Affaires européennes

Affaires européennes

M. Denis BADRÉ

Table des matières




I. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE BUDGET EUROPÉEN 2

A. LA CONTRIBUTION FRANÇAISE 2

1. Une évolution à nuancer du fait du décalage entre prévision et exécution 2

2. Evolution sur le long terme et composition du prélèvement 3

3. Une contribution majeure au sein de l'Union 5

B. LES VERSEMENTS DU BUDGET EUROPÉEN EN FRANCE 5

1. La France est le premier pays bénéficiaire de l'Union 6

2. La France est toutefois contributeur net 8

II. LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 2003 9

A. LES DÉPENSES DU PROJET DE BUDGET POUR 2003 9

1. Le Conseil, modérateur traditionnel de la Commission 9

2. Hausse modérée des dépenses agricoles 12

3. Les dépenses d'actions structurelles sont conformes au cadre pluriannuel, en dépit d'une exécution très insuffisante 15

4. Les dépenses liées aux politiques internes 17

5. Les dépenses liées aux actions extérieures 20

6. Les aides de pré-adhésion 22

7. Les dépenses administratives 23

B. LES RECETTES 25

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR 28

1. L'évolution de la contribution française, témoin d'une évaluation perfectible du budget communautaire 28

2. Le budget communautaire entre opportunisme conjoncturel et volontarisme politique 31

3. Une procédure budgétaire insuffisamment démocratique 32

4. Une programmation peu efficace et des dysfonctionnements de gestion majeurs 33

5. La mise en place de la modernisation des procédures de gestion 34

I. LES RELATIONS ENTRE LA FRANCE ET LE BUDGET EUROPÉEN

A. LA CONTRIBUTION FRANÇAISE

1. Une évolution à nuancer du fait du décalage entre prévision et exécution

Le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit du budget des Communautés européennes est évalué par l'article 33 du projet de loi de finances pour 2003 à 15,8 milliards d'euros , soit 6,3% des recettes fiscales nettes.

Il s'accroît de 8 % et de 1,18 milliard d'euros par rapport à la prévision d'exécution pour 2002, mais s'inscrit en baisse de 1,07 milliard d'euros, soit 6,3%, par rapport au montant prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2002. Il convient toutefois de préciser que depuis 1989, le montant prévisionnel du prélèvement sur recettes tend à être surestimé , notamment du fait du surcalibrage des crédits de paiement de la politique régionale communautaire, de la difficulté de l'évaluation des reports en cas de solde excédentaire de l'exercice antérieur, et de l'ajustement des prévisions relatives aux assiettes TVA et PNB.

De fait, l'évolution constatée entre 2002 et 2003 tient tant à un effet de base sur la LFI 2002 qu'à des révisions intégrées dans le PLF 2003 . Ainsi la surestimation du montant inscrit en LFI 2002 vient de ce que le solde excédentaire du budget communautaire 1( * ) au titre de l'exercice 2001 a atteint le niveau historique de 15 milliards d'euros contre 3,5 milliards d'euros anticipés dès la LFI, ce qui a eu pour effet de réduire in fine le montant de la contribution française de 1,9 milliard d'euros. Les autres facteurs de réduction du prélèvement sur recettes en 2002 sont des recouvrements de ressources propres inférieurs aux prévisions (- 368 millions d'euros), l'impact favorable de la révision des assiettes de TVA (- 229 millions d'euros) et une forte hausse des recettes diverses de l'UE. Ces facteurs sont en revanche partiellement compensés par la révision à la hausse du montant de la correction britannique (+ 86 millions d'euros) et par la hausse de la ressource PNB (+ 335 millions d'euros). De même la baisse observée entre la LFI 2002 et le PLF 2003 tient essentiellement à une estimation de solde excédentaire de l'exercice 2002 supérieure à celle prévue en LFI (8 milliards d'euros contre 3,5 milliards d'euros). Cette baisse est également due à la charge exceptionnelle supportée en 2002 du fait de l'application rétroactive de la hausse des frais de perception retenus sur les ressources propres traditionnelles (cf. encadré sur la nouvelle décision ressources propres dans la partie « recettes » du budget communautaire) à l'exercice 2001.

2. Evolution sur le long terme et composition du prélèvement

L'effort financier de la France en faveur de l'Union européenne connaît une progression constante et a doublé (en euros courants) depuis 1990 . Il représente toutefois une part relativement stable des recettes fiscales nettes depuis 1997 (mais seulement 3,7% en 1980), en raison du dynamisme des recettes fiscales en période de forte croissance puis de la sous-exécution massive du budget communautaire en 2000-2001. Après une forte augmentation de 1990 à 1994 suivie d'une stagnation, le prélèvement a repris un rythme de progression rapide à partir de 1997 et tend à nouveau à se stabiliser depuis deux ans en exécution.

Evolution depuis 1994 du prélèvement sur recettes de la France

au profit des Communautés européennes

(millions d'euros)

1994

1995

1996

1997

1998

LFI

13 842,4

13 415,5

13 568,0

13 263,1

13 949,1

Exécution

12 582,6

11 924,9

12 261,2

13 391,0

13 960,0

Evolution en exécution (%)

7

-5

3

9

4

Part dans les recettes fiscales nettes (%)

6,6

6

5,9

6,2

6,3

Prélèvement net des frais de perception

12 395,0

11 735,4

12 098,1

13 213,6

13 794,5

1999

2000

2001

2002

2003

LFI

14 482,7

15 016,2

15 168,7

16 870,0

15 800,0

Exécution

13 892,6

14 659,8

14 500,0

14 624,0

Evolution en exécution (%)

0

6

-1

0,8

8 (PLF)

Part dans les recettes fiscales nettes (%)

5,8

6,1

5,98

6

6,3

Prélèvement net des frais de perception

13 725,6

14 474,5

14 337,2

14 041,9

15 426,0

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

A moyen terme, la contribution de la France devrait continuer de croître sous le double effet de l'entrée en vigueur en 2002 de la nouvelle décision ressources propres et de la croissance du budget communautaire, en particulier du fait du financement de l'élargissement.

Le prélèvement sur recettes inclut quatre ressources propres communautaires de nature fiscale , qui ont succédé 2( * ) au système originel de contribution étatique et que l'on peut classer en deux groupes :

- les ressources propres dites « traditionnelles » ou « par nature » que sont les cotisations sur le sucre et les droits de douane, perçues dans le cadre des politiques communautaires et recouvrées puis reversées par les administrations nationales ;

- les ressources assises sur les assiettes de TVA et de PNB, provenant des Etats membres et calculées comme des contributions nationales. La ressource PNB, assise sur le PNB global de la Communauté, constitue la recette d'équilibre du budget et son financement est réparti au pro rata de la part de chaque Etat membre dans le PNB communautaire.

La structure du prélèvement a évolué depuis dix ans (en particulier suite à la décision « ressources propres » de 1994), comme l'illustre le graphique ci-après. La régression des ressources propres traditionnelles et surtout de la ressource TVA s'est accompagnée d'un doublement de la part de la ressource PNB , qui représente aujourd'hui 55,1% du prélèvement et dont la primauté se trouve renforcée pour l'avenir par le récent aménagement des ressources propres. Pour 2003 le prélèvement sur recettes de la France comprend 1 350 millions d'euros au titre des droits de douane, 145 millions d'euros pour les cotisations sucre et isoglucose, 5 600 millions d'euros pour la ressource TVA et 8 705 millions d'euros au titre de la ressource PNB.

3. Une contribution majeure au sein de l'Union

La France est le second pays contributeur du budget communautaire avec 17,3 % , derrière l'Allemagne qui le finance à hauteur de 23 %, et devant l'Italie et le Royaume-Uni qui apportent 14,2% des recettes. Le Royaume-Uni bénéficie depuis 1984 d'un mécanisme dérogatoire de correction, en ce que les deux tiers de son déséquilibre budgétaire constaté (entre sa contribution et les versements reçus de la Communauté) sont pris en charge par les autres Etats-membres, au premier rang desquels la France qui devrait financer 30,4% du mécanisme selon le projet de budget pour 2003, devant l'Italie avec 25,6%.

La part de la contribution française est demeurée relativement stable depuis huit ans, comme l'indique le tableau suivant :

Evolution de la part de chaque Etat membre dans les ressources communautaires

(en %)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Tendance globale

Allemagne

31,4

29,2

28,3

25,1

25,5

24,8

25,5

23,4

23,0

æ

Autriche

2,6

2,6

2,8

2,5

2,5

2,4

2,6

2,3

2,3

æ

Belgique

4

3,9

3,9

3,8

3,9

3,9

4,3

3,9

3,8

æ

Danemark

1,9

1,9

2

2,1

2

1,9

2,1

2,1

2,1

ä

Espagne

5,4

6,4

7,1

7

7,6

7,3

8,1

8,3

8,2

ä

France

17,5

17,5

17,5

16,5

17

16,5

17,6

17,6

17,3

à

Grèce

1,5

1,6

1,6

1,6

1,6

1,5

1,7

1,7

1,7

ä

Finlande

1,3

1,4

1,4

1,4

1,5

1,4

1,5

1,5

1,5

ä

Irlande

1

1

0,9

1,2

1,3

1,2

1,4

1,3

1,3

ä

Italie

9,5

12,7

11,5

12,9

13

12,5

13,8

14,5

14,2

ä

Luxembourg

0,3

0,2

0,2

0,3

0,2

0,2

0,3

0,2

0,2

à

Pays-Bas

6,4

6,2

6,4

6,2

6,2

6,2

6,9

5,9

6,0

æ

Portugal

1,3

1,4

1,4

1,4

1,5

1,4

1,5

1,5

1,5

ä

Royaume-Uni

13,6

11,6

11,9

15,2

13,4

15,8

9,9

12,9

14,2

à

Suède

2,4

2,8

3,1

2,9

2,8

3

3

2,6

2,7

à

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

B. LES VERSEMENTS DU BUDGET EUROPÉEN EN FRANCE

Votre rapporteur tient à rappeler au préalable qu'il ne cautionne pas la problématique du « taux de retour », et n'adhère pas aux discours et débats tendant à réduire la participation budgétaire de chaque Etat membre au simple constat d'un bénéfice ou d'un coût net. Il considère en effet que cette logique comptable tend à exacerber les aspirations individualistes de chaque Etat et ne fait que nuire à la perception de la communauté d'intérêts que sous-tend bien l'Union européenne.

La mise en exergue de la contribution nette de la France au budget communautaire est conforme aux obligations légales et à l'esprit d'une analyse budgétaire stricte, mais votre rapporteur estime qu'il conviendrait à cet égard de réformer la présentation budgétaire communautaire, afin qu'elle mette davantage l'accent sur les bénéfices communs plutôt que sur les gains nationaux.

