Séance du 22 juin 1999
RÈGLEMENT DÉFINITIF DU BUDGET DE 1997
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 441, 1998-1999),
adopté par l'Assemblée nationale, portant règlement définitif du budget de
1997. [Rapport n° 442 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat au budget.
Monsieur le président, monsieur le président
de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames,
messieurs les sénateurs, le texte qui nous réunit aujoud'hui vient clore la
procédure budgétaire relative à l'exercice 1997. Cet exercice est d'autant plus
important à examiner qu'il s'agit, pour le Gouvernement, de la première année
dont il a assuré l'exécution à partir de l'été 1997, et ce à partir d'une loi
de finances qui n'était pas la sienne. Or les conditions d'exécution de cette
loi de finances semblaient à l'origine bien difficiles, chacun s'en
souvient.
Le Gouvernement issu des élections de juin 1997 - je m'honore d'en faire
partie - a pris les mesures nécessaires pour remettre les finances publiques
sur les rails de la qualification pour l'euro, et j'en rappellerai les
principaux éléments ; ensuite, j'évoquerai brièvement devant vous les efforts
que nous menons pour moderniser la procédure d'adoption des lois de
règlement.
Tout d'abord, je tiens à replacer dans le contexte de l'époque les conditions
d'exécution du budget de 1997. Quand le Gouvernement est arrivé aux
responsabilités, pendant l'été 1997, l'objectif de ramener le déficit des
finances publiques à 3 % du produit intérieur brut, objectif inscrit en loi de
finances et nécessaire à notre qualification pour l'euro, était loin d'être
acquis, comme la lettre que le Premier ministre sortant, M. Juppé, a remise à
son successeur le prouvait à l'évidence.
Un audit a été effectué par MM. Bonnet et Nasse sur la situation des finances
publiques. Ils ont estimé les déficits tendanciels dans une fourchette de 3,5 à
3,7 % du produit intérieur brut, ce qui induisait une dérive préoccupante de la
dette.
Pour l'Etat, les moins-values de recettes fiscales et les dépenses de
dépassement constatées au mois de juillet conduisaient à un déficit de 312
milliards à 322 milliards de francs, alors que le projet de loi de finances
initiale pour 1997 prévoyait un déficit de 284,8 milliards de francs.
L'audit évaluait les pertes de recettes fiscales de l'Etat entre 15 milliards
et 17 milliards de francs et les dérapages sur les dépenses entre 12 milliards
et 20 milliards de francs.
Le Gouvernement a donc immédiatement, sur la base de ce diagnostic, entrepris
une remise en ordre des finances publiques. Cette remise en ordre a été
exprimée dans la loi de finances rectificative pour 1997 qui a ramené le
déficit à 270,7 milliards de francs, soit une réduction de 14 milliards de
francs par rapport au projet de loi de finances initiale et de 40 milliards à
50 milliards de francs par rapport aux estimations faites par les experts en
juillet 1997.
Comme en témoigne le projet de loi dont nous débattons aujourd'hui, cet
objectif a été tenu et même amélioré, puisque le déficit d'exécution du budget
de 1997 s'est élevé précisément à 267,7 milliards de francs, soit une
amélioration de 3 milliards de francs par rapport au collectif et de 17
milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale. Au total, par
rapport à 1996, la baisse du déficit a été de 28 milliards de francs.
Ce bon résultat tient à plusieurs facteurs. Un certain nombre de mesures
fiscales ciblées ont permis d'éviter de casser la demande intérieure pour
compenser les pertes de recettes et maîtriser la dépense publique, tout en
finançant les nouvelles priorités du Gouvernement.
Du côté des recettes, vous vous en souvenez, il a été décidé, dès le mois de
juillet 1997, de compenser les moins-values de recettes fiscales par un
prélèvement exceptionnel et temporaire sur les profits des entreprises
réalisant plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires et par
l'assujettissement des plus-values à l'impôt sur les sociétés. Ces mesures ont
été mises en oeuvre dans la loi du 10 novembre 1997 portant mesures d'urgence
financières et fiscales...
M. Philippe Marini,
rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Exceptionnelles et temporaires !
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Vous avez raison de le préciser, monsieur le
rapporteur général.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Merci de me le dire, monsieur le secrétaire
d'Etat.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Les recettes fiscales nettes de l'Etat se sont ainsi
établies à 1 416,6 milliards de francs contre 1 359,6 milliards de francs en
1996, soit une progression de 4,2 %. Si l'on ne tient pas compte des mesures
fiscales de l'été 1997, la progression aurait été de 2,6 %
Comme je l'ai dit, du côté des dépenses, un effort de maîtrise important a été
mené, tout en assurant le financement des nouvelles priorités. Toute dépense
nouvelle engagée par le Gouvernement a été financée par redéploiement, qu'il
s'agisse des priorités ou des dépenses sous-évaluées dans la loi de finances
initiale. Chacun se souvient du décret d'avances de juillet 1997 qui a permis
de dégager 10 milliards de francs au profit de l'emploi des jeunes, du logement
social, de l'allocation de rentrée scolaire. Ce décret d'avances a permis de
stimuler la consommation des ménages, la demande intérieure et de nous orienter
vers une croissance plus élevée.
Au total, l'évolution des charges du budget général, qui s'est stabilisée, a
été de 1 %.
Ces bons résultats ne doivent rien au hasard, ils procèdent des mesures
d'assainissement des finances publiques que j'ai rapidement rappelées.
A ce propos, je dois dire en toute courtoisie que je suis quelque peu surpris
du raisonnement de M. le rapporteur général, qui considère dans son rapport,
excellent par ailleurs, que les mesures fiscales qui ont été prises dans le
cadre du projet de loi portant mesures urgentes à caractère fiscale et
financier n'étaient pas nécessaires. Certains termes me semblent prouver le
contraire.
Le Gouvernement a financé toutes ses priorités par redéploiement et n'a
effectué aucune dépense nouvelle qui ne soit financée. Le surcroît de dépenses
constaté en exécution, soit environ 8 milliards de francs, correspondait à des
sous-estimations de la loi de finances initiale, que mentionnait d'ailleurs
l'audit de l'été 1997.
Les recettes issues du « MUFF », comme on dit familièrement, ont servi à
compenser ces dépenses non financées ainsi que les moins-values de recettes.
Les chiffres sont clairs.
Enfin, le déficit des administrations publiques pour 1997 s'est établi à 3 %.
Cela prouve bien que les recettes issues du « MUFF » étaient nécessaires. Sans
elles, nous n'aurions pas été qualifiés pour l'euro. Il s'agit là, me
semble-t-il, d'un constat de type quasiment arithmétique qu'il ne me paraît pas
très aisé de contester.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
J'en présenterai un autre !
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Je vous en remercie, monsieur le rapporteur général.
Je vous écouterai, comme toujours, avec un grand intérêt.
J'en viens brièvement aux mesures spécifiques du projet de loi de
règlement.
Les modifications concernent des régularisations traditionnelles sur des
chapitres assortis de crédits évaluatifs. Aucun dépassement n'est constaté, ni
sur les chapitres dotés de crédits limitatifs ni sur ceux qui sont dotés de
crédits provisionnels.
Le projet de loi de règlement soumet par ailleurs à votre approbation un
article 12 visant à la reconnaissance d'utilité publique de dépenses comprises
dans deux gestions de fait, pour un montant total légèrement supérieur à 2,6
millions de francs.
La première concerne l'association Nord - Pas-de-Calais Développement. Cette
association a en effet utilisé une partie des subventions qui lui ont été
attribuées pour financer des dépenses de personnel, dépenses qui auraient dû
relever du ministère de la ville et de l'aménagement du territoire de
l'époque.
La seconde gestion de fait est relative à l'Ecole nationale supérieure des
techniques avancées. Son directeur a effectivement encaissé des recettes et
payé des dépenses destinées à l'école, alors que ces opérations auraient dû
être effectuées par un comptable public.
Dans les deux cas, mesdames, messieurs les sénateurs, si la procédure est
contestable, la nature publique des crédits ne fait l'objet d'aucun doute,
comme l'ont confirmé les enquêtes de la Cour des comptes.
Le dernier point que je souhaite développer brièvement devant vous concerne
les efforts que le Gouvernement accomplit pour moderniser la procédure
d'approbation de la loi de règlement.
Une analyse plus riche des gestions passées, non seulement d'un point de vue
juridique mais également d'un point de vue économique, est une condition pour
bien éclairer les choix futurs. Je crois que votre commission des finances
partage cette conviction. De ce point de vue, il est bon que l'examen de la loi
de règlement pour 1997 précède de quelques instants le débat d'orientation
budgétaire.
