DÉPÔT DU RAPPORT ANNUEL
DE LA COUR DES COMPTES
M. le président.
L'ordre du jour appelle le dépôt du rapport établi par la Cour des comptes au
cours de la présente année.
Huissiers, veuillez introduire M. le Premier président de la Cour des
comptes.
(M. le Premier président de la Cour des comptes est introduit selon le
cérémonial d'usage.)
La parole est à M. le Premier président de la Cour des comptes.
M. Pierre Joxe,
Premier président de la Cour des comptes.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, en application du code des juridictions
financières, j'ai l'honneur de vous remettre le rapport public annuel de la
Cour des comptes.
Il fait partie, si j'ose utiliser le terme, d'une « trilogie » comprenant
aussi le rapport sur l'exécution de la loi de finances et le rapport sur la
sécurité sociale.
Notre premier rapport, qui est relatif à l'exécution des lois de finances pour
1995, vous a été remis dès le mois de juillet dernier. Je ne ferai qu'évoquer
les points les plus importants concernant les grands enjeux du budget de
l'Etat.
Le déficit budgétaire est l'indicateur le plus commenté. La Cour constate
qu'un mode de calcul plus « orthodoxe » a été retenu à partir de l'année 1995,
en éliminant du budget général les recettes tirées des privatisations. La Cour
a ainsi pu « recalculer » les déficits budgétaires des années 1992 à 1994.
Ensuite, le rapport de la Cour fait ressortir la difficulté pour les finances
publiques de se conformer aux objectifs fixés par la loi d'orientation
quinquennale. On observe ainsi un réel freinage des dépenses, même s'il a été
obtenu pour partie grâce à des transferts et des reports de charges.
Par ailleurs, le besoin de financement des administrations publiques
représente 5 % du PIB pour 1995 contre 5,8 % en 1994. C'est évidemment une
amélioration, même si l'on doit considérer la situation relative de la France -
par exemple, l'Allemagne en est à 3,5 % en 1995.
Enfin, c'est surtout en matière de dette publique, avec les charges
budgétaires qu'elle engendre, que la situation française paraît préoccupante,
puisque cette dette représente 52,2 % du PIB et se rapproche donc rapidement du
seuil de 60 % retenu par le traité de Maastricht.
En ce qui concerne les procédures d'exécution du budget, je pense que votre
Haute Assemblée aura été particulièrement intéressée par les analyses que la
Cour a consacrées à la régulation budgétaire en 1995.
S'agissant de la préparation du projet de loi de finances pour 1997, l'une des
propositions de la Cour des comptes a été retenue puisqu'une procédure nouvelle
a été engagée avec le débat d'orientation budgétaire du 22 mai dernier au
Sénat. Au cours de ce débat, plusieurs sénateurs se sont référés à la
contribution transmise par la Cour le 3 mai.
Je sais, monsieur le président de la commission des finances, que cette
initiative rejoint une de vos préoccupations, que vous aviez exprimée ici même
voilà un an. Vous n'aviez cessé d'oeuvrer pour que cette pratique soit
systématisée au moment de la préparation du projet de loi de finances. Dans
l'avenir, je pense que vous pourrez toujours compter sur la Cour des comptes
pour vous fournir les analyses qui s'imposent et répondre, le cas échéant, à
vos demandes.
Le deuxième rapport, le rapport sur la sécurité sociale, vient de vous être
transmis. Il avait été entrepris sous le régime de la loi de juillet 1994, mais
la révision de la Constitution que vous avez adoptée en février dernier a donné
à la Cour un rôle nouveau : désormais, la Cour assiste le Gouvernement et le
Parlement dans le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale.
Les constatations de ce rapport sur l'année 1995 et sur le premier semestre de
l'année 1996 ont été actualisées. Dorénavant, le parallélisme entre l'article
47 de la Constitution relatif à l'exécution du budget et le nouvel article 47-1
sur l'assistance au Parlement en matière de contrôle des lois de financement de
la sécurité sociale devra conduire les travaux de la Cour. C'est pour cette
raison que, dès cet automne, elle vous aura fourni des observations et même des
propositions relatives aux décisions que vous allez avoir à prendre pour la
première fois, à l'occasion de l'examen du premier projet de loi de financement
de la sécurité sociale.
