M. le président. « Art. 18 quinquies. - L'article 1417 du code général des impôts est ainsi modifié :
« 1° Le III est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les impositions établies au titre de 1998, les dispositions de l'article 1414 C sont applicables aux contribuables dont le montant des revenus de 1997 n'excède pas la somme de 102 370 F, pour la première part de quotient familial, majorée de 23 920 F pour la première demi-part et 18 830 F à compter de la deuxième demi-part supplémentaire, retenues pour le calcul de l'impôt sur le revenu au titre de 1997. Pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, les montants des revenus sont fixés à 123 730 F, pour la première part, majorée de 26 260 F pour la première demi-part, 25 030 F pour la deuxième demi-part et 18 830 F pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la troisième. Pour la Guyane, ces montants sont fixés à 135 600 F pour la première part, majorée de 26 260 F pour chacune des deux premières demi-parts, 22 370 F pour la troisième demi-part et 18 830 F pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la quatrième. » ;
« 2° Au début du IV, les mots : "des I, II et III" sont remplacés par les mots : "des I et II" ;
« 3° Le IV est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les dispositions du second alinéa du III s'appliquent dans les mêmes conditions aux impositions établies au titre de 1999 et des années suivantes. Toutefois, chaque année, l'indexation des montants de revenus est identique à l'indexation de la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. »
Sur l'article, la parole est à M. Delevoye.
M. Jean-Paul Delevoye. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cet article a trait notamment à la modification des dégrèvements liés à la taxe d'habitation.
Ce sujet est politiquement difficile puisque chaque élu local souhaiterait que les contribuables locaux paient le moins d'impôts possible.
Il y a cependant un discours de responsabilisation à tenir.
Quelle était la mécanique enclenchée ? On pouvait comprendre qu'un article de la loi de finances pour 1997 modifiant l'impôt sur le revenu cherche à neutraliser, par rapport à la fiscalité locale, celles et ceux qui sortaient de l'impôt sur le revenu.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous avez participé, ce dont je vous remercie, aux débats du dernier congrès des maires. La conviction générale est que, aujourd'hui, nous sommes dans une mécanique infernale qui aboutira, si nous n'aidons pas l'Etat à sortir du piège des dégrèvements et des compensations, à ce que ce dernier s'asphyxie et asphyxie les collectivités locales.
Je peux comprendre qu'un certain nombre de députés aient pu s'émouvoir - d'ailleurs, la commission des finances du Sénat avait accepté la proposition du Gouvernement sous bénéfice d'inventaire - du fait que les mécanismes de sortie d'un certain nombre de contribuables aient engendré des augmentations fortes de taxe d'habitation, notamment pour les contribuables situés « à la frontière ».
Je voudrais attirer votre attention sur ce point, monsieur le secrétaire d'Etat, et connaître votre position sur ce délicat sujet.
Il y a souvent opposition entre l'intérêt macro-économique de l'Etat et l'intérêt des collectivités locales. Lorsque le Premier ministre, avec raison, décide d'exonérer de taxe professionnelle les routiers, afin de sortir d'un conflit difficile, lorsque des parlementaires décident de modifier les règles d'exonération et de dégrèvement, c'est alors, compte tenu du pacte de stabilité qui nous lie, le montant des dotations délivrées aux collectivités locales qui diminue. Les communes, voyant leurs recettes diminuer, sont obligées d'augmenter les impôts locaux des contribuables acquittant de tels impôts. Ainsi, l'esprit même de la fiscalité locale, qui est de répartir sur une population communale le coût d'une politique communale, est aujourd'hui mis à mal par ces mécanismes qui modifient les relations entre l'Etat et les collectivités locales, rendant ces dernières difficiles.
Il y a donc peut-être, à mon avis, une proposition à faire. Vous avez décidé d'ouvrir un certain nombre de chantiers sur la fiscalité locale. Voilà quelques années, un certain nombre d'entre vous avaient essayé de réfléchir à la capacité contributive du contribuable et de faire en sorte de lier l'impôt local au revenu. Cela avait créé une grande émotion dans l'opinion.
Nous étions aussi un certain nombre à nous demander si, à un moment où nous réfléchissions à l'éveil de la citoyenneté, il était opportun ou non d'étudier l'instauration d'un impôt local minimal, sans lequel nous laissions croire que tout ce qui est public, notamment tout ce qui est financé par les communes, doit forcément être gratuit.
Un piège est en train de se refermer sur nous. Les choses sont d'autant plus difficiles que, politiquement, personne n'ose dire qu'il faut augmenter les impôts, et que celles et ceux qui défendent l'Etat savent bien que, plus on prend en charge l'impôt local, moins on donne de dotations et plus on pénalise les collectivités locales, ces dernières devant forcément, à un moment où à un autre, entrer en conflit avec l'Etat.
