RÉPRESSION DU TERRORISME
Adoption des conclusions
d'une commission mixte paritaire
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 402,
1995-1996) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur
les dispositions restant en discussion du projet de loi tendant à renforcer la
répression du terrorisme et des atteintes aux personnes dépositaires de
l'autorité publique ou chargées d'une mission de service public et comportant
des dispositions relatives à la police judiciaire.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Paul Masson,
rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire.
Monsieur le
président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, les conclusions
de la commission mixte paritaire sur lesquelles le Sénat est aujourd'hui appelé
à se prononcer sont l'aboutissement d'un travail parlementaire dont on peut
considérer qu'il a été constructif.
L'esprit de conciliation qui a animé les deux assemblées et le souci de
concertation dont vous avez fait preuve, monsieur le garde des sceaux, ont
progressivement permis de trouver un point de vue commun sur un certain nombre
de dispositions qui restaient en discussion. Nous sommes ainsi parvenus à un
texte qui, tout en répondant, me semble-t-il, aux objectifs du projet de loi
initial, s'en distingue substantiellement par le dispositif qui vous est
aujourd'hui proposé.
Le Parlement a, en effet, complété le texte déposé par le Gouvernement,
notamment en précisant la liste des infractions susceptibles de constituer des
actes de terrorisme et en prévoyant certaines peines complémentaires, comme
l'interdiction de séjour, en cas de condamnation pour terrorisme.
Inversement, le Parlement a expurgé le projet de loi de plusieurs dispositions
qui prévoyaient une aggravation des peines encourues pour certaines
infractions, plus particulièrement en cas de violences. Le Sénat avait estimé
que l'adoption de ces dispositions serait contraire à la cohérence des
sanctions prévues par le nouveau code pénal et au principe de proportionnalité
des peines. L'Assemblée nationale et vous-même, monsieur le garde des sceaux,
aviez partagé dans une large mesure l'analyse de notre assemblée.
Cet esprit de conciliation a sensiblement facilité la tâche de la commission
mixte paritaire. En effet, à l'issue de deux lectures au sein de chaque
assemblée, seules trois questions demeuraient en discussion.
Première question : fallait-il préciser le caractère intentionnel de
l'infraction terroriste ?
Deuxième question : fallait-il prévoir, en cas de destruction non dangereuse
pour les personnes, des peines pouvant aller jusqu'à dix ans d'emprisonnement
?
Troisième question : fallait-il exonérer de poursuites pénales les proches
d'un étranger qui avaient aidé celui-ci à séjourner irrégulièrement sur notre
territoire national ?
Sur la première question, le Sénat avait répondu par l'affirmative.
L'Assemblée nationale était opposée à cette précision. Oui, il nous paraissait
souhaitable de préciser expressément qu'une infraction ne pourrait être
qualifiée de terroriste que si son auteur avait effectivement eu l'intention de
participer à une entreprise ayant pour but de troubler gravement l'ordre public
par l'intimidation ou la terreur.
Nos collègues députés estimaient que l'article 121-3 du nouveau code pénal -
aux termes duquel « il n'y a point de crime ou de délit sans intention de le
commettre » - rendait inutile une telle précision. Nous avions pensé au
contraire, tant en première qu'en deuxième lecture, qu'un doute existait en
raison de la spécificité de l'acte de terrorisme.
Je ne reviens pas sur le détail de cette appréciation. Je rappelle simplement
que l'acte de terrorisme est une infraction à deux étages, car il suppose non
seulement une infraction couverte par l'article 121-3 - c'est le premier étage
- mais également - c'est le second étage - que cette infraction soit commise
dans des circonstances particulières. Or, rien ne permet d'affirmer avec
certitude que le principe général s'applique au second étage. Nous avions
préféré lever toute ambiguïté - et vous nous aviez d'ailleurs soutenu, monsieur
le garde des sceaux - afin d'éviter qu'un délinquant puisse être considéré
comme terroriste à son corps défendant.
Comme vous le voyez, sur ce premier point, la divergence était sensible entre
les deux assemblées. Elle portait non pas véritablement sur le fond, sur
l'objectif à atteindre, mais seulement sur la technique législative permettant
d'y parvenir.
La commission mixte paritaire a eu à trancher, et elle s'est ralliée
majoritairement à la position du Sénat.
Il sera donc désormais indiqué expressément que l'acte de terrorisme suppose
l'intention de participer à une entreprise ayant pour objet de troubler
gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur.
