Suppression de la cotisation "gibier d'eau"
N° 80
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2001
PROPOSITION DE LOI
visant à
supprimer la cotisation « gibier
d'eau »
,
PRÉSENTÉE
Par MM. Ladislas PONIATOWSKI, Roland du LUART, Alain VASSELLE, Michel CHARASSE, Pierre HÉRISSON, Jacques PELLETIER, Gérard LE CAM, Gérard LARCHER, Jean-Louis CARRÈRE, Xavier PINTAT, Philippe FRANÇOIS, Bernard DUSSAUT, Alain DUFAUT, Mme Jacqueline GOURAULT, MM. Pierre MARTIN et Robert CALMÉJANE,
Sénateurs.
( Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement ).
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Chasse et pêche. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
En proposant d'avancer à 2004 (et non plus 2010) la date d'interdiction
des plombs pour la chasse au gibier d'eau, le ministère de
l'environnement a relancé l'exaspération des chasseurs de gibier
d'eau de notre pays. Le Sénat ne saurait pourtant être
suspecté de méconnaître les
risques du saturnisme
,
comme le démontre l'adoption récente du rapport de M.
Gérard Miquel sur «
les effets des métaux lourds sur
l'environnement et la santé
». En revanche, aucun
élément scientifique nouveau n'a semble-t-il été
apporté pour justifier l'avancement de cette date. Le groupe
« chasse-pêche » de la Haute Assemblée a
manifesté unanimement son opposition à l'encontre de ce projet.
Le communiqué de presse du 5 novembre dernier indique clairement :
« S'agissant du
saturnisme
, il a estimé - en accord
avec le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS) -,
qu'aucun élément scientifique nouveau ne justifiait l'avancement
à 2004 de la date d'interdiction de la grenaille de plomb dans les zones
humides pour la chasse au gibier d'eau. Il souhaite donc vivement, dans le
souci de ne pas pénaliser financièrement les chasseurs de gibier
d'eau aux revenus modestes qui ont eu déjà à subir tant
l'interdiction des fusils traditionnels que le raccourcissement des
périodes de chasse, que la date initialement prévue - soit 2010 -
soit maintenue dans l'arrêté gouvernemental à venir. A
défaut de ce délai, la demande de fusils risque de se porter vers
des armes étrangères, l'industrie française étant,
en l'état, incapable de la satisfaire.
»
Pour compléter cette description, il convient encore de signaler que des
associations de défense de l'environnement ont attaqué devant le
Conseil d'Etat la
légalité de la chasse de nuit du gibier
d'eau
au regard de la législation communautaire.
Dans cette perspective d'un mécontentement croissant et assez largement
justifié, il apparaît urgent de conduire une
analyse
rigoureuse de la cotisation spécifique
que doivent acquitter les
chasseurs de gibier d'eau. Fixée à 96 francs pour la saison
en cours, et s'ajoutant aux autres cotisations départementale ou
nationale de droit commun, cette redevance cynégétique a
été créée en 1977 pour permettre à l'Office
national de la chasse et de la faune sauvage de conduire des études
spécifiques sur les espèces de gibier d'eau.
Force est de constater que le
produit de cette cotisation
, de l'ordre de
20 millions de francs par an,
n'est
pas utilisé
prioritairement de manière conforme à son objet
. En effet, il
n'est possible de « flécher » que de 4 à
5 millions de francs consacrés chaque année à des
travaux d'études, somme à laquelle s'ajoutaient des subventions
aux associations, mais aujourd'hui supprimées. Le reste du montant est
affecté de fait aux dépenses générales de l'Office,
ce que critiquent à bon droit les chasseurs de gibier d'eau qui paient
ainsi « deux fois » pour ces dépenses et qui, par
ailleurs, n'ont pas nécessairement la conviction que les études
soient toujours conduites dans le sens d'une défense, scientifique et
argumentée, de leur activité cynégétique.
Rappelons, à ce point de la réflexion, que la Haute
Assemblée a toujours souhaité inscrire la chasse au gibier d'eau
dans le cadre d'une approche scientifique et gestionnaire. Les propositions de
loi déposées par nos éminents collègues Roland du
Luart, Michel Charasse et Pierre Lefebvre, devenues la loi n° 98-549
du 3 juillet 1998, ont explicitement prévu que :
« Cet échelonnement des dates de fermeture entre le
31 janvier et le dernier jour du mois de février vise à
assurer l'exploitation équilibrée et dynamique des espèces
d'oiseaux concernées. Toutefois, pour les espèces ne
bénéficiant pas d'un statut de conservation favorable et
chassées pendant cette période, des
plans de gestion
sont
institués.