Je relève par ailleurs que, pour que la discussion sur une loi de règlement
ait quelque intérêt et permette de tirer des enseignements pour les exercices à
venir, elle ne doit pas se rapporter à des gestions trop anciennes. C'est
pourquoi il me paraît tout d'abord nécessaire de resserrer le calendrier
d'adoption des lois de règlement.
Un effort particulier sera accompli dès cette année pour le budget de 1998,
dont les comptes ont été arrêtés et remis à la Cour des comptes dès le 9 avril
dernier, c'est-à-dire avec près de quinze jours d'avance par rapport au
calendrier de l'an dernier.
J'ai l'ambition de déposer le projet de loi portant règlement définitif du
budget de 1998 sur le bureau des assemblées dès le début de l'automne, alors
que, vous le savez, la tradition était de le transmettre au mois de
décembre.
Cette avancée répond à vos préoccupations, ainsi qu'à celles qui ont été
exprimées par le groupe de travail sur l'efficacité de la dépense publique et
le contrôle parlementaire, qui a été présidé par le président de l'Assemblée
nationale. Elle mérite d'être confortée.
Tels sont, monsieur le président, monsieur le président de la commission des
finances, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les sénateurs,
les éléments que je souhaitais porter à votre connaissance s'agissant de
l'examen de ce projet de loi de règlement pour l'année 1997 que j'ai l'honneur
de soumettre maintenant à votre approbation.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini,
rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et
des comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous revenons sur l'année 1997, qui a
été, au moins de trois points de vue, une année singulière : un changement de
gouvernement est intervenu en milieu d'exercice ; c'est l'année de base
concernant la qualification de la France comme pays de l'Union économique et
monétaire candidat à l'euro ; enfin, on a vu la conjoncture économique se
retourner. Ce dernier aspect des choses est évidemment dominant dans le
jugement que nous sommes susceptibles de porter aujourd'hui sur l'exécution de
la loi de finances pour 1997.
Alors que, depuis 1992, la gestion des finances publiques avait été marquée
par des difficultés économiques - les résultats d'exécution en matière de
recettes fiscales furent en effet souvent inférieurs aux prévisions - l'année
1997 a été marquée par le retour d'une relative facilité, sur laquelle nous
vivons encore aujourd'hui.
Le nouveau gouvernement s'est attribué la paternité de ce retournement,
c'était de bonne guerre, mais, si l'on observe les choses de manière objective
et neutre, on peut, me semble-t-il, en déduire que la responsabilité de
l'embellie de conjoncture était à tout le moins partagée.
Mes chers collègues, je vais m'efforcer, en quelques instants, de vous
présenter des éléments d'information en quatre points : le cadrage
macroéconomique avec l'évolution de la conjoncture ; les recettes de l'Etat et
les différents prélèvements ; les dépenses publiques ; enfin, le solde
d'exécution des lois de finances.
S'agissant de la conjoncture, j'évoquais sa reprise ; lorsque l'on regarde les
chiffres, il est vrai que celle-ci est très apparente : entre 1996 et 1997, le
produit intérieur brut a augmenté de 3,4 % en valeur et de 2,3 % en volume
alors qu'entre 1995 et 1996, l'augmentation n'avait été que de 1,2 %. Comment
ce supplément d'activités s'est-il dégagé ?
L'analyse des comptes publics nous montre que c'est le commerce extérieur qui
est à l'origine de près de la moitié de la croissance de 1997. La croissance a
donc été tirée par le développement des exportations. La demande intérieure,
c'est-à-dire la consommation domestique, est restée, nous le savons, peu
dynamique en moyenne tout au long de cet exercice 1997.
Nous pouvons apprécier la consommation tout d'abord par référence à la
progression du revenu des ménages, qui a été, en 1997, de 3,4 % en valeur et de
2,3 % en pouvoir d'achat. Mais cette potentialité de consommation
supplémentaire n'a été observée qu'en fin d'année ou au début de l'année
1998.
La reprise s'est donc soldée par un taux de croissance moyen de 2,3 %. Lorsque
l'on examine la décomposition de l'exercice mois par mois, on observe une
accélération de l'activité en cours d'année avec sa traduction en termes
d'emplois, à savoir un léger recul, déjà, du taux de chômage en glissement qui,
de 12,5 % en décembre 1996, s'est établi à 12,2 % en fin d'année.
Pour conclure sur le cadrage macroéconomique, disons que les bases d'une
reprise de la croissance existaient sans doute à la mi-année 1997 et que cette
reprise a été observée au travers d'abord de la dynamique de l'exportation,
ensuite du retour à un rythme plus intense de la consommation intérieure.
Ce cadre ayant été très rapidement tracé, ou du moins rappelé, qu'en est-il
des recettes de l'Etat au cours de cet exercice 1997 ?
Il faut redire, mes chers collègues - M. le secrétaire d'Etat y a fait
allusion - que le Gouvernement mis en place à la fin du premier semestre a
commandé aussitôt un audit sur la situation des finances publiques, qui a été
réalisé par deux hauts magistrats de la Cour des comptes.
Leur rapport a mis en exergue l'insuffisance des recettes fiscales qui aurait
conduit à un creusement du déficit budgétaire compris entre 15 milliards et 17
milliards de francs. Dans ce rapport, qui était donc quelque peu alarmiste,
l'évaluation du déficit 1997 des administrations publiques - c'est-à-dire Etat,
sécurité sociale et collectivités locales - se situait dans une fourchette
allant de 3,5 % à 3,7 % du produit intérieur brut.
Monsieur le secrétaire d'Etat, c'est face à ce constat, nous avez-vous dit,
que le Gouvernement a pris l'initiative du projet de loi portant mesures
urgentes à caractère fiscal et financier, qui a été présenté à l'automne 1997
et qui a en particulier conduit à accroître significativement les prélèvements
obligatoires.
La loi a créé une surtaxe temporaire sur le taux de l'impôt sur les sociétés
pour les entreprises qui réalisent plus de 50 millions de francs de chiffre
d'affaires fixée à 15 % en 1997. Elle a également élargi l'assiette de l'impôt
sur les sociétés en y incluant les plus-values à long terme. Elle a enfin
modifié le régime des acomptes pour assurer un rendement rapide de ces mesures
dès 1997.
Selon la comptabilité de l'Etat, les recettes fiscales ont ainsi été majorées
de 23 milliards de francs au cours de l'exercice 1997.
Jusque-là, monsieur le secrétaire d'Etat, nous avons dit strictement la même
chose, mais, à partir de cet instant, je vais diverger par rapport à vous, car
je persiste à penser avec la commission des finances que cette majoration des
recettes, intervenue dans un contexte quelque peu dramatisé à l'époque, n'était
pas nécessaire, et cela pour deux raisons.
Les données d'exécution montrent que la dynamique des rentrées fiscales a été,
indépendamment des nouvelles mesures, nettement meilleure que ne l'avaient
anticipée en particulier la très pessimiste direction du budget, dont c'est,
après tout, le métier d'être pessimiste par prudence, et les présidents Bonnet
et Nasse, auteurs de l'audit réalisé pour le compte du Gouvernement.
Mis à part le tout début de l'année 1997, les rentrées fiscales ont donc été
constamment supérieures à l'exécution de 1996. Seule la TVA a été en retrait de
9 milliards de francs sur la prévision.
Je crois donc pouvoir dire que, sans la loi du 10 novembre 1997 portant
mesures urgentes à caractère fiscal et financier, les recettes fiscales
n'auraient été que très légèrement inférieures aux prévisions initiales de la
loi de finances, dont la responsabilité avait été assumée par le précédent
gouvernement, puisqu'il n'aurait manqué que 1,5 milliard de francs. L'ordre de
grandeur de l'impasse était donc loin de celui qui avait été annoncé à l'époque
!
Mais l'analyse ne peut se limiter aux recettes. Il nous faut également prendre
en compte les choix qui ont été opérés en matière de dépenses.
Si le nouveau Gouvernement s'en était tenu au budget tel qu'il avait été
approuvé par le Parlement à la fin de l'année 1996, il n'aurait certes pas eu
besoin des 23 milliards de francs de fiscalité supplémentaires, qui ont
d'ailleurs fait passer la proportion des prélèvements obligatoires sur le
produit intérieur brut de 45,7 % à 46,1 %, taux auquel nous nous situons
toujours et qui est un record, un triste record !
