M. le président. Par amendement n° 2, M. Huriet, au nom de la commission, propose d'insérer, avant le dernier alinéa du texte présenté par l'article 4 pour le paragraphe I de l'article L. 794-1 du code de la santé publique, un alinéa ainsi rédigé :
« A ce titre, elle participe au contrôle de l'application des lois et règlements concernant ces produits dès lors qu'il s'agit de protéger la santé humaine. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur. Nous vous proposons, par cet amendement, de rétablir, à quelques nuances près, le texte adopté par le Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale ayant supprimé la phrase prévoyant que l'agence participerait au contrôle de l'application des lois et règlements concernant les produits de sa compétence dès lors qu'il s'agit de protéger la santé humaine.
Cette suppression ne peut se justifier, ni pour des questions de principe, ni pour des raisons d'opportunité.
Sur le plan des principes, tout d'abord, elle est intervenue pour satisfaire à la règle de séparation de l'évaluation et de la gestion du risque. Afin de ne pas revenir longuement sur ce point à l'occasion de l'exposé des amendements suivants, je voudrais traiter cette question une fois pour toutes.
Nous estimons que la séparation de l'évaluation et de la gestion des risques peut être considérée comme un principe acceptable. Celui-ci suppose que la personne ou l'organisme qui évalue un risque soit différent de celui qui prend les décisions de police sanitaire. C'est un principe d'organisation administrative auquel on peut souscrire.
Cependant, ce principe ne saurait, selon nous, suffire à garantir la sécurité sanitaire ; il peut même être contreproductif au regard de cet objectif. En effet, il est préférable que l'évaluation et la gestion des risques soient confiées à un même organisme, qui a pour seule mission de faire prévaloir les intérêts de la santé publique, plutôt qu'à deux organismes différents dont l'un pourrait faire prévaloir des intérêts, au reste légitimes, autres que ceux de la santé.
En outre, cette séparation de l'évaluation et de la gestion du risque peut être assurée au sein d'un même organisme : ainsi l'Agence du médicament comporte, en son sein, une entité chargée de l'évaluation qui est distincte de celle qui gère les risques. Que je sache, personne n'a contesté jusqu'ici une telle organisation, qui n'est d'ailleurs pas contestable. Il est donc tout à fait possible de reproduire cette organisation au sein de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, et le principe de la séparation de l'évaluation et de la gestion des risques ne saurait donc être opposé à l'attribution de pouvoirs de contrôle à l'agence alimentaire.
La suppression proposée par l'Assemblée nationale n'est pas non plus opportune, même dans une vision restrictive des missions de l'agence.
Que fait en effet l'agence lorsqu'elle demande que soient réalisés des contrôles par les services de l'Etat ? Que fait-elle lorsqu'elle exerce ses missions en matière de médicament vétérinaire ? Elle « participe » bien « au contrôle de l'application des lois et règlements concernant ces produits », et ce dans l'intérêt de la santé publique.
Avec l'amendement n° 2, c'est exactement ce que nous vous proposons de rappeler dans la description générale des missions de l'agence.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai écouté avec attention ce qui a pu être dit, ce matin, lors de la discussion générale, par Mme Borvo et par MM. Descours, Braye, Bimbenet et Autain.
J'ai aussi écouté avec une attention particulière l'intervention du rapporteur, M. Huriet, et celle du président de la commission des affaires sociales, M. Fourcade.
L'amendement n° 2 me fournit l'occasion de dire à nouveau la considération que porte le Gouvernement, le ministre de l'agriculture en particulier, à la réflexion que conduit M. Claude Huriet. Son travail a permis d'élaborer une proposition de loi équilibrée, constructive, susceptible d'améliorer de manière significative notre dispositif de veille et de sécurité sanitaires.
Ce travail déterminant a été salué par un arbitrage de M. le Premier ministre qui a conduit le Gouvernement à soutenir et à défendre cette proposition de loi.
Il s'agit là, je le souligne, d'une démarche exemplaire qui permet au Parlement et au Gouvernement de construire de façon consensuelle les fondements de la sécurité sanitaire dans notre pays.
Au-delà des échanges sur les moyens d'action, ce texte permet de dégager une vision commune sur un principe aussi fondamental que celui de la précaution ainsi que sur le schéma général de notre organisation administrative.
Grâce à ce texte, monsieur le sénateur, grâce à nos échanges, grâce à nos débats, nous allons pouvoir créer deux agences. Ce sera la manifestation d'une politique volontaire, audacieuse, vigilante visant à préserver la santé de nos concitoyens.