J'ai vu que la commission des finances avait adopté la disposition de l'Assemblée nationale. Je crois qu'il nous faut réfléchir aux conséquences des décisions que nous prenons, en tant que législateurs, et qui, quelquefois, se retournent contre nous.
Je pense, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous pourrez proposer que, dans l'analyse du pacte de stabilité ou du pacte 1998-2000, soient sorties de l'enveloppe normée tant les dispositions prises pour l'allègement de la taxe professionnelle en direction des chauffeurs et des transporteurs routiers que les dispositions qui auraient pu être prises par des parlementaires. En effet, à l'évidence, le montant des compensations et des dégrèvements serait payé par les autres contribuables locaux.
Aujourd'hui, cette mécanique devient suicidaire pour l'Etat, pour les collectivités locales et pour les contribuables locaux, qui se sentent un peu piégés dans cette affaire. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau. La taxe d'habitation est l'impôt le plus injuste : elle concerne le plus grand nombre de contribuables, pèse très fortement sur certains foyers modestes, ne repose plus sur une assiette équitable et est dégressif par rapport au revenu. Un chiffre est révélateur : en 1993, elle représentait 2,3 % des revenus annuels inférieurs à 150 000 francs contre 0,9 % pour les revenus supérieurs à 500 000 francs.
Pour lutter contre cette injustice, les gouvernements socialistes ont institué à partir de 1981 des dégrèvements et plafonnements de la taxe d'habitation en fonction de la cotisation d'impôt sur le revenu, afin de mieux prendre en compte les capacités contributives des redevables.
Or, l'équilibre ancien a été rompu dans la loi de finances de 1996, le gouvernement Juppé ayant largement réduit la principale disposition : le plafonnement des cotisations de taxe d'habitation à 3,4 % du revenu pour les redevables dont la cotisation d'impôt ne dépassait pas un certain seuil - environ 16 000 francs, ramené à 13 000 francs.
Cette mesure a augmenté la cotisation de taxe d'habitation de nombreux contribuables modestes, parfois dans des proportions très lourdes : plus de 50 % d'augmentation.
Dans la loi de finances de 1997, le même gouvernement a modifié les seuils, ce qui a parfois entraîné de nouvelles hausses d'impôt. Cette mesure a surtout conduit des familles à revenus modestes non imposables à payer pour la première fois une taxe d'habitation.
L'article 18 quinquies du projet de loi de finances pour 1998, introduit par l'Assemblée nationale, revient sur cette mesure en relevant le seuil à 16 940 francs. Il profitera à 300 000 contribuables et allégera l'imposition pour de nombreux Français modestes. Le groupe socialiste du Sénat, qui avait proposé sans succès cette mesure de justice sociale l'année dernière, se réjouit de son adoption. Il se réjouit également de la nouvelle mesure, contenue dans l'article 18 sexies, qui instaure un nouveau dégrèvement de taxe d'habitation pour les contribuables dont le revenu imposable est inférieur à 25 000 francs par part, à concurrence du montant de l'imposition excédant 1 500 francs.
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Cet article 18 quinquies du projet de loi de finances modifie les conditions d'application du plafonnement de la taxe d'habitation.
Il revient à la situation antérieure à la loi de finances de 1996, qui avait réduit de manière substantielle le nombre de ménages bénéficiant de cette mesure de plafonnement en faisant jouer à plein des effets de seuil particulièrement douloureux pour les contribuables, notamment les plus modestes.
Vous ne serez donc pas étonnés, mes chers collègues, que nous partagions la philosophie de cet article 18 quinquies, qui rouvre la possibilité d'un plafonnement de la taxe d'habitation pour les plusieurs centaines de milliers de ménages qui n'en avaient plus le bénéfice depuis 1997.
Pour autant, monsieur le secrétaire d'Etat, nous prendrons cet article comme le premier élément d'une réforme plus globale de notre fiscalité directe locale, qui, selon nous, doit obéir à plusieurs principes essentiels.
Tout d'abord, il importe de réfléchir au devenir des impôts directs locaux, en particulier à l'évolution de leur assiette.
Les deux questions en la matière sont connues : comment mettre en oeuvre la révision indispensable des bases d'imposition et comment modifier les règles de définition de l'assiette de la taxe professionnelle ?
J'évoquerai un second aspect de la réforme que je juge souhaitable.
La fiscalité directe locale est largement prise en charge par l'Etat au travers de multiples allégements, exonérations et dégrèvements, dont les plus importants concernent la taxe professionnelle.
