vous rappeler, monsieur le ministre, qu'autour des emplois en zones
franches la vie économique a repris dans les quartiers, dans les entreprises,
que les commerces sont revenus et parfois, trop rarement, hélas ! encore, dans
les services publics ?
Dois-je vous rappeler qu'il aurait fallu, en annonçant ces chiffres, prendre
en compte le coût social du chômage par rapport aux emplois créés ?
Vous avez parlé des failles du dispositif en soulignant les abus constatés. Je
peux être d'accord avec vous, car les effets d'aubaine existent. Mais, là aussi
- dois-je vous le rappeler ? - il existe des contrôles du fisc et de l'URSSAF,
il existe des comités d'orientation et de surveillance présidés par les
préfets.
Pouvez-vous admettre, monsieur le ministre, que les maires concernés par les
zones franches aient fait et fassent leur travail pour n'accueillir que des
gens sérieux et qu'ils fassent la chasse aux tricheurs ? Pouvez-vous admettre
aussi que les commerçants, les artisans et les entrepreneurs ne sont pas tous
des fraudeurs ?
Non, les zones franches ne sont pas qu'un dispositif d'incitation au
développement économique, elles sont aussi un outil pour une nouvelle vie,
pleine d'espoir pour les habitants des quartiers. Et j'ose espérer, monsieur le
ministre, que, au travers de tous les arguments développés par plusieurs de mes
collègues et par moi-même, vous aurez à coeur de laisser les zones franches
vivre jusqu'à leur terme sur les bases fixées par le pacte de relance pour la
ville mis en place par Alain Juppé.
Comme on l'a rappelé, grâce à la zone franche urbaine, Garges-lès-Gonesse, la
ville dont je suis le maire, connaît aujourd'hui un renouveau économique. Des
emplois y sont créés au profit des habitants : 178 entreprises sont aujourd'hui
installées, dont 61 % sont des créations ou des reprises, et 1 020 emplois ont
été créés sur le territoire communal, 290 revenant à des habitants de la zone
franche. C'est ainsi, même si cela semble peu, que 290 familles ont retrouvé
l'espoir dans leur ville.
En dehors des zones franches, nous attendons plus de concret. Il serait bon
que nous répondions vite au problème de la sortie du dispositif, l'heure
n'étant plus au débat. J'espère que cette question sera évoquée lors du
prochain comité interministériel des villes.
Je déplore que la mise en oeuvre des dispositions prévues par le pacte de
relance pour la ville pour la création de l'EPARECA, l'établissement public
d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, ait
pris autant de retard. Cet établissement répond à un réel besoin des communes,
et il est plus qu'urgent de passer à la vitesse supérieure.
Si je suis quelque peu rassurée quant à son installation, qui démarre, je
regrette qu'il ait fallu autant de temps pour qu'il soit mis en place. Le
retard pris à ce jour sur certains dossiers est dramatique, et les
restructurations prévues sont retardées d'autant, avec parfois des conséquences
irréversibles.
L'exemple de Garges-lès-Gonesse reflète bien la complexité du dispositif. Pour
restructurer son centre commercial, la commune se retrouve aujourd'hui toute
seule pour procéder aux acquisitions et mobiliser les financements. L'arrivée
de l'EPARECA a seulement permis de démarrer le processus et de commencer à
mobiliser les investisseurs potentiels. Les obstacles à franchir demeurent
énormes en matière de financement et les lenteurs dans la mise en oeuvre du
dispositif risquent d'entraîner l'abandon de certains investisseurs. Dans ce
cas, c'est vers l'échec que nous nous dirigeons.
En effet, lorsque l'EPARECA intervient, le fonds d'intervention pour la
sauvegarde, la transmission et la restructuration des activités, le FISAC,
n'intervient plus, ce qui signifie que l'Etat reprend d'une main ce qu'il donne
de l'autre. L'EPARECA intervient comme un investisseur privé, à charge pour les
collectivités de trouver les subventions publiques. Or c'est à ce moment précis
que le FISAC devrait intervenir.
De plus, il faut bien le dire, le maniement des fonds du FISAC est d'une
extrême complexité et leur gestion est concentrée au niveau du ministère, ce
qui rend extrêmement difficile toute négociation.
Il convient de mettre en oeuvre une vraie déconcentration du FISAC au niveau
des préfets afin que les difficultés inévitables en matière de restructuration
commerciale puissent être traitées au plus près des réalités.
Les opérations relevant de la politique de la ville nécessitent, au-delà des
moyens budgétaires - qui sont insuffisants, et nous le regrettons - une très
grande souplesse. Pourtant, nous constatons plutôt l'inverse, à savoir une
grande complexité.
En ce qui concerne le logement, je l'avais souligné en commission des affaires
sociales, une réforme de la législation sur les copropriétés se révèle
nécessaire. Bon nombre de propriétaires n'ont actuellement pas les moyens
d'assumer l'entretien des parties communes et les dégradations des immeubles en
copropriété deviennent un phénomène plus qu'inquiétant.
Nous attendons avec impatience le projet de loi sur l'urbanisme, l'habitat et
les déplacements, qui devrait proposer des solutions à ce problème car là aussi
il est urgent d'agir. Si tel n'était pas le cas, le déséquilibre dans certains
quartiers s'accentuerait et il serait ensuite bien difficile, voire impossible,
de redresser les situations.
Je veux vous dire également, monsieur le ministre, combien il est dommage de
devoir attendre différents projets de loi ou le comité interministériel à la
ville pour découvrir les orientations du Gouvernement en matière de politique
de la ville. Etudier votre projet de budget sans réellement connaître les
intentions du Gouvernement ne relève pas d'un fonctionnement cohérent. Or nous
sommes en droit d'attendre une cohérence gouvernementale.
Je suis loin d'être la seule à le souligner, il faut un pilote, et un seul,
qui soit responsable de la mise en oeuvre et de la coordination des actions.
Nous ne devrions pas avoir à nous interroger pour savoir à quel ministère nous
devons nous adresser pour obtenir des crédits en faveur de nos villes.
Ce projet de budget ne répond ni aux attentes fortes ni aux besoins exprimés.
Au-delà des effets d'annonce, nous, les élus, mais surtout les habitants de ces
villes et de ces quartiers fragilisés depuis tant d'années par tant d'erreurs,
nous attendons de vrais moyens. Demain, il sera trop tard, trop tard de trop
espérer, mais surtout trop tard d'avoir attendu.
(Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Fischer.
M. Guy Fischer.
Près de vingt ans après la mise en oeuvre de la politique de la ville, quel
bilan peut-on tirer ?
D'abord, d'importants moyens ont été déployés et leur rôle d'amortisseurs
sociaux a certainement contribué à atténuer la crise urbaine. Malheureusement,
bien souvent, le manque de coordination dans la mise en oeuvre des mesures n'a
pas permis d'en optimiser les effets.
Force est de constater que la ségrégation spatiale s'est accentuée, que les
déséquilibres interrégionaux se sont aggravés. Cela est vrai également dans la
région parisienne, où les inégalités, tant économiques que sociales, continuent
de s'accroître entre l'ouest et le nord-est.
La responsabilité de l'Etat est complètement engagée en matière d'aménagement
du territoire et de développement équilibré des régions.
Les déséquilibres sont aussi présents au sein de nos villes, de nos quartiers.
La mixité sociale est battue en brèche et nombre de quartiers dits « sensibles
» se paupérisent encore un peu plus. On assiste aujourd'hui au départ de
familles populaires, y compris, depuis peu, de familles engagées dans la vie
associative et sociale de la cité. Le taux de logements vacants atteint, par
exemple, 15 % sur l'ensemble des Minguettes - territoire que je connais bien -
pour grimper jusqu'à 25 % dans certains quartiers.