Voilà dans quel état d'esprit le Gouvernement se présente devant votre Haute Assemblée. Nul ne souhaite ici que la suite de nos échanges sur le titre III le fasse oublier.
Au cours de la première lecture du texte, le Sénat a souhaité doter l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments de moyens d'évaluation et d'action en transférant en son sein le CNEVA, le Centre national d'études vétérinaires et alimentaires.
Le Gouvernement, comme je le disais ce matin, après le temps nécessaire à l'analyse de cette proposition supplémentaire, nouvelle, s'est rallié à cette suggestion, considérant tout l'intérêt que pouvait constituer l'apport de cet organisme dont la compétence et le savoir-faire sont reconnus par tous.
Vous le savez, monsieur le sénateur, il s'agit là d'une nouvelle manifestation de cet état d'esprit constructif que j'évoquais ce matin.
Je dirai devant la Haute assemblée que, si nous cherchons à atteindre les mêmes objectifs, nous divergeons sur certains des moyens à mettre en oeuvre.
Je suis convaincu, monsieur le rapporteur, que nos propositions participent du même souci d'efficacité et de rapidité dans la décision et dans l'action. Nous développons cependant deux approches qui ne diffèrent qu'en ce qui concerne les pouvoirs de contrôle.
J'ai la conviction que l'approche du Gouvernement, que l'Assemblée nationale a bien voulu comprendre et retenir, est celle qui permettra une plus grande efficacité, une bonne administration, une plus grande responsabilité et une plus grande clarté dans la décision.
Oui, dans le dispositif que je propose, la gestion du risque sera de la responsabilité du politique. Oui, les pouvoirs de police devront relever du pouvoir politique, car c'est précisément là que s'exerce sa responsabilité propre dans un régime démocratique. Sur ce point, je sais que nous nous retrouvons, mesdames, messieurs les sénateurs.
Cela étant dit, vous comprendrez, monsieur le rapporteur, que si les amendements que vous allez présenter au fil des articles étaient maintenus, le Gouvernement ne pourrait vous suivre.
Monsieur le rapporteur, comme vous avez souhaité donner votre sentiment sur les différents articles portant sur l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, j'ai fait de même. Ainsi, nous ne nous épuiserons pas à vouloir éclaircir ou concilier deux approches qui sont différentes.
L'amendement n° 2 tend à confier le contrôle de l'application des lois et des règlements à l'agence. Or, ce contrôle, trois services dépendant de trois départements ministériels l'exercent déjà. Donner à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments une compétence de contrôle sur l'aliment sans réformer en profondeur les services d'inspection existants reviendrait à ajouter une quatrième composante sur le terrain, avec tous les risques de concurrence entre les services que cette nouvelle organisation comporterait.
Le Gouvernement n'est pas favorable à une telle approche et donc à un tel amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 2, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 26, M. Autain, Mme Dieulangard et les membres du groupe socialiste proposent de compléter le texte présenté par cet article 4 pour le paragraphe I de l'article L. 794-1 du code de la santé publique par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour l'accomplissement de ses missions, les compétences, moyens et obligations des laboratoires publics de référence développant leur activité dans les domaines qu'elle traite sont transférés à l'agence. »
La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Le présent amendement vise à aller jusqu'au terme de la réforme que nous engageons.
J'ai déjà dit, ici même, mon hostilité à tout empilement institutionnel, source de confusion des compétences et donc d'affaiblissement de l'action de l'Etat.
Nous créons une institution nouvelle chargée de garantir la sécurité sanitaire des produits alimentaires. Elle doit se substituer, pour l'exercice de ses missions, aux institutions existantes, sans, bien entendu, que ces dernières aient démérité. Il ne faut pas voir dans ce transfert une volonté de les brimer. Non ! Nous envisageons ces mesures uniquement dans un souci de cohérence et d'efficacité.
Telles sont les raisons pour lesquelles nous avons décidé de transférer à l'agence le CNEVA. Il appartiendra évidemment au pouvoir réglementaire de définir les modalités pratiques d'un tel transfert.
L'Assemblée nationale a précisé que c'est aussi par la voie réglementaire que seront transférés les laboratoires de référence travaillant dans le champ d'activité de la nouvelle agence.
Les résistances administratives à cette réforme, même si elles sont discrètes, sont évidentes. Nous ne pouvons donc pas nous en remettre uniquement aux administrations pour mettre cette réforme en oeuvre. C'est la raison pour laquelle je vous propose d'inscrire dans la loi l'obligation d'un tel transfert, en confiant seulement au pouvoir réglementaire le soin d'en définir les modalités. En pratique, il s'agit, pour l'essentiel, de transférer les laboratoires placés actuellement sous l'autorité de M. le ministre de l'économie et des finances.
