Séance du 22 décembre 1998
ACCORDS D'ADHÉSION ET DE COOPÉRATION
RELATIFS À L'ACCORD DE SCHENGEN
Adoption de quatre projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 571, 1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord
d'adhésion du Royaume de Suède à la convention d'application de l'accord de
Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux
frontières communes. [Rapport n° 104 (1998-1999).]
- du projet de loi (n° 570, 1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord
d'adhésion de la République de Finlande à la convention d'application de
l'accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des
contrôles aux frontières communes. [Rapport n° 104 (1998-1999).]
- du projet de loi (n° 569, 1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord
d'adhésion du Royaume de Danemark à la convention d'application de l'accord de
Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux
frontières communes. [Rapport (n° 104, 1998-1999).]
- du projet de loi (n° 568, 1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord de
coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne,
la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas,
la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la
République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la
République de Finlande, le Royaume de Suède, parties contractantes à l'accord
et à la convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de
Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières
communes (ensemble une annexe). [Rapport n° 104 (1998-1999).]
La conférence des présidents a décidé que ces quatre projets de loi feraient
l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le secrétaire
d'Etat.
M. Jacques Dondoux,
secrétaire d'Etat au commerce extérieur.
Monsieur le président, mesdames,
messieurs les sénateurs, au nom du Gouvernement, j'ai l'honneur de soumettre
aujourd'hui au vote de la Haute Assemblée quatre projets de loi.
Les trois premiers autorisent l'approbation des accords d'adhésion, signés à
Luxembourg le 19 décembre 1996, du Royaume de Danemark, de la République de
Finlande et du Royaume de Suède à la convention d'application de l'accord de
Schengen.
Le quatrième autorise l'approbation de l'accord de coopération entre la
République d'Islande et la Norvège, d'une part, et les parties contractantes à
la convention d'application de l'accord de Schengen, d'autre part, signé
également le 19 décembre 1996.
Les adhésions du Danemark, de la Finlande et de la Suède ainsi que
l'association de l'Islande et de la Norvège à Schengen approfondissent le
processus entamé il y a plus de dix ans pour créer un espace de libre
circulation des personnes en Europe.
La convention d'application de l'accord de Schengen, signée le 19 juin 1990,
définit les principales mesures permettant de mettre en oeuvre cette liberté.
Sa principale disposition est la suppression des contrôles aux frontières
intérieures des parties contractantes, contrôles qui sont reportés aux
frontières extérieures de l'espace Schengen. Cela signifie que tout citoyen
d'un Etat Schengen peut circuler librement dans les autres Etats parties à
l'accord. De même, un ressortissant d'un Etat tiers hors Union européenne n'a
plus qu'une seule démarche à accomplir auprès de l'Etat de destination
principale pour se rendre dans le territoire Schengen et peut, grâce au visa
uniforme, circuler librement d'un Etat à l'autre.
En contrepartie de cette plus grande liberté, la convention d'application
prévoit le renforcement de la coopération policière et judiciaire entre les
Etats, afin d'éviter que l'abolition des contrôles aux frontières intérieures
ne se traduise par une recrudescence de l'insécurité.
La lutte contre le trafic de stupéfiants, le contrôle de l'immigration
illégale et la surveillance des frontières extérieures font ainsi l'objet d'une
concertation plus étroite depuis la mise en vigueur de ce texte, le 26 mars
1995, notamment grâce à la procédure de signalement du système d'information
Schengen.
A l'heure actuelle, dix Etats mettent en oeuvre la convention de Schengen : la
France, l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, l'Espagne, le
Portugal, l'Italie, l'Autriche et la Grèce.
Après leur entrée en vigueur, la mise en vigueur des quatre accords qui vous
sont soumis aujourd'hui va nécessiter une décision du comité exécutif Schengen
- ou du conseil en coopération renforcée Schengen si c'est après l'entrée en
vigueur du traité d'Amsterdam - constatant que ces Etats remplissent toutes les
conditions préalables, parmi lesquelles l'effectivité des contrôles aux
frontières extérieures. Cela devrait se faire, au plus tard, au cours du second
semestre de l'an 2000, date prévue de leur rattachement au système
d'information Schengen.