Force est également de constater que la ségrégation sociale augmente. Six
millions de personnes vivent en dessous du seuil de pauvreté. Le nombre de
RMIstes a doublé en sept ans, le chômage des jeunes persiste cruellement. Ce
constat réaliste ne peut que nous convaincre de construire une perspective
d'avenir et de nous opposer aux comportements violents et incivils qui
confortent un sentiment d'insécurité.
Tous les outils de la politique de la ville ont montré leurs limites, sûrement
par manque de cohésion dans les moyens mis en oeuvre mais aussi par manque
d'ambition.
Aussi, nous ne pouvons que nous féliciter de la volonté du Gouvernement de
placer la politique de la ville au coeur de l'action gouvernementale.
Cette priorité forte du Gouvernement se traduit depuis trois ans par des
augmentations sans précédent du budget de la ville. Depuis votre nomination,
monsieur le ministre, votre budget s'est considérablement renforcé. Il
représente 35 milliards de francs. Du jamais vu !
Cette année, à base constante, le budget croît de 10 %. Par ailleurs, le
budget de la ville regroupera plus de 300 millions de francs de crédits
auparavant dispersés dans d'autres ministères.
Je voudrais me féliciter de cette consolidation de crédits, qui répond certes
à l'engagement du Gouvernement de simplifier la mise en oeuvre de la politique
de la ville, mais qui devrait avant tout faciliter la cohérence, sur le
terrain, des projets.
Cette volonté se retrouvera au plan local, puisque vous avez annoncé, monsieur
le ministre que, désormais, 80 % à 90 % des crédits seraient délégués aux
préfets de département.
Il reste cependant à conforter les mesures financières en faveur des
collectivités locales.
La faiblesse des dotations et les difficultés financières des communes
concernées n'ont pas permis de consommer l'ensemble des crédits prévus pour les
grands projets urbains. Les difficultés des communes qui comptent parmi les
plus pauvres, mais qui étaient censées participer aux dépenses d'investissement
à concurrence de 20 % à 30 %, ont ralenti les opérations, ce qui doit susciter
notre réflexion.
Je ne suis pas sans savoir que le projet de loi de finances pour 2000,
notamment après son examen récent par l'Assemblée nationale, prévoit des moyens
accrus pour les collectivités locales. Mais nul d'entre nous ne peut s'en
satisfaire au regard des besoins.
La politique de la ville bénéficie non pas uniquement de crédits en
augmentation, mais d'une réelle ambition politique. En témoignent de nombreux
progrès et projets.
Ainsi, les quartiers en difficulté seront, pour la première fois, inscrits en
tant que tels dans la prochaine génération des fonds structurels européens pour
la période 2000-2006.
Les contrats de ville, principaux outils de mise en oeuvre de la politique de
la ville, bénéficieront, pour les sept prochaines années, de moyens doublés.
Les contrats de ville recouvrent des domaines divers, tels que l'éducation et
le périscolaire avec le contrat éducatif local, la sécurité avec le contrat
local de sécurité et le programme, sur dix ans, de rénovation urbaine qui
comprend un volet de revitalisation économique et un autre relatif aux
réhabilitations et à la restructuration des quartiers.
Cette phase est nécessaire. A Vénissieux, ce sont quinze tours qui ont été
détruites en seize ans. Et ce n'est qu'avec la destruction de la dernière tour,
en novembre dernier, qu'émerge, enfin, un véritable projet de reconstruction
qui est un pari pour l'avenir, un pari en faveur de l'humanisation
indispensable des quartiers. Le grand projet de ville devrait donner un nouvel
élan.
Un effort particulier doit être accompli en faveur de la présence de services
publics modernes et rénovés. C'est en partie l'objet du texte relatif à
l'amélioration des droits des citoyens dans leurs relations avec les
administrations, présenté par M. Zuccarelli.
Un autre projet de loi est fortement attendu par les parlementaires
communistes et par les acteurs de la vie locale : il s'agit du texte relatif à
l'urbanisme, à l'habitat et aux déplacements qui doit prendre en compte la
majeure partie des problématiques de la ville.
Pour l'heure, vous l'avez compris, monsieur le ministre, les membres du groupe
communiste républicain et citoyen voteront votre projet de budget, en espérant
toutefois que sa concrétisation sera, pour les habitants, à la hauteur de son
ambition.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à Mme Printz.
Mme Gisèle Printz
Pour la deuxième année consécutive, le projet de budget de la ville est celui
qui connaît la plus forte progression : l'an dernier, il franchissait le cap
symbolique du milliard de francs et augmentait de 30 %. Cette année, il
enregistre une augmentation de 10 %, voire de 40 % si l'on intègre les crédits
qui y sont rattachés. En fait, l'effort global en faveur de la politique de la
ville, qui s'exprime aussi au travers des budgets des ministères de l' emploi
et de la solidarité, de l'intérieur, de l'éducation nationale et du logement
atteindra pratiquement les 35 milliards de francs auxquels faisait référence M.
Jean-Pierre Sueur dans son rapport « Demain la ville ».
Cette augmentation particulièrement significative consacre la volonté du
Gouvernement de mener une action durable et ambitieuse en faveur de l'ensemble
des citadins. Elle se traduira par une action concrète rénovée, qui corrigera
les insuffisances des expérimentations précédemment menées, des
expérimentations trop souvent limitées aux frontières du seul quartier.
Ainsi, un grand programme de renouvellement urbain sera lancé sur dix ans. Il
sera destiné à réparer, mais aussi à avancer et à tracer un cadre de vie qui
n'exclut personne. Les contrats de ville et les grands projets de ville seront
les piliers de ce programme cohérent, en phase avec les réalités du terrain, et
ils s'inscriront dans une optique d'intégration des quartiers à la ville.
Chacun connaît, en effet, les difficultés liées aux quartiers urbains. Ceux-ci
concentrent une population à très bas niveau de revenus, durement touchée par
le chômage et la délinquance, pratiquement privée de services publics de
proximité et d'activités économiques. La reprise de la croissance et la baisse
du chômage ne signifient rien pour cette population en marge des grandes villes
et, de plus en plus, en marge de la société. Seule une approche globale pourra
permettre de s'attaquer à ces difficultés.
La priorité du Gouvernement pour une politique de la ville durable et efficace
s'exprime aussi au travers des réformes en cours qui accompagneront ce grand
programme de renouvellement urbain. Nous attendons beaucoup de la loi «
Urbanisme, habitat, déplacements ». Le comité interministériel des villes et du
développement social urbain qui se déroulera en décembre sous la présidence du
Premier ministre nous apportera très certainement des éléments de réponse quant
à ces réformes.
Nous attendons aussi beaucoup des différentes mesures que le ministre de la
fonction publique annoncera pour renforcer la présence et la qualité des
services publics. Je l'avais déjà souligné l'an dernier, mais je souhaite à
nouveau insister sur ce point tant il me semble important. La présence massive
de services publics respectueux de l'usager est une condition nécessaire au
développement des quartiers.
En fait, d'une politique appliquée à des sites prioritaires nous passons,
aujourd'hui, à une politique d'intégration des quartiers dans la ville tout
entière. Il s'agit, en quelque sorte, d'une logique de solidarité
d'agglomération qui renforcera la cohésion sociale en favorisant la
participation des habitants à la gestion urbaine de proximité et en
responsabilisant les acteurs locaux autour de projets collectifs.