1. La France est le premier pays bénéficiaire de l'Union

La France bénéficie largement des politiques communautaires puisqu'elle a reçu en 2000 3( * ) 12 187,8 millions d'euros, ce qui en fait le premier pays bénéficiaire en volume (place habituellement dévolue à l'Espagne) avec 16,7% de l'ensemble des versements de la Communauté aux Etats . L'essentiel des paiements reçus résulte de la PAC puisqu'en 2000 73,9% de ces versements provenaient du FEOGA-Garantie, et 20,7% des fonds structurels.


Dépenses communautaires en France au titre des principales politiques communes

(millions d'euros courants)

1997

1998

1999

2000

Variation

1997/

2000

Part de chaque poste en 2000

AGRICULTURE

9 149,0

9 014,4

9 445,9

9 005,9

-1,6%

73,9%

Taux de retour*

22,5%

23,2%

23,8%

22,2%

Aides directes

6 398,5

6 420,1

6 351,5

6 049,5

-5,5%

49,6%

Restitutions à l'exportation

1 329,8

1 157,3

1 480,4

1 340,4

0,8%

11,0%

Développement rural

-

-

-

474,1

3,9%

Autres

1 420,7

1 437,0

1 614,0

1 141,9

-19,6%

9,4%

ACTIONS STRUCTURELLES

2 460,3

2 240,0

2 864,2

2 520,7

2,5%

20,7%

Taux de retour*

9,4%

7,9%

10,7%

9,1%

Objectif n°1

-

-

-

457,4

3,8%

Objectif n°2

-

-

-

952,7

7,8%

Objectif n°3

-

-

-

767,2

6,3%

Autres actions structurelles

-

-

-

71,2

0,6%

Initiatives communautaires

-

-

-

256,9

2,1%

Actions innovatrices et assistance technique

-

-

-

15,3

0,1%

Fonds de cohésion

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0%

POLITIQUES INTERNES

600,9

604,9

544,7

661,2

10,0%

5,4%

Taux de retour*

12,9%

13%

12,7%

13,1%

Formation, jeunesse, culture, audiovisuel, information et autres actions sociales

95,2

76,5

95,2

104,1

9,3%

0,9%

Energie et contrôle de sécurité sanitaire d'Euratom

7,5

6,0

6,8

7,1

-5,3%

0,1%

Environnement et autres

14,7

12,0

10,0

9,5

-35,4%

0,1%

Protection des consommateurs, marché intérieur, industrie

29,7

28,8

36,9

24,8

-16,5%

0,2%

Réseaux transeuropéens

27,8

38,2

44,6

58,4

110,1%

0,5%

R&D technologique

404,2

425,9

338,0

446,6

10,5%

3,7%

Autres politiques internes

21,8

17,5

13,2

10,7

-50,9%

0,1%

Total

12 210,2

11 859,3

12 854,7

12 187,8

-0,2%

Taux de retour global*

17,1%

16,5%

18,2%

16,7%

* Le taux de retour constitue la part des dépenses communautaires versées à la France.

Source : Commission européenne, rapports sur la répartition des dépenses opérationnelles de l'UE.

La structure des dépenses effectuées par la Communauté en France est en effet singulière. Notre vocation agricole nous fait bénéficier largement des crédits du FEOGA-Garantie et, à moindre titre, du FEOGA-Orientation (ce dernier constituant un fonds structurel). Ainsi la France a bénéficié en 2001 d'un taux de retour sur la PAC de 22 %, après 22,2% en 2000, au bénéfice du développement rural 4( * ) plutôt que des dépenses de marché.

A contrario, le nouvel effort de concentration des fonds structurels sur les régions les plus en difficulté, né de la réforme Agenda 2000 5( * ) , se traduit par une diminution du taux de retour de la France, qui s'établit à un peu plus de 8% 6( * ) sur la période 2000-2006 (hors fons de cohésion auquel la France n'est pas éligible).

De même, les retours dont bénéficie la France au titre des politiques internes sont inférieurs à son taux moyen de contribution au budget communautaire, et sont passés de 15,8% en 1994 à 13,1% en 2000.

2. La France est toutefois contributeur net

Indépendamment des traditionnelles réserves théoriques et méthodologiques 7( * ) sur le calcul du solde net entre les versements effectués par chaque Etat membre et les dépenses de l'Union réalisées à leur profit, il apparaît que la France est structurellement contributrice avec un solde net moyen de -1,5 milliard d'euros sur la période 1992-2000 et de -1,4 milliard d'euros en 2000, selon la méthode de calcul appliquée par la Commission 8( * ) . Les soldes nets par Etat membre sont les suivants pour l'année 2000 :

Solde net par Etat membre (Commission)

1998

1999

2000

millions d'écus

%

PNB

millions d'euros

% PNB

millions d'euros

% PNB

Allemagne

-8 962,7

-0,48

-9 478,9

-0,49

-9 273,2

-0,47

Autriche

-724,3

-0,39

-725,6

-0,37

-543,5

-0,27

Belgique

-508,4

-0,23

-426,4

-0,18

-327,3

-0,13

Danemark

-64,9

-0,04

50,0

0,03

169,1

0,10

Espagne

6 881,5

1,36

7 090,7

1,31

5 055,9

0,86

France

-1 486,7

-0,12

-640,6

-0,05

-1 415,3

-0,10

Grèce

4 676,3

4,35

3 755,6

3,22

4 373,9

3,61

Finlande

-154,2

-0,14

-252,8

-0,22

216,9

0,17

Irlande

2 337,8

,,35

1 930,5

2,44

3 674,6

1,83

Italie

-1 888,2

-0,18

-1 260,2

-0,12

713,4

0,06

Luxembourg

-86,8

-0,54

-94,3

-0,56

-65,1

-0,35

Pays-Bas

-1 716,3

-0,50

-2 014,2

-0,55

-1 737,7

-0,44

Portugal

2 971,0

3,08

2 802,0

2,72

2 112,0

1,93

Royaume-Uni

-4 193,7

-0,34

-3 506,8

-0,26

-3 774,7

-0,25

Suède

-883,4

-0,43

-1 004,6

-0,47

-1 177,4

-0,50

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

La France, avec l'Italie ou le Danemark, est dans une situation médiane entre les pays très contributeurs nets que sont l'Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, et les importants bénéficiaires nets que sont les pays de la cohésion (Espagne, Portugal, Grèce).

II. LE PROJET DE BUDGET DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 2003

A. LES DÉPENSES DU PROJET DE BUDGET POUR 2003

1. Le Conseil, modérateur traditionnel de la Commission

Le projet de budget pour 2003 s'inscrit dans le cadre des perspectives financières établies au sommet de Berlin, mais est également marqué par la nécessité de préparer l'élargissement de l'Union, dès le 1 er janvier 2004, à dix candidats.

Le cadre financier de l'élargissement

Les grandes orientations du cadre financier de l'élargissement ont été dessinées dès les accords de Berlin mais largement révisées cette année , notamment du fait des nouvelles perspectives de l'élargissement, avec l'adhésion de dix pays en 2004, au lieu de 6 en 2002 comme anticipé à Berlin. La Commission a proposé le 30 janvier 2002 un nouveau cadre plus « généreux » et tendant à fragiliser le Conseil dans sa volonté de maîtriser le coût de l'élargissement : mise en oeuvre progressive des aides agricoles directes, sensible accélération du « phasing in » des fonds structurels (notamment par une réduction à 3 ans de la période de montée en puissance), régime transitoire de compensation budgétaire et deux mesures additionnelles de politiques internes.

Après le référendum irlandais sur la ratification du Traité de Nice, le Conseil européen de Bruxelles des 24 et 25 octobre 2002 a toutefois permis de préciser le cadrage budgétaire, et d'ouvrir la voie à la conclusion des négociations d'adhésion d'ici au sommet de Copenhague (12 et 13 décembre). Les principales conclussions en sont les suivantes :

- la liste des dix pays candidats qui pourront conclure leurs négociations d'adhésion a été approuvée : Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovaquie, Slovénie, Estonie, Lituanie, Lettonie, Malte et Chypre. La perspective de l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie a été reportée à 2007, et le Conseil a estimé que « la perspective de l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Turquie se trouvait rapprochée », sans qu'une date n'ait toutefois été fixée. La Commission présentera mi-2003 un rapport final sur la mise en oeuvre de l'acquis par les futurs membres ;

- trois clauses de sauvegarde , permettant à la Commission de prendre des « mesures appropriées » en cas de difficulté sérieuse, devraient être introduites dans le traité d'adhésion et pourraient être invoquées durant une période de trois ans après l'élargissement (contre deux ans dans la proposition initiale de la Commission) : une clause économique générale, une clause sur « toutes les politiques sectorielles qui concernent des activités économiques ayant un effet transfrontalier » et une clause en matière de justice et d'affaires intérieures, ces deux dernières ne concernant que les nouveaux membres ;

- le compromis franco-allemand a permis de résoudre la question des aides agricoles. Celles-ci seront progressives : 25% en 2004, 30% en 2005, 35% en 2006, 40% en 2007, puis par seuil de 10% pour atteindre 100% en 2013. De 2007 à

- l'offre de fonds structurels serait de 23 milliards d'euros pour 2004-2006 , soit 2,5 milliards de moins que la proposition de la Commission. Les candidats auraient également droit à une compensation par la dépense si leur solde net est moins favorable en 2004 qu'avant l'adhésion. Ces paiements seraient toutefois dégressifs et limités aux années 2004 à 2006.

L'avant-projet de budget proposé par la Commission s'établissait à 100 milliards d'euros en crédits d'engagement (+ 1,4% par rapport au budget initial pour 2002) et 98,2 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 2,7%). Des facteurs indépendants de sa volonté (moindre progression des dépenses agricoles en application des décisions de Berlin, disparition de la réserve monétaire, réduction des moyens consacrés aux épidémies animales) ont permis à la Commission d'afficher une relative maîtrise des crédits de paiement, mais elle a peu tenu compte de la forte sous-consommation des crédits du budget communautaire (15,4 milliards d'euros en 2001) et a proposé des hausses de crédits importantes et des marges sous plafonds nulles 9( * ) pour les lignes autres que les dépenses agricoles et structurelles.

Le projet de budget établi le 19 juillet dernier par le Conseil a davantage contenu la hausse des dépenses, avec une augmentation des crédits d'engagement de 0,9% (99,5 milliards d'euros) et des crédits paiement de 1,4% (97 milliards d'euros) , et un accroissement des marges sous plafonds. Un accord a également été trouvé sur le budget des dépenses administratives, permettant d'éviter le recours à l'instrument de flexibilité.