A la vérité, si les 23 milliards de francs ont été arithmétiquement
nécessaires au nouveau Gouvernement, c'est parce qu'il a fait, en matière de
dépenses - certes, il s'agit là de sa totale liberté - des choix différents de
ceux du gouvernement qui l'avait précédé.
J'en viens aux commentaires sur les dépenses.
A la vérité, l'objectif de la loi de finances initiale était, je le rappelle,
de stabiliser les dépenses en francs courants. Pour y parvenir, le précédent
gouvernement avait décidé, comme on doit souvent s'y résoudre, de mettre en
réserve, c'est-à-dire de geler un certain nombre de crédits. Ce gel portait, en
chiffres ronds, sur une dizaine de milliards de francs.
En arrivant aux affaires, le gouvernement de M. Jospin a décidé, quant à lui,
non pas d'annuler les crédits gelés, mais de les remettre au pot afin de
financer des dépenses nouvelles en loi de finances rectificative.
Ce collectif, auquel je viens de faire allusion, présente un grand intérêt
pour les observateurs que nous sommes à présent, car il illustre bien la
démarche et l'orientation budgétaire du nouveau Gouvernement : d'une part, un
soin moins exigeant apporté à la maîtrise de la dépense publique et, d'autre
part, le recours à des prélèvements fiscaux supplémentaires. Nous y reviendrons
lors du débat d'orientation budgétaire.
Si les démarches des anciens et des nouveaux, en quelque sorte, convergeaient
bien vers la tenue d'un objectif de solde de la loi de finances et vers la
qualification de notre pays pour l'euro, la démonstration peut être faite que
les chemins pour y parvenir sont différents. En effet, pour arriver au même
solde, on peut prendre des voies différentes. La voie choisie par le nouveau
Gouvernement est marquée par plus de dépenses et plus de prélèvements.
Les ouvertures de crédits supplémentaires nets des remboursements et
dégrèvements se sont élevées à 16,7 milliards de francs dont 4,75 milliards de
francs affectés au budget des charges communes au titre des mesures
exceptionnelles pour l'emploi et la formation professionnelle qui contribuaient
pour l'essentiel au financement de la ristourne dégressive sur les bas
salaires.
Par ailleurs, avant même la loi de finances rectificative, le décret d'avances
de juillet 1997 avait ouvert 10 milliards de francs de crédits supplémentaires
correspondant, bien sûr, à quelques engagements électoraux. Il est en effet
aisément compréhensible qu'une majorité qui arrive aux responsabilités dans des
conditions un peu inattendues solde ses comptes, ce que vous avez fait en
rallongeant la dépense publique d'une dizaine de milliards de francs alors que
le gouvernement Juppé avait gelé 10 milliards de francs qui auraient pu être
annulés.
Les différents postes de dépenses étaient les suivants : allocation de rentrée
scolaire, emplois-jeunes, revalorisation du barème de l'aide personnalisée au
logement. Mais, finalement, mes chers collègues, le calcul est assez simple :
10 milliards de francs de dépenses supplémentaires et l'emploi de 10 milliards
de francs de crédits qui étaient gelés et qui ont été, en quelque sorte, remis
au pot, cela fait bien une vingtaine de milliards de francs qu'il a fallu
compenser par la vingtaine de milliards de francs de prélèvements fiscaux
supplémentaires. On retrouve là, monsieur le secrétaire d'Etat, la fameuse
surtaxe exceptionnelle et temporaire sur les entreprises dont nous reparlerons
sans doute au cours du débat d'orientation budgétaire.
J'en arrive au solde d'exécution de la loi de finances pour 1997.
Le déficit budgétaire s'est établi - comme vous l'avez fort bien dit - à 267,7
milliards de francs, soit 6 % au-dessous de ce qui était prévu dans la loi de
finances initiale.
Cet écart positif était - il faut le dire, les chiffres sont là - le premier
de cette nature depuis 1987, mais - je le répète, là aussi par respect de la
vérité - cette amélioration a été obtenue, non pas par le chemin vertueux qu'il
eût été possible d'emprunter, mais grâce à la majoration volontaire des
dépenses d'une dizaine de milliards de francs et des impôts de 23 milliards de
francs pour aboutir au taux de prélèvements obligatoires de 46,1 % par rapport
au produit intérieur brut, taux toujours en vigueur en 1999.
Le déficit d'exécution était en amélioration de 27,7 milliards de francs par
rapport à celui de 1996, représentant 3,29 % du PIB. Vous me direz que 3,29 %
ce n'est pas 3 %, mais ce ratio de 3 % concerne non seulement les finances de
l'Etat, mais aussi les finances sociales et celles des collectivités
territoriales pour définir le besoin de financement de l'ensemble des
administrations publiques. Or ce besoin de financement s'est établi exactement
aux 3 % du produit intérieur brut selon les engagements internationaux de la
France.
Ces 3 % ont été atteints par le jeu conjugué de différents facteurs, dont le
résultat nettement positif des administrations publiques locales, c'est-à-dire
des collectivités territoriales. Mes chers collègues, en 1997, les
collectivités territoriales ont présenté un excédent de 17,4 milliards de
francs. S'y est ajouté un facteur, exceptionnel et temporaire, monsieur le
secrétaire d'Etat, je veux parler de la fameuse « soulte » de France Télécom,
qui a participé au résultat positif de 52,7 milliards de francs réalisé par les
divers organismes d'administration centrale.
Parallèlement à ces excédents, les comptes sociaux accusaient, eux, un déficit
significatif de 47,8 milliards de francs. On peut dire, en simplifiant, que
sans la « soulte » de France Télécom, la perte des comptes sociaux aurait
compromis de façon manifeste la qualification de la France à l'entrée dans
l'euro.
Enfin, au cours de cette année 1997, la dette publique, variable qu'il ne faut
pas passer sous silence, a continué à se dégrader. Représentant 55,7 % du
produit intérieur brut à la fin de 1996, la dette publique en représentait 57,2
% à la fin de 1997.
Mes chers collègues, si l'on fait la synthèse de tout cela, on constate, en
effet, une baisse du déficit public, la réalisation de l'objectif de 3 %, mais
cela par une voie qui, au gré de la commission des finances, se caractérise par
trop de dépenses, trop d'endettement, trop de prélèvements obligatoires,
lesquels ont justifié les appréciations que nous avons portées sur la gestion
conduite en 1997 et que nous allons continuer à porter sur les gestions
successives. C'est d'ailleurs un avant-goût de certaines des appréciations que
nous allons exprimer tout à l'heure s'agissant des orientations budgétaire.
Pour conclure cette présentation, je soulignerai que le projet de loi de
règlement est un exercice comptable, un arrêté des comptes répartis dans les
différents articles de constatation habituels.
Mes chers collègues, la commission des finances vous propose d'entériner les
chiffres, ce qui n'emporte pas de jugement politique ni du gouvernement
d'avant, ni du gouvernement d'après. Nous nous bornons ainsi à prendre acte des
chiffres de la gestion close au 31 décembre 1997.
Pour l'ensemble de ces raisons, mes chers collègues, la commission recommande
l'adoption de ce projet de loi.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Emmanuel Hamel.
Quel brio !
M. le président.
La parole est à M. Massion.
M. Marc Massion.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
nous voilà face à un exercice un peu formel, l'examen d'une loi de
règlement.
Il s'agit, par cette loi, de réaliser un examen rétrospectif du budget exécuté
en constatant les résultats budgétaires définitifs d'un exercice considéré, en
réajustant les crédits évaluatifs, en autorisant le transfert du compte de
résultat de l'année au compte permanent des découverts du Trésor, en apurant
enfin certains comptes.
Ainsi, cette loi de règlement de 1997 arrête les résultats de quatre comptes
spéciaux du Trésor définitivement clos au 31 décembre 1997 et reconnaît
d'utilité publique deux séries de dépenses relevant de la gestion de fait.
Il s'agit pour le Parlement d'accomplir sa mission constitutionnelle et
historique de contrôle des finances publiques en jugeant l'exécution d'un
exercice budgétaire et en en tirant les principaux enseignements.
Mais, comme je l'ai dit en introduction, l'examen demeure plus formel
qu'effectif : en premier lieu, parce qu'il s'agit d'un contrôle
a posteriori
;
en deuxième lieu, parce que l'examen porte sur une matière extrêmement
vaste et complexe, qui peut difficilement se porter à une étude détaillée en
séance publique ; en troisième lieu, parce que l'examen des lois de règlements
intervient beaucoup trop tard. Pour qu'un réel débat puisse s'engager et que
les enseignements tirés puissent être retenus, il serait nécessaire que la loi
de règlement d'une année n soit examinée en même temps que la loi de finances
de l'année n + 2, et ce d'autant plus que le rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution du budget est désormais disponible dès le mois de juillet suivant
l'exercice.