Du point de vue des acteurs locaux que j'ai eu l'occasion de rencontrer, ce
budget est globalement positif et les projets à venir répondent tout à fait à
leurs attentes. Il est vrai que, depuis deux ans, ils ont eu l'occasion de
ressentir l'implication budgétaire du Gouvernement. Cette implication a
notamment permis de monter des projets qui étaient figés depuis plus de vingt
ans. La traduction la plus visible est la création des clubs de prévention.
Dans mon département, par exemple, il n'y a jamais eu autant de créations de
clubs de prévention que ces dernières années, et il est question d'en créer
huit en 2000 dans des endroits où rien n'avait été fait auparavant, faute de
moyens.
Cet exemple illustre le rôle d'impulsion de la politique de la ville sur les
collectivités locales. Dorénavant, ces dernières souhaitent s'impliquer
davantage, au même titre que les bailleurs sociaux, pour combattre l'exclusion
urbaine. Sur le terrain, les acteurs locaux n'ont jamais été à court d'idées ;
ce sont toujours les moyens qui ont manqué. Aujourd'hui, ils trouvent plus
facilement une écoute pour financer leurs projets.
La désignation du préfet comme interlocuteur unique, la déconcentration du
budget et l'allégement des procédures d'instruction des dossiers sont des
avancées qui permettront sans doute une meilleure efficacité des dispositifs.
Mais, concernant le financement des projets, il est toutefois à craindre que la
gestion ne soit encore trop rigide et éloignée du terrain.
Vous savez, monsieur le ministre, que les crédits de fonctionnement débloqués
en début d'année et destinés à financer des projets présentés par les
associations doivent être consommés avant la fin de cette même année. Parfois,
pour ne pas perdre ces crédits, les associations doivent réfléchir dans
l'urgence à un projet d'intégration qui nécessiterait un travail de fond
prenant plusieurs mois.
En réalité, il serait souhaitable que ces crédits puissent être reportés d'une
année sur l'autre, afin que les associations aient le temps nécessaire à une
réflexion de fond. Ce point pourrait peut-être faire l'objet d'une réflexion
avec le ministère des finances.
Concernant, toujours, le financement des projets, certaines réserves ont été
émises au sujet du fonds de participation des habitants. Ce fonds autonome géré
au sein des quartiers par un collectif d'habitants permet aux petites
associations bénévoles de s'impliquer davantage dans l'animation de proximité
en mettant en place de nouveaux projets. Beaucoup craignent que la rigidité de
l'administration ne nuise au financement ainsi qu'à la mise en oeuvre des
projets, qui d'ores et déjà fleurissent d'un bout à l'autre des quartiers.
Monsieur le ministre, pourriez-vous nous donner des informations quant au
déblocage de ces fonds de participation ?
A l'échelon supérieur, d'autres craintes résident dans le transfert des
enveloppes du PACT urbain vers les contrats de ville. Monsieur le ministre, les
communes concernées auront-elles la garantie de récupérer la totalité des
crédits qui leur étaient impartis dans le cadre du PACT urbain si elles signent
un contrat de ville, et pourront-elles bénéficier d'une augmentation de ces
crédits si elles en ont besoin ?
Enfin, monsieur le ministre, je souhaite souligner que la politique de la
ville menée par le Gouvernement depuis deux ans porte ses fruits. Les résultats
à l'échelon local sont pour nous tout à fait perceptibles, car nous côtoyons
chaque jour, dans nos départements, les acteurs qui appliquent cette politique
au quotidien. Malheureusement, il est regrettable que les statistiques
officielles ne soient pas plus précises et mieux adaptées aux actions de
proximité. En effet, les évaluations d'une politique de la ville sont faites à
certaines périodes de l'année par les ministères, les préfectures, les sous
préfectures et, parfois, à des niveaux inférieurs de façon ponctuelle. Pourquoi
ne pas évaluer les actions entreprises dans le cadre d'un contrat de ville de
façon permanente, dans des domaines et des secteurs encore plus ciblés ?
Il serait, par exemple, intéressant de connaître toute l'année l'évolution du
taux de chômage dans un quartier pour une catégorie de population très ciblée :
familles monoparentales, jeunes de moins de vingt-cinq ans issus de
l'immigration, femmes de plus de cinquante ans, etc.
Je pense que les associations et tous les acteurs impliqués au niveau local
seraient ravis d'avoir à leur disposition ces indicateurs, qui pourraient être
une source de motivation supplémentaire si les résultats sont positifs. Mais
aussi, et surtout, ces indicateurs pourraient être un formidable outil
d'ajustement rapide et de recadrage des actions entreprises, dans le cas où
celles-ci n'auraient pas immédiatement les effets escomptés.
De plus, monsieur le ministre, une évaluation permanente afficherait tout au
long de l'année l'impact de la politique ambitieuse et dynamique que vous menez
au nom du Gouvernement, et dont certains hésitent encore à reconnaître les
bienfaits. Cette proposition, qui m'a été faite récemment, m'a semblé fort
intéressante, et je tenais à vous la soumettre. Peut-être pourra-t-elle faire
l'objet d'une étude de la part de votre ministère ?
Pour conclure, monsieur le ministre, je dirai que la politique de la ville est
un enjeu majeur des années à venir. Elle doit avoir pour objectif essentiel de
permettre à tous les citadins d'accéder à une pleine citoyenneté et de
s'intégrer véritablement dans la société française.
Votre budget respecte tout à fait cet objectif et s'annonce comme un véritable
levier des politiques publiques, indicateur et mobilisateur de l'ensemble des
acteurs concernés. Il affiche une véritable ambition pour la ville. Nous le
voterons sans hésiter.
(Applaudissements sur les travées socialistes et sur
les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Eckenspieller.
M. Daniel Eckenspieller.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il y a deux
ans, à cette tribune, je disais notre étonnement et notre regret de ne pas
voir, au sein du Gouvernement, un ministre chargé très spécifiquement des
problèmes de la ville.
L'année dernière, cette lacune était comblée, et l'on nous annonçait qu'il
convenait, avant de passer à l'action, de mener une très large réflexion, en
particulier dans un nombre restreint de sites pilotes particulièrement
sensibles.
Cette année, nous pouvons considérer comme relativement positives la
croissance en valeur absolue des crédits consacrés à la politique de la ville,
la concentration de certains crédits récupérés sur d'autres ministères, la
volonté affirmée - mais elle n'a cessé de l'être par les gouvernements
successifs - d'aller vers plus de simplicité, de réactivité et de souplesse.
Positive également l'orientation qui consiste, dans certains secteurs
particulièrement dégradés, à procéder à des interventions très lourdes, tant il
est vrai - de nombreux exemples à travers le pays le démontrent -
qu'unerestructuration profonde du site urbain est souvent la condition
indispensable d'une amélioration pérenne.
On constate une augmentation sensible des moyens consacrés à la communication,
mais on aimerait que cette communication serve surtout à souligner certains
aspects positifs de la vie urbaine.
Nos concitoyens y connaissent une diversité de situations qui est extrême -
très souvent, le pire côtoie le meilleur -, et l'on devrait parler également,
et davantage sans doute, du meilleur : de la richesse humaine qui s'exprime
dans les villes, du foisonnement d'initiatives qui s'y développent, du travail
extraordinaire qu'y accomplissent ces réseaux d'hommes et de femmes admirables
qui combattent, pied à pied, pour la reconquête de la paix publique et de la
citoyenneté. On devrait parler aussi des réussites, car il y en a. On devrait
évoquer plus souvent les villes et les quartiers pacifiés, évoquer également le
travail extraordinaire qu'accomplissent des centaines de milliers de bénévoles
pour développer et faire vivre nos associations sportives, culturelles,
sociales et autres, véritables creusets où se forme le lien social.