Cela ne signifie pas pour autant - je tiens à le souligner une fois encore,
car l'objection a été soulevée - que, par une interprétation
a
contrario
, les infractions pour lesquelles l'intention coupable ne serait
pas exigée expressément deviendraient des infractions non intentionnelles. Une
telle interprétation est impossible dès lors que ces infractions ne présentent
pas la spécificité de l'acte de terrorisme : pour ces infractions ordinaires,
nous le précisons à nouveau, le principe de l'article 121-3 du code pénal
s'applique sans ambiguïté aucune.
La deuxième question en discussion porte sur l'aggravation des peines
encourues pour destruction.
Sur ce point, monsieur le garde des sceaux, ce n'est qu'en seconde lecture que
vous aviez accepté la position du Sénat en vous en remettant à sa sagesse.
Nous avions considéré qu'une aggravation des peines pour une destruction non
dangeureuse pour les personnes, qui aurait porté ces peines à dix ans
d'emprisonnement lorsque trois circonstances aggravantes auraient été réunies,
était manifestement disproportionnée. Elle aurait placé les destructions non
dangereuses pour les personnes sur le même plan que l'association de
terroristes ou les violences ayant entraîné une mutilation permanente. Le
rapprochement de ces deux incriminations me paraissait à lui seul éloquent.
En commission mixte paritaire, le rapporteur de l'Assemblée nationale ne s'est
pas opposé à la suppression de ce dispositif et la commission mixte paritaire a
en conséquence retenu, ici encore, la position du Sénat.
J'en viens à la troisième question : fallait-il, comme nous le proposait le
Gouvernement et comme nous l'avaient auparavant proposé nos collègues du groupe
socialiste, instituer une exonération de poursuites pénales au profit des
proches d'un étranger qui auraient aidé celui-ci à séjourner irrégulièrement en
France ?
La question s'était posée en raison d'une différence de traitement difficile à
justifier, sauf par référence historique : d'une part, l'article 19 de
l'ordonnance du 2 novembre 1945 prévoit un an d'emprisonnement à l'encontre de
l'étranger en situation irrégulière ; d'autre part, l'article 21 de cette même
ordonnance prévoit cinq ans d'emprisonnement à l'encontre de ceux qui lui
prêtent assistance. En d'autres termes, les proches de l'étranger qui lui
viennent en aide pour des raisons humanitaires faciles à comprendre et non dans
un but lucratif encourent une peine cinq fois supérieure à celle qui est
encourue par l'auteur de l'infraction principale.
Le Sénat avait été sensible à cette argumentation, mais il avait considéré
qu'elle ne saurait pour autant conduire à exonérer les proches de l'étranger de
toutes poursuites pénales.
C'est ce que nous avait proposé en première lecture le Gouvernement.
C'est pourquoi le Sénat avait voté l'amendement de M. le garde des sceaux,
mais uniquement pour laisser le débat ouvert. J'avais d'ailleurs souligné à cet
instant que cet amendement aurait dû être réécrit par la commission mixte
paritaire.
C'est ce qu'elle a fait et j'ai proposé à la commission mixte paritaire un
amendement qui a fait l'objet de la part du rapporteur de l'Assemblée nationale
d'un sous-amendement de précision, lui-même rectifié par le président de la
commission des lois du Sénat, M. Jacques Larché.
Cette discussion en commission mixte paritaire a permis d'aboutir à une
nouvelle rédaction de l'article 23 A qui exclut toute poursuite pénale contre
les proches de l'étranger sur la base du seul article 21 de l'ordonnance de
1945. Cela signifie que ces personnes pourront être poursuivies sur le
fondement d'autres dispositions, notamment - c'est précisé expressément dans le
texte de la commission mixte paritaire - sur le fondement de l'article 19, pour
complicité au séjour irrégulier.
L'article 21 de l'ordonnance devient donc véritablement réservé aux «
passeurs-professionnels ». Par ailleurs, les proches de l'étranger n'encourent
plus une peine cinq fois supérieure à celle qui est encourue par l'auteur de
l'infraction principale sans être pour autant à l'abri de toutes poursuites
pénales.
Il me semble donc que ce dispositif, auquel nous sommes parvenus après
négociation et réflexion communes, est équilibré. Nous devons cela à votre
initiative, monsieur le garde des sceaux, que je tiens à saluer ici.
Comme vous le voyez, monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes
chers collègues, le texte adopté par la commission mixte paritaire est
quasiment identique à celui qui a été voté par le Sénat voilà un mois.
Je sais bien que le rôle de notre assemblée consiste essentiellement à
déplacer un certain nombre de virgules. En l'occurrence, les virgules que nous
avons déplacées me paraissent substantielles et elles ont recueilli
l'assentiment de l'Assemblée nationale.
Je vous remercie, monsieur le garde des sceaux, du concours que vous avez
apporté, par votre compréhension et votre lucidité, à l'élaboration d'un texte
difficile.
