M. le président. Par amendement n° 38, M. Marini, au nom de la commission, propose d'insérer, après l'article 30, une division additionnelle rédigée comme suit :
« Chapitre VI
« Dispositions diverses »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement d'architecture : après la colonne,
le chapiteau sur la colonne, voilà le fronton !
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure,
ministre délégué.
Favorable.
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 38, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, une division additionnelle ainsi rédigée est insérée dans la
proposition de loi, après l'article 30.
Par amendement n° 39, M. Marini, au nom de la commission, propose d'insérer,
après l'article 30, un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le troisième alinéa de l'article 11 de la loi n° 96-597 du 2 juillet
1996 précitée est ainsi rédigé :
« Lorsque est sollicitée la fourniture du service d'investissement visé au
d)
de l'article 4, l'approbation du programme d'activité et l'agrément
sont délivrés par la Commission des opérations de bourse. Une entreprise
d'investissement ainsi agréée ne peut fournir les autres services
d'investissement visés à l'article 4 ni les services connexes visés aux
a),
b), d)
et
e)
de l'article 5. »
« II. - Les dispositions du I ci-dessus entrent en vigueur à compter du 30
juin 1998. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Il s'agit d'un amendement de cohérence par rapport à un vote
qui a été émis ce matin.
Le souhait de la commission des finances est double.
En premier lieu, elle tient à assurer la protection de l'épargne en mettant en
évidence les responsabilités propres des gérants d'actifs financiers.
Souvenez-vous de toutes nos discussions sur le « principe de la muraille de
Chine » et sur l'importance de s'assurer de l'absence de conflit d'intérêts
entre, d'une part, les groupes financiers qui, dans certains cas, créeront des
fonds d'épargne retraite et, d'autre part, les gérants de l'épargne.
En d'autres termes, il s'agit d'éviter que l'épargne ainsi accumulée ne puisse
être utilisée sur le marché dans des opérations financières dans l'intérêt des
actionnaires des fonds plutôt que dans celui des adhérents.
En second lieu, la commission des finances est particulièrement sensible aux
préoccupations qui ont été exprimées par la commission des opérations de
bourse. Autorité publique indépendante de protection de l'épargne, cette
institution a été, en quelque sorte, relégitimée, ou revalorisée par la récente
loi du 2 juillet 1996.
Ainsi a été constitué à son profit un bloc de compétence sur les affaires de
gestion. Ne serait-il pas très paradoxal, mes chers collègues, que seule soit
exclue de cette compétence l'épargne à long et à très long terme, alors que la
moindre SICAV, le moindre fonds commun de placement fait l'objet d'une
estampille de la commission des opérations de bourse par l'intermédiaire des
formations spécialisées ?
Certes, monsieur le ministre, vous allez nous répondre, comme vous l'avez déjà
fait ce matin, et fort bien d'ailleurs, que les concertations professionnelles
en cours déboucheront un jour ou l'autre sur un consensus minimal, qui se
traduira dans un projet de loi relatif à la gestion de capitaux, dont le Sénat
devrait être saisi au cours du premier semestre de 1997.
Mais j'ai déjà pris connaissance, monsieur le ministre, du rapport de
l'association Paris Europlace intitulé
L'industrie française de la gestion
de capitaux
, en date du mois dernier. J'ai lu les pages 68 et 69 consacrées
à la filialisation des sociétés de gestion.
Les professionnels écrivent : « Le groupe n'est pas d'avis qu'il soit
nécessaire que l'obligation de filialisation soit inscrite dans les textes,
mais il considère qu'une société indépendante ou filialisée est la structure la
plus appropriée pour exercer le métier de la gestion au plan domestique comme
au niveau international. Aussi émet-il une recommandation forte dans le sens de
la filialisation. »
A qui revient-il de légiférer ? Je me permets de vous poser une nouvelle fois
la question. Est-ce aux professionnels ? Est-ce au législateur ? Dans la
période où nous nous trouvons, l'intégrité des pouvoirs constitutionnels est
parfois mise en doute, qu'il s'agisse du non-respect du principe de la
séparation des pouvoirs ou de l'immixtion, en quelque sorte, de groupes
d'intérêts privés dans des questions d'intérêt commun.