Mais ces réussites-là, qui restent fragiles et constamment menacées, sont
toujours le résultat d'une détermination et d'un engagement exceptionnels des
élus locaux et des acteurs de terrain. Ils ne sont jamais au premier chef la
conséquence des initiatives de l'Etat. Il ne peut pas en être autrement. Et
c'est bien là que le bât blesse.
Depuis votre nomination, monsieur le ministre, nous avons connu une inflation
de colloques, de réunions, de séminaires, des avalanches de diagnostics,
d'études, de statistiques, des montagnes de documents.
Il serait intéressant de chiffrer les centaines de milliers d'heures passées
en réunions par les uns et par les autres, les centaines de milliers de
kilomètres cumulés pour rallier tel ou tel lieu de réunion.
Et, pendant ce temps, la violence perdurait et s'amplifiait, sur la voie
publique, dans les établissements scolaires, autour des stades, dans les
transports collectifs.
A cela s'ajoute la stratification des dispositifs divers : contrats de plan
Etat-région, contrats de pays, contrats d'agglomération, contrats de villes,
schémas de services collectifs, grands projets urbains, zones de redynamisation
urbaine, zones franches urbaines, à quoi s'ajoutent les contrats éducatifs
locaux, les contrats locaux de sécurité, les programmes locaux de l'habitat,
les conférences du logement, les programmes locaux d'insertion par
l'économique, et bien d'autres encore.
Ce foisonnement et la technicité que les services ont inévitablement voulu y
introduire auront, en définitive, fait le bonheur d'une multitude d'organismes
de consultants, ce qui, hormis leur coût, n'eût pas été très gênant si cela
n'avait pas eu pour conséquence d'éloigner progressivement les élus locaux
d'une construction dont ils étaient pourtant les mieux à même d'apprécier les
tenants et les aboutissants.
Mme Nelly Olin.
C'est vrai !
M. Daniel Eckenspieller.
La politique de la ville est devenue une affaire de techniciens, il n'y a plus
de place pour la géniale improvisation qui, parfois, engendre des miracles.
On ne peut pas ne pas avoir le sentiment qu'une fois de plus la logique
administrative doit l'emporter sur celle du terrain, portée par les élus locaux
et les acteurs associatifs.
Un exemple, tout récent, illustrera mon propos.
Vous avez dit à l'Assemblée nationale, monsieur le ministre, que « le
Gouvernement a décidé une mobilisation exceptionnelle pour que chaque chômeur
des quartiers puisse se voir proposer une solution de formation ou d'insertion
professionnelle ».
Dans le même temps, un préfet, invoquant le code des marchés publics, a déféré
un maire devant le tribunal administratif parce qu'il avait confié à une régie
de quartier, au titre du « mieux disant social » -, pourtant explicitement
mentionné dans l'appel d'offres -, le nettoyage de l'aire d'accueil des gens du
voyage de sa commune. Le commissaire du Gouvernement a expliqué que le « mieux
disant social » heurtait les principes d'égalité et de liberté d'entreprendre,
et leur corollaire, la libre concurrence.
Le tribunal a annulé, mardi dernier, le marché concerné.
N'est-ce pas remettre en cause le principe même d'une politique de la ville ?
Et comment, dès lors, les élus locaux garderaient-ils la foi pour se battre
contre l'exclusion ?
En première ligne sur le front de la reconquête urbaine, ils ont trop souvent
le sentiment qu'il n'y a ni véritable partenariat, ni subsidiarité, ni parfois
même confiance suffisante.
Pour des subventions modestes par rapport au financement apporté par leur
collectivité elle-même pour telle ou telle action, il leur faut élaborer un
projet détaillé des mois, voire des années, à l'avance, comme si le quotidien
ne bousculait pas les urgences.
Puis vient la procédure tatillonne de l'évaluation. Cette procédure est
normale, bien entendu, et correspond à une indispensable exigence de rigueur et
de transparence. Mais qui procède à l'évaluation des actions conduites par
l'Etat dans les quartiers en matière d'éducation nationale, de police, de
justice, de santé ?
Sans doute faut-il voir dans la complexité et l'inadaptation des procédures
imposées aux collectivités locales et aux associations l'explication de
l'utilisation incomplète de certaines dotations budgétaires.
Les maires demandent à être davantage considérés comme les maîtres d'oeuvre de
la politique de la ville, l'Etat apportant son accompagnement, à la mesure de
la situation.
Les associations connaissent, elles aussi, des états d'âme dues à des raisons
analogues.
Aux énormes difficultés inhérentes aux problèmes posés par leur mission, aux
procédures complexes, aux difficultés de trésorerie viennent s'ajouter
aujourd'hui une insécurité juridique croissante et des menaces de fiscalisation
qui n'ont pas encore été clairement levées.
Le centenaire de la loi sur les associations devrait nous donner l'occasion,
avant 2001, de légiférer sur la reconnaissance économique et sociale de la vie
associative à but non lucratif, notamment dans le champ de l'éducation
populaire, et de supprimer la taxe sur les salaires qui pèse sur l'emploi
associatif. En fait, les sommes versées à l'Etat au titre des fiscalités
diverses dépassent très souvent le montant des subventions perçues, une main
reprenant très vite ce que l'autre a donné.
Les acteurs locaux jouent dans la politique de la ville un rôle majeur. Il
appartient à l'Etat de les soutenir, de les accompagner, et de le faire à la
hauteur des enjeux en cause.
Mais il ne doit pas vouloir conduire cette politique dans une logique
stéréotypée et administrative. Tel ne nous semble pas être, monsieur le
ministre, l'axe fort de la démarche dans laquelle vous vous êtes engagé.
C'est pour cette raison et pour celles que mes collègues ont évoquées tout à
l'heure que les sénateurs du groupe du Rassemblement pour la République ne
voteront pas le projet de budget que vous avez soumis à leur examen.
(Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Claude Bartolone,
ministre délégué à la ville.
Monsieur le président, mesdames, messieurs
les sénateurs, je suis particulièrement heureux de vous présenter, à travers
l'examen des crédits de mon département ministériel, une politique de la ville
en ordre de marche, avec des outils rénovés et des moyens renforcés, dont
l'ambition, à l'aube du xxie siècle, est de réduire la fracture territoriale
dans notre pays. Elle constitue désormais une priorité durable et sera au coeur
de la deuxième étape de l'action gouvernementale, comme le confirmera le
Premier ministre lors du comité interministériel de la ville qui se tiendra le
14 décembre prochain.
Nous présentons donc notre politique avec des outils rénovés et des moyens
renforcés, au service d'une nouvelle ambition.
Le dernier recensement vient de confirmer l'évolution urbaine de notre pays.
Il révèle que 80 % des Français habitent désormais en ville. Il confirme aussi
une évolution favorable, le renforcement des grandes agglomérations de
province, et une autre moins heureuse, l'affaiblissement du coeur de
l'agglomération parisienne au profit d'un étalement urbain continu.
Dans le même temps, à l'occasion des élections européennes, un courant
ruraliste s'est affirmé, traduisant une inquiétude que l'on retrouve à
intervalles réguliers, par exemple devant l'évolution des services publics en
milieu rural face à la montée des violences urbaines dans les villes
moyennes.
Le Gouvernement a pris en compte ces deux phénomènes dans une politique
équilibrée d'aménagement du territoire, illustrée par un discours reposant sur
la nécessaire solidarité entre les territoires urbains et ruraux et dépassant
l'opposition désuète entre villes et campagnes. Cette approche équilibrée
justifie d'autant mieux la nécessité d'une politique de la ville ambitieuse et
d'une mobilisation accrue des financements nationaux et européens.