Le Parlement s'est pour sa part engagé à être attentif à une limitation du taux de croissance des crédits de paiement, et examine actuellement le projet de budget en première lecture.


Budget prévisionnel pour 2003

Budget 2002

APB 2003

Projet du Conseil

Ecart Conseil/APB

(millions d'euros)

CE

CP

CE

CP

CE

CP

Ecart CP 2003/02

CE

CP

PAC

44 255,1

44 255,1

45 117,9

45 117,9

44 829,9

44 829,9

1,3%

-288

-288

Marge sous plafonds

2 331,9

2 260,1

2 548,1

Actions structurelles

33 838,0

32 129,0

34 027,0

33 538,1

33 968,0

33 013,1

2,8%

-59

-525

Marges sous plafonds

-200

-59

Politiques internes

6 557,8

6 157,3

6 715,0

6 131,7

6 674,0

6 112,1

-0,7%

-41

-19,6

Marges sous plafonds

Actions extérieures

4 803,1

4 666,2

4 911,9

4 691,9

4 891,9

4 680,6

0,3%

-20

-11,3

Marges sous plafonds

69,9

60,1

80,1

Administration

5 177,1

5 177,1

5 436,3

5 436,3

5 364,5

5 364,5

3,6%

-71,8

-71,8

Marges sous plafonds

1,9

-55,3

Réserves

676,0

676,0

434,0

434,0

434,0

434,0

-35,8%

0,0

0,0

Marge sous plafonds

0,0

0,0

Pré-adhésion

3 328,0

2 595,0

3 386,0

2 857,4

3 386,0

2 557,4

-1,4%

0,0

-300

Marge sous plafonds

0,0

0,0

0,0

TOTAL

98 635,1

95 655,7

100 028,1

98 207,3

99 548,3

96 991,6

1,4%

-479,8

-1 215,7

Marge en CP

4 730,7

5 946,4

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

2. Hausse modérée des dépenses agricoles

Le projet de budget du Conseil prévoit une hausse de 1,3% des dépenses agricoles et une importante marge sous le plafond des perspectives financières (2,55 milliards d'euros), permettant de répondre le cas échéant à une crise agricole en 2003. Les trois priorités à financer sont la dernière étape de la réforme de la PAC de 1999 (induisant une hausse des aides directes dans le secteur bovin), la réforme du secteur ovin et caprin de 2001, et la dégradation de certains secteurs à l'exportation (laitier en particulier).

Les dépenses de marché ne progressent que de 1% , du fait d'une diminution des besoins dans le secteur végétal et des dépenses « annexes » telles que le coût de l'épidémie de fièvre aphteuse, presque intégralement couvert sur 2001 et 2002. Les dépenses dans le secteur animal augmentent en revanche fortement et correspondent aux priorités de la PAC pour 2003.

Budget agricole 2002 et projet de budget 2003

(millions d'euros)

Exécution 1999

Exécution 2000

Exécution 2001

Budget 2002

Projet 2003

Ecart 2003/2002

Produits végétaux

26 739

25 811

26 714

27 349

26 811

-2,0%

Produits animaux

9 440

9 276

9 558

10 860

12 496

15,1%

Dépenses annexes

773

1 173

1 448

1 451

825

-43,1%

Mesures d'accompagnement

2 588

-

-

-

-

Total mesures de marché

39 540

36 260

37 720

39 660

40 132

1,2%

Sous-plafond des perspectives financières

41 992

42 680

1,6%

Marge

2 332

2 548

9,3%

Développement rural

4 176

4 363

4 595

4 698

2,2%

Total développement rural

4 176

4 363

4 595

4 698

2,2%

Sous-plafond des perspectives financières

-55,3

4 698

Marge

434

0

Total FEOGA-garantie

39 540

40 436

42 083

44 255

44 830

1,3%

Plafond des perspectives financières

46 587

47 378

1,7%

Marge

2 332

2 548

9,3%

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Le projet de budget ne semble toutefois pas tirer pleinement les leçons de la sous-exécution des dépenses agricoles constatée en 2001 et anticipée pour 2002 . Le budget 2001 a ainsi été exécuté à hauteur de 96%, la sous-réalisation étant essentiellement le fait des dépenses de marché (1,81 sur 1,94 milliard d'euros), ce qui a permis de financer une partie des dépenses générées par l'épidémie de fièvre aphteuse. L'exercice 2002 paraît confirmer la tendance à la surestimation des dépenses de marché (en particulier dans le secteur de la viande bovine, que la détérioration du secteur laitier compensera toutefois partiellement), mais les crédits du second pilier relatif au développement rural devraient être bien consommés.

Initiatives et débats actuels sur la PAC

La PAC, traditionnellement considérée comme un secteur communautaire « à part » 10( * ) , a connu des avancées majeures au cours des derniers mois, et demeure au centre des débats entre les principaux Etats membres et du cadre financier élaboré dans la perspective de l'élargissement.

La réforme de 1999 comporte deux volets qui contribuent à réinsérer quelques mécanismes de marché dans le dispositf : une réforme des organisations communes de marché et un volet structurel consistant en une baisse des prix d'intervention dans les trois principaux secteurs concernés (céréales, viande et lait), compensée par une revalorisation des aides au revenu, un renforcement de la politique de développement rural, et l'instauration des deux nouveaux mécanismes de réorientation des aides directes que sont l'écoconditionnalité et la modulation des aides (en fonction de trois critères : l'emploi, la richesse de l'exploitation, et le total d'aides reçues).

La Commission a adopté le 10 juillet 2002 le principe d'une « revue à mi-parcours » de la PAC , afin de pousser à son terme la logique de la réforme de 1999 selon les axes suivants : découplage total des aides directes de la production, baisse des prix d'intervention, bilan des quotas laitiers et renforcement de la politique de développement rural . La France a exprimé son opposition à ce projet, qui aboutirait selon elle à une véritable réforme de la PAC dès 2004 , et non pas en 2006 ainsi que le prévoyaient les accords de Berlin. Cette position se heurte à celle des principaux pays contributeurs nets, au premier rang desquels l'Allemagne et le Royaume-Uni, qui souhaitent amender la PAC dès aujourd'hui et prônent la dégressivité temporelle des aides directes.

Le président Jacques Chirac et le chancelier allemand Gerhard Schröder sont cependant parvenus à un accord inattendu le 24 octobre - permettant notamment de lever les blocages aux discussions budgétaires sur l'élargissement - qui prévoit le maintien des aides directes jusqu'en 2006 (et donc l'absence de réforme de la PAC d'ici cette date), assorti d'un versement partiel et progressif aux nouveaux pays adhérents dès 2004, puis la stabilisation, entre 2007 et 2013, des dépenses agricoles réelles (ie. une progression au rythme de l'inflation) au plafond prévu pour 2006 pour une Europe à 25, soit 46,3 milliards d'euros constants. Les dépenses de développement rural ne sont cependant pas incluses dans ce dispositif, ce qui est loin d'être négligeable, considérant notamment la proposition de la Commission de leur transférer 20% des mesures de marché. Cet accord prévoit également que l'approche des dépenses agricoles serait globalisée , c'est-à-dire étendue aux actions structurelles et à la compensation britannique, et que les deux pays coordonneraient leurs positions dans le cadre des négociation du cycle commercial de Doha L'accord franco-allemand est en tout état de cause tactiquement important , dans la mesure où le fonctionnement des marchés agricoles se décide à la majorité qualifiée.

Le 25 octobre, le Conseil européen de Bruxelles a confirmé ces dispositions et précisé la mise en oeuvre des paiements directs par paliers aux nouveaux Etats membres (cf. encadré correspondant), qui ne devraient pas bénéficier du régime « petits agriculteurs ». Les pays qui avaient émis des réserves (notamment les Pays-Bas et la

Grande-Bretagne) se sont finalement ralliés à l'accord en obtenant une concession : la limitation à 1% par an de la progression des dépenses agricoles à partir de 2006, afin de tenir compte de l'inflation, au lieu de 1,5% comme présenté dans une première version. Cette norme aboutirait à un montant nominal de 48,6 milliard d'euros en 2013.

Si le calendrier initial des propositions de réforme de la Commission paraît désormais ajourné, leur contenu, et en particulier le principe de la dissociation des aides au revenu et de la production, est toujours sujet à discussions . Le débat devrait être moins tendu et la France plus réceptive à présent que Paris a obtenu des concessions sur le cadre budgétaire global, mais les positions française et britannique demeurent difficilement conciliables. Les Pays-Bas ont en outre repris à leur compte la proposition allemande originelle (diminution des aides directes de 2% par an à compter de 2004) et défendent le principe d'un « phasing out » (réduction des dépenses agricoles globales) proportionné au « phasing in » de l'octroi progressif aux nouveaux Etats membres. Enfin les parties prenantes devront s'assurer de la compatibilité du nouveau cadre avec les accords de libéralisation du commerce conclus à Doha fin 2001, qui prévoient que les aides directes devront prendre fin en 2005.

3. Les dépenses d'actions structurelles sont conformes au cadre pluriannuel, en dépit d'une exécution très insuffisante

Avec un budget total de 213 milliards d'euros, l'enveloppe déterminée à Berlin pour la période 2000-2006 présente, à structure constante (c'est-à-dire hors développement rural), une progression de 6,5% par rapport à la programmation 1994-2000 . Le projet de budget pour 2003 est conforme à ce cadre avec 33 968 millions d'euros en crédits d'engagement, soit une hausse de 0,4%, et 33 013 millions d'euros en crédits de paiement, en augmentation de 2,6%.

Perspectives financières de 2000 à 2006

Engagements (millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fonds structurels

29 430

28 840

28 250

27 760

27 080

27 080

26 660

Fonds de cohésion

2 615

2 615

2 615

2 615

2 515

2 515

2 510

Total

32 045

31 455

30 865

30 375

29 595

29 595

29 170

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Les crédits d'engagement correspondent aux plafonds décidés à Berlin (qui constituent des objectifs de dépense), actualisés en fonction de l'inflation, et sont augmentés de 1 178 millions d'euros, suite à l'adaptation des perspectives financières qui prévoit la rebudgétisation, sur la période 2002-2006, des 6,1 milliards d'euros de crédits du seul objectif 2 non consommés en 2000 et non reportés en 2001.