M. Emmanuel Hamel.
Grand progrès !
M. Marc Massion.
Il faut cependant souligner que des progrès ont été réalisés, tant dans les
dates de clôture des comptes que dans la date d'examen de cette loi de
règlement, et les propos qu'a tenus M. le secrétaire d'Etat tout à l'heure vont
tout à fait dans le bon sens.
L'exercice 1997 est particulièrement intéressant parce qu'il se situe à la
jonction de deux politiques budgétaires différentes, pour ne pas dire
opposées.
Le budget de 1997 avait en effet été préparé et présenté par le gouvernement
de M. Juppé. Le déficit budgétaire devait être de 284,8 milliards de francs,
soit 3,53 % du PIB, pour 3,76 % en exécution pour l'année 1996. Les déficits
publics devaient atteindre 3 %, afin de se conformer aux critères de
Maastricht.
Mais, comme le groupe socialiste du Sénat l'avait démontré lors de la
discussion du projet de loi de finances pour 1997, ces prévisions reposaient
sur deux opérations comptables et s'avéraient artificielles, tant pour le
budget de l'Etat - recettes surévaluées, réduction de dépenses souvent factices
- que pour les comptes sociaux. Le déficit public devait donc, selon nous, être
dans la réalité supérieur à 4 % du PIB, ramené à 3,5 % une fois prise en compte
l'opération sur France Télécom.
L'audit budgétaire, rendu public le 21 juillet 1997, avait confirmé notre
appréciation et démontré que nos comptes publics enregistraient une dérive
dangereuse : le déficit des administrations publiques pour 1997 partait sur une
fourchette allant de 3,5 % à 3,7 % du PIB - y compris la prise en compte de la
soulte de France Télécom du fait d'un dérapage compris entre 32 milliards et 44
milliards de francs. Le respect des critères pour devenir membre de la zone
euro semblait impossible et ce fut, je crois - du moins le dit-on - une des
principales causes de la dissolution de l'Assemblée nationale.
Cette dérive illustrait l'échec de la politique budgétaire des gouvernements
Balladur et Juppé.
Les causes de cet échec sont à rechercher dans une politique budgétaire à
contre-sens, marquée par une insuffisante maîtrise des dépenses de l'Etat, qui
ont accusé une augmentation de 2,8 % en 1995 et en 1996, et dans des
augmentations d'impôts sans précédent, d'environ 200 milliards de francs, qui
avaient anémié la demande interne.
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation.
Et cela continue !
M. Marc Massion.
Rappelez-vous la controverse Sarkozy-Bayrou lors d'un récent débat
télévisé...
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Ce n'était pas le meilleur
moment !
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
C'est pourtant révélateur !
M. Marc Massion.
Force est de relever une contradiction évidente, monsieur le rapporteur
général, entre les faits d'hier et les discours tenus aujourd'hui par la
majorité sénatoriale, qui voudrait persuader l'opinion que la gauche rime avec
dérive des dépenses publiques et augmentation des prélèvements.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Eh bien, diminuez-les, ces prélèvements !
M. Marc Massion.
Dans le même temps, la plupart de nos partenaires avaient réduit plus
fortement leur déficit en s'appuyant sur une politique de maîtrise des dépenses
publiques et non sur une hausse des prélèvements comme en France.
Le nouveau Gouvernement en place à partir de juin a alors lancé une politique
budgétaire différente destinée à retrouver la croissance, à se qualifier pour
l'euro et à casser l'enchaînement déficit-dette.
La première action a porté sur la compensation des pertes de recettes
fiscales. Le choix a été de faire porter l'effort sur les entreprises afin
d'épargner les ménages, sur qui les efforts antérieurs avaient été concentrés,
notamment par l'augmentation de 2 % sur la TVA. Les mesures ont porté sur le
relèvement temporaire de l'impôt sur les entreprises les plus importantes et la
réforme des plus-values à long terme. Ces mesures correctrices ont été adoptées
dans la loi portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier du 10
novembre 1997 et elles ont permis d'enregistrer une plus-value fiscale de 23
milliards de francs.
La seconde action a consisté dans une stricte maîtrise des dépenses, tout en
les réorientant vers le soutien à la croissance. Ainsi, le 9 juillet, les
mesures associées au décret d'avances ont ouvert 10 milliards de francs de
crédits supplémentaires, dont 6,4 milliards de francs pour le triplement de
l'allocation scolaire, 2 milliards de francs pour le financement du plan
emploi-jeunes, 800 millions de francs pour le logement social. Parallèlement,
10 milliards de francs d'annulations de crédits étaient réalisées.
Les mêmes opérations ont été effectuées dans le collectif de fin d'année, où
16,7 milliards de francs ont dû être ouverts dans le budget général, en grande
partie pour couvrir des dépenses non financées qu'avait prévues le précédent
gouvernement, tandis que l'arrêté du 19 novembre annexé au collectif annulait
plus de 20 milliards de francs de crédits. De la même manière, ce projet de loi
de règlement prévoit 14,7 milliards de francs d'ouvertures complémentaires de
crédits, essentiellement sur des crédits à caractère évaluatif, tandis que 10,5
milliards de francs de crédits non consommés sont annulés.
En exécution, les dépenses nettes du budget général n'ont été supérieures que
de 4,9 milliards de francs aux prévisions initiales et n'ont donc augmenté que
de 0,8 % par rapport à l'exécution de 1996 ; c'est le meilleur résultat obtenu
depuis longtemps.
Le déficit budgétaire, prévu initialement à 284,8 millards de francs, a été
ramené à 267,7 milliards de francs. En pourcentage du PIB, sa part est ramenée
de 3,76 % en 1996 à 3,29 %, au lieu des 3,53 % prévus par le gouvernement
Juppé.
Cette forte baisse a été un élément important dans la réduction du déficit des
administrations publiques, qui est descendu de 4,1 % en 1996 à 3 %, permettant
ainsi à la France de se qualifier pour l'euro. De plus, c'est la première fois
depuis de nombreuses années qu'il y a un tel écart positif entre les prévisions
initiales et les résultats obtenus.
En conclusion, il me semble que la gestion budgétaire de l'année 1997 permet
de tirer un enseignement principal : la réduction des déficits doit être
recherchée dans un équilibre entre une évolution maîtrisée de la dépense
publique et le soutien à la croissance permettant une évolution positive des
recettes. A l'approche purement comptable menée par le gouvernement Juppé a
succédé une approche dynamique de la gestion budgétaire...
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Tu parles !
M. Marc Massion.
... qui a démontré sa pertinence dès 1997.
D'ailleurs, l'exemple américain doit être médité, en particulier par les
défenseurs de ce modèle : c'est la croissance - qui a été de 13 % en volume de
1990 à 1996 - tirée notamment par une politique monétaire accommodante, qui a
permis à ce pays de revenir à l'équilibre budgétaire, et non la recherche
effrénée d'une baisse de la dépense.
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
M. Marc Massion.
Les dépenses publiques, pendant cette période, ont seulement connu une
évolution maîtrisée, avec une augmentation de près de 2 % par an.
Monsieur le secrétaire d'Etat, bien entendu, nous voterons ce projet de loi de
règlement, la loi de finances pour 1997 ayant été la première étape de cette
nouvelle politique budgétaire qui a déjà porté ses fruits.
(Applaudissements
sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du groupe
communiste républicain et citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, ce
projet de loi portant règlement définitif du budget de 1997 présente quelques
particularités par rapport aux précédents projets de loi de même nature que
nous avons pu examiner ces derniers temps, et singulièrement ceux des exercices
de 1995 et 1996.
Nous avions, en effet, en son temps, contesté la portée des dispositions de la
loi de finances pour 1997, loi de finances imprégnée d'orientations strictement
libérales.
On rappellera, notamment, que cette loi de finances initiale engageait une
réforme de l'impôt sur le revenu fondée essentiellement sur l'allégement de la
cotisation des ménages aux revenus les plus élevés, alors même que perdurait la
majoration du taux normal de la taxe sur la valeur ajoutée décidée à l'été de
1995.
On notera également que c'est cette loi de finances qui a remis en cause le
traitement des pensions et retraites au titre de l'impôt sur le revenu, de même
que l'exonération fiscale des allocations de congé maternité, mesure qu'il est
utile de rappeler dans une assemblée où certains se font régulièrement les
hérauts de la famille et les défenseurs indéfectibles de ses intérêts.