Je souhaite maintenant attirer brièvement votre attention sur certaines de nos
principales constatations.
Tout d'abord, s'agissant des comptes - vous n'en serez pas étonnés - la
recherche de la clarté dans les comptes sociaux, dans les modalités de
financement et de fonctionnement de la sécurité sociale, reste un objectif
prioritaire. Or, dans ce domaine, il y a beaucoup à faire avant d'en arriver à
une connaissance et une clarté comparables à celles qui règnent dans les
finances publiques françaises depuis plus d'un siècle.
Notre rapport illustre, par de nombreux exemples, les insuffisances
constatées. C'est ainsi que les comptes de l'assurance maladie du régime
général ne permettent pas de dégager le résultat réel de l'assurance maladie
des fonctionnaires. Mais il est bien d'autres exemples.
Ensuite, nous avons constaté que l'équilibre entre les recettes et les
dépenses n'a pas été réalisé.
Enfin, la solidarité impose une répartition plus équilibrée entre les diverses
catégories d'assurés.
Ce sont les thèmes dont vous aurez la possibilité de débattre.
J'insisterai simplement sur deux points qui nous ont frappés.
D'abord, l'analyse du régime de protection sociale agricole fait clairement
apparaître que le recours croissant à des financements extraprofessionnels par
la Mutualité sociale agricole ne s'accompagne par d'un rapprochement suffisant
entre les efforts contributifs de ses ressortissants et ceux des assurés du
régime général.
Ensuite, le taux de prise en charge par la collectivité des frais de garde à
domicile des jeunes enfants est d'autant plus élevé que le revenu des familles
est important.
Le troisième rapport, celui que je vous remets aujourd'hui, monsieur le
président, et que j'ai remis au Président de la République ce matin, est le
classique rapport public annuel et, en vérité, le premier de notre histoire
institutionnelle.
Ce rapport n'est donc plus le vecteur unique des publications de la Cour. Il
demeure cependant un support essentiel des observations que les juridictions
financières - Cour des comptes, chambres régionales des comptes, Cour de
discipline budgétaire et financière - choisissent de vous présenter et, à
travers vous, de présenter à l'opinion. Il est le résultat d'une partie des
travaux de l'année écoulée.
Les préambules de chacune des deux grandes parties de ce document forment les
prémisses de ce qui pourra devenir, sans doute dès l'an prochain, un véritable
rapport d'activité des juridictions financières. Il me semble en effet justifié
de donner de nos travaux une vue plus complète, comme c'est le cas en
Grande-Bretagne, avec le
National Audit Office,
en République fédérale
d'Allemagne, avec le
Bundesrechnungshof,
et aux Pays-Bas, avec
l'
Algemene Rekenkamer,
qui fournissent un rapport d'activité qui, je
pense, nous manque.
M. Emmanuel Hamel.
Vous êtes un Premier président polyglotte !
M. Pierre Joxe,
Premier président de la Cour des comptes.
Je suis polyglotte, mais, comme
vous avez pu le remarquer, je prononce mieux l'anglais que le néerlandais !
(Sourires.)
Pour la Cour des comptes, ce ne sont pas moins de 700 rapports que ses
180 magistrats et rapporteurs ont déposés au cours de l'année écoulée. Pour les
chambres régionales des comptes, ce sont près de 1 000 lettres d'observations
définitives qui ont été rendues publiques.
A l'avenir, il conviendra de mieux vous faire connaître cette variété des
travaux de la Cour, et non de nous en tenir uniquement à l'exemplarité d'un
certain nombre d'observations que vous trouverez dans ce rapport. De surcroît,
il conviendra de mieux faire connaître les effets des contrôles de la Cour des
comptes. Ils sont parfois spectaculaires, quand - hélas ! - l'ampleur des
irrégularités commises à l'ARC est révélée. Mais leurs conséquences sont moins
connues, presque cachées, en tout cas ignorées.