Les outils de cette politique sont désormais en place : lois sur
l'intercommunalité et sur le développement du territoire, loi relative à la
lutte contre les exclusions. Il convient maintenant d'en assurer l'animation
territoriale afin que des projets de développement solidaire permettent de
traduire notre ambition d'assurer tout à la fois une évolution équilibrée des
espaces et une meilleure intégration des populations les plus défavorisées.
L'élaboration de ces projets territoriaux nécessite un approfondissement de la
décentralisation, de la déconcentration et de la démocratie locale.
Avec un cadre rénové et des moyens accrus, la prochaine génération de contrats
de ville ambitionne précisément de porter ces projets de développement
solidaire dans les agglomérations concernées par la crise urbaine.
Ces contrats de ville, principaux outils de mise en oeuvre de la politique de
la ville, bénéficieront pour les sept prochaines années de moyens en hausse de
70 %, avec 17,7 milliards de francs de crédits, dont 8,9 milliards de francs
pour le seul ministère de la ville.
Le budget du ministère de la ville sera de nouveau celui qui augmentera le
plus en 2000. Après 32 % d'augmentation en 1999, le projet de loi de finances
vous propose une augmentation de près de 10 % à base constante, qui servira
pour l'essentiel, en dehors du partenariat national et des opérations Ville Vie
Vacances, à alimenter les programmes des contrats de ville.
Les moyens de fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville
sont en effet stables, tandis que les crédits d'études diminuent et que les
crédits de communication destinés à l'animation nationale ou régionale sont
désormais mieux identifiés.
C'est certainement cette meilleure identification qui a amené les rapporteurs
à formuler des remarques sur l'augmentation du budget de la communication,
alors qu'il est en baisse par rapport à l'année dernière. Cette ligne
identifiée permettra d'ailleurs de prévenir des critiques de l'ordre de celles
que vous avez eu l'occasion d'émettre sur les corrections qui ont eu lieu au
cours du précédent budget. Les choses seront claires. En tout cas, messieurs,
je vous conseille de revoir vos chiffres : je le répète, les crédits destinés à
la communication sont en baisse.
Outre l'augmentation nette qu'il connaîtra l'an prochain, il convient de noter
que le budget de la ville regroupera, à partir de 2000, plus de 300 millions de
francs de crédits auparavant dispersés et provenant de l'aménagement du
territoire, de l'environnement, de la jeunesse et des sports, de la justice, de
l'emploi et de la solidarité, de la santé ou du FARIF - le fonds pour
l'aménagement de la région d'Ile-de-France.
Cette volonté de simplification se retrouvera également à l'échelon local : 90
% des crédits seront délégués aux préfets de départements, et les procédures
d'instruction des dossiers, notamment pour les petites associations, qui
agissent au plus près de la réalité des quartiers et qui ne sont pas toujours
reconnues pour ce qu'elles sont comme pour ce qu'elles font, seront allégées.
C'est la raison pour laquelle je souhaite établir des relations plus confiantes
mais aussi plus exigeantes que par le passé entre l'Etat et le monde
associatif, au moment où celui-ci s'apprête à fêter le centenaire de sa loi
fondatrice.
Les associations seront donc les premières bénéficiaires des simplifications
radicales que j'ai introduites dans les procédures de la politique de la ville,
qui visent notamment à instaurer un dossier unique simplifié, à accélérer le
versement des subventions et à mutualiser les fonds publics dans un « pot
commun ».
Le budget du ministère délégué à la ville s'élèvera donc à plus de 1,4
milliard de francs en 2000, contre 1 milliard de francs en 1999.
Cette priorité forte du Gouvernement pour la politique de la ville, qui se
traduit depuis deux ans par des augmentations sans précédent du budget du
ministère, se retrouve également dans les crédits de droit commun que les
différents ministères consacrent à la politique de la ville.
Cette mobilisation des ministères concernés est fondamentale car la politique
de la ville doit non pas être une politique sectorielle supplémentaire mais, au
contraire, servir à mobiliser et à infléchir les leviers traditionnels de
l'action publique.
Voilà, messieurs les rapporteurs, une première opposition forte. Je ne
souhaite pas que le ministère de la ville regroupe l'ensemble des crédits que
vous avez évoqués. Si nous souhaitons que l'ensemble des ministères se rendent
compte de la priorité que représente cette révolution urbaine, il faut que
chacun d'entre eux, financièrement mais aussi culturellement, se sente
propriétaire d'une partie de l'enjeu de la politique de la ville.
La Caisse des dépôts et consignations sera également un partenaire important
de la nouvelle étape de la politique de la ville.
Une enveloppe additionnelle de 3 milliards de francs sera ainsi mobilisée sur
les fonds propres de la Caisse, en appui du programme de renouvellement urbain.
Elle permettra notamment de soutenir les opérateurs publics en préfinançant le
démarrage d'opérations d'aménagement, d'assurer la capitalisation d'opérateurs
urbains et de contribuer à la mise en place de fonds de garantie.
Un volet consacré à la revitalisation économique des quartiers concernés sera
également identifié au sein du programme, intitulé « développement économique
et emploi », de l'établissement public.
Ce changement d'échelle de la politique de la ville s'accompagnera d'une
participation financière plus importante des collectivités locales, parce que
les régions et les départements souhaitent s'investir davantage et parce que
les communes les plus pauvres ont bénéficié d'une augmentation de 45 % de la
DSU dès 1999.
Comme l'a annoncé le Premier ministre à Strasbourg, le Gouvernement a prévu
pour 2000 une nouvelle augmentation de 500 millions de francs, comme je l'avais
demandé, en plus de la dotation de 200 millions de francs destinée à tenir
compte des résultats du recensement.
Ce sera également le cas pour les fonds structurels européens, qui, malgré
leur diminution globale annoncée à partir de 2000, profiteront davantage à la
politique de la ville, notamment dans la région d'Ile-de-France et la région
Rhône-Alpes. Les quartiers en difficulté seront même, pour la première fois,
inscrits en tant que tels dans la prochaine génération de fonds structurels
2000-2006.
C'est un témoignage très important de la prise en compte nouvelle des
problématiques urbaines par l'Europe.
Au total, comme vous avez pu le constater à la lecture du « jaune » qui vient
de paraître, l'effort global en faveur de la politique de la ville atteindra,
dès 2000, 34,9 milliards de francs, soit, approximativement, le montant auquel
faisait référence le rapport Sueur au moment de sa publication.
Les moyens nouveaux accordés à la politique de la ville en changent
profondément le sens. D'une politique d'amortisseur social, certes nécessaire
en temps de crise, l'enjeu est d'en faire un outil de développement social et
d'intégration des quartiers à la ville.
Mesdames, messieurs les sénateurs, la politique de la ville est au coeur du
projet de société du Gouvernement.
Voulons-nous encore vivre ensemble ? Telle est la question à laquelle répond
la priorité accordée à la politique de la ville dans la deuxième étape de
l'action gouvernementale.
Le Premier ministre a en effet décidé que le lancement des nouveaux contrats
de ville s'inscrira dans la perspective d'un ambitieux programme de rénovation
urbaine et de solidarité qu'il souhaite engager pour les dix prochaines années
et qu'il présentera lors d'un comité interministériel le 14 décembre prochain,
le troisième qu'il présidera personnellement. Permettez-moi de vous en
présenter les grands axes : le renouvellement urbain, l'emploi et les services
publics.
Une action résolue pour réintroduire de la mixité sociale dans les
agglomérations s'impose tout d'abord, avec le lancement d'un grand programme de
renouvellement urbain et de revitalisation économique.