« Ces plans visent à contrôler l'efficacité de
l'échelonnement des dates de fermeture. Ils contribuent également
à rétablir ces espèces dans un état favorable de
conservation. Ils sont
fondés sur l'état récent des
meilleures connaissances scientifiques et sur l'évaluation des
prélèvements opérés par la chasse. »
Malheureusement,
rien ne semble avoir été entrepris pour
mettre au point ces plans de gestion
, qui ont formellement disparu avec
l'adoption de la « loi chasse » de l'année
dernière, malgré les sommes versées par les chasseurs de
gibier d'eau, qui auraient ainsi été judicieusement
utilisées...
La présente proposition de loi conclut à la suppression de la
cotisation gibier d'eau
, sans méconnaître les
conséquences financières - modestes mais certaines - qui peuvent
en résulter.
Deux arguments principaux
la justifient.
Le
premier argument
tient au changement de statut des gardes de l'ONC.
Le décret n° 2001-586 du 5 juillet 2001 (art. 17) a
prévu la
titularisation
, dans un corps de la fonction publique
d'Etat, des personnels de l'ONCFS appartenant au groupe 3, qui le demanderont.
Cette demande doit être présentée dans le délai d'un
an à compter de la publication dudit décret. Dès lors que
cette titularisation sera devenue effective,
les gardes devront être
rémunérés par le budget général de
l'Etat
et non plus sur le produit des redevances cynégétiques
versées directement à l'ONCFS. En effet, le Conseil
constitutionnel a décidé (décision
n° 94-351 DC du 29 décembre 1994) que les
dépenses de personnel étaient des dépenses permanentes de
l'Etat et qu'elles devaient figurer au budget tant en dépenses qu'en
recettes. Selon le Conseil, les principes d'unité et
d'universalité budgétaires :
« font obstacle à ce que des dépenses qui,
s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un
caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou
soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine
pas. »
Le mode de financement de l'ONCFS devra donc être
reconsidéré à bref délai, au moins formellement, ce
qui devra entraîner une réflexion de fond sur les sources de ce
financement.
Il n'est plus admissible
, compte tenu de l'extension des
missions de l'Office à des activités de plus en plus
éloignées de la chasse,
que les chasseurs en demeurent les
bailleurs de fonds quasi exclusifs
, à hauteur de
530 millions de francs pour la campagne 1999-2000
. Soulignons
à ce titre, comme le rappelle le rapport ONC de
décembre 1999 sur la situation de l'Office et les propositions
d'axes de changement, que :
« En dehors des 6 MF provenant du budget de l'Etat pour financer
le coût de la mise en oeuvre de l'examen du permis de chasser, et de
quelques recettes annexes (ventes de publications, ventes de matériels
amortis, ventes d'animaux), l'essentiel des recettes de l'établissement
provient des redevances cynégétiques payées chaque
année par les chasseurs qui font valider leur permis de
chasser. »
La suppression de la redevance gibier d'eau s'inscrit donc, pour un montant
modeste, dans cette perspective de « refondation »
financière de l'Office, qui est maintenant urgente.
Le
second argument
à l'appui de cette suppression est qu'il
deviendrait possible, dans les départements qui le jugeront
nécessaire, d'instituer une cotisation fédérale
spécifique applicable aux autres chasseurs de gibier d'eau. Cette
possibilité ne sera couronnée de succès que si le montant
des autres redevances est ramené à des normes plus raisonnables,
ce qui renvoie à la refondation financière de l'ONCFS au regard
de la titularisation en cours des gardes.
A titre complémentaire, la présente proposition de loi se propose
de faire un point juridique sur cette redevance dans le souci de
démontrer que cette suppression, pour la plupart des chasseurs de gibier
d'eau, est justifiée par l'évolution de la législation en
la matière, qu'il s'agisse de la chasse de nuit, de la quasi suppression
de l'ouverture anticipée ou de l'illégalité de la
perception.
La quasi suppression de l'ouverture anticipée
Le paiement d'une redevance spécifique était justifié
historiquement par l'existence d'une période de chasse plus longue que
pour le gibier sédentaire.
En 1977, la période s'établissait à peu près, avec
de fortes différences entre les départements, du 14 juillet
au 31 mars ; pour des raisons diverses, elle ne s'étend plus
aujourd'hui que du 1
er
septembre au 31 janvier, voire avec des
menaces nouvelles pour les deux extrémités de la période,
si l'on interprète le
rapport Lefeuvre
, qui fait autorité
auprès des juridictions saisies, qui ne considérerait comme
acceptable que la période courant du 1
er
octobre au
20 janvier
. Dans ces conditions,
le paiement d'une redevance pour
la chasse au gibier d'eau pendant la période précédant
l'ouverture générale apparaît comme un anachronisme auquel
il convient de mettre un terme
. A peu de jours près, la
période d'ouverture du gibier d'eau est identique en durée
à celle de l'ouverture pour le gibier sédentaire.