Je suggère à la Haute Assemblée de bien vouloir ratifier les propositions de
la commission mixte paritaire qui sont, dans leurs grandes lignes, les
positions du Sénat.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. le garde des sceaux.
M. Jacques Toubon,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis vivement que la commission
mixte paritaire ait abouti à un texte qui a été adopté hier soir par
l'Assemblée nationale et qui est maintenant soumis à la Haute Assemblée.
Je m'en réjouis et j'indique immédiatement que le Gouvernement se rallie
complètement au dispositif qui a été adopté par la commission mixte
paritaire.
Sur les points qui restaient en litige, les solutions qui ont été trouvées par
la commission mixte paritaire sont effectivement de bonnes solutions.
Elles sont de plus équilibrées puisque, s'agissant de l'élément intentionnel,
c'est la position du Sénat qui a prévalu et, en ce qui concerne le délit d'aide
au séjour irrégulier et l'exonération familiale c'est, au contraire, une
solution consensuelle qui a été retenue.
Enfin, sur l'article 15 du titre II, la position qui a été prise - vous vous
souvenez sans doute que j'avais laissé largement ouvert le débat sur ce point -
est une position raisonnable.
Je tiens à insister tout particulièrement, comme vient de le faire M. le
rapporteur - je ne répéterai pas ce qu'il a dit dans le détail - sur le
caractère à la fois opportun et juridiquement satisfaisant du texte auquel la
commission mixte paritaire est parvenue en ce qui concerne le délit d'aide au
séjour irrégulier d'un étranger ayant participé à une entreprise terroriste et
l'exonération familiale que nous avions, à la suite de la première lecture au
Sénat, envisagée et introduite sous forme d'amendement dans le texte à
l'Assemblée nationale.
Je pense que nous aboutissons ainsi à un texte tel que nous l'avons voulu,
c'est-à-dire équilibré, d'une part, dans les moyens supplémentaires qu'il donne
à la lutte anti-terroriste tels, par exemple, que la perquisition de nuit -
celle-ci est très étroitement encadrée par l'autorité judiciaire, ce qui est
indispensable, et j'espère simplement que nous n'aurons pas l'occasion de nous
en servir - et, d'autre part, quant au respect de nos principes
constitutionnels et à la protection des libertés individuelles qui sont
parfaitement assurés par les dispositions adoptées conjointement par
l'Assemblée nationale et le Sénat.
Voilà pourquoi, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement souhaite
que le Sénat adopte, à la plus large majorité possible, les conclusions de la
commission mixte paritaire.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et
de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite,
en préambule à mon intervention et à l'issue de l'examen de ce projet de loi,
rappeler que le groupe communiste républicain et citoyen condamne fermement les
actes de barbarie du terrorisme et tient à nouveau à s'associer à la douleur
des familles des victimes. Il soutient les forces qui luttent, souvent avec
efficacité, contre un tel fléau qui tend à imposer ses décisions néfastes par
un chantage à la mort de victimes innocentes.
Dès lors, toutes les mesures, tous les moyens ayant pour objectif d'améliorer
l'efficacité de la lutte contre le terrorisme doivent être étudiés avec un soin
tout particulier.
C'est dans un tel état d'esprit que nous avons abordé l'examen de ce projet de
loi tendant à renforcer la répression du terrorisme et des atteintes aux
personnes dépositaires de l'autorité publique ou chargées d'une mission de
service public et comportant des dispositions relatives à la police
judiciaire.
Une première remarque, évidente, concerne les sujets pour le moins disparates
et sans lien apparent entre eux des différents chapitres de votre texte. Le
titre même est riche d'enseignements.
Sauf à vouloir faire l'amalgame entre une insulte ou un outrage et un acte
terroriste, on ne comprend pas, en effet, les raisons qui ont conduit le
Gouvernement à engager une discussion commune sur des questions aussi
différentes que le terrorisme et les atteintes aux personnes dépositaires de
l'autorité publique. Les débats qui ont eu lieu en première ou en deuxième
lecture ne nous ont pas éclairés sur ce point.
De même est-il étonnant de découvrir que les derniers chapitres n'ont rien à
voir avec les deux précédents.
Pour revenir à ce qui était, aux dires du Gouvernement, l'objectif premier de
ce projet de loi, à savoir améliorer l'efficacité de la lutte contre le
terrorisme, force est de constater que cet objectif, certes légitime, ne
saurait être atteint par votre texte.
Nous avons eu l'occasion de le démontrer au cours des débats et de rappeler
que les forces de police engagées dans la lutte contre le terrorisme disposent
de moyens importants.
Vous le savez, mes chers collègues, elles ont obtenu des résultats non pas en
utilisant des mesures exceptionnelles - des opérations coups de poing comme les
rafles - mais bien en mettant en oeuvre des méthodes traditionnelles
d'investigation.