Les crédits de paiement serviront pour leur part à couvrir :

- l'apurement des engagements des années antérieures n'ayant pas donné lieu à paiement, dont le montant total est évalué à 16,7 milliards d'euros à la fin 2001 au titre des seuls fonds structurels. Un montant de 7,77 milliards d'euros est prévu en 2003 pour payer le « reste à liquider » des programmes 1994-1999 ;

- les remboursements correspondant aux mesures engagées sur la nouvelle programmation pour un montant de 22,66 milliards d'euros (hors fonds de cohésion).

Par rapport à l'APB de la Commission, la diminution de 525 millions d'euros des crédits de paiement globaux décidée par le Conseil tient compte des mauvaises exécutions successives, mais est susceptible d'être limitée en budget rectificatif. Cet aménagement est toutefois minime au regard de l'ampleur de la sous-exécution des crédits de paiement en 2001 et 2002 , comme l'indique le tableau ci-après :

Exécution des programmes structurels en 2000 et 2001

2000

2001

(millions d'euros)

Taux d'exécution des crédits de paiement

Reste à liquider (miliards d'euros)

Taux d'exécution des crédits de paiement

Reste à liquider (miliards d'euros)

Programmes 1994-1999

91%

23,4

66%

17,24

Programmes 2000-2006

56%

9,54

70%

32,92

TOTAL

79,4%

32,9

68,6%

50,16

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Le niveau de consommation des crédits à fin juillet de cette année laissait de surcroît apparaître un retard par rapport à la même période de l'année 2001 (38% contre 28%), ce qui laisse augurer une nouvelle croissance du reste à liquider, à moins qu'un rattrapage conséquent ne soit effectué au second semestre.

De manière générale, la résorption du reste à liquider sur les programmes antérieurs à 1999 se poursuit, mais moins rapidement que prévue 11( * ) . La programmation 2000-2006 connaît pour sa part un démarrage très lent : si les nouvelles règles de gestion (engagement automatique et dégagement d'office) permettent une bonne exécution des crédits d'engagement (99,5% en 2001), le rythme de consommation des crédits de paiement ne s'est guère amélioré, et le reste à liquider a augmenté de 245%. Cette situation s'explique principalement par des priorités mal identifiées, des lourdeurs de gestion et une mobilisation parfois insuffisante des partenaires locaux. Le gouvernement français a donc mis en place en juillet 2002 des mesures tendant à la simplification de la gestion des fonds structurels et à la redynamisation des programmes.

4. Les dépenses liées aux politiques internes

Initialement orientée vers l'objectif de réalisation et d'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, la rubrique du budget communautaire consacrée aux politiques internes a vu son champ d'intervention s'étendre au rythme de l'accroissement de l'Union.

Cette rubrique présente ainsi la particularité de financer une grande diversité d'actions, donnant parfois l'impression d'un « mille-feuilles » communautaire, dont les moyens demeurent limités par rapport aux interventions publiques nationales. Alors que l'essentiel de la rubrique (71,4 % dans le projet de budget pour 2003) est consacré aux deux politiques prioritaires que constituent la recherche (4 055 millions d'euros de crédits d'engagement) et les réseaux transeuropéens (transports, communication et énergie pour 710 millions d'euros de crédits d'engagement), 28,6 % des crédits assurent le financement de mesures distinctes dans une vingtaine de domaines différents (éducation et formation, marché de l'emploi, marché intérieur, environnement, industrie, énergie, justice etc.), au sein desquels l'Europe de la connaissance constitue un axe transversal majeur.

Depuis 1999, les principaux programmes suivants ont été adoptés ou font l'objet d'une négociation :

- programme cadre pour les intérêts et la santé des consommateurs : 112,5 millions d'euros sur 1999-2003 ;

- « culture 2000 » : 167 millions d'euros sur 2000-2004 ;

- LIFE III (environnement) : 640 millions d'euros sur 2000-2004 ;

- Media plus (audiovisuel) : 350 millions d'euros sur 2001-2005 ;

- programme cadre énergie : 170 millions d'euros sur 1998-2002, en cours de renégociation pour 2003-2006 ;

- programme « pour l'entreprise et l'esprit d'entreprise », adopté en 2001 pour remplacer les programmes PME et « Initiative emploi », et doté de 450 millions d'euros pour 2001-2005.

Le sixième programme cadre de recherche et développement (PCRD) et les réseaux transeuropéens (RTE)

Les crédits inscrits pour 2003 correspondent à la première année de mise en oeuvre du sixième PCRD , adopté le 3 juin 2002 pour la période 2003-2006, avec une dotation globale de 17,5 milliards d'euros.

Les priorités thématiques du nouveau programme sont les technologies de l'information et les nanosciences (3 625 millions d'euros), la génomique et les biotechnologies (2 255 millions d'euros), le développement durable et les changements climatiques (2 120 millions d'euros), le programme cadre Euratom (1 230 millions d'euros) et l'aéronautique et l'espace (1 075 millions d'euros). Un volant innovant d'appui aux infrastructures de recherche a également été renforcé (655 millions d'euros), et 1 230 millions d'euros sont prévus pour des activités spécifiques couvrant un champ de recherche plus vaste (recherche des PME, coopération internationale). Le programme nucléaire attache une importance particulière à la sûreté et comprend un volet « fusion », totalement intégré à l'échelle européenne, et un volet « fission » qui accorde la priorité à la gestion des déchets et à la radioprotection.

De nouveaux instruments font évoluer les possibilités de coopération entre équipes européennes de recherche . Ils se traduisent par l'appel systématique à l'initiative des acteurs regroupés dans des structures de type réseaux d'excellence ou projets intégrés, afin d'exécuter des programmes communs de recherche et non plus de multiples projets individualisés.

Les réseaux transeuropéens s'appliquent à trois domaines : transports, énergie et télécoms , les premiers regroupant 91% de l'enveloppe globale de 4 600 millions d'euros alloué pour la période 2000-2006 (à comparer aux 2 345 millions d'euros alloués pour 1995-1999). Les réseaux de télécoms ont connu une avancée en 2002 avec l'accord sur le futur programme européen de radionavigation par satellite, baptisé Galiléo et destiné à concurrencer le système américain GPS. Le lancement de l'entreprise commune prend toutefois du retard, en raison des difficultés rencontrées au sein de l'Agence spatiale européenne pour finaliser les contributions respectives des pays participants. Avec 137 millions d'euros, la France financerait en effet le quart de l'enveloppe, soit un taux supérieur à son taux de contribution communautaire (17,5%), mais plus conforme à ses capacités de recherche spatiale. Elle a toutefois proposé que le taux des quatre principaux contributeurs (France, Grande-Bretagne, Allemagne, Italie) soit identique à 17,5%. L'ensemble du financement fait toujours l'objet de négociations, qui doivent notamment tenir compte des retombées industrielles. Le programme, constitué de trois phases (développement de 2002 à 2005, déploiement des satellites en 2006-2007, puis exploitation opérationnelle), doit être géré à partir de 2006 par un consortium privé, après appel d'offres lancé par l'entreprise commune Galiléo. Le coût global du programme est estimé à 3,4 milliards d'euros. La première phase (1,1 milliards d'euros) est financée à parité par le budget des politiques internes communautaires et par l'Agence spatiale européenne (qui est un établissement public intergouvernemental), et la seconde phase de déploiement devrait être financée majoritairement par le secteur privé, le budget communautaire ne devant contribuer que pour un tiers.

L'« Agenda 2000 » a prévu une augmentation substantielle, de 11,3% en euros constants (soit une hausse annuelle moyenne de 1,8%), des plafonds de dépenses sur la période 2000-2006, notamment pour tenir compte du renforcement de certaines politiques internes (justice) induit par l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam. Pour 2003, les politiques internes bénéficieraient de crédits de paiement pour un montant de 6 112 millions d'euros (soit une diminution de 0,7 %) tandis que les crédits d'engagement atteindraient 6 674 millions d'euros (soit une augmentation de 1,8%) . Le Conseil a préservé une petite marge sous plafond de 122 millions d'euros, contre 81 millions d'euros dans l'APB de la Commission, qui devrait permettre le financement d'éventuels nouveaux programmes (notamment dans le cadre de la réforme de la politique commune de la pêche) et de faire face aux augmentations que pourrait décider le Parlement, qui statue en dernier ressort sur ces dépenses et a déjà indiqué ses priorités (développement économique, santé, sécurité et e-learning).

Budgets 2002 et 2003 des politiques internes

Exécution 2001

Budget 2002

Projet 2003

Ecart 2003/2002

Part de chaque poste (CE)

(millions d'euros)

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CP

Actions agricoles

50

79

55

61

42

64

4,9%

0,6%

Actions régionales

15

15

15

15

15

15

0,0%

0,2%

Transport

23

15

29

26

47

36

38,5%

0,7%

Pêche

52

44

65

60

70

64

6,7%

1,0%

Education et formation

582

568

523

523

551

511

-2,3%

8,3%

Culture et audiovisuel

131

97

117

126

116

102

-19,0%

1,7%

Information

104

94

114

102

90

86

-15,7%

1,3%

Social

149

122

165

148

178

160

8,1%

2,7%

Energie

63

35

33

35

40

36

2,9%

0,6%

Contrôle nucléaire

18

18

18

18

19

19

5,6%

0,3%

Environnement

213

156

196

141

230

203

44,0%

3,4%

Consommateurs

21

19

23

20

23

20

0,0%

0,3%

Reconstruction

3

3

0,9

0,9

0,6

0,6

-33,3%

0,0%

Marché intérieur

142

127

185

167

196

174

4,2%

2,9%

Industrie

0

0

0

62

0

0

-100,0%

0,0%

Emploi et innovation

133

111

105

129

103

129

0,0%

1,5%

Statistiques

35

33

34

32

35

32

0,0%

0,5%

Réseaux

655

482

677

601

710

662

10,1%

10,6%

Justice

125

86

143

136

146

144

5,9%

2,2%

Lutte contre la fraude

4

6

6

5

7

7

40,0%

0,1%

Recherche

4 184

3 196

4 055

3 752

4 055

3 650

-2,7%

60,8%

Total

6 702

5 306

6 558

6 160

6 674

6 115

-0,7%

Plafond des perspectives financières

6 558

6 796

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Il convient de relever une hausse de plus de 10% des crédits de paiement des réseaux transeuropéens de transport, l'accent étant mis sur les infrastructures transfrontalières dans les régions voisines des pays candidats , et une hausse de 44% des crédits relatifs à l'environnement. Les programmes Socrates (éducation), Jeunesse et Leonardo (formation professionnelle) bénéficient également de hausses substantielles, leur enveloppe budgétaire globale étant passée de 1 713 millions d'euros pour la période 1995-1999 à 3 520 millions d'euros pour la programmation 2000-2006.