Un régime juridique fortement contestable
La cotisation gibier d'eau est régie par une disposition d'ordre
législatif, l'article 47 de la loi de finances rectificative pour
2000, qui la baptise
redevance cynégétique
et en fixe le
montant plafond
(codifié à l'art. L.423-21-1 du code de
l'environnement).
Si ce plafond est fixé par la loi, il n'en va pas de même tant du
montant annuel que de l'
assiette
qui est déterminée par
voie réglementaire (Art. R. 223-26 du code de l'environnement). Cette
assiette est composée des chasseurs de gibier d'eau qui chassent soit
avant l'ouverture générale, soit à la hutte, soit sur le
domaine public maritime.
Quant à l'
affectation
de cette cotisation, il règne un
flou juridique certain. En effet, si le III de l'art. L.421-1 du code de
l'environnement dispose que «
les ressources de
l'établissement (i.e. l'ONC) sont constituées par les
produits des redevances cynégétiques
», la section
3 du chapitre 3 du livre IV du code de l'environnement, intitulée
« affectation des redevances cynégétiques »,
ne vise - à l'art. L.423-27 - que certaines redevances, en excluant la
cotisation « gibier d'eau ».
Il est donc possible de soutenir que
la loi « chasse »
n'a pas prévu explicitement l'affectation de cette redevance
. La
lecture des débats confirme cette interprétation, car seules les
redevances nationale et départementale y ont été
évoquées.
Il convient de s'attarder sur ces notions de montant, d'assiette et
d'affectation au regard de la qualification juridique de cette redevance gibier
d'eau.
En effet, le Conseil constitutionnel (après la Cour des comptes et
l'Inspection générale des Finances par le liais du rapport
Cailleteau) a rangé les redevances cynégétiques dans la
catégorie des « impositions de toute nature » au
sens de l'article 34 de la Constitution, récusant ainsi l'idée de
bon sens selon laquelle ces redevances sont « l'argent des
chasseurs ».
Ainsi le Conseil constitutionnel, dans sa décision du
20 juillet 2000, a considéré que «
les
redevances cynégétiques versées par les chasseurs lors de
la validation de leur permis de chasser en application de l'article
L.223-161(
*
) du code rural ont le caractère
d'impositions de toute nature
».
Il convient certes de souligner que le Conseil constitutionnel ne s'est
prononcé que sur certaines redevances et non pas sur toutes les
redevances cynégétiques. Toutefois, en sens inverse, on voit mal
ce qui les distinguerait les unes des autres au regard notamment du fait qu'il
n'y a pas de service rendu proportionnel dans le cas de la redevance gibier
d'eau et que son montant plafond n'a pas été fixé par voie
réglementaire. Toutes les redevances cynégétiques sont
devenues des « impositions de toute nature », ce que
confirme, si nécessaire, l'article L.423-21-1 du code de
l'environnement, qui fait un « pot commun » de toutes les
redevances cynégétiques, et est ainsi rédigé :
« Le montant des redevances cynégétiques est
fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la
chasse et du ministre chargé du budget, dans la limite des plafonds
suivants :
Redevance cynégétique nationale : 1 270 francs
Redevance cynégétique nationale temporaire : 762 francs
Redevance cynégétique départementale : 250 francs
Redevance cynégétique départementale temporaire :
150 francs
Redevance cynégétique gibier d'eau : 96
francs ».
Ces considérations impliquent que, selon la jurisprudence constante
du Conseil constitutionnel, l'assiette, le taux et les modalités de
recouvrement de ces redevances soient fixés par la loi
. Il en va de
même de leur affectation. Il apparaît que le régime
juridique actuel de la cotisation gibier d'eau ne respecte pas ces conditions
et que sa
perception s'est opérée
dans
l'
illégalité
. En effet, d'une part l'assiette et les
modalités de recouvrement sont déterminées par voie
réglementaire et d'autre part l'affectation est incertaine.
La pseudo-légalisation de la chasse de nuit
D'une manière que l'on pourrait qualifier de subreptice,
c'est-à-dire sans concertation, le décret du
1
er
août 2000 (Art. R.223-26) a étendu
le champ d'application de la redevance gibier d'eau aux chasseurs à la
hutte, alors qu'elle n'était due traditionnellement que par les
chasseurs de gibier d'eau sur le domaine public maritime et pendant l'ouverture
spécifique précédant l'ouverture générale.