Pour terminer sur ce point, je reconnais, monsieur le ministre, que le signal
que nous souhaitons donner peut, dans certains cas, poser quelques problèmes
d'organisation interne à de grandes institutions. Peut-être est-ce la raison
pour laquelle l'Association française des banques comme la Fédération française
des sociétés d'assurance ne sont pas favorables, dans l'immédiat, à cet
amendement ?
Mais sommes-nous investis d'un mandat impératif de ces organisations
professionnelles ? Je ne le crois pas.
C'est pourquoi la commission des finances recommande l'adoption de son
amendement, qui prévoit une période pour se mettre en règle. Il n'est pas
impossible, si vous le souhaitez ou si c'est nécessaire pour des raisons
pratiques, que cette période soit prolongée ; c'est une ouverture que je me
permets de faire, monsieur le ministre, pour que nous parvenions à une solution
consensuelle dans ce domaine.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure,
ministre délégué.
Le Gouvernement n'est pas véritablement hostile sur le
fond à l'amendement n° 39, mais il le trouve prématuré. En effet, cet
amendement n'a pas de rapport direct avec la proposition de loi dont nous
débattons.
A l'occasion de l'institution des fonds d'épargne retraite, votre rapporteur
propose de revenir sur la loi de modernisation des activités financières et
d'anticiper sur les projets du Gouvernement en matière de gestion pour compte
de tiers. Or ce qui est proposé au travers de cet amendement constitue une
évolution de fond, qui, au regard des intérêts des épargnants, du développement
de la profession, de la clarté de la législation financière, à laquelle la
Haute Assemblée et en particulier la commission des finances sont attachées, ne
peut être considérée, me semble-t-il, comme une question connexe.
M. le rapporteur a reconnu que les dispositions proposées pourraient entrer en
vigueur éventuellement dans son délai un peu plus long que celui qui est prévu
dans son amendement.
Il a également évoqué l'attitude des professionnels, ou de certaines
associations professionnelles. Sur un sujet de ce genre, avant de légiférer,
nous devons naturellement prendre l'avis de tout le monde - des représentants
des institutions financières, des représentants des mutuelles... - de manière à
être certains que la loi que nous élaborons, et dont le Parlement est
évidemment seul juge et seul maître, correspond bien à l'intérêt général de
l'économie.
Par conséquent, à l'exemple de ce que nous avons fait tout à l'heure pour une
autre disposition importante, je suis tenté de proposer à M. le rapporteur le
retrait de son amendement, tout en reconnaissant le bien-fondé de sa
proposition et en lui indiquant que le Gouvernement est tout à fait prêt à
l'examiner et à la traiter dans le sens qu'il souhaite dans le cadre du futur
projet de loi sur la gestion pour compte de tiers. Ainsi, nous disposerons du
temps nécessaire pour effectuer les consultations indispensables à
l'élaboration d'un texte irréprochable.
M. le président.
Monsieur le rapporteur, l'amendement est-il maintenu ?
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Monsieur le ministre, je vous remercie d'avoir déclaré que
vous partagiez notre préoccupation. C'est ce que j'ais également entendu dire
par ailleurs par M. le ministre de l'économie et des finances.
Mais tout en nous donnant raison sur le fond, vous nous demandez d'attendre un
peu, semble-t-il pour deux raisons : d'une part, vous contestez le fait que
cette disposition de principe soit à sa place dans la loi relative à l'épargne
retraite ; d'autre part, vous estimez qu'il y a encore lieu de se concerter
avec Pierre, Paul ou Jacques.
Sur ces deux arguments, permettez-moi, monsieur le ministre - une fois n'est
pas coutume - de ne pas être totalement en accord avec vous.
En ce qui concerne le premier argument, je vous répondrai que les fonds
d'épargne retraite constituent des dispositifs très spécifiques. En effet,
c'est la première fois, mes chers collègues, que nous mettons en place dans ce
pays des instruments à aussi long terme. Il s'agit bien, à cet égard, d'une
réforme structurelle. En présence d'une épargne qui sera gérée sur une durée
comprise entre quinze et quarante ans - soit, en moyenne, plus d'une génération
- ne pensez-vous pas qu'il nous appartient d'inventer, s'il le faut, le
dispositif le plus approprié ?
La création des fonds d'épargne retraite constitue une innovation. Il faut
donc se poser la question des garanties les meilleures possibles à offrir à
l'épargne publique.