Alors, aujourd'hui, je voudrais pour conclure vous donner quatre exemples
tirés du présent rapport, en soulignant d'ailleurs le caractère constructif de
certaines réponses des ministres aux critiques de la Cour.
Premier exemple : après le contrôle de la Cour sur la gestion des crédits du
ministère de la coopération, on peut observer que les ministres concernés par
l'exécution des paiements du Fonds d'aide et de coopération se sont mis
d'accord pour réintégrer l'ensemble de cette procédure dans le circuit du
Trésor public, comme le suggérait la Cour.
Autre exemple ayant trait à la détermination des prix et au contrôle des coûts
dans les marchés d'armement : je relève que le ministère de la défense partage
désormais les préoccupations de la Cour. Deux arrêtés interministériels
viennent d'être pris en vue de réformer dans le sens de nos observations le
contrôle des coûts dans plusieurs secteurs comme ceux de la construction
électronique, de l'aéronautique et du spatial.
Troisième exemple : le contrôle de la Cour sur les contrats emploi-solidarité
a conduit le ministère du travail à être plus vigilant et, surtout, plus
exigeant à l'égard notamment des employeurs qui recourent à ce dispositif. Une
réforme de ces contrats sera mise en oeuvre dès le 1er janvier 1997.
Enfin, dernier exemple, la construction de la ligne nouvelle du TGV Nord a
donné lieu à des critiques sur les prévisions de la SNCF. Pour les marchés
passés pour la construction de la ligne, les observations graves que la Cour a
formulées ont conduit l'entreprise à modifier profondément son système de
fonctionnement interne. Enfin, devant l'éventuel délit d'entente que la Cour a
pu déceler, la SNCF a décidé d'engager les procédures destinées à préserver ses
intérêts financiers.
Je mesure l'importance que la Cour doit attacher aux demandes d'enquête que
votre assemblée lui présente. S'agissant, par exemple, de la question des
dettes des entreprises publiques garanties par l'Etat, je vous ai adressé des
réponses à vos interrogations. D'autres indications vous seront transmises très
prochainement sur la question épineuse des charges de retraite dans les
entreprises publiques.
La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen proclame que la « Société a
le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Par
ses rapports, la Cour des comptes entend vous aider dans ce rôle, comme le
prévoit la Constitution.
(Applaudissements.)
M. Emmanuel Hamel.
Merci de votre lumineuse clarté !
(M. le Premier président de la Cour des comptes remet à M. le président le
rapport annuel de la Cour des comptes.)
M. le président.
Monsieur le Premier président, je vous donne acte du dépôt de ce rapport.
La parole est à M. le président de la commission des finances.
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes
économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le Premier
président de la Cour des comptes, mes chers collègues, la publication du
rapport annuel de la Cour des comptes constitue, à l'évidence, un des temps
forts de l'année politique et administrative. J'observe à ce propos que ce
rapport connaît, à juste titre, un retentissement encore plus grand depuis que
sa parution, qui coïncide désormais avec la rentrée du Parlement, n'est plus
occultée par le Tour de France.
(Sourires.)
Nous disposons maintenant de ce document pour le débat
budgétaire, qui va s'ouvrir au Parlement. Il s'agit là d'un effort méritoire
que je tenais à souligner.
Cette année, le rapport de la Cour des comptes, qui contribue à l'information
des élus et des citoyens contribuables, ne l'oublions pas, comprend des
développements particulièrement éclairants et édifiants sur certaines
dérives.
Bref, une fois de plus, la Cour des comptes a montré - cela ne nous surprend
pas - sa compétence, sa rigueur et sa ténacité surtout - sous votre autorité,
monsieur le Premier président - dans la recherche et l'analyse des
dysfonctionnements de certaines administrations, bien souvent dénoncés ici dans
cette assemblée.
En ces temps de rareté de l'argent public, le contrôle du bon emploi des
deniers du contribuable - contrôle que la Cour des comptes exerce avec
efficacité - demeure plus que jamais indispensable et irremplaçable.