J'ai d'ailleurs noté, dans une communication récente, la volonté de ce dernier de recentrer l'activité du ministère sur sa vocation, à savoir la production, le développement de l'économie et la maîtrise des dépenses publiques. Il est donc temps de favoriser, et même de précéder, un tel recentrage afin d'éviter à ce ministère qu'il ne perde son énergie dans la gestion de questions de santé publique qui, manifestement, sont étrangères à sa mission centrale. Dans l'accomplisement de cette mission, il pourra, en tant que de besoin, s'adresser à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments.
Si le Sénat devait adopter cet amendement et si l'Assemblée nationale le retenait à son tour, il conviendrait, bien sûr, de veiller scrupuleusement à sa mise en oeuvre et d'éviter qu'il ne reste inappliqué au motif qu'il appartiendrait encore aux administrations de définir les modalités de sa mise en oeuvre.
Les choix politiques doivent s'imposer aux administrations. Elles doivent savoir que la sécurité sanitaire l'emporte sur les querelles de chapelles, quelles qu'elles soient !
Voilà, monsieur le président, rapidement résumées, les raisons pour lesquelles j'ai été conduit à déposer cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Claude Huriet, rapporteur. La commission y est très favorable et elle fait sienne l'argumentation de M. Autain.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche. Monsieur le président, le transfert du CNEVA, tel qu'il a été évoqué par M. Autain, est justifié par le fait que cette structure existante a des compétences en matière de sécurité alimentaire.
Le CNEVA a une mission de recherche, d'appui technique auprès du ministre chargé de l'agriculture en matière de santé et de protection animale, de médicaments vétérinaires, d'hygiène, de qualité et de sécurité des aliments. Il compte 700 agents, dont 200 chercheurs et ingénieurs.
Il a été particulièrement impliqué dans les expertises relatives à l'encéphalopathie spongiforme bovine, à la tremblante, à la salmonellose, à la listériose et aux nouvelles maladies émergentes, comme la grippe du poulet.
Je voulais, à travers ces faits, rappeler que le métier de ces agents peut se définir comme celui d'expert-chercheur et présente le grand avantage, d'où il tire sa compétence, de considérer l'ensemble des filières, de l'étable à la table.
Il est toutefois impossible de réunir l'ensemble des compétences en matière de recherche scientifique, en particulier dans le secteur des végétaux, au sein de l'agence. Par exemple, nombre de laboratoires de référence sont dans des structures comme l'Institut Pasteur, où il existe des synergies qu'il convient de préserver.
L'agence peut et pourra faire appel à tous ces laboratoires. Le Gouvernement ne peut que proposer que ne soit pas retenu l'amendement de M. Autain en attendant une analyse qui sera conduite au cas par cas.
M. Claude Huriet, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Huriet, rapporteur. Permettez-moi de rappeler à M. le ministre de l'agriculture et de la pêche que, lors du débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement, semble-t-il, ne s'était pas opposé à un amendement similaire.
Qu'est-ce qui distingue en effet l'amendement de notre collègue François Autain de l'amendement déposé à l'Assemblée nationale ? Celui de l'Assemblée nationale prévoyait qu'un décret en Conseil d'Etat préciserait les modalités du transfert.
A partir du moment où le Gouvernement ne s'était pas opposé à un tel objectif, monsieur le ministre, je ne vois pas pour quelle raison il s'opposerait à un texte qui est évidemment plus précis, mais qui ne change rien sur le fond, sauf à penser - mais loin de moi cette idée - que les conditions du transfert étant soumises à un décret, certains caressaient l'illusion que ce transfert mettrait quelque temps à se concrétiser !
Ce que souhaite, j'imagine, l'auteur de l'amendement, c'est que le même objectif soit atteint, mais par le biais d'une disposition législative, la différence ne portant que sur une question de degré, voire de calendrier, car je ne doute pas que le Gouvernement était déterminé à prendre le décret correspondant.
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche. Monsieur le sénateur, il ne faut pas qu'il y ait de malentendu entre nous. Le Gouvernement était opposé à cette approche-là - le Journal officiel en fait foi - et notre position n'a donc pas changé sur ce point.
M. Claude Huriet, rapporteur. Dont acte !
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 26.
M. Charles Descours. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Sur ce point, on voit bien la différence qu'il peut y avoir entre la volonté du législateur et l'application des lois.
