Démocratiser les fonctions électives et renforcer la protection des élus locaux

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Répondre à la crise démocratique, c'est aussi répondre à la crise de représentation. En ce sens, le statut de l'élu est une exigence démocratique : tout citoyen doit pouvoir être candidat à une élection politique quelles que soient ses origines sociales et son activité professionnelle.

Si les assemblées élues ne peuvent être le miroir parfait de la société, le législateur doit s'attacher à corriger les déséquilibres flagrants. Or, les femmes, les jeunes, les salariés du privé, les ouvriers, pour ne citer que ces catégories, sont sous-représentés quand les fonctionnaires et les retraités sont surreprésentés.

Dans cet esprit, le rapport Guichard indique dès 1976 que la démocratie a peu à gagner en ne rémunérant pas ou mal les fonctions électives.

Par la suite, dans la lignée du rapport Debarge (1982), la mise en place d'un vrai statut de l'élu et l'amélioration de la participation et de l'information des habitants constituent les deux axes majeurs du rapport Mauroy (2 000) en matière de démocratie locale.

Parmi les propositions de la commission Mauroy pour la mise en place d' « un véritable statut de l'élu », une mesure phare se dégage : la mise en place d'un statut « d'agent civique territorial » pour les présidents de conseil régional et général, les maires et leurs principaux adjoints. Tous seraient bénéficiaires d'un contrat à durée déterminée, d'une rémunération, d'une couverture sociale et de droits à la retraite.

Dans ce même rapport, Pierre Mauroy précise qu'« il ne s'agit pas de professionnaliser la vie politique, mais de donner à plus de citoyens les moyens matériels et financiers d'exercer un mandat d'élu pour qu'ils puissent vivre sans préjudice leur vie personnelle et garder leur indépendance de pensée et d'action (...), conditions indispensables pour garder un tissu électif diversifié et davantage à l'image de la société. La richesse et la vitalité de notre démocratie en dépendent. »

Plus de quarante ans après les lois Defferre sur la décentralisation, et plus de trente ans après le rapport du sénateur Debarge, la question du statut de l'élu reste irrésolue.

Pourtant, depuis la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux jusqu'à la récente loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, la France s'est progressivement dotée d'une législation assez fournie qui confère aux élus locaux un ensemble de droits et de garanties destinés à leur permettre de pouvoir exercer leurs fonctions électives.

À l'issue de ces trente années de législation, toutes les étapes du parcours électif sont désormais couvertes, de l'entrée dans le mandat, aux conditions de son exercice, jusqu'à sa cessation.

Tous ces dispositifs forment un ensemble de droits dont certains considèrent qu'ils constituent déjà un statut.

Nous ne partageons pas cette lecture.

Certes, il existe de nombreux dispositifs, droits et garanties qui visent à permettre aux élus locaux d'exercer leur mandat. Mais ils ont été mis en place par sédimentation, de façon éparse, sectorielle, sans nécessairement répondre à une logique d'ensemble, et avec pour conséquence de ne pas pleinement remplir les objectifs qui leur ont été assignés.

Si tel était le cas, comment comprendre alors qu'une très grande majorité des élus locaux appellent à la mise en place d'un « véritable » statut de l'élu - par opposition au « statut » actuel, uniquement présumé des dispositifs juridiques existants ?

En tout état de cause, il nous apparait que les dispositifs existants procèdent d'une contradiction qui empêche de les considérer comme un « statut ».

D'un côté, les modalités d'exercice des mandats et fonctions électives sont allées dans le sens d'une professionnalisation des élus (reconnaissance du droit à la formation, prise en compte des spécificités des fonctions exécutives, valorisation des savoirs acquis dans l'exercice du mandat, fiscalisation des indemnités de fonction, etc...) ; de l'autre, l'idée selon laquelle la démocratie locale doit être exercée par des élus amateurs et bénévoles reste en France encore solidement ancrée. La difficulté à assumer et afficher le coût de la démocratie entretient les zones de flous et d'incompréhension, à tel point qu'on a laissé penser que les élus seraient dotés d'un statut plus favorable que leurs concitoyens notamment financièrement.

Tant que subsistera cette contradiction entre une vision idéalisée, voire mythifiée, de l'élu amateur et bénévole et la réalité d'exercice des mandats locaux qui exige des compétences toujours plus pointues et un investissement en temps toujours plus important, le projet d'instaurer un véritable statut de l'élu sera condamné.

C'est pourquoi nous croyons aujourd'hui nécessaire de tirer pleinement les conséquences des quatre décennies des lois de décentralisation qui ont engagé les élus locaux sur la voie de la professionnalisation.

Cette professionnalisation des élus locaux est une réalité aujourd'hui indiscutable.