5. Les dépenses liées aux actions extérieures

Ces actions sont théoriquement complémentaires de celles menées par les Etats membres, et concernent quatre grands domaines :

- des programmes d'aide humanitaire d'urgence et d'aide alimentaire , qui représentent environ 19% de l'ensemble des dépenses ;

- des programmes de coopération technique , spécialisés par zone géographique et représentant la majeure partie des crédits (près de 74%). Une grande part des actions de coopération est en outre financée hors budget par le Fonds européen de développement, qui regroupe les aides aux pays ACP dans le cadre de l'accord de Cotonou ;

- des programmes de soutien dans des domaines thématiques (santé, droits de l'homme), se traduisant par des subventions et versements à des fonds multilatéraux ;

- la politique étrangère et de sécurité commune (gestion de crises), assez résiduelle avec 1% des crédits.

Le projet de budget pour 2003 prévoit une augmentation des crédits d'engagement de 1,8% avec 4 891,9 millions d'euros, et une quasi stabilité des crédits de paiement (+0,3%) avec 4 680,9 millions d'euros . Le Conseil a renforcé de 20 millions d'euros la marge disponible sous plafond, afin de préserver les moyens de répondre à d'éventuelles crises en 2003. Cet aménagement ne remet toutefois pas en cause les priorités exprimées par la Commission dans son APB, en particulier la poursuite du programme pour la reconstruction de l'Afghanistan et l'aide aux pays voisins (+81 millions d'euros dans l'APB), un abondement supplémentaire du Fonds mondial pour la santé de 35 millions d'euros, et une hausse de 28 millions d'euros de l'aide humanitaire d'urgence. Le Conseil a cependant majoré de 7,5 millions d'euros l'augmentation de la dotation de la PESC par rapport à celle proposée dans l'APB, pour une hausse globale de 58% des crédits d'engagement, afin de mettre en place le potentiel opérationnel de l'Union dans la gestion civile des crises 12( * ) , décidé au sommet de Laeken des 14 et 15 décembre 2001.

Budget 2002 et projet de budget 2003 des actions extérieures

Exécution 2001

Budget 2002

Projet de budget 2003

Variation 2003/2002

Part de chaque poste (CE)

(millions d'euros)

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

Aide alimentaire

461

484

455

421

454,6

401,5

-0,1%

-4,6%

9,3%

Aide humanitaire

523

561

441,8

441,8

470

470

6,4%

6,4%

9,6%

Asie

408

382

488

465,1

556,5

474,9

14,0%

2,1%

11,4%

Amérique latine

300

152

346,7

318,4

324

292,2

-6,5%

-8,2%

6,6%

Afrique australe

121

99

124,8

148,5

127

127,5

1,8%

-14,1%

2,6%

Méditerranée (MEDA)

935

581

861,4

683,7

753,9

720,7

-12,5%

5,4%

15,4%

BERD

0

8,4

0

8,4

0,0%

0,0%

0,0%

Europe orientale (TACIS)

448

423

473,9

543

490,4

491,1

3,5%

-9,6%

10,0%

Balkans

822

919

765

782

684,6

775

-10,5%

-0,9%

14,0%

Autres actions de coopération

808

588

419,6

411,2

447,1

436,9

6,6%

6,3%

9,1%

Démocratie et droits de l'homme

N.D.

N.D.

104

100,7

88,5

90

-14,9%

-10,6%

1,8%

Accords de pêche

N.D.

N.D.

193,2

196,2

194

199,2

0,4%

1,5%

4,0%

Volet externe des pol. communautaires

N.D.

N.D.

78,7

90,8

79,9

90,6

1,5%

-0,2%

1,6%

PESC

33

29

30

35

47,5

50

58,3%

42,9%

1,0%

Malte Chypre Turquie

N.D.

N.D.

21

20,4

174

52,9

728,6%

159,3%

3,6%

Total rubrique

4 803,1

4 666,2

4 892,0

4 680,9

1,9%

0,3%

Plafond

4 873,0

4 972,0

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Bien que le taux global de paiement (CP/CE) ait progressé de 10 points (pour s'établir à 87%) entre 2000 et 2001, le taux global d'exécution des actions extérieures a reculé à 86,2% en 2001, après 91,4% en 2000. Il en est résulté une augmentation de 4,4% des restes à liquider (en dépit de l'annulation de plus de 600 millions d'euros d'engagements dormants), qui avec 13 218 millions d'euros représentent pas moins du triple des crédits de paiement exécutés en 2001... La situation est toutefois contrastée selon les programmes et zones géographiques, puisque les décaissements ont progressé sur les Balkans, l'Asie ou la Méditerranée, et diminué sur l'Amérique latine ou le programme TACIS. Ces différences de performance s'expliquent principalement par le mode de gestion des fonds (le mode déconcentré semble ainsi avoir un impact positif) et le choix des instruments d'intervention 13( * ) .

6. Les aides de pré-adhésion

Dans le cadre de l'élargissement de l'Union européenne, trois programmes de préadhésion, PHARE (aide institutionnelle), ISPA (instrument structurel) et SAPARD (soutien agricole au développement rural) ont été mis en place dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO). Les partenariats d'adhésion (PA) et les programmes nationaux (PN) pour l'adoption de l'acquis communautaire forment le cadre général de ces instruments durant la période des négociations.

Leur objectif général est de favoriser la convergence des économies de ces pays candidats, de les aider à intégrer l'acquis communautaire dans le respect des critères d'adhésion définis à Copenhague, et de mettre en place les structures nécessaires à la gestion des politiques communautaires après leur adhésion. Les perspectives financières établies en 1999 font état d'un budget annuel moyen de 3 120 millions d'euros sur la période 2000-2006, soit un total de 21 840 millions d'euros.

Les crédits d'engagement ont été fixés par la Commission comme par le Conseil au plafond des perspectives financières, soit un total de 3 386 millions d'euros, dans la mesure où il s'agit de dépenses « privilégiées ». Le Conseil a en revanche substitué une baisse de 1,4% à la progression des crédits de paiement proposée par la Commission (10% initialement), afin de tenir compte de la sous-exécution des crédits des programmes ISPA et SAPARD en 2001 (dont les taux d'exécution ont été respectivement de 58% et 7%) et cette année. Le programme PHARE fait pour sa part l'objet d'une augmentation de 1,7% de ses crédits de paiement.

Les modalités de financement du programme ISPA devraient être prochainement réformées de manière à accroître la part de cofinancement apportée par les institutions financières internationales (BEI, BERD), et le mode de gestion des projets devrait également être davantage décentralisé. Cette évolution ne constitue cependant pas une garantie de meilleure exécution des crédits, considérant la faible consommation des crédits SAPARD en dépit de leur gestion totalement décentralisée.

Budget 2002 et projet de budget 2003 des aides de pré-adhésion

Exécution 2001

Budget 2002

Projet de budget 2003

Variation 2003/2002

Part de chaque poste (CE)

(millions d'euros)

CE

CP

CE

CP

CE

CP

CE

CP

Préadhésion agricole (SAPARD)

540,0

30,5

555,0

370,0

564,0

342,9

1,6%

-7,3%

16,7%

Préadhésion structurelle (ISPA)

1 079,9

203,3

1 109,0

704,4

1 129,0

667,5

1,8%

-5,2%

33,3%

PHARE

1 616,5

1 159,8

1 664,0

1 520,6

1 693,0

1 547,0

1,7%

1,7%

50,0%

TOTAL

3 236,4

1 393,6

3 328,0

2 595,0

3 386,0

2 557,4

1,7%

-1,4%

Perspectives financières

3 386,0

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Le programme PHARE

Créé en 1990, le programme PHARE est devenu en juin 1998 l'instrument essentiel du soutien aux pays candidats et représente aujourd'hui la moitié du budget de pré-adhésion . Son objectif est d'apporter une aide financière et technique favorisant la création d'une économie de marché viable dans les PECO. Ses principaux objectifs, redéfinis pour la période 2000-2006, ont été entièrement réorientés vers l'adhésion et interviennent dans deux grands domaines :

- le renforcement des capacités institutionnelles (30% de l'enveloppe globale) ;

- l'aide à l'investissement (70% de l'enveloppe) dans des secteurs prioritaires tels que l'alignement sur les normes et pratiques communautaires, le développement économique et social (en particulier les infrastructures), les PME ou le développement régional.

La Communauté apporte des subventions ou cofinance des expertises et jumelages institutionnels, des missions d'assistance technique, des formations ou des travaux et fournitures liés à l'exécution des projets. L'essentiel de la reprise de l'acquis communautaire s'effectue dans le cadre de PHARE, via les aides institutionnelles que ce programme procure aux administrations des pays bénéficiaires. L'enveloppe globale du programme est de 10 920 millions d'euros pour la période 2000-2006 .

Source : « jaune » annexé au PLF 2003

7. Les dépenses administratives

Les dépenses administratives correspondent aux crédits de fonctionnement des sept institutions de l'Union européenne : Commission, Parlement, Médiateur, Cour de justice, Cour des comptes, Comité économique et social et Comité des régions. Leur montant est d'une importance comparable à celui des politiques internes et des actions extérieures, et on constate une forte augmentation depuis une vingtaine d'années , au rythme des différents élargissements et de la création de nouvelles institutions. Elles sont ainsi passées de 501,6 millions d'écus en 1977 à 5 335 millions d'euros dans le projet de budget 2003, soit une multiplication par plus de 10. Les effectifs ont également connu une très forte progression, passant de 14 728 agents en 1977 à 32 182 en 2003.

Les dépenses de personnel 14( * ) (dont 70% au titre des rémunérations et 30% pour les pensions) représentent environ les deux tiers du budget, le solde étant consacré aux immeubles, matériels et dépenses diverses de fonctionnement.

Les crédits ouverts en 2003 pour financer les dépenses administratives atteignent 5.335 millions d'euros, en progression de 3,1 % par rapport à l'an dernier. Les services de la Commission concentrent les deux tiers des crédits.