Encore faut-il, me direz-vous, mes chers collègues, que les observations,
propositions et conclusions de la Cour soient suivies d'effet - vous y avez
fait allusion il y a un instant, monsieur le Premier président - et mises en
application.
A cet égard, je crois, monsieur le Premier président, que la commission des
finances pourrait vous apporter son concours - nous avons du moins la faiblesse
de le penser - en consacrant, de manière plus systématique, dans ses rapports
spéciaux, des développements sur les suites données aux observations de la
Cour. Je sais que c'est un point auquel est particulièrement attaché M. le
rapporteur général.
Cette offre de service, que je me permets de vous transmettre, monsieur le
Premier président, souligne l'intérêt qui s'attache à un renforcement des liens
entre la Cour des comptes et la commission des finances de la Haute
Assemblée.
A ce propos, permettez-moi, monsieur le Premier président, de tirer parti de
votre venue devant la Haute Assemblée pour vous remercier sincèrement et
chaleureusement, et vous féliciter publiquement, de tous les efforts que vous
avez accomplis pour prolonger, renforcer et amplifier l'assistance que la Cour
des comptes apporte au Parlement, et d'une manière très objective - on a pu le
constater lorsque vous avez fait allusion aux opérations de l'ARC -
conformément aux dispositions de l'article 47 de la Constitution.
Les progrès réalisés sont considérables. J'en veux pour preuve le
renforcement, tant quantitatif que qualitatif, de l'information que la Cour
dispense au Parlement, qu'il s'agisse de la multiplication des rapports
sectoriels ou de l'avènement d'un nouveau rapport annuel consacré à la sécurité
sociale.
Ce nouveau rendez-vous annuel, que nous devons, je me permets de le rappeler,
à l'initiative de notre collègue Jacques Oudin, membre de la commission des
finances et par ailleurs ancien magistrat de la Cour, revêt une signification
nouvelle et prend toute sa dimension avec l'institution, maintenant, des lois
de financement de la sécurité sociale.
M. Emmanuel Hamel.
Juste hommage à un grand magistrat !
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
Je dirai que ce rapport nous
apparaît, actuellement, particulièrement opportun.
Sachez, monsieur le Premier président, que les observations contenues dans le
récent rapport de la Cour sur la sécurité sociale éclaireront l'examen du
projet de loi de financement de la sécurité sociale, dont nous débattrons ici à
la mi-novembre.
J'en veux également pour preuve la contribution au débat d'orientation
budgétaire que la Cour a transmise au Parlement au début du mois de mai.
Comme vous avez pu le constater, monsieur le Premier président, la commission
des finances, notamment son rapporteur général, mon ami Alain Lambert, a fait
un bon usage de votre contribution lors de ce débat d'orientation budgétaire
que j'ai la faiblesse de considérer comme un débat particulièrement
intéressant, qui a été ici même d'une excellente tenue et qui maintenant, je
crois, a toute sa place dans la préparation et la construction du budget de la
nation.
C'est pourquoi je souhaite une institutionalisation de ce débat d'orientation
budgétaire, que la commission des finances - vous vous en souvenez, mes chers
collègues - appelle de ses voeux depuis de longues années. Ce n'est pas M.
Charasse qui me démentira puisqu'il en a inauguré la première épreuve voilà
quelques années !
M. Michel Charasse.
Nous l'avons inaugurée ensemble !
M. Christian Poncelet,
président de la commission des finances.
J'en veux aussi pour preuve les
observations que la Cour nous adresse régulièrement sur la gestion des crédits
de certains ministères.
Ces analyses, particulièrement pertinentes, constituent pour le rapporteur
général, les rapporteurs spéciaux et le président de la commission une mine
d'informations et un gisement de réflexions.
J'en veux enfin pour preuve l'accélération du calendrier des travaux de la
Cour sur la loi de règlement. C'est ainsi que nous disposons depuis le 22
juillet dernier du rapport de la Cour sur l'exécution des lois de finances pour
l'année 1995. Je vous rappelle que, il n'y a pas si longtemps, ce rapport nous
était communiqué deux années après l'exécution de l'exercice concerné.