Les trois premiers projets de loi comportent chacun un article unique,
précisant que le Royaume de Danemark, la République de Finlande et le Royaume
de Suède adhèrent sans restriction à la convention d'application, dont ils
s'engagent à appliquer l'ensemble des dispositions.
Le texte même de chacun des trois accords d'adhésion précise quels sont les
agents habilités à exercer le droit d'observation et de poursuite et quelle est
l'autorité nationale compétente pour la transmission et la réception des
demandes d'extradition. Un article prévoit, par ailleurs, que la coopération
peut se poursuivre dans le cadre de l'Union nordique des passeports, dans la
mesure où elle n'entrave pas le présent accord d'adhésion.
Dans l'accord d'adhésion du Danemark, un article précise que les dispositions
de l'accord ne s'appliquent pas aux îles Féroé et au Groenland, mais que les
personnes voyageant entre ces deux territoires, qui font déjà partie de
l'espace nordique de libre circulation des personnes, et les Etats Schengen ne
feront pas l'objet de contrôles aux frontières. Pour que cette disposition
n'affaiblisse pas la sécurité de l'espace Schengen, une déclaration commune
subordonne la mise en vigueur de l'accord à une décision du comité exécutif
constatant l'effectivité des contrôles aux frontières extérieures des îles
Féroé et du Groenland.
L'accord d'adhésion de la Finlande contient, pour sa part, une déclaration du
gouvernement finlandais concernant les îles d'Aland. Il en résulte que,
conformément aux dispositions relatives aux îles d'Aland dans le traité
d'adhésion de la Finlande à l'Union européenne, les voyageurs venant du
territoire de ces îles ou y entrant seront soumis au contrôle de leurs
bagages.
L'accord de coopération avec la Norvège et l'Islande comporte également un
article unique selon lequel la Norvège et l'Islande reprennent sans
restrictions toutes les dispositions de la convention d'application de l'accord
de Schengen relatives à la circulation des personnes préservant ainsi la
liberté de circulation des personnes au sein de l'Union nordique des
passeports.
La Norvège et l'Islande s'engagent à reprendre l'ensemble de l'acquis
Schengen, à l'exception des dispositions de la convention relatives au
transport et au contrôle des marchandises. Elles participent à toutes les
instances Schengen, peuvent y exprimer leur opinion et présenter leurs
propositions, mais ne disposent pas du droit de vote. Si une décision Schengen,
prise après consultation de ces deux pays, n'est pas acceptée par l'un ou
l'autre, cela vaut dénonciation de l'accord par cet Etat.
Un article précise que les dispositions de l'accord ne s'appliquent pas aux
îles du Spitzberg.
L'accord de coopération contient, enfin, une déclaration de la Norvège et de
l'Islande destinée à garantir que les conditions pratiquées par ces deux Etats
en matière d'extradition ne seraient pas plus restrictives que celles qui
existent entre Etats Schengen.
Il s'agit donc aujourd'hui de permettre l'élargissement de l'espace Schengen
aux cinq pays nordiques sans pour autant préjuger de la date de suppression
effective des contrôles aux frontières entre ces pays et les autres Etats
parties à l'accord. Ces cinq Etats, qui sont observateurs au comité exécutif,
ont déjà fourni des efforts importants pour s'adapter aux règles Schengen.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les
principales observations qu'appellent les accords d'adhésion du Royaume de
Danemark, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention
d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les gouvernements
des Etats de l'Union économique du Benelux, de la République fédérale
d'Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle
des contrôles aux frontières communes, signée à Schengen le 19 juin 1990, à
laquelle ont depuis adhéré la République italienne, le Royaume d'Espagne, la
République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, par
les accords signés respectivement le 27 novembre 1990, le 25 juin 1991, le 6
novembre 1992 et le 28 avril 1995, ainsi que l'accord de coopération entre les
parties contractantes à l'accord de Schengen et la République d'Islande et le
Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux
frontières communes, qui font l'objet des quatre projets de loi aujourd'hui
soumis à votre approbation.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes
chers collègues, il me revient de présenter devant vous aujourd'hui quatre
projets de loi qui ont trait au traité et à la convention de Schengen de 1985
et 1990.