Budget 2002 et projet de budget 2003 des dépenses administratives

(millions d'euros)

Effectifs 2002

Effectifs 2003

Ecart 2003/ 2002

Budget 2001

Budget 2002

APB Commission 2003

Projet de budget 2003

Dont pré-élargissement

Ecart budget 2003/ 2002

Part de chaque poste

Partie A (hors pensions)

2 598,9

2 699,6

2 828,0

2 764,0

20,7

2,4%

51,8%

Pensions (toutes institutions)

618,3

688,0

735,8

735,8

6,9%

13,8%

Total Commission

22 453

22 453

0,0%

3 217,2

3 387,6

3 563,8

3 499,8

20,7

3,3%

65,6%

Parlement européen

4 259

4 259

0,0%

987,8

1 035,0

1 051,6

1 051,6

89,4

1,6%

19,7%

Conseil

2 701

2 937

8,7%

367,2

401,9

464,6

430,0

35,8

7,0%

8,1%

Cour de justice

1 077

1 130

4,9%

141,9

148,0

156,5

151,6

2,9

2,4%

2,8%

Cour des comptes

575

589

2,4%

73,4

84,8

79,8

77,4

2,9

-8,7%

1,5%

CES

514

521

1,4%

78,0

78,3

88,4

81,7

2,2

4,3%

1,5%

Comité des Régions

250

250

0,0%

34,9

36,4

43,0

39,1

1,5

7,4%

0,7%

Médiateur

27

28

3,7%

3,9

3,9

4,6

4,2

0,1

7,7%

0,1%

Contrôleur de données

15

15

0,0%

1,3

2,5

0,0

0,0

0,0%

0,0%

Total autres institutions

9 418

9 729

3,3%

1 687,1

1 789,6

1 891,0

1 835,6

134,8

2,6%

34,4%

TOTAL

31 871

32 182

1,0%

4 904,3

5 177,2

5 454,8

5 335,4

155,5

3,1%

Marge sous plafond

35,0

1,9

-73,8

45,6

Source : "jaune" annexé au PLF 2003

Le coût de la préparation de l'élargissement a concentré les enjeux de la négociation budgétaire , dans la mesure où la provision de 450 millions d'euros prévue dans le cadre des perspectives de Berlin ne pourra intervenir qu'en 2004. L'enjeu politique de l'élargissement a également constitué un alibi pour les institutions et les a conduit à solliciter une forte hausse de leur budget administratif et à se dispenser de conduire les réformes de gestion susceptibles de créer tout ou partie des marges de manoeuvre nécessaires.

La Commission avait proposé une augmentation de 5,4% des crédits (pensions incluses), ce qui impliquait un dépassement du plafond de la rubrique 5. Le Conseil s'est montré plus rigoureux en insistant sur la nécessité de maintenir la progression dans la limite du plafond, soit +3,5%, et en modulant les dépenses en fonction des besoins réels . L'essentiel de l'effort porte sur les dépenses de pré-élargissement, et les institutions disposeront d'un budget total de 184 millions d'euros en 2003 pour préparer l'accueil des nouveaux Etats membres (locaux, interprétariat, recrutements, formation). Le projet de budget comporte également la création de 311 nouveaux emplois, majoritairement au profit du Conseil (236) et de la Cour de justice (53) 15( * ) .

B. LES RECETTES

Les quatre types de ressources du budget communautaire ont été décrits dans la partie relative à la contribution française. Ces ressources sont pérennisées pour l'avenir, mais leur répartition et certaines de leurs modalités de calcul sont modifiées par la nouvelle décision sur les ressources propres, effective depuis cette année.

La nouvelle décision et le plafond des ressources propres

Le principe d'une réforme du système de ressources propres a été arrêté lors du Conseil européen de Berlin de mars 1999, et est entré en vigueur le 1 er mars 2002 avec application rétroactive sur le budget 2002 .

La décision ne modifie pas fondamentalement le système en vigueur, mais accorde in fine une plus grande place à la ressource PNB , qui dès 2004 représentera plus de 70% des recettes du budget communautaire, au détriment de la ressource TVA et des ressources propres traditionnelles, qui diminuent de la manière suivante :

- le taux d'appel maximal de la ressource TVA passe de 1% à 0,75% en 2002, puis à 0,5% en 2004 ;

- les frais de perception sur les ressources propres traditionnelles (RPT) - restitués aux Etats membres - passent de 10% à 25%, avec application rétroactive sur l'exercice 2001. Les Etats membres se sont ainsi vu rembourser en 2002 15% des montants de RPT recouvrés en 2001 , soit 210 millions d'euros pour la France, inscrits en recettes non fiscales.

En outre, la nouvelle décision réduit les participations de l'Allemagne, de la Suède, de l'Autriche et des Pays-Bas au financement de la correction britannique (qui reste inchangée) à 25% du montant normal.

Le financement de l'Union européenne est désormais plus équitable en ce qu'il est davantage lié à la richesse effective des Etats, mais la réforme induit des transferts de charge qui tendent à relever le taux de contribution de la France. Ainsi en 2003 le prélèvement sur recettes serait supérieur de 736 millions d'euros au montant qui serait résulté de l'application de l'ancien système 16( * ) . La France et l'Italie sont les deux pays dont le surcoût est le plus élevé, alors que l'Allemagne et les Pays-Bas sont les deux Etats les plus bénéficiaires, de respectivement 580,6 et 466,2 millions d'euros pour le seul écart sur contributions nettes.

Le Conseil de Berlin a également abouti à la mise en place d'un « plafond de ressources propres » , fixé par l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 à 1,27% du PNB communautaire global. Ce plafond a été ajusté fin 2001 afin d'assurer la neutralité budgétaire du changement de « système européen de comptes économiques intégrés » (SEC). La nouvelle valeur de référence s'établit ainsi à 1,24% du RNB (revenu national brut) mesuré selon le SEC 95, ce qui équivaut à 1,27% du PNB d'après le SEC 79.

Source : « jaune » annexé au PLF 2003

Le montant total des ressources propres incrit dans le projet de budget 2003 s'élève à 96 164 millions d'euros, soit 1,01% du PNB communautaire et une hausse de 2,7% par rapport aux recettes prévisionnelles pour 2002. L'évolution de la structure des ressources, ainsi qu'il a été souligné pour la composition du prélèvement sur recettes de la France, marque une nette prépondérance de la ressource PNB, qui est désormais davantage qu'une simple recette d'équilibre et minore en premier lieu la part de la ressource TVA. Les ressources propres traditionnelles diminuent quant à elles en volume, et a fortiori en part.


Ressources globales et ressources propres du budget communautaire

(millions d'euros)

Budget 2001

Budget 2002

Part en %

Projet de budget 2003

Part en %

Evolution 2002/ 2003

Prélèvements agricoles

1 968

1 703

1,8%

880

0,9%

-16,2%

Cotisations sucre et isoglucose

547

0,6%

Droits de douane

13 633

14 189

14,8%

10 714

11,1%

-24,5%

Ressource fondée sur la TVA

30 691

36 604

38,3%

24 121

25,1%

-34,1%

Ressource fondée sur le PNB

34 437

41 147

43,0%

59 902

62,3%

45,6%

Total ressources propres

80 729

93 644

96 164

2,7%

Divers et reports

12 310

2 011

2,1%

N.D.

TOTAL

93 039

95 654

96 164

Source : "jaune" annexé au PLF 2003 et documents de la DG "Budget"

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR

Le moindre dynamisme du budget des Communautés - dû à des facteurs plus conjoncturels que structurels - permet de solliciter de la France un prélèvement moins important qu'en loi de finances initiale pour 2002, mais n'en constitue pas pour autant la manifestation d'une amélioration substantielle de la gestion des crédits européens, bien que de louables réformes aient été récemment engagées sur ce terrain.

1. L'évolution de la contribution française, témoin d'une évaluation perfectible du budget communautaire

Ainsi qu'il a été exposé dans la partie relative à l'examen de la contribution française, l'évolution du prélèvement sur recettes au profit du budget 2003 des Communautés européennes peut être considérée de deux manières : il s'inscrit en baisse de 6,3% par rapport au montant retenu dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2002, mais en hausse de 8% par rapport à la prévision d'exécution pour 2002 (et de 5,5% par rapport au montant inscrit en loi de finances rectificative). Quelle que soit la base considérée, l'évolution demeure toutefois beaucoup plus modérée qu'en LFI 2002, puisque le prélèvement connaissait alors une forte augmentation de 11,2% par rapport à la LFI 2001, et de 16,3% par rapport à l'exécution en 2001.

Cette hausse était en bonne partie imputable à la réforme des ressources propres adoptée par le Conseil le 29 septembre 2000, mais devait également financer une hausse de 2,5% du budget européen. Inversement, l'évolution constatée pour 2003 reflète le moindre impact de la décision relative aux ressources propres et la progression plus modeste du budget européen , du moins en l'état actuel de la procédure budgétaire. Sur le long terme, la progression continue du prélèvement au profit de l'Union européenne demeure néanmoins incontestable, puisqu'il était de 4,1 milliards d'euros (soit 3,7% des recettes fiscales nettes) en 1982.

L'écart entre prévision et exécution tend néanmoins à fausser l'appréciation et illustre le manque de réalisme des prévisions budgétaires de la Commission . La surestimation des besoins des Communautés, et in fine du montant de la contribution française, est chronique depuis 1989 et tend à s'aggraver depuis quatre ans, comme l'illustre le tableau suivant :



On constate clairement deux périodes : avant la mise en place de la ressource PNB, l'exécution dépasse systématiquement la prévision, reflétant le dynamisme des dépenses agricoles et l'insuffisance des recettes dont disposait alors la Communauté. Depuis 1989, la surestimation est en revanche davantage liée à la montée en puissance de la politique régionale et au surcalibrage de crédits de paiement dont elle fait l'objet, notamment en début de période de programmation (1989/1990, 1994/1995, 2000/2001). Ce décalage tient certes à des aléas qui rendent la prévision nécessairement imparfaite (plus ou moins grand dynamisme des ressources propres, régularisation a posteriori de la correction britannique et des assiettes TVA et PNB, impact en 2002 de l'application rétroactive de la hausse des frais de perception...), mais également à de réelles lacunes en matière d'exécution de certains programmes communautaires - les fonds structurels et actions extérieures en particulier - qui se traduisent par l'accumulation d'excédents budgétaires 17( * ) .

Le manque de fiabilité des prévisions communautaires conduit ainsi à ce que les Etats membres soient davantage sollicités que nécessaire, alors même que la conjoncture économique dégradée et le pacte de stabilité exercent des contraintes majeures sur leurs finances publiques . Certes la loi de finances rectificative conduit in fine à ramener le prélèvement à un niveau plus conforme aux besoins effectifs, mais l'affichage en loi de finances initiale n'en est pas moins douloureux et conduit les Etats membres à financer l'inertie et les déficiences des services communautaires. Plus précisément, la confrontation de restes à liquider massifs à la situation budgétaire tendue de certains Etats ne peut que donner une amère impression de gaspillages, si ce n'est de « caisse d'épargne » accumulant les excédents financiers, succédant ainsi à ceux des produits agricoles dans les années 80.