Le Gouvernement, comme c'est son droit, s'oppose à cet amendement. Mais nous, nous sommes les législateurs. Nous votons donc la loi. Comme nous sommes, pour la plupart d'entre nous, des législateurs expérimentés, nous savons bien, après avoir voté la loi, qu'il arrive que les décrets ne paraissent jamais. M. Autain a, comme moi, l'habitude, courante sous tous les gouvernements, de cette pratique.
En vieux routier de la législation, il vaut donc mieux, selon lui, que cela figure dans la loi, et il a raison car la volonté du législateur, c'est clair, est de viser tous les laboratoires et non pas seulement le CNEVA.
Monsieur le ministre de l'agriculture, je vois qu'en défendant le CNEVA vous défendez aussi votre collègue de l'économie et des finances et la DGCCRF. Même combat ! Mais j'ai écouté M. Autain, qui a bien parlé de tous les laboratoires publics de référence développant leur activité dans les domaines de compétences de l'agence.
Nous voulons que tous ces laboratoires, qui sont tous excellents, mettent leur excellence et leurs compétences au service de l'agence. Cela ne veut pas dire pour autant qu'on va les brimer ou réduire leurs moyens en hommes et en budget. On veut seulement éviter une action en tuyaux d'orgue, ce que nous avons d'ailleurs constaté dès le début de cette mission, que nous avons lancée voilà bientôt dix-huit mois, en analysant la situation en France, où les compétences transversales sont extraordinairement difficiles.
On a dit tout le bien qu'on pense du CNEVA et de la DGCCRF. Il faut cependant éviter les compétences multiples livrées au gré de responsables qui, ne travaillant pas ensemble, en sont réduits à se rencontrer dans les couloirs pour échanger leurs résultats. Nous voulons les regrouper au sein d'une même agence.
Telle est la volonté du législateur. Comme nous avons quelque défiance s'agissant de la transcription des décrets, je soutiendrai effectivement l'amendement que vient de présenter M. Autain.
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. François Autain. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Autain.
M. François Autain. Il est effectivement bon de faire la distinction entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Je conçois que mon collègue M. Descours entende le faire de façon très péremptoire. Convenez cependant que quelqu'un comme moi - qui appartient à la majorité gouvernementale - a quand même quelques difficultés - peut-être de plus grandes difficultés que vous-même - à adopter une telle attitude.
En effet, si j'ai bien compris, je vais être amené à voter un amendement dont je suis l'auteur, que vous approuvez tous, à l'exception du Gouvernement que je soutiens ! (Sourires.)
M. Jean Chérioux. Cela arrive !
M. François Autain. Je me trouve donc, malgré tout, dans une situation inédite. Toutefois, puisque c'est la sécurité sanitaire qui est en cause,...
M. Charles Descours. Voilà !
M. François Autain. ... je pense que le Gouvernement, que je soutiens évidemment, saura quand même faire la part des choses ! (Nouveaux sourires.)
M. Charles Descours. Sûrement !
M. François Autain. J'ajouterai, puisque M. le ministre de l'agriculture a bien voulu évoquer l'épisode du CNEVA, que nous nous sommes rendus au ministère de l'agriculture dès que nous avons eu l'idée d'un tel amendement. Je dois dire que l'accueil n'a pas été enthousiaste, et c'est un euphémisme !
Si nous n'avions pas, j'allais dire « violé », mais le terme est un peu trivial, disons plutôt « brutalisé » quelque peu les responsables du ministère de l'agriculture - je ne parle pas du ministre, que nous n'avons pas rencontré - jamais nous n'aurions déposé cet amendement sur le CNEVA !
Pourtant, je constate aujourd'hui que tout le monde se félicite de cette initiative, et cela à peine un mois et demi après qu'elle a été prise. Par conséquent, qui nous dit que, demain, tout le monde ne se félicitera pas de la disposition que je propose aujourd'hui ? D'autant que cet amendement va tout de même donner un peu plus de contenu à cette agence qui, sans cela, aurait été, hélas ! une coquille vide.
Le coeur brisé, je voterai donc cet amendement, et pour cause, c'est moi qui l'ai proposé ! (Sourires.)
M. Emmanuel Hamel. Vous voterez donc pour vous, c'est bien ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 26, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 45, MM. Braye, Gérard Larcher, Bernard, Gruillot, Dulait, Bizet, César et Le Grand proposent de rédiger ainsi le II du texte présenté par l'article 4 pour l'article L. 794-1 du code de la santé publique :
« II. - Un décret en Conseil d'Etat précise les modalités selon lesquelles l'agence se substitue, dans son domaine de compétence, aux instances existantes.