Comment créer ce produit et exclure que la commission des opérations de bourse
puisse jouer son rôle ? Ce que j'ai entendu tout à l'heure ne me semble pas
pouvoir modifier la conviction de la commission sur ce point.
S'agissant du second argument, j'admets, certes, que la concertation doit se
poursuivre à propos de la loi sur la gestion pour compte de tiers. Mais le
document que j'ai entre les mains - il est bien connu des services du ministère
de l'économie et des finances et du ministre lui-même - est un rapport de cent
pages, fruit du travail assidu du professionnels. Est-il réellement concevable
d'aller plus loin ? La concertation permettra-t-elle d'aboutir à des résultats
fondamentalement différents ? J'en doute ! Je vous ai lu le passage où il est
dit que la filialisation est de bonne gestion et qu'il y a lieu d'y
procéder.
Monsieur le ministre, pardonnez-moi, mais je ne puis retirer l'amendement de
la commission.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 39.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Tout au long du débat, il a été beaucoup question d'architecte. Mais, comme
pour faire une belle maison, il faut aussi, pour faire un bon texte, de bons
maçons ; c'est ce que nous nous sommes efforcés d'être tout au long de ce
débat.
Je dois dire que, arrivé à ce stade de la discussion, je ne partage pas
l'analyse - une fois n'est pas coutume ! - de M. le rapporteur.
Je m'interrogeais déjà depuis plusieurs jours sur cet article additionnel.
Tout à l'heure, M. le rapporteur a indiqué que, bien évidemment, dans notre
assemblée, personne ne devait travailler à partir d'un mandat impératif. Cela
me conduit à lui dire publiquement que nous travaillons et réfléchissons en
toute liberté. A la relecture, je ne suis absolument pas convaincu de la
nécessité de cet article additionnel.
Tout au long de la discussion, nous avons multiplié, à juste titre, les
éléments de protection pour les adhérents et les souscripteurs. Nous arrivons
maintenant à un dispositif qui conduit à rendre obligatoire une seule solution
juridique, celle de la filialisation, pour les organismes qui gèrent les plans
d'épargne retraite.
Tout d'abord, cela crée un risque d'alourdissement de la procédure. Ce matin,
M. le rapporteur a indiqué que la filialisation pourrait être réalisée sous la
forme simplifiée de sociétés par actions. Mais des procédures lourdes
demeurent.
Ensuite, ce texte de liberté, en même temps que d'équité et de prudence,
impose aux entreprises d'investissement soumises à la loi de 1996 un carcan
supplémentaire, qui posera des problèmes complexes aux entreprises existantes
qui ont constitué lesdites entreprises d'investissement.
En ce qui concerne le contrôle nécessaire de la COB, il est vrai que je suis
sensible à cet argument. En effet, s'agissant de placements à long terme, il
convient d'en contrôler la gestion, afin d'éviter les conflits d'intérêts. Je
suis donc favorable au développement du contrôle de la COB.
Dans ces conditions, je serais tenté de dire que la meilleure solution
consisterait à allonger le délai. D'ailleurs, vous avez vous-même suggéré,
monsieur le rapporteur, lors de la présentation de votre amendement, d'allonger
le délai de dix-huit mois qui est prévu. Un délai de trois ans, par exemple,
pourrait être envisagé. Mais cela supposerait un travail complémentaire de
rédaction du texte.
Je souhaiterais une brève suspension de séance, qui nous permettrait de
rapprocher les différents points de vue et de parvenir à une rédaction conforme
aux objectifs que je viens de définir.
M. Jean-Pierre Fourcade.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade.
M. le rapporteur a soulevé un problème qui, évidemment, n'est pas interne au
texte, mais qui est lié. En effet, l'une des grandes difficultés du démarrage
dans plans d'épargne retraite résidera dans la sécurité offerte aux adhérents
et le contrôle de l'ensemble du dispositif.
Pour ma part, ce qui entraîne ma conviction, c'est l'intervention de la
commission des opérations de bourse. Je n'accorde pas la même considération -
et je sais de quoi je parle !- à la commission des opérations de bourse et à la
commission de contrôle des assurances. Je suis navré, mais je connais trop
d'exemples précis dans lesquels l'une a été plus ferme que l'autre. Par
conséquent, le fait d'introduire le contrôle de la commission des opérations de
bourse va dans le bon sens. Je rejoins sur ce point mon ami Jean-Philippe
Lachenaud.