Ce système, mis en place par un certain nombre d'Etats, se révèle être un
succès, puisque aussi bien jusqu'à sa fin, jusqu'à son intégration dans le
traité d'Amsterdam, il fait l'objet d'un certain nombre de candidatures visant
à agrandir ce que l'on appelle l'espace Schengen.
Nous sommes donc saisis aujourd'hui de quatre projets de loi, trois qui
concernent l'adhésion pure et simple du Danemark, de la Finlande et de la Suède
au système Schengen, concernant la libre circulation des personnes aux
frontières intérieures de l'espace, et le dernier, plus spécifique, original
par rapport au système tel qu'on l'a connu jusqu'à présent, qui est un accord
de coopération entre les Etats cosignataires de la convention de Schengen,
d'une part, et l'Islande et la Norvège, d'autre part.
Pourquoi ce dispositif un peu particulier et, à l'évidence, juridiquement
compliqué ? Parce que, sur les cinq Etats que sont le Danemark, la Finlande, la
Suède, l'Islande et la Norvège, et qui ont conçu entre eux, depuis 1955, un
espace de libre circulation des Etats du Nord, ceux qui adhèrent à l'Union
européenne voulaient bien entrer dans l'espace Schengen mais en compagnie des
deux pays, Islande et Norvège, qui, eux, ne font pas partie de l'Union
européenne.
Comment faire entrer dans un système européen des Etats qui n'y sont pas
partie et comment, par ailleurs, ne pas casser l'entité nordique en faisant
adhérer les trois Etats européens et en laissant les deux autres de côté ? La
diplomatie a résolu cette quadrature du cercle. D'où ces trois projets de loi
et cet accord de coopération pour les deux Etats qui ne font pas partie de
l'Union européenne.
A l'occasion de cette ratification, je souhaite, sans, bien sûr, remonter
jusqu'aux origines, revenir rapidement sur le fonctionnement de Schengen, afin
d'en dresser le bilan.
Constatons, en premier lieu, que les frontières extérieures communes, qui sont
sous la responsabilité de l'Etat assumant le contrôle local immédiat, semblent
mieux protégées. On peut, du moins, voir ce qui s'y passe. A cet égard, les
nombreuses commissions de visites communes constituent un instrument de
confiance réciproque mais aussi un élément essentiel de l'harmonisation des
contrôles.
En deuxième lieu, des accords bilatéraux plus nombreux, complément obligé du
système Schengen, sont signés entre les Etats membres de l'espace Schengen. Ils
sont un moyen de renouveler le cadre de la coopération policière de chaque côté
des frontières communes. Ont été signés ou sont en cours de signature des
accords franco-allemands, franco-espagnols, franco-italiens, mais aussi des
accords entre l'Autriche et la Bavière, ou encore entre l'Italie et
l'Allemagne.
En troisième lieu, le système d'information Schengen fonctionne à peu près, de
même que l'harmonisation de la politique des visas. Tout cela s'est rodé
progressivement, et l'on constate que la liste grise des pays tiers auxquels
s'appliquent des régimes de visas différents se limite désormais à trois pays
seulement.
Cela étant, des difficultés subsistent, qu'il ne faut pas se dissimuler.
De ce point de vue, je relèverai l'insuffisance de la coopération policière
frontalière.
La position particulière des Pays-Bas vis-à-vis de la production et de la
consommation de stupéfiants est également une source importante de difficultés.
Les Pays-Bas pratiquent en effet une politique assez spécifique par rapport aux
autres Etats membres, la réglementation ne paraissant pas, à cet égard, tout à
fait respectée.