M. Emmanuel Hamel.
Nous en sommes fiers !
M. Thierry Foucaud.
Je ne reviendrai pas ici sur l'ensemble des mesures de ce projet de loi de
finances initiales, dont les attendus macro-économiques étaient manifestement
tronqués et dont l'équilibre général était fondé sur des prévisions de recettes
différentes de ce qui fut constaté dans les premiers mois de l'année, tandis
que certaines dépenses étaient, comme d'habitude, largement sous-estimées, ce
qui ne pouvait qu'entraîner une inscription à la sauvette dans la loi de
finances rectificative de fin d'année.
Le changement de gouvernement de l'été 1997 conduisit au vote de la loi du 10
novembre 1997 portant mesures d'urgence à caractère fiscal et financier, loi
dont nous avions approuvé les principes et qui engageait un certain
rééquilibrage des dispositions fiscales en cours dans notre pays, en
sollicitant notamment des ressources nouvelles du côté des entreprises, à
travers la majoration de l'impôt sur les sociétés.
Cette orientation, que le Sénat a évidemment combattue - c'était logique eu
égard à sa position sur la loi de finances initiale - a notamment permis à
l'Etat de faire face à ses engagements pour l'exercice 1997 et de parvenir à un
niveau de déficit public moins élevé que ce qui était prévu dans la loi de
finances initiale.
On peut donc mesurer la portée de cette loi de règlement à l'énoncé de son
déficit d'exécution : 267,7 milliards de francs, au lieu des 295,4 milliards de
francs de l'exercice 1996.
Pour autant, cette réduction sensible du déficit des comptes de l'Etat ne peut
nous faire oublier que la saine gestion des finances publiques se mesure non
pas seulement à l'aune des soldes comptables, mais aussi, pour faire écho à une
formule débattue ces derniers temps, au regard du dividence social que l'action
de l'Etat répartit au profit de la collectivité.
Le changement de politique induit par les élections du printemps 1997 était
encore balbutiant dans les dispositions votées à l'été et à l'automne 1997,
mais il n'en demeure pas moins que se sont ouverts dès ce moment les grands
chantiers des réformes structurelles dont notre pays a besoin et qui vont
encore alimenter le débat parlementaire dans les mois qui viennent, car ces
réformes sont loin d'être achevées.
L'examen de ce projet de loi de règlement du budget de 1997 est l'occasion de
souligner un certain nombre de points importants.
La croissance économique de l'année 1998 a conduit, de nouveau, à une
amélioration de la situation des comptes de l'Etat, et cette croissance est
portée, soit dit en passant, par la consommation intérieure, alors même que la
plupart des lois de finances dont nous avons débattues dans les années
1993-1997 mettaient cet élément de développement au second plan, privilégiant
le développement de l'offre et celui de l'investissement des entreprises.
De même, des mesures ont été prises en vue d'agir sur l'emploi : en
particulier, la loi sur la réduction du temps de travail ou la mise en place
des emplois-jeunes. Elles ont eu une certaine portée sur la situation générale
du marché du travail, même si cette portée nous semble quelque peu insuffisante
au regard des besoins sociaux.
Le déficit public demeure relativement élevé, dans un contexte
socio-économique pour le moins contrasté.
Si le pouvoir d'achat des salariés a connu une certaine amélioration ces
derniers temps, la part des salaires dans la valeur ajoutée produite par les
entreprises - notamment par le travail - ne cesse de se réduire au profit de
l'épargne brute des entreprises et, en fin de compte, du montant des produits
de participations.
La situation des entreprises était en effet particulièrement florissante en
1997 : 1 408 milliards de francs d'excédent brut d'exploitation - en hausse de
près de six points en un an - plus de 502 milliards de francs de dividendes
distribués - en hausse de près de 20 points en un an - une épargne brute de
près de 800 milliards de francs et une capacité d'autofinancement de près de
120 milliards de francs, les entreprises privées ayant d'ailleurs elles-mêmes
accru ce
cash flow
de plus de 30 milliards de francs par rapport à
l'année 1996.
Vous comprendrez donc que nous nous interrogions sur une situation économique
dont on s'apercevra sans doute bientôt qu'elle est loin de s'être détériorée en
1998. Dans ces conditions, la portée des mesures qui sont prises ou annoncées
ne nous semblent pas devoir concerner essentiellement les entreprises.
Ces excédents de financement du secteur privé sont à comparer à la situation
des comptes publics : la contradiction entre les deux éléments est forte et
appelle, de notre point de vue, une résolution.
Notons que certains, avec quelque hypocrisie, se plaignent de la faiblesse de
la progression du pouvoir d'achat des salariés du secteur privé et réclament
pourtant toujours plus d'allégements de cotisations sociales, singulièrement
sur les bas salaires.
Demeure un problème sérieux dans notre pays : celui de la persistance d'un
stock de main-d'oeuvre privée du droit au travail ou placée dans la spirale
d'une précarisation des conditions d'activité.
Il y a là les raisons d'une profonde fracture dans la société, fracture dont
l'actualité électorale récente porte d'ailleurs la marque.
Le changement de politique dont notre pays a exprimé l'attente lors des
élections du printemps 1997 impose des réformes encore plus profondes que
celles qui nous ont été présentées ou qui sont déjà mises en oeuvre.
Il en sera beaucoup question lors du débat d'orientation budgétaire, mais je
tenais à évoquer ce problème avant de voter ce projet de loi de règlement du
budget de 1997.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen,
ainsi que sur certaines travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le
vote de la loi de règlement sanctionne politiquement l'exécution du budget,
mais celle de 1997, cela a été dit, est un peu un
Janus bifrons
puisqu'elle concerne un budget qui fut préparé et voté par une majorité
mais modifié et exécuté par une autre, avec cependant, dans les deux cas, la
volonté - volonté répondant tout de même à une contrainte - de qualifier la
France pour l'euro, ce qui fut fait, le déficit prévu de 285 milliards de
francs ayant été ramené, en exécution, à 267 milliards de francs.
Il convient également de souligner que le vote de cette loi de règlement
intervient bien tardivement. J'approuve d'ailleurs tout à fait, monsieur le
secrétaire d'Etat, votre souhait d'accélérer le vote des lois de règlement, et
j'ai constaté avec satisfaction que le compte général de l'administration des
finances pour 1998 ainsi que le rapport préliminaire de la Cour des comptes
pour la même année étaient déjà déposés. Je ne serai donc pas tout à fait hors
sujet en évoquant non seulement la gestion de 1997, mais aussi, par moments,
celle de 1998.
(Sourires.)
Première observation : votre majorité hérita en 1997 d'un budget sain et
d'une situation économique en voie d'amélioration rapide. La croissance
économique était de retour : à 0,1 point près, ce fut celle de 2,2 % qui avait
été prévue par M. Jean Arthuis, alors ministre des finances, grâce, en
particulier, il est vrai, à une explosion des exportations.
D'ailleurs, vous n'avez pas cru nécessaire de faire voter une loi de finances
rectificative pour modifier l'équilibre financier, contrairement à ce qui se
passait jusque-là en cas de changement de majorité.
Vous avez, bien sûr, surcompensé - cela a été brillamment démontré par M. le
rapporteur général - les moins-values fiscales attendues, de 15 milliards de
francs, sur la TVA par un alourdissement de la pression fiscale nette en
majorant de 15 % l'impôt sur les sociétés. Je reconnais d'ailleurs que vous
avez été habile en exonérant de ces mesures d'urgence - les fameuses « MUFF » -
les petites et moyennes entreprises.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Eh oui !
M. Yves Fréville.
Vous avez ainsi bénéficié d'un produit fiscal net en progression de 57
milliards de francs, et ce bien que le produit de l'impôt sur le revenu ait été
réduit de 20 milliards de francs grâce à la première tranche de notre
réforme.
Voilà pour l'héritage : rien de comparable à la situation catastrophique dont
nous avions hérité et que nous avons découverte en 1993.
Comment avez-vous profité de cet héritage ?
(M. le secrétaire d'Etat s'esclaffe.)
Vous pouvez vous étonner, monsieur le secrétaire d'Etat !
En apparence, vous en avez profité très sagement. Votre projet de loi de
règlement donne en effet l'impression d'une bonne maîtrise de la dépense
publique.
Vous avez annulé les dix milliards de francs qui avaient été gelés par le
gouvernement Juppé pour relancer la dépense. Au fond, en cas de changement de
majorité, c'est presque de bonne guerre ! Quant aux dépenses nettes du budget
général - cette précision est essentielle -, elles ne sont supérieures que de
15 milliards de francs à celles de 1996, soit 1 % d'augmentation, et donc un
peu plus que ce que prévoyait le précédent gouvernement.