Quarante ans après le début de la vague massive de construction de logements
sociaux, vingt ans après le début du grand programme de réhabilitation lancé en
1981, de nombreux ensembles monofonctionnels sont devenus largement obsolètes.
Ils ne correspondent plus aux attentes de la population et concentrent ceux qui
n'ont plus le choix de leur lieu d'habitation : les « assignés à résidence ».
Ils constituent les premiers signes d'une ghettoïsation de nos villes, y
compris au sens ethnique du terme. Pour les réinscrire dans la normalité, un
engagement exceptionnel de l'Etat est indispensable.
Ces opérations de renouvellement urbain seront, bien entendu, d'importance
variable suivant les sites. Une cinquantaine d'entre elles, de très grande
ampleur, pourront être qualifiées de « grands projets de ville », en référence
aux grands projets urbains lancés en 1992.
Mais, sur ces sites exceptionnels, une nouvelle manière de préparer et de
mettre en oeuvre le projet devra être engagée.
Grâce à l'expérience des grands projets urbains, nous savons désormais ce qui
est indispensable à la réussite de projets de requalification aussi complexes
et aussi ambitieux : l'engagement fort des élus locaux, la simplification des
procédures, l'équilibre entre le court terme et le long terme, entre le budget
de fonctionnement et le budget d'investissement. Les 9 et 10 décembre, à
Vaulx-en-Velin - l'un des GPU qui fonctionnent le mieux -, j'organiserai deux
journées consacrées spécifiquement à ces questions pour élaborer en commun la
charte de qualité de ces grands projets.
Outre sa dimension financière, que l'on retrouvera dans la loi de finances
pour 2001, ce grand programme de renouvellement urbain nécessitera de nouveaux
outils législatifs. Ceux-ci seront inscrits dans le projet de loi sur
l'urbanisme, l'habitat, les transports et la politique de la ville. Ce texte
contiendra notamment une réforme de la loi d'orientation sur la ville visant à
mieux répartir les logements sociaux sur l'ensemble de l'agglomération et une
réforme de la législation sur les copropriétés dégradées.
Le programme de renouvellement urbain, destiné à recomposer les quartiers
d'habitat social et à les intégrer au reste de la ville, comprendra différentes
mesures en faveur de l'implantation d'entreprises et de services dans les
quartiers en difficulté ou à proximité de ceux-ci. Si l'on veut faire de ces
quartiers, souvent stigmatisés, des quartiers normaux, il ne suffit pas de
repeindre les façades. Il faudra, dans certains cas, détruire des logements
dont plus personne ne veut et réorganiser, avec les habitants, l'ensemble du
quartier pour le rendre attractif et vivant.
Dans ce cadre, il conviendra notamment d'identifier les espaces qui pourraient
un jour accueillir des entreprises et des services. Un programme d'aménagement
foncier et d'investissements publics sera alors mis en oeuvre avec tous les
partenaires pour améliorer les dessertes, les services et la sécurité de ces
espaces. Ce programme mobilisera également les moyens de la Caisse des dépôts
et ceux des collectivités locales, regroupés dans le cadre d'un fonds pour le
renouvellement urbain.
Des aides à l'investissement pourront être accordées aux entreprises qui
acceptent de s'implanter dans ces nouveaux espaces, sur la base d'un véritable
projet partagé. D'un côté, les partenaires publics s'engagent à entreprendre
des actions pour faire de ce quartier un quartier « normal » ; de l'autre, les
entreprises s'engagent à s'implanter et à créer des emplois. Les aides
accordées aux entreprises, sur la base de ce projet, scellent l'accord.
D'autres mesures destinées à soutenir et à dynamiser le commerce de proximité
seront également annoncées, tant pour éviter des processus difficilement
réversibles de désertification commerciale que pour développer son rôle
essentiel de service de proximité et de lien social pour la population.
Tous ces outils devront être utilisés et complétés, à partir d'une stratégie
collective de développement solidaire pour nos villes.
Au-delà des premières mesures qui seront annoncées lors du conseil
interministériel de la ville de décembre, je souhaite profiter de l'année 2000,
avant-dernière année d'entrée dans les dispositifs des zones franches et des
zones de redynamisation urbaine, pour associer à la réflexion les élus et le
secteur privé, dans la foulée du rapport parlementaire Bourguignon-Rodrigo.
J'insiste sur le secteur privé parce que c'est le retour des investisseurs
privés, sans logique de chasseur de prime, qui consacrera le retour à la
normale des quartiers que nous souhaitons intégrer.
Les investissements publics massifs que nous nous apprêtons à consentir
doivent correspondre à une stratégie pensée en fonction de cet objectif : faire
en sorte que les habitants et ceux qui entreprennent parient sur l'avenir de
ces quartiers.
C'est cette stratégie collective et adaptée à la réalité de chaque site qui a
le plus manqué aux acteurs des zones franches urbaines, dont le bilan, je le
confirme, a été jugé inégal et décevant par les différentes inspections
générales mandatées pour informer le Gouvernement et le Parlement. Je rapelle
qu'il s'agit là d'un rapport qui avait été demandé par le Sénat lui-même.
Négligeant les diagnostics fins des territoires, le dispositif des zones
franches urbaines a été conçu comme une réponse uniforme, fondée sur les seules
vertus du libéralisme. Il ne concernait qu'un nombre restreint de territoires,
pas toujours les plus difficiles. Malgré son coût élevé, il n'a pas fait la
preuve de son efficacité ni de son équité, ce qui nous fait encourir les
reproches de la Commission européenne.
C'est la raison pour laquelle, comme je l'avais annoncé, le Gouvernement a
décidé, lors d'un comité interministériel qui s'est tenu le 2 septembre
dernier, de prendre un certain nombre de mesures pour moraliser le dispositif
dès 2000. La partie législative de cet ensemble de mesures sera examinée
prochainement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.
Il s'agit, premièrement, de lutter contre le phénomène des entreprises
fantômes, qui usent de la domiciliation dans le quartier sans créer aucune
activité. Nous allons préciser la notion d'emploi exclusif en zone franche
urbaine.
Il s'agit, deuxièmement, d'éviter le nomadisme des entreprises qui « surfent
», les élus eux-mêmes me l'ont confirmé, d'une zone franche urbaine à l'autre
pour continuer à bénéficier du dispositif. Les exonérations seront supprimées
pour les entreprises qui se livrent à de telles pratiques.
Il s'agit, troisièmement, de renforcer la création nette d'emplois en divisant
par deux le taux d'exonération en cas de simple transfert et en interdisant le
bénéfice de ces mesures aux entreprises ayant licencié dans l'année précédant
le transfert.
Il s'agit, quatrièmement, d'améliorer l'effet du dispositif en termes
d'emplois pour les habitants de ces quartiers en fixant un nombre d'heures
minimum de travail pour comptabiliser les embauches. Autrement dit, il ne
suffira plus de présenter comme une création d'emploi les trois heures
attribuées à une femme de ménage pour l'entretien des locaux de
l'entreprise.
Il s'agit enfin, cinquièmement, de créer un système de suivi statistique
régulier des résultats de ce dispositif, dont l'évaluation n'avait pas été
prévue initialement.
Ces différentes mesures, dont l'utilité, je le crois, ne prêtera pas à
discussion, témoignent du souhait du Gouvernement de ne pas systématiquement
défaire ce qu'une précédente majorité a expérimenté et de conduire le
dispositif des zones franches urbaines à son terme, tel qu'il est prévu par la
loi.