On pourrait supposer qu'il s'agit là, aux yeux du ministère de
l'environnement, d'une espèce de « contrepartie »
à la légalisation formelle de la chasse de nuit.
Cet argument n'est toutefois pas recevable.
La chasse de nuit au gibier
d'eau n'a jamais été interdite stricto sensu par la loi sur la
police de la chasse de 1844
, par opposition à la chasse de nuit au
gros gibier, pour des motifs d'ordre public. La loi de 1844 a seulement
prévu des mesures particulières d'adaptation, qui n'ont jamais
été prises, et dont l'absence n'a jamais d'ailleurs fait
débat. En effet, l'art. 9 2°) évoque le
«
temps
(et non l'époque)
pendant lequel il sera
permis de chasser le gibier d'eau, dans les marais, sur les étangs,
fleuves et rivières
; ». La loi de 1844
prévoyait par ailleurs que les préfets des départements,
sur l'avis des conseils généraux, prendraient des
arrêtés pour le déterminer. L'enquête nationale de
l'ONC sur « les huttes, tonnes et gabions » le
démontre aussi, en faisant remonter à une période
antérieure à 1844 la tradition de la chasse de nuit (Aisne 1830,
Marne 1820 par exemple) au gibier d'eau.
Si la loi de 1844 avait
réellement interdit la chasse de nuit, les représentants de ces
départements n'auraient pas manqué d'intervenir...
Rappelons en dernier lieu la doctrine de l'ONC, telle qu'exposée dans le
bulletin mensuel n° 224 de juillet 1987 :
« La liste des départements où l'utilisation des
huttes, tonnes ou gabions constitue une tradition est présentée
en page 43.
Pour les autres départements, une tolérance est établie de
ne dresser procès-verbal pour chasse du gibier d'eau que dans les
périodes en deça des 2 heures avant le lever du soleil et
au-delà des 2 heures après son coucher (heure
légale), ce qui est conforme à la jurisprudence
dominante. »
Non seulement la « législation » n'appelait pas de
contrepartie financière puisque la liste des 42 départements
« historiques » a été réduite à
21 départements plus quelques autres cantons, outre le fait que la
chasse de nuit, répétons-le, n'a jamais été
interdite par la loi de 1844. De surcroît,
cette
« légalisation » s'est accompagnée de
contraintes supplémentaires
tant au plan des formalités
administratives que des obligations de gestion de l'espace. En effet, selon les
termes de l'art. L.424-5 du code de l'environnement :
« La déclaration d'un poste fixe engage son
propriétaire à participer, selon des modalités
prévues par le schéma départemental de mise en valeur
cynégétique, à l'entretien des plans d'eau et des
parcelles attenantes de marais et de prairies humides sur lesquels la chasse du
gibier d'eau est pratiquée sur ce poste. Lorsque plusieurs
propriétaires possèdent des postes fixes permettant la chasse du
gibier d'eau sur les mêmes plans d'eau, ils sont solidairement
responsables de leur participation à l'entretien de ces plans d'eau et
des zones humides attenantes. »
En conclusion, il apparaît que la cotisation gibier d'eau n'est pas
affectée majoritairement à des actions conformes à son
objet. Son mode de perception n'est probablement pas d'une
légalité à toute épreuve. De surcroît, son
assiette n'est pas ou plus justifiée s'agissant respectivement de la
chasse de nuit ou de la chasse pendant la période d'ouverture
spécifique.
Sa suppression doit donc être demandée, et ce d'autant plus que
les chasseurs de gibier d'eau ont subi ou vont subir des restrictions fort
importantes dans l'exercice de leur passion cynégétique
(réduction des périodes de chasse, interdiction des fusils
à rechargement rapide, saturnisme, ...).
La refondation financière de l'ONCFS que justifient l'extension
croissante de ses missions à des actions concernant de moins en moins la
chasse ainsi que la titularisation des gardes permettront d'insérer la
suppression de cette redevance cynégétique dans un cadre plus
large. Il deviendra possible, dans ces conditions et dans ces conditions
seulement, d'instituer des cotisations spécifiques gibier d'eau dans les
départements qui le souhaiteront, cotisations dont le produit pourra
être judicieusement affecté par la Fédération
nationale des chasseurs.
PROPOSITION DE LOI
Article 1
er
La redevance cynégétique gibier d'eau instituée par l'article R.223-26 du code rural n'est plus perçue à compter du 1 er janvier 2002.
Article 2
Il est institué une cotisation additionnelle aux droits sur le tabac visés aux articles 575 et 575A et suivants du code général des impôts dont le montant est fixé pour compenser les pertes de recettes résultant de la présente loi et affecté à l'Office National de la Chasse et de la Faune sauvage.
1 devenu Article L.423-19