Cela démontre, s'il en était encore besoin, qu'il n'est nul besoin, pour
lutter contre toute forme de violence, y compris la plus extrême, d'adopter une
législation d'exception dont les conséquences, en termes d'atteintes aux
libertés publiques et individuelles, sont bien réelles.
J'en veux pour preuve l'autorisation que vous offrez aux forces de police de
perquisitionner de nuit, y compris au cours d'une enquête préliminaire.
J'en veux pour preuve également l'association qui n'a pas manqué d'être faite
et que nombre de parlementaires, y compris de votre majorité, ont relevée,
entre un étranger et un terroriste.
Ainsi, le délit d'aide à l'entrée et au séjour irrégulier a-t-il été inséré
dans la liste des crimes et délits de droit commun auxquels peut être donnée la
qualification terroriste s'ils sont commis en relation avec une entreprise
individuelle ou collective ayant pour but de troubler l'ordre public par
l'intimidation ou la terreur.
Le procès de « mauvaise foi », de « démagogie » ou encore « d'imprécision »
que vous nous avez fait à ce propos, monsieur le garde des sceaux, était
malvenu. Les associations humanitaires et de défense des droits de l'homme ne
s'y sont d'ailleurs pas trompées.
Il est à noter qu'en ce domaine le Gouvernement, compte tenu des réactions de
protestation de ces mêmes associations, avait fait voter un amendement par le
Sénat, que nous avions adopté comme un moindre mal, tendant à éviter que ne
soient poursuivis les proches parents de l'étranger clandestin qui ont aidé ce
dernier à séjourner irrégulièrement en France.
L'Assemblée nationale avait refusé de suivre le Gouvernement et le Sénat,
considérant qu'une telle disposition modifiant l'ordonnance du 2 février 1945
relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France constituait un «
cavalier législatif ».
En commission mixte paritaire, un « compromis » aurait été trouvé. Ainsi,
toute poursuite pénale à l'encontre du conjoint, des ascendants et des
descendants de l'étranger est exclu sur la base de l'article 21 de l'ordonnance
précitée, mais la possibilité de poursuivre est offerte au titre de l'article
19 de la même ordonnance.
Sur le fond, nous estimons que, malgré cette petite manoeuvre parlementaire,
rien n'est changé : l'amalgame entre terroriste et étranger demeure.
Comme le reconnaissait indirectement M. le garde des sceaux à l'Assemblée
nationale, lors de son échange pour le moins animé avec le président de la
commission des lois, M. Mazeaud, seule la suppression de la référence au délit
d'aide à l'entrée et au séjour irréguliers dans l'article 1er de ce projet de
loi aurait permis d'éviter cet amalgame et n'aurait en rien empêché de
poursuivre un étranger - ou ses complices - qui se livre à des activités
terroristes sur le sol français.
M. Jacques Toubon,
garde des sceaux.
Ça, c'est vous qui l'ajoutez ! J'ai bien prononcé la
première partie de votre phrase, mais la seconde, je ne l'ai pas dite.
M. Robert Pagès.
Oui, c'est moi qui l'ajoute, je vous en donne acte.
Bien entendu, nous nous satisfaisons de l'adoption, en commission mixte
paritaire, des modifications précisant le caractère intentionnel des
infractions pouvant être qualifiées d'infractions liées à une activité
terroriste.
De même, nous considérons parfaitement justifié le maintien de la suppression
de l'article 15, qui alourdissait à l'excès les peines encourues pour
destruction, dégradation ou détérioration d'un bien en cas de cumul de
circonstances aggravantes.
Cela étant, vous comprendrez que nous ne saurions donner notre aval à un texte
inefficace en matière d'amélioration de la lutte contre le terrorisme, et au
surplus attentatoire aux libertés tant publiques qu'individuelles, à un projet
qui aggrave, en outre, les peines encourues, déjà lourdes pour qui commet une
infraction à l'égard des personnes dépositaires de l'autorité publique ou
chargées d'une mission de service public.
Ce n'est pas en renforçant la répression, en développant une législation
d'exception, en flattant une certaine catégorie de la population prompte à
accuser de tous les maux les jeunes des banlieues ou les étrangers que vous
contribuerez à lutter contre la violence sous toutes ses formes.
Tel est le sens du vote négatif du groupe communiste républicain et
citoyen.
M. Jean-Pierre Schosteck.
Vous êtes contre le terrorisme, mais vous méprisez les moyens de lutter contre
!
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ? ...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement,
lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la
commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur
l'ensemble du texte.
Je donne lecture du texte de la commission mixte paritaire :