L'emploi reste la priorité numéro un. Or le retour de la croissance profite
d'abord à ceux qui étaient les plus proches de l'emploi. Il y a donc un risque
important de voir les habitants des quartiers en difficulté, moins qualifiés et
écartés depuis longtemps du marché du travail, être les derniers à bénéficier
de l'embellie économique. Le sentiment d'injustice que pourraient éprouver ces
habitants en voyant repartir le train de la croissance sans eux serait la pire
des choses pour tous.
En lien avec Martine Aubry, le Gouvernement a donc décidé une mobilisation
exceptionnelle, annoncée lors d'une réunion extraordinaire de l'ANPE, pour que
chaque chômeur dans ces quartiers puisse se voir proposer une solution de
formation ou d'insertion professionnelle.
Un programme de lutte contre les discriminations à l'embauche, dont nombre
des habitants de ces quartiers sont encore victimes en raison de la couleur de
leur peau, de la consonance de leur nom ou de leur adresse, sera mis en oeuvre
à tous les niveaux.
A la lumière de la réussite des emplois-jeunes, qui ont profité à près de 30
000 jeunes des quartiers, rendant l'espoir à autant de familles, le
Gouvernement lancera un programme d'adultes-relais pour conforter la fonction
parentale et le rôle de médiation des adultes.
L'accès à l'emploi et la restauration du pacte républicain passeront également
par un rôle accru des services publics. Le Premier ministre, Lionel Jospin, a
souhaité à cette fin que le ministre de la fonction publique, de la réforme de
l'Etat et de la décentralisation prépare différentes mesures pour renforcer la
présence et la qualité des services publics : c'est le dernier axe du programme
de renouvellement urbain et de solidarité dont le Gouvernement va engager la
mise en oeuvre.
J'ai, pour ma part, formulé un certain nombre de propositions, en particulier
pour relancer la politique d'implantation de services publics sur la base d'un
diagnostic réalisé cette année dans les départements les plus concernés, et qui
fait apparaître des carences et des besoins nouveaux. J'ai également souhaité
que l'Etat transforme ses pratiques, en sachant travailler dans la proximité et
la transversalité. Des délégués de l'Etat, à l'exemple de ce qui se fait dans
le Rhône, seront ainsi nommés en 2000 dans les quartiers concernés par la
politique de la ville pour animer des projets de services publics locaux.
De la même manière, en accord avec Bernard Stasi, médiateur de la République,
je pense nécessaire de développer les formes de médiation entre les citoyens et
les services publics en définissant un nouvel échelon de proximité pour les
délégués du médiateur.
Emile Zuccarelli prépare, quant à lui, des propositions pour améliorer la
motivation et la qualification des agents publics qui oeuvrent dans le cadre de
la politique de la ville, ainsi que pour élargir le recrutement dans les
services publics, à de nouvelles compétences issues des quartiers. Le Premier
ministre est particulièrement attaché à ce que le service public soit à l'image
de toute la population. Les efforts réalisés par le ministère de l'intérieur ou
par des entreprises publiques comme La Poste nous montrent clairement la voie à
emprunter.
Mesdames, messieurs les sénateurs, nous voyons bien qu'à travers cet imposant
chantier c'est à la construction d'un monde urbain fait pour l'homme que nous
aspirons collectivement. Car, si nous sommes entrés de plain-pied, et depuis
longtemps, dans la civilisation urbaine, la ville est encore trop souvent
perçue comme le lieu de tous les désordres. De fait, la réelle insécurité
ressentie par les habitants des quartiers témoigne d'une profonde remise en
cause affectant nos valeurs républicaines et nos repères sociaux.
La politique d'ensemble qui est menée par le Gouvernement pour répondre de
manière globale à l'aspiration à la tranquillité de nos concitoyens commence à
porter ses fruits. Les décisions du Gouvernement à cet égard sont aujourd'hui
mises en oeuvre, comme le sera dans les jours prochains la loi du 6 janvier
1999 sur les chiens dangereux.
M. Dominique Braye,
rapporteur pour avis.
C'est une bonne nouvelle !
M. Claude Bartolone,
ministre délégué.
Il en est de même pour les mesures des conseils de
sécurité intérieure en matière de délinquance des mineurs. Celles-ci avaient
trois objectifs que je souhaite vous rappeler.
Premier objectif : assurer une présence effective dans les zones les plus
sensibles, avec le redéploiement, dès 1999, de 1 900 policiers et gendarmes, la
mise en place de la police de proximité dans soixante-quatre sites et le
développement des maisons de la justice et du droit.
Deuxième objectif : agir sur l'environnement des jeunes, en luttant contre les
discriminations dont ils sont fréquemment l'objet et en confortant les
familles, souvent déstabilisées par la crise.
Troisième objectif : répondre enfin de manière adaptée aux actes de
délinquance, en développant les actions de prévention du ministère de la ville
et en renforçant les moyens de réinsertion, qu'il s'agisse des brigades de
prévention de la délinquance juvénile dans la gendarmerie, des unités
éducatives renforcées et des centres de placement immédiat, du recrutement de
personnels spécifiques pour les mineurs en détention, de l'ouverture de
nouvelles classes relais ou de la formation des personnels chargés de la
prévention et de la prise en charge des mineurs délinquants.
Ces différentes mesures, auxquelles s'ajoute le développement des processus de
médiation sociale et de participation des habitants, seront coordonnées sur le
plan local dans le cadre des contrats de ville, qui engloberont les contrats
locaux de sécurité.
Mesdames, messieurs les sénateurs, il faut que le monde urbain sache
s'organiser, à la fois pour mobiliser les moyens permettant de soigner les
parties malades de la ville et pour faire prendre conscience à nos concitoyens
que notre avenir urbain, si nous en faisons un enjeu du débat politique, peut
représenter le meilleur pour notre société.
A cet égard, je veux saluer l'initiative de trois asssociations d'élus
représentant les villes moyennes et grandes ainsi que les villes de banlieue
qui ont décidé de tenir une première conférence des villes au mois de mars. Je
me félicite également de voir les départements prendre une part nouvelle et
fondamentale, compte tenu de leurs compétences, dans la politique de la
ville.
L'année 2000 sera décisive pour réconcilier notre pays avec son avenir urbain.
La nouvelle étape de la décentralisation envisagée par le Premier ministre doit
permettre de relégitimer l'action publique auprès de nos concitoyens, notamment
les plus jeunes et les plus fragiles, de leur redonner confiance dans nos
institutions et notre pacte républicain.
En refusant les ghettos urbains, en accentuant les mécanismes de solidarité,
c'est le projet d'une société ouverte et juste que nous poursuivons. Nul doute
qu'il sera partagé par le plus grand nombre !
(Applaudissements sur les
travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain
et citoyen.)
M. le président.
Nous allons procéder à l'examen et au vote des crédits figurant aux états B et
C concernant la ville.
ÉTAT B
M. le président.
« Titre III : 4 822 661 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre III.
(Ces crédits ne sont pas adoptés.)
M. le président.
« Titre IV : 332 335 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix les crédits figurant au titre IV.
(Ces crédits ne sont pas adoptés.)
ÉTAT C
M. le président.
« Titre V. - Autorisations de programme : 6 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 6 000 000 francs. »
Personne ne demande la parole ?
Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement
figurant au titre V.
(Ces crédits ne sont pas adoptés.)
M. le président.
« Titre VI. - Autorisations de programme : 531 000 000 francs ;
« Crédits de paiement : 144 200 000 francs ;
Personne ne demande la parole ?. »
Je mets aux voix les autorisations de programme et les crédits de paiement
figurant au titre VI.
(Ces crédits ne sont pas adoptés.)