On sait en particulier que l'allégement transitoire des bases de 16 % et son corollaire, la dotation de compensation, sont régulièrement discutés devant les assemblées. Il conviendrait donc de déterminer une solution plus adaptée, et notamment plus proche de la réelle capacité contributive des assujettis.
Par ailleurs, se pose la question de la taxe foncière sur les propriétés bâties, qui n'est pas ou est peu allégée, et dont la contrainte pèse de plus en plus lourdement sur le budget de nombreuses familles modestes. Nous pensons que des mesures devraient être prises dans le sens de son allégement.
Enfin, le dernier aspect de la réforme est celui du lien qui demeure, en matière de fixation des taux, entre les impôts locaux dus par les ménages et la taxe professionnelle.
Il nous semble que ce lien devrait être sinon coupé, du moins distendu afin de rendre aux collectivités locales une certaine maîtrise de leur politique fiscale, si ce n'est la pleine maîtrise de leur politique fiscale, d'autant que toute réforme de la taxe professionnelle devrait, à notre sens, accroître le potentiel fiscal soumis à la péréquation.
Telles sont, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les observations que je voulais présenter au nom du groupe communiste républicain et citoyen.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, cette disposition, qui a été adoptée à l'Assemblée nationale, comme l'a rappelé M. Delevoye voilà quelques instants, creuse un peu plus la charge de l'Etat en matière de dégrèvements.
Il se trouve que le gouvernement - depuis plusieurs années, il y a une certaine continuité en cette matière - nous a dit, notamment au moment où nous mettions au point le pacte de stabilité, et le gouvernement actuel l'a répété, que les charges de l'Etat au titre des dégrèvements d'impôts locaux ne pouvaient être accrues indéfiniment. Il se trouve que, en même temps qu'il nous disait cela, le Gouvernement a accepté l'amendement à l'origine de ce texte à l'Assemblée nationale.
Je ne souhaite pas, monsieur le secrétaire d'Etat que, lorsque vous allez nous proposer la sortie du pacte, c'est-à-dire une nouvelle formule, on vienne nous l'opposer. On ne peut pas dire oui d'un côté et nous dire après : c'est de votre faute !
De ce point de vue, je partage assez largement l'appréciation de M. Delevoye, qui correspond d'ailleurs à ce que nous avons dit au bureau de l'Association des maires de France pendant son congrès.
La deuxième observation que je voudrais faire, monsieur le secrétaire d'Etat, est que, comme vous le savez et comme nous le savons tous, les dégrèvements en matière de taxe d'habitation et de taxe sur le foncier bâti - je ne parle pas de la taxe professionnelle - qui bénéficient aux personnes physiques sont de plus en plus nombreux, de plus en plus lourds et de plus en plus chers.
Or, pour le contribuable, ils sont totalement invisibles. Les avertissements qui leur sont adressés, même s'ils comportent tous les détails - et je rends hommage à l'administration qui parvient à caser sur les feuilles tous les éléments qu'il faut caser - font que les gens lisent le total en bas de page. On peut leur accorder tous les dégrèvements du monde par des votes législatifs successifs, ils ne s'en apercevront jamais.
M. Guy Fischer. Il y a une ligne spécifique !
M. Michel Charasse. Oui, il y a une ligne, mais personne ne la lit ! On regarde le fond et on dit : cela a augmenté de 3 % ou de 5 %. Or, dans le lot, il y a 2 000 francs ou 3 000 francs de moins mais cela, personne ne s'en aperçoit.
Ce que je voudrais vous demander, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est de faire étudier par vos services la possibilité de faire apparaître clairement ce geste de solidarité de la nation, quitte à rajouter aux avertissements un papillon indiquant noir sur blanc : « vous bénéficiez d'un dégrèvement, voir ligne n° x », sinon on peut voter tous les ans tous les dégrèvements que l'on veut, on aura toujours les mêmes réclamations dans nos permanences, parce que les gens n'en ont pas conscience, parce qu'ils ne lisent pas le détail de feuilles qui sont pour eux souvent très compliquées.
Les citoyens, notamment les plus modestes, qui bénéficient de ces dispositions, doivent connaître l'effort que la collectivité fait pour eux et dont les collectivités locales paient, dans une certaine mesure, les conséquences, à travers le pacte puisque, à l'intérieur de celui-ci, il y a l'enveloppe normée et l'enveloppe non normée.
Je terminerai, monsieur le secrétaire d'Etat, en disant que je suis de tout coeur avec vous quand vous vous inquiétez de la montée de vos charges. On n'en serait pas là si on avait appliqué plus tôt la révision des propriétés bâties !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je répondrai aux interventions de MM. Delevoye, Delfau, Loridant et Charasse.