Ainsi, ce sont aujourd'hui près d'un maire sur deux (48,9%) et presque un adjoint sur trois (27,5%) qui déclarent dédier plus de trente-cinq heures à leur fonction élective, soit l'équivalent, a minima, d'un temps plein.

Ces chiffres sont plus éloquents encore si on considère les communes de plus de 10 000 habitants. Ce sont alors plus de 80 % des maires qui déclarent consacrer plus de trente-cinq heures à leur mandat. Et la différence entre actifs et retraités montre que les premiers ne peuvent consacrer le temps qu'ils souhaiteraient à leurs fonctions électives.

Cet investissement toujours plus exigeant n'est par ailleurs pas rétribué comme il le devrait. Le montant des indemnités n'est jugé suffisant que par 35 % des élus locaux. Un chiffre qui là encore varie selon la taille de la collectivité.

Ainsi, pour les communes de moins de 1 000 habitants, 56,4 % des élus jugent que l'indemnisation n'est pas suffisante ; pour les communes de plus de 10 000 ce sont près de deux élus sur trois (64 %) qui jugent cette indemnisation insuffisante.

Face à ce constat, l'approfondissement des dispositifs de conciliation entre mandat local et vie professionnelle nous parait être une rustine.

Sous l'effet de la complexification croissante de l'action publique locale, les fonctions exécutives requièrent aujourd'hui un investissement en temps suffisamment important pour les considérer désormais comme une profession, et les rétribuer en tant que telle.

D'ailleurs, il y a près de 20 ans, un sondage Sofres révélait déjà que 77 % des Français préféraient déjà, pour un maire de ville moyenne ou de grande ville, qu'il se consacre à plein temps à son mandat et soit rémunéré en tant que tel.

I. La création d'un statut d'agent civique territorial.

C'est pourquoi, reprenant l'appellation de Pierre Mauroy, nous plaidons pour la création d'un statut d'agent civique territorial dont bénéficieraient les élus locaux exerçant des fonctions exécutives (article 1^er).

Les élus locaux qui relèveraient de ce statut seraient liés à la collectivité territoriale ou au groupement dont ils sont élus par un contrat de droit public à durée déterminée dont l'échéance serait la cessation de leurs fonctions.

Conformément au principe de différenciation, nous proposons, pour tenir compte de la diversité du temps investi dans l'exercice des fonctions, de distinguer les élus locaux selon quatre catégories :

- en premier lieu, les élus locaux qui relèveront d'office du statut d'agent civique à temps plein. Il s'agit des élus locaux dont les fonctions exécutives requièrent un investissement en temps suffisamment conséquent pour considérer qu'il équivaut à un temps plein. Seraient concernés les maires des communes de 20 000 habitants et plus, les adjoints des communes de 100 000 habitants et plus, ainsi que les présidents d'EPCI à fiscalité propre de 20 000 habitants et plus, et les vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre de 100 000 habitants. Relevant du statut d'agent civique territorial à temps plein, leurs fonctions seraient exclusives de toute autre activité professionnelle, sous réserves des exceptions actuellement applicables aux parlementaires.

- en deuxième lieu, les élus locaux qui relèveront du statut d'agent civique, mais pourront décider de l'exercer à temps plein ou à temps partiel. Il s'agit des élus locaux dont les fonctions exécutives exigent un investissement important mais peuvent être compatibles avec une autre activité professionnelle. C'est le cas des maires des communes dont la population est comprise entre 10 000 et 19 999 habitants, des adjoints des communes dont la population est comprise entre 50 000 et 99 999 habitants, ainsi que les vice-présidents d'EPCI à fiscalité propre dont la population est comprise entre 50 000 habitants et 99 999 habitants.

- en troisième lieu, les élus locaux qui relèveront du statut d'agent civique à temps partiel, considérant que leurs fonctions exécutives sont compatibles avec une autre activité professionnelle. Il s'agit des maires des communes dont la population est comprise entre 3 500 et 9 999 habitants.

- enfin, les élus locaux qui resteront bénéficiaire du régime indemnitaire, dont nous proposons par ailleurs une réévaluation. Il s'agit des maires des communes de moins de 3 500 habitants. Par dérogation, parce que ces communes recouvrent des réalités très différentes, nous proposons d'ouvrir la possibilité pour les maires des communes dont la population est comprise entre 500 et 3 499 habitants d'opter pour le statut d'agent civique territorial à temps partiel. Il en ira de même pour les adjoints : ceux élus dans une commune de moins de 50 000 habitants resteront bénéficiaires du régime indemnitaire, avec la possibilité pour ceux élus dans les communes entre 20 000 et 49 999 habitants d'opter pour le statut d'agent civique à temps partiel.