Un autre problème qui reste à résoudre est celui de la vulnérabilité de
certaines frontières extérieures ; je pense essentiellement aux difficultés
propres à la Grèce et à l'Italie. Tout cela - on peut l'espérer ! - se
résorbera avec le temps.
La quatrième incertitude, qui est beaucoup plus importante et qui tient à la
négociation actuellement en cours - ce n'est pas aujourd'hui le sujet, mais il
faut le savoir -, porte sur la dévolution de l'acquis Schengen.
L'acquis Schengen, c'est un peu le miel dont la Commission alimentera sa
propre réflexion sur sa politique concernant la libre circulation des personnes
et la lutte contre l'immigration clandestine, matières qui seront transférées
par le traité d'Amsterdam à la Commission.
La Commission travaillera sur la base de la centaine d'articles qui ont été
bâtis progressivement par les Etats.
Le problème, à l'heure actuelle, c'est de savoir ce que deviendra l'acquis
Schengen. Quels seront les fondements juridiques retenus après négociation et
par décision à l'unanimité des Etats membres de l'Union européenne ? Le cadre
intergouvernemental sera-t-il maintenu pour des domaines aussi délicats que la
clause de sauvegarde de l'article 2 et la responsabilité du fonctionnement du
système d'information Schengen, le sis ? Ces questions se posent, mais je me
borne à les évoquer aujourd'hui.
Pour ce qui est des accords proprement dits, il s'agit manifestement de
concilier deux exigences contradictoires : d'une part, la volonté des pays
nordiques de préserver la liberté de circulation au sein de l'Union nordique
des passeports, d'autre part, le principe selon lequel seuls les Etats membres
de l'Union européenne peuvent adhérer aux accords de Schengen.
La solution adoptée nous permet aujourd'hui de ratifier cet accord de
coopération. Nous observons cependant que ce texte a été négocié et signé avant
la signature du traité d'Amsterdam et qu'il n'a donc pas pu tenir compte de
l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
Or, si la participation active de l'Islande et de la Norvège peut se concevoir
dans le cadre d'institutions spécialisées comme celles qui sont liées aux
accords de Schengen, elle n'apparaît, en revanche, pas compatible avec le
fonctionnement de l'Union européenne : des Etats extérieurs à l'Union ne
sauraient en effet interférer dans le processus décisionnel européen.
En conséquence, il faudra modifier à nouveau les modalités d'association des
deux Etats nordiques par un nouvel accord, dont l'entrée en vigueur devra
correspondre à celle du traité d'Amsterdam.
Le projet de loi concernant la Norvège et l'Islande n'est donc pas parfait
aujourd'hui et il devra être repris. Toutefois, il était préférable de le
présenter d'ores et déjà à la sanction du Parlement. Sinon, cela aurait
entraîné des difficultés diplomatiques vis-à-vis de deux pays amis qui
n'auraient pas compris pourquoi ils auraient été laissés de côté après la
ratification de l'adhésion des trois autres pays nordiques à la convention
d'application de l'accord de Schengen.
Sous réserve de ces observations, qui sont non pas des critiques mais un
constat, je propose à la Haute Assemblée d'approuver les quatre projets de loi
qui sont soumis à son appréciation.
M. le président.
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
notre groupe a eu par le passé plusieurs occasions de faire part de son
désaccord de principe sur le dispositif mis en place par la convention de
Schengen.
Sont soumis aujourd'hui à notre vote des projets de loi sur des accords de
coopération avec l'Islande et la Norvège et d'adhésion pour le Danemark, la
Finlande et la Suède en vue de l'élargissement de l'espace Schengen et de
l'intégration des acquis Schengen dans le cadre de l'Union européenne.
Pour expliquer l'abstention de notre groupe, je me bornerai à présenter trois
remarques.
En premier lieu, ces projets de loi portant sur l'élargissement de l'espace
Schengen n'ont pas pour objet de traiter globalement des problèmes de fond que
posent la libre circulation des personnes dans l'espace communautaire et les
politiques communes de sécurité.