J'allais dire : bravo ! Mais je me suis souvenu de la leçon donnée à
l'Assemblée nationale par le professeur Sautter à celui qui prétendait - un
député de l'opposition - constater une baisse des crédits d'investissements :
il convient, disiez-vous, monsieur le secrétaire d'Etat, d'intégrer les
dépenses définitives des comptes spéciaux du Trésor.
J'ai donc suivi la méthode que vous avez indiquée, et tout change puisque les
dépenses définitives nettes de 1997 progressent cette fois-ci non plus de 1 %
mais de 4,4 %, soit 67 milliards de francs de plus qu'en 1996, à cause de ces
fameux comptes d'affectation spéciale.
Vous avez en effet profité de la relance de la croissance pour privatiser à
tout-va, et ce n'est ni moi ni l'opposition qui vous le reprocherons ! Vous
avez procédé, en 1997, à plus de 59 milliards de francs de privatisation, soit
plus que la précédente majorité en trois ans. Vous avez continué, en 1998, avec
51 milliards de francs. Nous en sommes donc à 110 milliards de francs, auxquels
j'ajouterai 35 milliards de francs supplémentaires, pour arriver à 145
milliards de francs de privatisation.
Permettez-moi, monsieur le secrétaire d'Etat, de me référer à la page 43 du
rapport préliminaire de la Cour des comptes.
« La Cour relève que les recettes de privatisation n'ont pas toutes été
rattachées au budget. Tel est le cas du produit de privatisation du GAN et de
ses filiales d'un montant net de 26,5 milliards de francs correspondant à des
cessions d'environ 34,5 milliards de francs encaissées en 1998 et inscrits
jusqu'à présent dans les comptes de la SGGP, la société de gestion et de
garantie de participations, dont le seul objet est de gérer les appels de
garantie de l'Etat. »
Et la Cour des comptes ajoute qu'« il n'y avait aucune raison de s'affranchir
des principes budgétaires et comptables d'annualité et d'universalité ». Ou
plutôt, et c'est moi qui l'ajoute, il y avait une bonne raison : il s'agissait
de faire disparaître du budget de 1998 le règlement des dépenses induites par
cette opération.
En effet, la Cour des comptes enfonce le clou, page 10 : « Ces pratiques par
l'opacité qui les caractérise font obstacle à l'information et au contrôle du
Parlement. Elles dérogent aux exigences de sincérité et d'image fidèle qui
s'appliquent aux comptes publics comme à tout système comptable. »
M. Emmanuel Hamel.
C'est dur !
M. Yves Fréville.
C'est la Cour des comptes qui le dit, mon cher collègue !
M. Emmanuel Hamel.
Et elle a raison !
M. Yves Fréville.
Parfaitement ! Or, nous avons de bonnes raisons d'être inquiets. En effet,
comment ont été utilisés les produits de la privatisation entre 1997 et 1998 ?
A désendetter l'Etat ? Hélas ! non. A verser des dotations en capital aux
entreprises publiques, ce qui reviendrait à accroître le patrimoine de l'Etat ?
Oui, mais seulement sur le papier car, dans la réalité, les versements aux
entreprises publiques camouflent de véritables subventions d'exploitation et
des couvertures de déficits antérieurs. Là encore, les rapports de la Cour des
comptes font foi.
« Par rapport aux subventions d'exploitation, écrit-elle, les dotations en
capital présentent l'avantage en termes d'affichage de ne pas compter dans le
calcul du déficit au sens de la comptabilité européenne. »
J'ai fait le total des versements intervenus en 1997 et en 1998 sur le compte
d'affectation spéciale n° 902-24.
Réseau ferré de France a reçu 8 milliards puis 15 milliards de francs, soit 23
milliards de francs. La Cour des comptes considère qu'il s'agit d'une
subvention d'exploitation qui aurait dû figurer au budget général.
Il en est de même pour les Charbonnages de France qui ont perçu, en 1997,
2,445 miliards de francs sur les ressources du compte d'affectation spéciale.
Cela a permis de diminuer optiquement la subvention aux Charbonnages de France
de 35,2 % en 1997. Ce n'est pas moi qui le dis ; c'est la Cour des comptes.
Il en est de même pour les dotations versées aux établissements qui
interviennent dans les opérations de défaisance du Crédit Lyonnais et du
Comptoir des entrepreneurs. A eux deux, ils ont reçu, en deux ans, 27,4
milliards de francs. Or, le budget général n'a versé que 2 milliards de
francs.
Dès lors, je m'interroge, monsieur le secrétaire d'Etat : en est-il de même
pour les avances reçues par le Groupement industriel des armements terrestres,
le GIAT ? Ce dernier a reçu un concours de 3,7 milliards de francs en 1996 et à
peu près la même somme en 1998 sur le budget des charges communes, mais hors
budget général. Toutefois il lui a été accordé en sus un peu plus de 13
milliards de francs sur le compte d'affectation spéciale.
Par ailleurs, que sont devenus les 30 milliards de francs de la privatisation
du GAN ? Je sais bien, et cela a été parfaitement acté par la loi de finances
rectificative pour 1997, qu'il était nécessaire de procéder à une
recapitalisation de 9 milliards de francs sur le budget général. Cela a été
fait.
Mais qu'en est-il de la garantie, accordée à la structure de cantonnement, qui
devait sans doute être prélevée sur les ressources et à laquelle devaient être
ajoutés les frais de portage ? Ces sommes s'élevaient à 12 ou 13 milliards de
francs. Cela n'épuise pas les ressources tirées de la privatisation du GAN.
Qu'est devenu l'écart considérable entre les recettes et les dépenses ? C'est
la question que je me permets de poser.
Je m'insurge lorsque de telles opérations s'effectuent hors budget, car on ne
peut plus apprécier correctement le coût global du désastre de certaines
nationalisations pour le budget de notre pays. Telle est l'observation
essentielle que je souhaitais formuler.
Mais la loi de règlement doit également nous permettre de réfléchir sur le
freinage de la dépense publique. Or, une analyse très intéressante a été
réalisée sur la déformation de la structure du budget en 1994 et en 1998. Le
fait majeur est évidemment le dérapage des dépenses de personnel.
Mes chers collègues, sur la période 1994-1998, la Cour des comptes estime que
leur part dans le budget général a augmenté de deux points et demi, ce qui
représente 48 milliards de francs, et ce déplacement s'est opéré au détriment
des investissements qui ont diminué d'autant.
Après avoir connu, dans le budget de 1997, un certain freinage, les dépenses
de personnel ont augmenté dès le budget de 1998.
S'il s'agit de soutenir la demande globale de façon quelque peu keynésienne,
vous conviendrez qu'il serait plus rationnel de maintenir un niveau élevé des
dépenses d'investissement qui, de plus, sont réversibles. S'il s'agit de mieux
rémunérer la fonction publique pour un accroissement de 2 % de la productivité
de l'administration, j'en serais tout à fait d'accord ; mais rien ne me le
prouve, et c'est à cette analyse de la productivité de l'administration que
devrait aboutir un examen plus approfondi d'une loi de règlement.
A titre d'exemple, la Cour des comptes a procédé à une analyse du budget de la
justice, que nous considérons tous comme prioritaire. Il n'empêche que les
jugements portés sur la mauvaise gestion de nombreux crédits affectés à ce
ministère ne sont pas tendres. Il est très clairement indiqué, par exemple, que
le dérapage des frais de justice est totalement sans rapport avec les exigences
de l'efficacité et de la productivité. Je suis donc favorable à un
accroissement des dépenses en ce domaine de la justice si la productivité
augmente ; mais en est-il bien ainsi ?
En conclusion, j'insisterai sur le solde à transférer aux découverts du
Trésor. Il s'agit d'une sorte de déficit généralisé qui inclut les pertes et
profits sur opérations de trésorerie. De 1990 à 1994, le solde est passé de 110
milliards de francs à 433 milliards de francs, compte tenu de la reprise de la
dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'ACOSS, pour un
montant de 110 milliards de francs.
Nous sommes revenus à 272 milliards de francs en 1997 et à 258 milliards de
francs en 1998.
La réduction du solde fut donc de 38 milliards de francs en 1996, de 28
milliards de francs en 1997 et seulement de 18 milliards de francs en 1998,
alors que la croissance repartait.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Vraiment ?
M. Yves Fréville.
Certes, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est mieux que de creuser le déficit
de 100 milliards de francs, comme vous le faisiez en 1992 et en 1993.