La filialisation constitue un autre aspect du texte. Bien évidemment, il
s'agit d'une formule dirigée puisque, d'après l'amendement, la filialisation
serait obligatoire. Je me demande s'il ne serait pas habile d'insérer cette
disposition dans la présente proposition de loi. Ainsi, tous ceux qui entreront
dans le mécanisme, qu'il s'agisse des salariés adhérents ou des employeurs qui
abonderont les fonds, sauront qu'il y a, d'une part, filialisation, donc
identification de l'opérateur, et, d'autre part, soumission à l'avis de la
commission des opérations de bourse.
En réalité, le vrai problème porte sur le délai. Comme M. Lachenaud, je pense
que le délai prévu est un peu court. Un délai de deux à trois ans serait
préférable.
Ainsi, les dispositions proposées seraient tout à fait acceptables. Elles
renforceraient le bouquet de garanties que l'on offrira aux souscripteurs et
aux adhérents. D'ailleurs, on observe que, dans tous les pays, l'évolution
naturelle est celle de la filialisation.
Avec le Crédit Lyonnais - je le dis devant M. le ministre du budget -, nous
avons l'expérience d'une banque qui a fondé toute sa publicité sur « la banque
à tout faire » et qui coûte extrêmement cher aux contribuables. Si l'on avait
adopté des principes de filialisation beaucoup plus tôt et si l'on avait bien
séparé la banque classique, la banque d'affaires, international et la gestion
de fortunes, il est clair que nous n'en serions pas au quatrième ou au
cinquième plan de redressement !
Par conséquent, instaurer une obligation de filialisation pour les activités
de gestionnaire pour compte de tiers et soumettre leurs programmes à la
commission des opérations de bourse ne me paraît pas une mauvaise chose.
Il faudrait simplement que M. le rapporteur accepte d'allonger le délai prévu,
de façon que nous ayons le temps d'engager une concertation et de déterminer si
la formule retenue est la bonne.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Pour répondre au souci qui vient d'être exprimé, je rectifie
mon amendement, monsieur le président, en remplaçant les mots : « à compter du
30 juin 1998 » par les mots : « à compter du 30 juin 1999 ». Un délai de deux
ans et demi me paraît raisonnable.
M. le président.
Je suis donc saisi d'un amendement n° 39 rectifié, présenté par M. Marini, au
nom de la commission, et tendant à insérer, après l'article 30, un article
additionnel ainsi rédigé :
« I. - Le troisième alinéa de l'article 11 de la loi n° 96-597 du 2 juillet
1996 précitée est ainsi rédigé :
« Lorsque est sollicitée la fourniture du service d'investissement visé au
d)
de l'article 4, l'approbation du programme d'activité et l'agrément
sont délivrés par la Commission des opérations de bourse. Une entreprise
d'investissement ainsi agréée ne peut fournir les autres services
d'investissement visés à l'article 4 ni les services connexes visés aux
a)
,
b)
,
d)
et
e)
de l'article 5. »
« II. - Les dispositions du paragraphe I ci-dessus entrent en vigueur à
compter du 30 juin 1999. »
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lamassoure,
ministre délégué.
Je regrette - ce n'est pas dramatique ; c'est la vie -
de ne pas être d'accord avec cet amendement, malgré les explications de M. le
rapporteur.
En l'occurrence, le délai ne change rien. En effet, de deux choses l'une : ou
bien on a besoin de ces dispositions tout de suite pour lancer les fonds de
pension en donnant le maximum de garanties aux opérateurs, et alors il faut un
délai bref ; ou bien on n'en a pas véritablement besoin avant deux ou trois
ans, et ce n'est pas la peine d'instituer le système.
L'obligation de filialisation, comme l'a dit M. Jean-Philippe Lachenaud, va
compliquer le système et le rendre plus bureaucratique sans augmenter les
garanties.
M. Fourcade a fait allusion à ce qui est arrivé au groupe du Crédit Lyonnais.
En ce qui concerne ce groupe, comme hélas ! certains autres, qu'il s'agisse de
banques, d'établissements de crédit spécialisés ou de compagnies d'assurances,
les pertes considérables enregistrées l'ont souvent été au niveau des
filiales.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Effectivement !