Considérant toutefois qu'il n'est pas opportun de s'opposer aux coopérations
et aux adhésions entreprises avec les pays concernés par les présents projets
de loi et qu'un refus en la matière pourrait être interprété comme un signe
négatif par ces pays, nous ne voterons pas contre ces accords.
Nous ne sommes d'ailleurs pas opposés, loin de là, au principe d'une
coopération policière entre nos pays.
Ce que nous critiquons dans le dispositif Schengen, et c'est l'objet de ma
seconde remarque, c'est une coopération policière sur laquelle nous avons au
fond peu d'informations quant aux modalités de sa mise en application, à son
efficacité et à son coût réel.
Ce que nous critiquons aussi et surtout c'est une coopération policière qui
crée un « continuum » sécuritaire amalgamant dans un même réseau sémantique et
pratique le terrorisme, la drogue, le crime organisé et l'immigration
clandestine.
Certes, les accords de Schengen érigent en principe la « libre circulation des
personnes » en supprimant graduellement les frontières communes aux Etats
membres. C'est en réalité pour mieux épuiser ce principe par des exceptions.
J'en veux pour preuve la mise en place de mesures dites compensatoires comme
par exemple le système d'information Schengen, le SIS, et les menaces qu'il
fait peser sur les libertés individuelles par ses fichages systématiques de
ressortissants de pays tiers, dont le séjour a été refusé dans un seul pays.
On renforce parallèlement des contrôles fondés sur des critères mal définis
qui aboutissent, de fait, à une « ethnicisation » des mesures de police opérant
des discriminations entre les « bons étrangers communautaires » et les «
dangereux ressortissants d'Etats tiers ».
Nous voulons lutter avec succès contre le crime, la drogue ou le terrorisme,
mais gardons-nous de désigner des groupes minoritaires comme dérivatifs à ces
objectifs. Ne risquons-nous pas de nous orienter vers une construction
européenne sécuritaire et repliée sur elle-même ?
Pour ces raisons, notre groupe ne peut ni voter pour les projets de loi
proposés ni encore moins ne pas intervenir dans ce débat.
Nous souhaitons au contraire, et ce sera ma dernière remarque, que soit
opposée au dispositif Schengen, actuellement technocratique et sans
contre-pouvoirs réels, une dynamique interparlementaire.
Dans un cadre qui n'entraînerait pas un abandon des souverainetés nationales
en matière de sécurité, elle pourrait exercer un contrôle démocratique et
donner plus d'efficacité à une coopération policière dans la lutte contre le
crime, tout en étant déchargée de la question de l'immigration, qui relève
plutôt d'une logique de développement et de citoyenneté.
Pour tous ces motifs, le groupe communiste républicain et citoyen s'abstiendra
sur l'ensemble de ces projets de loi.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?
...
La discussion générale commune est close.
ACCORD D'ADHÉSION AVEC LA SUÈDE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 571.
«
Article unique.
- Est autorisée l'approbation de l'accord d'adhésion
du Royaume de Suède à la convention d'application de l'accord de Schengen du 14
juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières
communes signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19 décembre
1996 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD D'ADHÉSION AVEC LA FINLANDE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 570.
«
Article unique
. - Est autorisée l'approbation de l'accord d'adhésion
de la République de Finlande à la convention d'application de l'accord de
Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux
frontières communes signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19
décembre 1996 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD D'ADHÉSION AVEC LE DANEMARK
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 569.
«
Article unique
. - Est autorisée l'approbation de l'accord d'adhésion
du Royaume de Danemark à la convention d'application de l'accord de Schengen du
14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières
communes signée à Schengen le 19 juin 1990, fait à Luxembourg le 19 décembre
1996 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
ACCORD DE COOPÉRATION
AVEC L'ISLANDE ET LA NORVÈGE
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 568.
«
Article unique. -
Est autorisée l'approbation de l'Accord de
coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne,
la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas,
la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la
République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la
République de Finlande, le Royaume de Suède, Parties contractantes à l'Accord
et à la Convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de
Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières
communes (ensemble une annexe), fait à Luxembourg le 19 décembre 1996, et dont
le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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