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Cent cinquante milliards de
francs !
M. Yves Fréville.
A ce niveau-là, je ne sais plus bien compter !
(Sourires.)
Mes chers collègues, ce projet de loi de règlement démontre, au fond, que la
situation économique et financière laissée par la précédente majorité était en
voie de redressement rapide, contrairement aux prévisions de certains augures,
voire d'auteurs de certains rapports, ce qui peut, je l'admets parfaitement,
nous laisser un certain sentiment d'amertume. Pourquoi ne pas le dire ?
Cela étant, le groupe de l'Union centriste et moi-même approuvons les sages
conclusions de la commission des finances et voterons le projet de loi de
règlement, sous les réserves que j'ai émises.
(Applaudissements sur les
travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi
que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Fournier.
M. Bernard Fournier.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dès
son arrivée, le nouveau gouvernement, soutenu par la majorité issue des
élections législatives de 1997, a qualifié de préoccupante la situation de nos
finances publiques. Certains ont même parlé de « dérapage ».
Pour justifier ce réquisitoire, le Gouvernement a demandé un audit présenté le
21 juillet 1997. Chacun se souvient ici des conclusions de celui-ci, mais il
convient de les rappeler dans leur texte même : « Il n'y a pas, peut-on y lire,
de dérapages très importants en cours pour des catégories de dépenses lourdes -
dépenses de personnel et dépenses sociales - celles pour lesquelles les
dérives peuvent entraîner loin sans être pratiquement rattrapables.
« Il n'y a pas de dérapages généralisés à un très grand nombre de chapitres,
ce qui aurait montré une loi de finances initiale mal calibrée ou exécutée par
des autorités responsables sans l'exercice d'une volonté ferme.
« Il s'agit de dérapages localisés, bien identifiés, et dont l'ampleur reste
sous contrôle. Ils témoignent de ce que l'exécution de 1997, comme toute
exécution, fait apparaître des surprises bonnes ou mauvaises, au gré des aléas
rencontrés. Il ne s'agit pas d'un emballement incontrôlé, même si les dérapages
sont significatifs. »
Le devoir de mémoire impose de rappeler que la dérive constatée était cinq
fois plus importante en mars 1993 lorsque les socialistes quittèrent le
pouvoir.
L'audit donne donc acte de la maîtrise des finances publiques résultant des
politiques menées de 1993 à 1997, n'en déplaise au Gouvernement.
Souvenons-nous d'ailleurs que, pour parer à d'éventuels dérapages, le
gouvernement d'Alain Juppé avait gelé 10 milliards de francs de crédits ayant
vocation à être annulés, sachant que le rapport d'audit demandé par le
Gouvernement estimait à 15 milliards de francs les économies à réaliser avant
la fin de l'année 1997.
Plutôt que de réduire les dépenses, comme la logique et la sagesse
l'imposaient, le Gouvernement a utilisé ces 10 milliards de francs pour
financer des mesures coûteuses, qui, avec le recul, ont montré leurs modestes
effets conjoncturels.
Le mois de septembre 1997 a été marqué par la loi portant diverses mesures
urgentes à caractère financier et fiscal, le MUFF, qui instaure, d'une part,
une contribution supplémentaire à l'impôt sur les sociétés, le portant ainsi au
taux record de 41,6 %, et, d'autre part, l'inclusion dans l'assiette de l'impôt
sur les sociétés des plus-values réalisées par les entreprises sur la cession
d'éléments de leurs actifs. Cette disposition s'est d'ailleurs avérée très
pénalisante pour les mutations industrielles.
Il est, à ce titre, intéressant de noter que la réponse du Gouvernement à la
stagnation de l'investissement des entreprises, qu'il déplorait, a été
d'augmenter les prélèvements pesant sur celles-ci. Curieuse logique !
Le projet de loi de règlement du budget et le rapport de la Cour des comptes
relatifs à l'exercice budgétaire de 1997 donnent raison au Sénat.
A l'époque, nous avions dénoncé la justification du Gouvernement des nouveaux
prélèvements opérés sur les entreprises par la nécessité de compenser la
faiblesse des encaissements de TVA.
Malheureusement pour le Gouvernement, et comme nous l'avions dit voilà deux
ans, les prévisions de recettes de TVA avaient été correctement calibrées par
la loi de finances initiale pour 1997.
D'ailleurs, l'alibi du manque de TVA pour justifier de nouveaux impôts ne
faisait même pas l'unanimité à Bercy. Chacun garde en mémoire nos débats sur le
projet de loi de finances pour 1998, au cours desquels M. le secrétaire d'Etat
au budget faisait sien l'argument des recettes de TVA mal calibrées devant être
compensées.
Or, dans le même temps, M. le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie indiquait au Sénat que les prélèvements supplémentaires du MUFF
finançaient la réforme de l'impôt sur le revenu initiée par le précédent
gouvernement et, selon lui, non financée.
Les montants en jeu font que les deux ne peuvent avoir raison. Mais ce sont
des débats internes au Gouvernement dont, hélas ! les entreprises et nos
compatriotes supportent les conséquences.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
En effet !
M. Bernard Fournier.
Les premières voient leurs prélèvements augmenter et les seconds voient les
leurs ne plus baisser.
Le second semestre de l'année 1997 fut celui de la dramatisation de la
situation par le Gouvernement. Durant l'été, le Gouvernement nous assure que
l'action de ses prédécesseurs a mis la France au bord de la faillite. Un mois
plus tard, avant même d'engager la majoration de l'impôt sur les sociétés, le
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie nous annonce que nous
respectons les critères de convergence.
Cette majoration de l'impôt sur les sociétés devrait disparaître, mais il
convient de noter que le budget pour l'an 2000 verra apparaître deux nouveaux
prélèvements sur les entreprises, dont une taxation supplémentaire sur les
bénéfices. En clair, le Gouvernement rend aux entreprises ce qu'il leur avait
pris et, dans le même temps, leur prend un peu plus par le biais d'un nouveau
prélèvement.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Exceptionnel et temporaire !
M. Bernard Fournier.
Difficile dans ces conditions de continuer à faire croire qu'il y a une
stabilisation des prélèvements obligatoires.
Nos entreprises les plus dynamiques, celles qui réalisent les plus fortes
croissances, seront à nouveau pénalisées.
Sur ce nouveau prélèvement, le Gouvernement commet la même erreur qu'en 1997
en retenant à nouveau le seuil de 50 millions de francs de chiffre d'affaires à
compter duquel les entreprises seront imposées.
Il est inconséquent de déclarer que les entreprises dont le chiffre d'affaires
dépasse ce seuil sont taxables et qu'en dessous se trouvent les petites et
moyennes entreprises.
Il faut rappeler que les instances européennes fixent à 40 millions d'euros,
soit environ 250 millions de francs, la limite entre les petites et moyennes
entreprises et les plus grandes, c'est-à-dire un rapport de un à cinq par
rapport au projet du Gouvernement.
Il convient, pour clore ce volet, d'indiquer que ces nouveaux prélèvements
serviront à financer la réduction autoritaire et uniforme de la durée du temps
de travail à trente-cinq heures, qui, souvenons-nous, devait s'effectuer sans
charge supplémentaire pour les entreprises...
Pour ce qui est de l'équilibre général du budget, le projet de loi de
règlement montre à l'évidence que la loi de finances initiale de 1997 était
correctement élaborée. Les dérives constatées auraient été facilement
contenues, comme le note l'audit de 1997, par des gels de crédits et des
économies spontanées. Il n'y avait nul besoin d'alourdir les prélèvements sur
les entreprises pour qualifier la France à l'euro.
Le solde du budget général est arrêté à 269,2 milliards de francs, soit
environ 15 milliards de francs de mieux que les 284,8 milliards de francs
prévus dans la loi de finances initiale. Si le Gouvernement n'avait pas annulé
le gel de crédits, décidé par le gouvernement d'Alain Juppé, il serait parvenu
aux mêmes résultats sans une majoration d'impôt pénalisante pour les
entreprises.
M. Philippe Marini,
rapporteur général.
Tout à fait !