M. Alain Lamassoure,
ministre délégué.
Par conséquent, le fait d'avoir une structure qui
comporte des filiales spécialisées dans un certain nombre d'activités ne
garantit pas systématiquement les intérêts de l'actionnaire et, indirectement,
du contribuable.
Il faut que le Sénat se décide sur le fond. Même si cet amendement est adopté,
nous n'éviterons pas de reprendre le problème plus général du statut des
sociétés de gestion pour compte de tiers, pour lequel le Gouvernement déposera
prochainement un projet de loi.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Monsieur le ministre, si cette solution est bonne dans le
principe, comme vous nous l'avez dit au départ, ce signal ne doit pas pouvoir
faire de mal. Si on la conteste dans son principe, comme vous avez un peu
semblé le faire dans votre dernière intervention, il ne faut parler de
filialisation ni dans la présente proposition de loi ni dans le projet de loi
sur la gestion de capitaux. Or, les professionnels parlent eux-mêmes de la
filialisation et affirment qu'il s'agit de la meilleure formule possible.
Certes, de grandes maisons, des banques universelles, des compagnies
d'assurances peuvent avoir besoin de s'organiser. Toutefois, il ne faut pas
oublier que, dans une compagnie d'assurances, les personnes qui gèrent les
passifs et celles qui gèrent les actifs ne travaillent pas au sein de la même
direction. Donc, si on crée des personnes morales différentes, cela ne change
rien. On établira simplement des responsabilités juridiques différentes et des
responsabilités différentes en matière de contrôle. La Commission des
opérations de bourse pourra jouer son rôle avec une ligne de délimitation
claire.
Mes chers collègues, désormais, chacun est parfaitement éclairé et il
appartient au Sénat, dans sa sagesse, de nous donner la solution.
M. le président.
Je vais mettre aux voix l'amendement n° 39 rectifié.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Lachenaud.
M. Jean-Philippe Lachenaud.
Pour avoir été, à l'occasion de l'exercice d'autres activités publiques,
victime des agissements des groupes Altus Finance, Colbert ou autres filiales
du Crédit Lyonnais, je puis affirmer que la filialisation n'offre aucune
garantie !
Dans mon esprit, le délai, c'était un délai de réflexion, sur le fond,
monsieur le rapporteur, et non une acceptation du principe de la filialisation.
Il s'agissait de donner le temps au Gouvernement, aux professionnels et aux
différentes structures d'apprécier quelle était la formule la plus souple, la
plus efficace et la plus juste. Dès lors, ce délai avait un effet tout à fait
important sur le fond, car cela nous aurait permis d'ajuster éventuellement les
choix et le dispositif législatif qui s'imposent.
Quoiqu'il en soit, l'allongement du délai est, pour moi, un élément
positif.
Je voterai donc l'amendement ainsi rectifié.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 39 rectifié, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la
proposition de loi, après l'article 30.
Nous avons achevé l'examen des articles.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers
collègues, je souhaiterais simplement remercier tous nos collègues, à quelque
groupe qu'ils appartiennent, qui ont participé très activement à nos travaux
depuis hier après-midi. Les débats ont été utiles et fructueux. Nous nous
sommes efforcés d'aller au fond des choses et cet examen, bien que préparé en
peu de temps, a été très fructueux.
Monsieur le ministre, je voudrais de nouveau vous remercier de votre
disponibilité, de votre qualité d'écoute et du caractère constructif de nombre
des solutions que nous avons dégagées ensemble.
Je voudrais dire de nouveau à vos collaborateurs toute ma reconnaissance pour
la manière dont les choses ont été préparées.
Enfin, je veux remercier les fonctionnaires du Sénat, notamment les
administrateurs de la commission des finances, qui ont fait, sur ce texte un
travail tout à fait remarquable.
Mes chers collègues, je crois que nous avons à présent un texte permettant de
prendre de bonnes décisions économiques. Lorsque la navette sera achevée, il
importera que les acteurs, notamment ceux du dialogue social, mettent ce texte
en pratique, lui donnent vie, afin qu'il réponde pour le mieux aux aspirations
qui s'expriment sur le terrain.
Vote sur l'ensemble