Il importe toutefois de rappeler que la majeure partie des sous-consommation de crédits et des erreurs de paiement est imputable à la « gestion partagée », c'est-à-dire au système de gestion des fonds communautaires (structurels notamment) appliqué par les Etats membres eux-mêmes 18( * ) . A ce titre, la Cour des comptes européenne avait dans son rapport relatif à l'exercice 2000 émis des critiques justifiées sur les graves défaillances des systèmes de contrôle des paiements agricoles 19( * ) en France et en Italie. Les évolutions en la matière dépendent tant de la capacité de coercition et de persuasion de la Commission que du niveau d'inertie des Etats membres.

Cette inertie budgétaire de certains Etats membres peut être reliée à l'inertie juridique en matière de transpositions des directives . Votre rapporteur tient à rappeler que la France est à cet égard le pays le moins bien positionné , avec le plus grand nombre de procédures engagées par la Cour européenne de justice (205 infractions constatées) et le taux le plus élevé de directives non transposées (3%, contre moins de 2% en moyenne dans les autres pays de l'Union). Le gouvernement a ainsi récemment pris une initiative, dont se félicite votre rapporteur, pour tenter de remédier à cette fâcheuse situation : dans les six prochains mois, chaque ministère devra réduire des deux tiers le nombre de directives non transposées de son ressort, et intégrer prioritairement celles qui ne l'ont pas été depuis plus de deux ans. En outre, une communication sur la transposition sera effectuée en conseil des ministres tous les six mois.

2. Le budget communautaire entre opportunisme conjoncturel et volontarisme politique

La hausse modérée du budget communautaire pour 2003 n'est pas le résultat d'une démarche réellement volontariste de la Commission, mais les prévisions sur le long terme sont en revanche davantage le fruit d'une volonté politique de maîtrise des dépenses manifestée par le Conseil.

L'avant-projet de budget 2003 présenté par la Commission respectait, en crédits d'engagement, le cadre des perspectives financières, et se montrait modéré en crédits de paiement. Votre rapporteur considère cependant que cette modération résultait moins d'un véritable effort d'économie que d'effets d'aubaine involontaires et non reconductibles :

- la suppression de la réserve monétaire agricole (250 millions d'euros) se traduit par une diminution de 35,8% de la rubrique 6, qui regroupe les crédits de réserve. Cette suppression avait cependant été décidée lors du sommet de Berlin, et ne devait prendre effet qu'à compter de l'exercice 2003 ;

- la faible progression des dépenses agricoles de marché s'explique par le retour à un niveau plus normal des crédits consacrés à la lutte contre l'ESB et la fièvre aphteuse ;

- la Commission n'a pas voulu se livrer à une surenchère face au « Farm Bill » américain ;

- le lancement du sixième PCRD conduit à ce que les crédits de paiement de la recherche soient fixés à un niveau sensiblement inférieur à celui qu'ils atteindront ensuite en régime de croisière (entre 2005 et 2008), comme c'est traditionnellement le cas pour la première année de programmation.

Le Conseil a revu à la baisse le projet de la Commission en tenant compte - sans toutefois en prendre la pleine mesure - de la sous-consommation des crédits des fonds structurels (diminution homogène de 525 millions d'euros sur l'ensemble des lignes) et des politiques internes, et en refusant le recours à l'instrument de flexibilité pour financer la restructuration de la pêche portugaise et espagnole (27 millions d'euros) et la forte hausse des dépenses administratives 20( * ) . Le Conseil a ainsi accru ou rétabli les marges sous plafond des crédits d'engagement pour un montant global de 480 millions d'euros, en vue de faire face à d'éventuelles dépenses de crise en 2003.

Sur le long terme, le Conseil européen de Bruxelles a contribué à contenir les dépenses sur les deux axes majeurs que sont les dépenses agricoles, plafonnées à partir de 2007, et l'élargissement de l'Union, dont le cadre financier a été précisé 21( * ) . De notables zones d'incertitude perdurent cependant : l'éventuelle renégociation de la correction britannique, la réforme des aides agricoles et leur conformité au cycle de Doha, l'ampleur réelle du budget de l'Union élargie après 2007, et la capacité d'absorption des fonds communautaires de la part des nouveaux Etats membres (et le risque consécutif d'une aggravation de la sous-consommation des crédits). Sur un plan institutionnel, on peut regretter que le cadre financier de l'élargissement soit fixé avant même que ne soient connus les résultats de la Convention et les extensions possibles du vote à la majorité qualifiée.

3. Une procédure budgétaire insuffisamment démocratique

Si les ressources du budget des Communautés européennes sont déterminées par les Etats membres et votées par les Parlements nationaux, ces derniers n'ont aucun pouvoir d'influence sur la fixation des dépenses dont le montant résulte d'un compromis entre le Conseil et le Parlement européen, à partir de l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne.

Cette asymétrie procédurale entre recettes et dépenses n'est pas réellement conforme aux exigences de « démocratie budgétaire » , et ne tire pas toutes les conséquences du principe fondamental de consentement à l'impôt. En outre le rôle de l'institution intergouvernementale qu'est le Conseil européen attise les revendications et les compromis parfois douloureux sur la problématique du « taux de retour », dont le caractère souvent primordial tend à nuire à l'établissement d'une « communauté de destins » européenne.

Ainsi un cadre plus démocratique devrait théoriquement aligner les processus décisionnels relatifs aux dépenses et aux recettes sur un même niveau institutionnel, national ou communautaire.

4. Une programmation peu efficace et des dysfonctionnements de gestion majeurs

Depuis longtemps, le budget communautaire manifeste à bien des égards une amplitude excessive et une insuffisante profondeur, c'est-à-dire une multiplication déraisonnable d'actions ne présentant pas nécessairement la taille critique et les effets d'entraînement adéquats, et un niveau d'exécution notoirement faible dans certains domaines, que la Cour des comptes européenne n'a pourtant de cesse de déplorer 22( * ) .

Le saupoudrage des crédits est particulièrement patent dans les politiques internes , où 28,6% des crédits assurent le financement d'une vingtaine de domaines d'activité dont l'importance stratégique des intitulés (éducation et formation, emploi, environnement...), comparable à celle de départements ministériels nationaux, excède largement celle des montants engagés. Cet éparpillement n'est pas conforme au principe de subsidiarité, pas plus qu'aux exigences fondamentales d'efficacité socio-économique.

La politique de recherche , qui regroupe la plus grande partie des crédits de politique interne, prête également le flanc à la critique en ce qu'elle tend à doublonner celle menée par les Etats, et ne se concentre pas suffisamment sur les synergies potentielles et sur la coopération des équipes nationales de recherche, bien que des efforts aient récemment été engagés. Votre rapporteur considère que la mise en oeuvre des crédits européens devrait être notamment conditionnée par la collaboration d'équipes de plusieurs Etats. Il estime également que les réseaux transeuropéens de transports, dont les externalités positives ne sont plus à démontrer , devraient se concentrer sur des projets emblématiques sur les plans politique, géographique et économique. Il a remis cette année une proposition à la Commission et aux ministres français de l'Agriculture et des Transports, tendant à renverser la perspective du cofinancement des axes transalpins, en particulier l'axe Lyon-Turin . Il ne s'agirait plus de concevoir le financement européen comme subsidiaire, mais comme désormais majoritaire, sur des projets comportant de nombreuses implications sur la protection de l'environnement, le rapprochement de l'Europe du nord et de l'Europe méditerranéenne, et l'optimisation des flux économiques.

Comme il a été exposé dans la deuxième partie de la présente note, les crédits d'actions structurelles et d'actions extérieures font l'objet d'une sous-consommation chronique, se traduisant par des restes à liquider massifs en 2001 (50,16 milliard d'euros pour les fonds structurels et 13,22 milliards pour les actions extérieures). De même la mise en oeuvre des nouveaux instruments de préadhésion est lente, la Cour des comptes européenne relève ainsi que les bénéficiaires finaux du programme SAPARD n'ont perçu qu'un million d'euros en 2001... Dans ses deux derniers rapports annuels, la Cour a également relevé, entre autres, les carences suivantes :

- un recouvrement de créances insatisfaisant sur le FEOGA-Garantie (deux milliards d'euros de créances fin 2000), 450 millions d'euros de dépenses annuelles inutiles au sein du régime d'aide au blé dur, et une aggravation du manque de rigueur de la Commission dans la gestion des virements de crédits ;

- l'inachèvement du système de gestion intégré , de telle sorte que la fiabilité des déclarations des pays bénéficiaires des aides agricoles et structurelles demeure partielle 23( * ) ;

- des retards dans l'application des contrôles sur les fonds structurels , l'imprécision des objectifs du FEDER et le saupoudrage des financements de l'initiative communautaire URBAN (objectifs trop ambitieux et peu concrets) ;

- une amélioration de la gestion des politiques internes (fondée sur le principe de la déclaration de dépenses et l'absence de sanctions contractuelles), mais qui ne permet pas de dissuader les risques de surdéclaration de coûts réels 24( * ) . La Cour n'a délivré qu'une déclaration d'assurance limitée pour le 5 e PCRD, du fait de l'absence de manuel officiel de procédures et des dysfonctionnements du service d'audit ;

- une forte concentration en fin d'année des engagements sur les actions extérieures, en particulier pour les programmes relatifs à l'Asie, l'Amérique latine et MEDA.

5. La mise en place de la modernisation des procédures de gestion

Les dysfonctionnements chroniques constatés de longue date par la Cour des comptes européenne, et qui avaient notamment conduit à la démission du précédent collège de la Commission, ont incité la Commission à présenter une refonte du règlement financier du budget communautaire, après avoir initié la réforme de ses procédures de son fonctionnement internes 25( * ) . Cette réforme tend à introduire un budget de résultat et à renforcer la responsabilisation des ordonnateurs, et comprend les dispositions suivantes :

- budgétisation par activité : le budget devrait être présenté en 29 titres 26( * ) correspondant aux domaines politiques de la Communauté, et 200 activités, elles-mêmes déclinées en chapitres. Cette nouvelle approche, nommée ABB (« Activity Based Budgeting », qui constitue la première composante de l'ABM, « Activity Based Management »), permet de visualiser l'utilisation complète des ressources pour chacune des politiques de la Commission, en regroupant de manière transversale les crédits opérationnels, dépenses administratives et moyens humains. Depuis trois ans, l'APB est présenté en parallèle selon la nomenclature traditionnelle (qui fait référence aux sept rubriques des perspectives financières) et la nouvelle présentation, et le basculement devrait être définitif pour l'exercice 2004 ;

- responsabilisation accrue des ordonnateurs : le contrôle financier central indépendant est supprimé et un auditeur interne, chargé de livrer une appréciation sur la qualité des procédures de gestion et la performance du service, est créé au sein de chaque service. En outre la possibilité pour chaque institution de procéder librement à des virements de crédits est introduite, avec certaines limites concernant les dépenses administratives de la Commission. Depuis l'année dernière, les directeurs généraux sont également invités à remettre un rapport annuel sur leur activité ;

- rationalisation de la gestion : une clause de dégagement automatique des engagements dormants est introduite, et les principes encadrant la délégation à des tiers de la gestion des programmes sont mieux définis.