M. Bernard Fournier.
Il convient de rappeler enfin que, en 1997, le Gouvernement s'est contenté de
ramener les déficits publics de 3,5 % - chiffre de l'audit - à 3,29 %. Cette
réduction est à comparer avec celle qui a été réalisée par les gouvernements
d'Edouard Balladur et d'Alain Juppé. En mars 1993, si l'on se réfère aux
résultats du rapport Raynaud, le déficit se situait sur une tendance de 6 % du
PIB. En juin 1997, on le sait maintenant, il était de 3,5 %. Il faut donc noter
que les gouvernements précédents ont réduit le déficit du budget de l'Etat dans
des proportions supérieures aux réductions opérées par l'actuel Gouvernement,
de l'ordre de une fois et demie. Sur ce thème, l'argument qui consiste à
dénoncer une augmentation incontrôlée de la dette publique ne tient pas. Chacun
sait qu'elle est alimentée par les déficits successifs. A ceux qui
souhaiteraient s'engager dans cette voie, je rappelle que l'année 1997 s'est
achevée avec une dette publique atteignant 57,2 % du PIB, contre 55,7 % l'année
précédente.
Pour financer des dépenses nouvelles, le Gouvernement a augmenté les
prélèvements pesant sur les entreprises. Il s'est refusé à prolonger l'effort
incontestable initié depuis 1993 pour maîtriser la dépense publique et réduire
les déficits.
Pour toutes ces raisons, le groupe du Rassemblement pour la République se
ralliera à la position développée par le rapporteur général, notre excellent
collègue M. Philippe Marini, que nous tenons à féliciter pour la qualité de son
rapport et la justesse de son analyse.
(Applaudissements sur les travées du
RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur
certaines travées du RDSE.)
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Alain Lambert,
président de la commission des finances.
Monsieur le président, je vous
remercie de me permettre d'intervenir brièvement au terme de cette discussion
générale, et sans doute avant que M. le secrétaire d'Etat réponde aux
orateurs.
Côté sympathique des discussions à caractère budgétaire, il arrive que
l'importance des chiffres évoqués nous éloigne quelque peu de la réalité
quotidienne et que nous nous abandonnions à une sorte de manichéisme pouvant
laisser croire qu'un gouvernement est en mesure de décider de la conjoncture,
de la croissance, de la réussite du pays, et qu'un autre, finalement comme par
inadvertance, ne saurait pas trouver la clé de la croissance et du
développement. Il faut ramener les choses à une juste mesure.
Monsieur le secrétaire d'Etat, si vous n'étiez pas membre du gouvernement en
1992, je ne doute pas que vous accepterez de lui affirmer votre soutien. Or, si
ce gouvernement avait partagé votre conviction actuelle quant à la nécessité de
décréter, de décider la croissance, il aurait dispensé la France de faire ce
pénible travail de recouvrer une discipline budgétaire indispensable en vue de
la qualification pour l'euro.
Au fond, qu'avons-nous fait, nous qui nous sommes engagés pour la monnaie
unique, que nous soyons de gauche ou de droite ? Nous avons tout fait pour que
notre pays soit qualifié pour l'euro.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous dites qu'en 1997 vous avez trouvé des
dépenses sous-évaluées et des recettes surestimées. Pour autant, les chiffres
que vous nous avez donnés sont sans commune mesure avec ceux qui ont été
trouvés en 1993. En effet, la sous-estimation des dépenses était alors de 100
milliards de francs et la surestimation des recettes de 50 milliards de francs.
Il en résultait une augmentation de 150 milliards de francs du déficit.
En seulement quatre ans - puisqu'il ne nous restait que quatre années pour
respecter les critères d'accès à la monnaie unique - comment pouvait-on
récupérer ce creusement immense du déficit qui a été créé dans cette période
1992-1993 ? Quand on y regarde, qu'il se soit agi du gouvernement de M.
Balladur, du gouvernement de M. Juppé ou de celui auquel vous appartenez, aucun
n'a jamais su réduire chaque année le déficit de plus de 20 à 30 milliards de
francs. Or, là, il y avait un écart de plus de 150 milliards de francs à
réduire. Cela montre à quel point il nous faut, lorsque nous discutons du
budget, avoir, au fond, beaucoup d'humilité, avoir conscience que nous devons
nous tenir à des règles de discipline très strictes. Il s'agit de faire en
sorte de ne pas dépenser autant que nous le faisons et de ne pas accroître les
prélèvements obligatoires comme nous le faisons. Il s'agit aussi de faire en
sorte que les Français ne croient pas qu'il suffise de la volonté d'un
gouvernement pour que la croissance et l'emploi soient au rendez-vous.
En effet, telle n'est pas la réalité ! La réalité, c'est une gestion
rigoureuse. Je souhaite, pour ce qui me concerne, que le jugement porté,
puisque nous portons un jugement sur le budget de 1997, ne soit pas manichéen
et qu'il ne consiste pas à dire que ce qui a été fait avant n'a pas été
sérieusement mené et que ce qui a été réalisé à partir du second semestre 1997
a été admirablement conduit. Si une politique très active de réduction de nos
déficits n'avait pas été menée, notre pays n'aurait pas été qualifié pour
l'euro.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union
centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines
travées du RDSE.)
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Je serai bref. Je commencerai par répondre aux propos
du rapporteur général et de M. Fournier. Ils se sont livrés, avec un grand
talent, je dois le reconnaître, à un exercice de « prophéties rétrospectives »,
démontrant qu'au mois d'avril 1997 la situation de l'économie française était
bonne puisque l'économie repartait et que les finances publiques étaient dans
une situation saine. Il est dommage que ces raisonnements qui sont développés
aujourd'hui n'aient pas été portés à la connaissance des dirigeants de
l'époque.
Comme vous, monsieur Lambert, je ferai acte de modestie en ce qui concerne
l'influence du Gouvernement sur la croissance. Cependant, il est un cas où il a
une influence certaine : un gouvernement peut briser net un élan de croissance
retrouvée. Ce cas type, nous l'avons tous vécu à l'été 1995 lorsque deux points
de TVA sont venus stopper net l'élan de la consommation des ménages qui
repartait.
M. Paul Loridant.
Très bien !
M. Christian Sautter,
secrétaire d'Etat.
Il est possible d'arrêter la croissance - certains
l'ont prouvé dans notre pays et à l'étranger. Peut-on tirer la croissance en
quelque sorte comme on tire sur les lacets de ses chaussures ? Pas entièrement,
mais je crois très sincèrement qu'au mois de juin et au cours de l'été 1997
nous avons donné un encouragement psychologique à la consommation. Nous avons
su aussi - MM. Foucaud et Massion l'ont fort bien rappelé - donner un coup de
pouce aux Français qui en avaient le plus besoin : les parents qui ont vu
l'allocation de rentrée scolaire quadrupler, les personnes habitant les
logements sociaux qui ont vu l'aide personnalisée au logement accrue, les
jeunes qui étaient désespérés et qui ont vu le programme emplois-jeunes
démarrer. S'agissant de la croissance, certes on ne peut pas tout faire, sauf
peut-être dans le mauvais sens, à savoir arrêter celle-ci, mais la politique
économique a tout de même une certaine influence.
Je dirai à MM. Foucaud et Massion, dont j'ai loué l'analyse claire du
changement politique, économique et social intervenu pendant l'été, que le
partage entre les salaires et les profits, qui s'était effectivement dégradé au
détriment des salariés pendant la plus grande partie de l'actuelle décennie, a
été stabilisé. En effet, en 1997, et, surtout en 1998, les salaires ont crû,
globalement, comme la croissance.
Je dirai quelques mots à M. Fréville, car il a su trouver, dans le débat un
peu formel - M. Massion l'a indiqué - auquel peut donner lieu un projet de loi
de règlement, de quoi nous régaler. Il s'est livré à un exercice d'orfèvrerie
comptable. Une heure serait nécessaire pour répondre à toutes les questions
qu'il a posées. Je reviendrai sur un point. Je note au passage que toutes ses
observations ont porté sur l'année 1998 et s'appuyaient sur le rapport
préliminaire de la Cour des comptes, car me semble-t-il, sur l'année 1997, dans
sa grande honnêteté, il ne voyait pas grand-chose à redire.
Monsieur le sénateur, en ce qui concerne les recettes de privatisation du GAN,
seule la part du produit qui ne couvrait pas des garanties devait être reversée
à l'Etat. Cela passait par une nécessité, à savoir attendre la certification
des comptes de la structure de défaisance, la SGCP, que vous connaissez bien,
certification qui a eu lieu le 22 avril 1999. Même si ces propos ont été cités
par la Cour des comptes, cette nécessité comptable ne peut pas être qualifiée
d'opaque ou être considérée comme faisant obstacle à l'information et au
contrôle du Parlement.
S'agissant des investissements civils, nous aurons l'occasion d'y revenir lors
du débat d'orientation budgétaire qui suivra l'examen du projet de loi portant
règlement définitif du budget de 1997.
(Applaudissements sur les travées
socialistes. - M. Paul Loridant applaudit également.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
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