M. le président.
Nous avons achevé l'examen des dispositions du projet de loi de finances
concernant la ville.
9
DÉPÔT D'UNE PROPOSITION DE LOI
M. le président.
J'ai reçu de MM. Daniel Eckenspieller, Jean Bernadaux, Jean Bernard, Daniel
Bernardet, Jean Boyer, Dominique Braye, Gérard César, Jean Clouet, Charles de
Cuttoli, Xavier Darcos, Philippe Darniche, Désiré Debavelaere, Michel Doublet,
Bernard Fournier, Jean-Claude Gaudin, Patrice Gélard, Alain Gérard, Francis
Grignon, Hubert Haenel, Marcel Henry, Jean-Louis Lorrain, André Maman, Serge
Mathieu, Jean-Luc Miraux, Paul Natali, Mme Nelly Olin, MM. Joseph Ostermann,
Lylian Payet, Jacques Peyrat, Victor Reux, Philippe Richert et Bernard Barraux
une proposition de loi relative aux élections municipales dans les communes de
moins de 3 500 habitants et modifiant le code électoral.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 111, distribuée et renvoyées à
la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage
universel, du règlement et d'administration générale, sous réserve de la
constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues
par le règlement.
10
TEXTES SOUMIS EN APPLICATION
DE L'ARTICLE 88-4 DE LA CONSTITUTION
M. le président.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement du Conseil fixant certaines mesures de contrôle
concernant les navires battant pavillon de parties non contractantes à
l'Organisation des pêches de l'Atlantique du Nord-Ouest.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-1354 et distribué.
J'ai reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le
Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1251/1999
instituant un régime de soutien aux producteurs de certaines cultures arables,
pour y inclure le lin et le chanvre destinés à la production de fibres.
Proposition de règlement du Conseil portant organisation commune des marchés
dans le secteur du lin et du chanvre destinés à la production de fibres.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-1355 et distribué.
11
DÉPÔT D'UN RAPPORT
M. le président.
J'ai reçu de M. Michel Mercier un rapport fait au nom de la commission des
finances, du contrôle budgétaire, et des comptes économiques de la nation sur
le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration
d'urgence, modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif
à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la
répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales (n° 56,
1999-2000).
Le rapport sera imprimé sous le n° 110 et distribué.
12
DÉPÔT D'UN AVIS
M. le président.
J'ai reçu de M. Paul Girod un avis présenté au nom de la commission des lois
constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et
d'administration générale sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée
nationale, après déclaration d'urgence, modifiant le code général des
collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement
général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux
collectivités locales (n° 56, 1999-2000).
L'avis sera imprimé sous le n° 109 et distribué.
13
ORDRE DU JOUR
M. le président.
Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment
fixée au vendredi 3 décembre 1999, à neuf heures trente, quinze heures et le
soir :
Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2000, adopté par
l'Assemblée nationale (n°s 88 et 89, 1999-2000).
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du
contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Deuxième partie. - Moyens des services et dispositions spéciales :
- Equipement, transports et logement :
V. - Tourisme :
Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial (rapport n° 89, annexe n° 28)
;
M. Charles Ginésy, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (avis n° 91, tome XVI) ;
I. - Services communs.
II. - Urbanisme et logement :
M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial (rapport n° 89, annexes n°s 21 et 22)
;
M. Jacques Bellanger, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (urbanisme, avis n° 91, tome XV) ;
M. Jean-Pierre Plancade, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (logement, avis n° 91, tome XIV) ;
M. Jacques Bimbenet, rapporteur pour avis de la commission des affaires
sociales (logement social, avis n° 93, tome VIII).
III. - Transports :
1° Transports terrestres.
2° Routes.
3° Sécurité routière.
M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial (transports terrestres, rapport n° 89,
annexe n° 23) ;
M. Georges Berchet, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (transports terrestres, avis n° 91, tome XVIII) ;
M. Gérard Miquel, rapporteur spécial (routes et sécurité routière, rapport n°
89, tome XXIV) ;
M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (routes et voie navigables, avis n° 91, tome XIII).
4° Transport aérien et météorologie (et article 70
quater
).
- Budget annexe de l'aviation civile :
M. Yvon Collin, rapporteur spécial (rapport n° 89, annexe n° 25) ;
M. Jean-François Le Grand, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (aviation civile, avis n° 91, tome XIX).
IV. - Mer (et article 70
ter
) :
M. Claude Lise, rapporteur spécial (marine marchande, rapport n° 89, annexe n°
26) ;
M. Marc Massion, rapporteur spécial (ports maritimes, rapport n° 89, annexe n°
27) ;
Mme Anne Heinis, rapporteur pour avis de la commission des affaires
économiques et du Plan (avis n° 91, tome XX).
Délai limite pour les inscriptions de parole
dans les discussions précédant l'examen des crédits
de chaque ministère
Le délai limite pour les inscriptions de parole dans les discussions précédant
l'examen des crédits de chaque ministère est fixé à la veille du jour prévu
pour la discussion, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements
aux crédits budgétaires pour le projet
de loi de finances pour 2000
Le délai limite pour le dépôt des amendements aux divers crédits budgétaires
et articles rattachés du projet de loi de finances pour 2000 est fixé à la
veille du jour prévu pour la discussion, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements aux articles
de la deuxième partie, non joints à l'examen
des crédits du projet de loi de finances pour 2000
Le délai limite pour le dépôt des amendements aux articles de la deuxième
partie, non joints à l'examen des crédits du projet de loi de finances pour
2000, est fixé au vendredi 10 décembre 1999, à seize heures.
Délai limite pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements
Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence,
modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise
en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des
dotations de l'Etat aux collectivités locales (n° 56, 1999-2000).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale :
jeudi 9 décembre 1999, à dix-sept heures ;
Délai limite pour le dépôt des amendements : jeudi 9 décembre 1999, à seize
heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.
(La séance est levée à vingt-trois heures trente-cinq.)
Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON
NOMINATIONS DE RAPPORTEURS
COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES
M. Jean Chérioux a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 87 (1999-2000) de M. Jean Arthuis relative au développement du partenariat social.
COMMISSION DES FINANCES
M. Jacques Chaumont a été nommé rapporteur du projet de loi n° 78 (1999-2000)
autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République d'Estonie en vue
d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales
en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole).
M. Jacques Chaumont a été nommé rapporteur du projet de loi n° 79 (1999-2000)
autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République de Lettonie en vue
d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales
en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole).
M. Jacques Chaumont a été nommé rapporteur du projet de loi n° 80 (1999-2000)
autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la
République française et le Gouvernement de la République de Lituanie en vue
d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales
en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole).
M. Michel Mercier a été nommé rapporteur de la proposition de loi n° 41
(1999-2000) de M. Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain
et citoyen visant à la contribution des compagnies d'assurances à
l'investissement et au financement des services départementaux d'incendie et de
secours.
M. Jacques Oudin a été nommé rapporteur pour avis de la proposition de loi n°
84 (1999-2000) de M. Jacques Oudin tendant à réformer les conditions d'exercice
des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres
régionales des comptes, dont la commission des lois est saisie au fond.
M. René Trégouët a été nommé rapporteur pour avis de la proposition de loi n°
87 (1999-2000) de M. Jean Arthuis et les membres du groupe de l'Union centriste
relative au développement du partenariat social, dont la commission des
affaires sociales est saisie au fond.
Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)
Rôle de la commission de la transparence
671. - 2 décembre 1999. - M. Charles Descours interroge Mme le ministre de l'emploi et de la solidarité sur les conséquences des avis de la commission de la transparence sur le remboursement des médicaments.