J'indiquerai d'abord que, lorsque j'ai eu l'occasion de dialoguer avec les maires de France, qui avaient été réunis en grand nombre par leur association, j'ai réaffirmé, car je crois que le principe n'est pas nouveau, qu'il y a une fin aux majorations successives des concours de l'Etat, lesquelles font que, maintenant, supportant à peu près un tiers des impôts locaux, l'Etat est devenu le premier contribuable local.
Tous les grands principes souffrent parfois des exceptions. Vous avez fait allusion à la réduction de la taxe professionnelle au profit des entreprises de transport. Mesdames, messieurs les sénateurs, le règlement de ce conflit, qui aurait pu perturber très gravement la vie économique de notre pays, méritait, me semble-t-il, cet effort.
L'article 15 quinquies prévoit un allégement de la taxe d'habitation. En fait, c'est non pas un nouvel allégement, si je puis dire, mais la révision d'une mesure qui avait été prise dans le projet de loi de finances pour 1996 ; M. Delfau l'a très clairement expliqué. Cette mesure frappait lourdement 300 000 contribuables non pas aisés, mais modestes. C'est pour cette raison que le Gouvernement a accepté à l'Assemblée nationale cet amendement qui lui a été suggéré par la majorité qui le soutient, même si cela avait pour conséquence de majorer les charges de l'Etat.
J'apporte une précision à MM. Delevoye et Charasse : les remboursements, les dégrèvements ainsi que les exonérations et compensations ne s'imputent pas sur le pacte de stabilité. Celui-ci comprend un ensemble principalement composé de la DGF, la dotation globale de fonctionnement, de la DGD, la dotation générale de décentralisation, de la DGE, la dotation générale d'équipement, et de la DCTP, la dotation de compensation de la taxe professionnelle, que chacun d'entre vous connaît.
Cela dit, nous devrons réfléchir ensemble à la sortie du pacte de stabilité et à l'évolution de la fiscalité locale qui ne peut pas se poursuivre tout à fait sur sa lancée actuelle.
MM. Delevoye et Loridant ont avancé des idées qui me semblent constructives et méritent d'être débattues. Je crois que nous allons pouvoir étudier ensemble ces questions.
M. Charasse a fait allusion aux bases locatives. Je ne peux que confirmer à la Haute Assemblée que le Gouvernement, alors que les bases ont été recalculées en 1990, prendra dans l'année qui vient une décision définitive sur ce sujet, dont le règlement n'a que trop tardé.
Telles sont les réponses que je voulais apporter aux différents orateurs qui se sont exprimés sur l'article 18 quinquies.
M. Michel Charasse. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. Les services de M. le secrétaire d'Etat ne l'ont sans doute pas complètement informé - sinon, comme il est très intelligent, il aurait vite compris - sur la manière dont s'applique le pacte à l'égard des collectivités locales.
Monsieur le secrétaire d'Etat, savez-vous ce qu'est la « variable d'ajustement » ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Oui !
M. Michel Charasse. Eh bien, la variable d'ajustement, c'est l'élément qui figure dans l'enveloppe non normée et qui fait que, toutes les fois que l'on accorde un cadeau supplémentaire en dégrèvement, l'Etat rabote sur les remboursements directs qu'il accorde aux collectivités locales, notamment sur le fonds de compensation pour la taxe professionnelle.
M. René Régnault. Bien évidemment !
M. Michel Charasse. Cela ne joue pas directement dans l'enveloppe normée, mais cela joue quand même sur les concours de l'Etat et, à la sortie, pour compenser le manque à gagner des cadeaux que fait la loi, nous sommes obligés d'augmenter nos impôts locaux. Par conséquent, ce sont les collectivités locales et leurs contribuables qui paient.
M. René Régnault. Tout à fait !
M. Michel Charasse. Ce que je voulais dire, monsieur le secrétaire d'Etat - mais j'admets que je me suis peut-être mal exprimé tout à l'heure, ou de façon trop rapide (Sourires.) - c'est qu'il ne faudra pas l'année prochaine, à propos de l'enveloppe normée, venir nous dire : « J'ai pris un petit coup de plus l'année dernière et, par conséquent, je suis obligé de vous raboter un petit coup de plus la dotation de compensation de la taxe professionnelle. »
M. René Régnault. Très bien !
M. Michel Charasse. Voilà ce que je voulais dire, et je suis très heureux d'avoir appris au statisticien inspecteur général des finances que vous êtes ce qu'est « la variable d'ajustement », ce que, manifestement, on vous avait caché. (Sourires.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 18 quinquies.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, adopte l'article 18 quinquies.)
Article additionnel après l'article 18 quinquies