« Il précise également les modalités selon lesquelles les compétences, moyens, droits et obligations du Centre national d'études vétérinaires sont transférés intégralement à l'agence.
« Il précise enfin les modalités selon lesquelles les compétences, moyens, droits et obligations des autres laboratoires de référence dans les domaines traités par l'agence lui seront transférés. »
Par amendement n° 27, M. Autain, Mme Dieulangard et les membres du groupe socialiste proposent, dans le texte présenté par l'article 4 pour le paragraphe II de l'article L. 794-1 du code de la santé publique, après les mots : « d'autres laboratoires », d'insérer le mot : « publics ».
La parole est à M. Braye, pour présenter l'amendement n° 45.
M. Dominique Braye. Le transfert intégral du Centre national d'études vétérinaires, le CNEVA, a été décidé par l'Assemblée nationale, alors que notre assemblée - vous vous en souvenez - avait beaucoup hésité à son propos. Ce transfert me semble être une très bonne chose, d'abord dans l'intérêt de la meilleure efficacité de l'Agence français de sécurité sanitaire des aliments, et ensuite, c'est tout naturel, dans l'intérêt des consommateurs.
Les compétences du CNEVA dans son domaine - santé animale, génie vétérinaire, médicament vétérinaire, qualité et sécurité des aliments - constituent en effet un riche capital qu'il ne fallait surtout pas dilapider.
L'avenir du CNEVA et de ses personnels est aujourd'hui préservé, et je puis vous assurer qu'ils en sont très satisfaits, comme nous tous ici présents.
Le conditions du transfert, au sein de l'agence, des instances qui vont justifier son existence, font donc l'objet du texte proposé pour le paragraphe II de l'article L. 794-1 du code de la santé publique. Les modalités du transfert doivent être fixées par décret. Ces différentes instances sont de trois types : les comités d'experts, le CNEVA et d'autres « laboratoires de référence » qui restent à préciser.
La rédaction proposée par l'Assemblée nationale me semble un peu complexe. L'amendement que je vous propose d'adopter tend donc à une clarification de la rédaction de ce paragraphe, en vue de garantir que le transfert de ces trois types d'instances se fera dans les meilleures conditions possibles, notamment en vue d'assurer que le transfert du CNEVA concerne bien l'intégralité de ses services.
M. le président. La parole est à M. Autain, pour défendre l'amendement n° 27.
M. François Autain. Il s'agit d'un amendement de conséquence de l'amendement n° 26.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 45 et 27 ?
M. Claude Huriet, rapporteur. La commission est favorable à l'amendement n° 45, à condition que les auteurs de l'amendement veuillent bien confirmer que, pour eux, l'utilisation du futur dans le dernier alinéa, à savoir « lui seront transférés », a bien valeur non pas de conditionnel mais d'engagement. C'est bien sûr une question purement grammaticale, mais je pense que ce point mérite d'être précisé.
S'agissant de l'amendement n° 27, je suggère à ses auteurs de le transformer en sous-amendement à l'amendement n° 45.
M. le président. Monsieur Autain, êtes-vous favorable à la proposition de M. le rapporteur ?
M. François Autain. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je suis donc saisi, par M. Autain, Mme Dieulangard et les membres du groupe socialiste, d'un sous-amendement n° 27 rectifié visant, dans le texte proposé pour le II de l'article L. 794-1 du code de la santé publique par l'amendement n° 45, après les mots : « des autres laboratoires », à insérer le mot : « publics ».
Quel est l'avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 27 rectifié et sur l'amendement n° 45 ?
M. Louis Le Pensec, ministre de l'agriculture et de la pêche. Le Gouvernement est favorable au sous-amendement n° 27 rectifié. Voilà, au demeurant, qui pansera les plaies que ressentait douloureusement tout à l'heure M. Autain ! (Sourires.)
En ce qui concerne l'amendement n° 45, le Gouvernement éprouve un sentiment ambivalent. Certes, l'amendement apporte une clarification mais, en même temps, il introduit une ambiguïté quant à l'intégrité du CNEVA dans l'agence.
En conséquence, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix le sous-amendement n° 27 rectifié, accepté par la commission et par le Gouvernement.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, ainsi modifié, l'amendement n° 45, accepté par la commission et pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix, modifié, le texte proposé pour l'article L. 794-1 du code de la santé publique.
Mme Nicole Borvo. Le groupe communiste républicain et citoyen s'abstient.
(Ce texte est adopté.)
ARTICLE L. 794-2 DU CODE DE LA SANTÉ PUBLIQUE