Le Conseil a enrichi cette proposition de réforme sur différents points :

- le vote avant le 31 mars n+1 d'un budget rectificatif spécifique à l'affectation du solde de l'exercice précédent , en vue d'accroître les remboursements d'éventuels excédents de recettes aux Etats-membres plutôt que d'encourager le financement de nouvelles dépenses, comme c'est aujourd'hui le cas ;

- des mesures « liant les mains » pour accroître l'emploi effectif des crédits : introduction d'un mécanisme de dégagement automatique des engagements juridiques (et non pas seulement budgétaires) n'ayant donné lieu à aucun paiement dans un délai de deux années, et durcissement de la clause de dégagement des engagements relatifs à l'aide extérieure de la Communauté ;

- le renforcement de l'indépendance des auditeurs internes ;

- le renforcement de l'information sur l'exécution des programmes, transmise au Conseil par la Commission.

Le projet de règlement ainsi amendé a été approuvé par le Conseil et le Parlement en juin, pour une mise en oeuvre en 2003. Votre rapporteur se félicite de ces nouvelles dispositions, qui devraient contribuer à une meilleure exécution des dépenses, et considère que l'esprit de cette réforme est à rapprocher de celui de la loi organique du 1 er août 2001, en particulier en termes d'organisation par grandes missions, de fongibilité accrue des crédits au sein des programmes et d'amélioration de la responsabilité sur l'exécution.

* *

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1 Excédent essentiellement imputable à d'importants retards dans la mise en oeuvre des fonds structurels et des aides de pré-adhésion.

2 Le régime de ressources propres a été mis en place par la décision du Conseil du 21 avril 1970, puis modifié successivement en 1985, 1988, 1994 et 2000.

3 Les données pour 2001 n'étaient pas disponibles sur le site internet de la Commission.

4 La France reste néanmoins en dessous de son taux potentiel de retour moyen et s'est vue infliger en 2001, conformément au droit communautaire, une pénalité financière de 21,34 millions d'euros du fait de la sous réalisation de son plan par rapport à ses prévisions initiales de dépenses.

5 Le nombre des objectifs de la politique régionale a été réduit de sept à trois. Ces objectifs sont servis par cinq fonds : FEDER, FSE, FEOGA section orientation, IFOP et fonds de cohésion (maintenu en dépit de contestations). La réforme s'est également portée sur une simplification de la mise en oeuvre des fonds et sur le renforcement des procédures de contrôle et d'évaluation ;

6 Dont 27,5% pour l'objectif 2 relatif aux régions en reconversion économique. Le taux de retour global était encore de 9,1% en 2000.

7 Le solde net ne donne q'un aperçu comptable des écarts de flux financiers et n'intègre pas les gains économiques et indirects.

8 Le mode de calcul employé par la Commission tend à neutraliser les éléments susceptibles de fausser l'appréciation des soldes, et se révèle donc plus complexe mais aussi plus réaliste que la méthode utilisée par la Cour des comptes européenne.

9 Concernant les dépenses administratives, le financement de la préparation de l'élargissement imposait selon la Commission la mobilisation de l'instrument de flexibilité afin de pouvoir dépasser temporairement le plafond.

10 La spécificité de l'agriculture tient notamment à ses nombreuses externalités en matière de sécurité alimentaire, de culture et d'environnement, qui plaident en faveur d'un aménagement des lois du marché la concernant.

11 Le reste à liquider des fonds structurels était passé de 15,4 à 41,6 milliards d'euros entre 1993 et 1999, et s'établissait encore à 17,2 milliards d'euros fin 2001, après une exécution médiocre en 2001.

12 En particulier le financement de la force de police en Bosnie, dont l'Union européenne assure la relève pour un budget annuel de 20 millions d'euros.

13 Le recours croissant à l'aide budgétaire permet ainsi d'accélérer les déboursements, et la Commission entend donc l'amplifier, sous réserve que les contrôles de l'utilisation des crédits soient parallèlement renforcés, afin d'éviter que l'accélération des paiements ne s'accompagne d'une diminution de la qualité des projets.

14 Dans le cadre de la réforme du fonctionnement de la Commission mise en place en 2001, un volet « ressources humaines » est actuellement en discussion et porte sur la gestion de la carrière (davantage axée sur le mérite), la politique de recrutement et la formation. Le Conseil souhaite assortir la réforme du statut des fonctionnaires européens d'une modernisation du système de rémunérations et du régime de pensions, qui n'aboutiront pas avant fin 2003.

15 La Commission ne bénéficie d'aucune création nette, en raison du niveau élevé des vacances d'emplois (entre 700 et 900) et des gains liés aux réorganisations internes.

16 L'écart sur contributions nettes est toutefois limité à 487,7 millions d'euros, compte tenu de la hausse des frais de perception, restitués aux Etats membres. En ajoutant l'écart sur la participation au financement de la correction du Royaume-Uni, de 383,4 millions d'euros, on obtient un surcoût net global de 871,1 millions d'euros .

17 Lors de sa présentation du rapport annuel relatif à l'exercice 2001, le 5 novembre dernier, le président de la Cour des comptes européenne a ainsi souligné :

« Pour la deuxième année consécutive, un excédent budgétaire élevé a été enregistré. Celui-ci a été supérieur à 15 milliards d'euros, soit 16% du budget définitif . Cet excédent tient à l'annulation de crédits, qui résulte principalement de retards dans l'exécution des actions structurelles. (...) La gestion budgétaire se caractérise également par une faible utilisation des crédits de paiement dans certains domaines.(...) La Commission doit faire preuve d'une plus grande rigueur, et se montrer plus réaliste dans ses prévisions budgétaires. »

En outre, l'introduction générale du rapport annuel précise :

« Il n'existe pas de raison valable de solliciter des ressources propres qui dépassent largement les besoins pour l'année .(...) La Commission repousse l'argument de la Cour selon lequel il aurait fallu faire usage du mécanisme du budget rectificatif et supplémentaire pour éviter des excédents budgétaires trop élevés. Toutefois, les raisons invoquées par la Commission ne sont pas suffisantes pour qu'elle puisse échapper à la critique selon laquelle sa gestion budgétaire manque de rigueur. »

18 Le président de la Cour des comptes européenne, dans son intervention précédemment mentionnée, relève ainsi :

« S'agissant de la politique agricole commune, les déclarations présentées par les bénéficiaires des aides ne font apparaître aucune amélioration par rapport aux années précédentes. La mise en oeuvre du système intégré de gestion et de contrôle n'est toujours pas achevée et, dans près de la moitié des Etats membres, le système d'identification des bovins, obligatoire depuis 2000, n'a pas été instauré. »

« En ce qui concerne les actions structurelles, l'audit a de nouveau permis de détecter des paiements indus résultant de déficiences des systèmes de contrôle et d'erreurs dans les déclarations de dépenses présentées par les Etats membres. La Cour s'inquiète des retards dans la mise en oeuvre, par les administrations nationales, du dispositif de gestion et de contrôle pour la prochaine période de programmation. »

19 La réforme de 1999 contraint les Etats membres à visiter annuellement au moins 10% des organismes de producteurs et à faire en sorte que leurs contrôles couvrent 30% de l'aide communautaire. Or en France, certains programmes opérationnels ont été approuvés sans visite préalable.

20 Comme en 2001, la Commission a proposé un dépassement des perspectives financières, en arguant cette année de la préparation de l'élargissement, qui l'a conduite à demander 500 postes supplémentaires et les investissements immobiliers nécessaires à l'accueil de dix nouveaux commissaires au 1 er janvier 2004.

21 La proposition de « compensations budgétaires » pour les nouveaux adhérents émise par la Commission n'a en particulier pas été retenue. Son coût annuel avait été évalué à au moins 600 millions d'euros, mais vraisemblablement sous-estimé.

22 A cet égard, l'introduction du rapport annuel de la Cour pour l'exercice 2001 précise que « quiconque lira les rapports de la Cour depuis qu'elle a commencé ses travaux sera frappé par le nombre de fois où elle a dû répéter de observations similaires concernant la nécessité d'améliorer la gestion des fonds communautaires, à tous les niveaux et dans tous les domaines du budget. »

23 La Cour mentionne dans son rapport 2001 :

« Dans le chapitre 2 (politique agricole commune), le processus de certification des organismes payeurs ne permet pas d'apporter l'assurance que les faits déclarés par les bénéficiaires dans leurs demandes de paiement reflètent la réalité. »

24 « Le chapitre 4 (politiques internes) signale une persistance d'erreur significatives résultant d'une surdéclaration des dépenses par les contractants dans le domaine des actions indirectes de recherche, en dépit d'une augmentation considérable du nombre d'audits financiers réalisés par la Commission en 2001. »

25 La réforme de l'administration de la Commission a débuté en 2001 . Le plan d'action du Libre blanc a connu des retards, et plusieurs dates butoir ont été reportées de fin 2001 à fin 2002, en raison d'un calendrier initial trop ambitieux. Du fait d'incohérences et de faiblesses persistantes, la Cour des comptes européenne relève dans son rapport annuel pour 2001 que « la Commission a pris des mesures importantes permettant de clarifier les responsabilités et les modalités relatives à l'obligation de rendre compte de la gestion des fonds communautaires. Par ailleurs, la Commission a manifesté son engagement de mettre à profit les résultats de cette première année en présentant un plan d'action en 18 points pour porter remède aux faiblesses détectées. »

26 Ces 29 champs d'activité sont : Affaires financières et économiques, Entreprise, Concurrence, Emploi et affaires sociales, Agriculture et développement rural, Energie et transport, Environnement, Recherche directe, Recherche indirecte, Société de l'information, Pêche, Marché intérieur, Politique régionale, Fiscalité et Union douanière,Education et culture, Media et communication, Santé et protection du consommateur, Justice et affaires intérieures, Relations extérieures, Commerce, Développement et relations avec les pays ACP, Elargissement, Aide humanitaire, Lutte contre la fraude, Coordination et conseil juridique, Administration, Budget, Audit, Statistiques, Pensions.