Si le passé éclaire l'avenir, il s'agit là d'une précieuse contribution pour
aborder l'examen du projet de loi de finances pour 1997. A cet égard, j'observe
que la Cour se préoccupe, à juste titre, de la poursuite pour le moins
inquiétante - et ce qualificatif est, croyez-moi, modéré - de l'aggravation de
la charge de la dette. Elle a tenu à le souligner dans son rapport, et je l'en
remercie.
En définitive, monsieur le Premier président, le bilan de l'action que vous
avez déployée pour améliorer le concours apporté par la Cour au Parlement est,
à mes yeux, très positif. Les efforts accomplis répondent à notre attente.
Il nous appartient, toutefois, de continuer à oeuvrer ensemble pour consolider
les acquis et les faire fructifier par une intensification des liens entre la
Cour des comptes et le Sénat. Ce renforcement de nos relations doit passer, en
premier lieu, par une relance des demandes d'enquête que la loi nous autorise à
adresser à la Cour des comptes.
Cette possibilité, nous l'avons redécouverte voilà quelques années et nous
l'avons utilisée à maintes reprises, chacun d'entre vous s'en souvient.
Aujourd'hui, force est cependant de constater que le zèle du néophyte dont nous
avons fait preuve semble s'essouffler peu à peu.
Cette désaffection pour les demandes d'enquête est-elle la conséquence d'un
épuisement des sujets susceptibles de requérir des investigations ou l'aveu
implicite d'un étiolement de notre imagination créatrice ?
Ni l'un, ni l'autre. En fait, nous éprouvons des difficultés à insérer
harmonieusement nos demandes d'enquête dans le programme et le calendrier des
travaux de la Cour.
Nous devrions convenir, si vous le voulez bien, monsieur le Premier président,
de tenir, chaque année, une réunion, en amont de la fixation par la Cour de son
programme de travail, pour définir ensemble les thèmes susceptibles de faire
l'objet d'une enquête.
Par ailleurs, il nous appartient, monsieur le Premier président, de tirer les
conséquences de la naissance de l'Office parlementaire d'évaluation des
politiques publiques, dont j'ai l'honneur d'assurer la présidence pour une
année, conformément à la loi.
Cet office, qui a été conçu comme le bras séculier des commissions et des
groupes politiques, sera appelé à faire réaliser des études par des «
évaluateurs » publics ou privés.
Parmi ces évaluateurs, la Cour occupe une place prééminente puisqu'elle est le
premier organe d'évaluation de l'action de l'Etat, de la sécurité sociale, des
collectivités locales et des entreprises publiques.
Dès lors, il conviendrait que s'instaure entre la Cour et l'Office une étroite
coopération pour permettre au nouveau-né, c'est-à-dire à l'Office, de
bénéficier de l'expérience de la Cour et pour articuler l'action de ces deux
instances, afin de promouvoir une complémentarité et d'éviter une concurrence
stérile.
Comme vous le voyez, monsieur le Premier président, les voies et moyens d'une
intensification de nos relations existent et de nouveaux territoires de
coopération s'ouvrent à nous.
Mais j'arrête là mon propos, monsieur le Premier président, car nous
débattrons de tous ces sujets le 5 décembre prochain, lors d'un colloque
organisé par la Cour des comptes et consacré précisément aux relations entre la
Cour et le Parlement. Les membres de la commission des finances qui y sont
invités y participeront activement.
En conclusion, je voudrais, une fois encore, dire tout le prix que j'attache à
l'approfondissement du dialogue avec la Cour des comptes, car cette coopération
est le gage d'une plus grande transparence de la gestion publique et d'un
meilleur contrôle de l'usage des deniers publics, que la société tout entière
réclame.
(Applaudissements.)
M. le président.
Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des
comptes.
(M. le Premier président de la Cour des comptes est reconduit avec le
cérémonial d'usage.)
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