Par la création de ce statut, nous mettons un terme au mythe de la gratuité des fonctions exécutives locales qui enferment les élus locaux dans une logique indemnitaire qui ne leur assure pas une rémunération à la hauteur de leur investissement et constitue un frein à la démocratisation des fonctions électives.

Les élus locaux relevant du statut d'agent civique territorial percevront ainsi une véritable rémunération qui leur ouvrira le bénéfice de la protection sociale, ainsi que des droits à la retraite et à l'assurance chômage.

Par analogie avec le régime applicable aux parlementaires, cette rémunération serait calculée par référence à la moyenne du traitement le plus bas et du traitement le plus élevé de la catégorie dite « hors échelle » de la fonction publique, soit actuellement un montant de 5 820 euros bruts mensuels.

Un taux différencié, applicable aux différentes catégories de collections selon leur population, permettrait de déterminer le traitement des agents civiques territoriaux à temps plein Ainsi, le montant de la rémunération serait fonction de la taille de la collectivité ou du groupement mais également du statut de l'agent civique territorial selon qu'il exerce ses fonctions à temps plein ou à temps partiel.

À titre d'exemple, un maire d'une commune dont la population est comprise entre 20 000 et 49 999 habitants, relèvera du statut d'agent civique à temps plein. À ce titre, il touchera une rémunération de 5 383,50 euros bruts, contre une indemnité brute actuelle de 3 622,97 euros. Cette augmentation s'explique par la nécessité de mieux reconnaitre l'investissement des élus investis à temps plein.

S'agissant des maires de communes de moins de 3 500 habitants, sauf à ce qu'ils choisissent de rester au régime indemnitaire, ils pourront opter pour le régime d'agent civique territorial à temps partiel qui leur permettra de continuer à exercer en parallèle une activité professionnelle à temps partiel, dans les conditions et limites prévues par le code du travail.

Sur la base du traitement d'un agent civique à temps plein d'une collectivité de même catégorie de population, leur rémunération comme agent civique territorial à temps partiel sera calculée au prorata de la durée de travail hebdomadaire de leur activité professionnelle, dans les limites, minimale de 30 % et maximale de 70 %, de la rémunération d'un agent civique territorial à temps plein relevant d'une collectivité de la même catégorie.

Ainsi, un maire d'une commune dont la population est comprise entre 1 000 et 3 499 habitants, bénéficiaire du statut d'agent civique territorial à temps partiel, qui souhaite poursuivre son activité professionnelle deux jours par semaine, touchera une rémunération de 2 444 euros bruts mensuels (4 074 euros x 60 %) au titre de ses fonctions électives.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

> Maires

> Adjoints

* Choix entre le statut d'agent civique territorial à temps plein ou à temps partiel

** Faculté de choisir entre la conservation d'un régime indemnitaire ou le statut d'agent civique territorial à temps partiel

*** Montant calculé au prorata de la durée hebdomadaire exercé comme agent civique territorial à temps partiel

En cas de cumul entre plusieurs fonctions, priorité sera donnée à la collectivité ou au groupement dont la population est la plus importante. Si les fonctions exécutives peuvent se cumuler, dans les conditions et limites prévues par les textes en vigueur, le statut d'agent civique territorial, lui, ne peut se cumuler.

Ainsi, dans l'hypothèse où un élu local exerce à la fois les fonctions de maire et de vice-président d'EPCI, c'est la collectivité ou le groupement dont la population est la plus importante qui sera prise en compte.

Dans cette hypothèse, l'élu local bénéficiera du statut d'agent civique territorial au titre de ses fonctions de vice-président d'EPCI et son traitement sera déterminé en fonction de la catégorie de population à laquelle appartient l'EPCI. En complément de la rémunération versée au titre du statut d'agent civique territorial, l'élu bénéficiera, au titre de ses fonctions de maire, d'une indemnité. Selon la logique de l'écrêtement, le cumul de sa rémunération d'agent civique territorial et de son indemnité ne pourra être supérieur à 1,5 fois le montant de sa rémunération d'agent civique territorial.

Ces mesures ont nécessairement un coût, mais ce coût est le juste prix de la professionnalisation des fonctions électives. Et parce que la mise en place d'un véritable statut de l'élu ne peut être tributaire des capacités financières des communes, nous proposons que l'État compense les dépenses supplémentaires qui en résulteraient pour les communes de moins de 10 000 habitants par un abondement à due concurrence de la dotation dite « élu local ». Pour les communes de 10 000 habitants et plus, la compensation de l'État se ferait à hauteur du différentiel entre le traitement d'agent civique et l'indemnité à laquelle l'agent pourrait prétendre (article 11).

Nous connaissons les objections à la création d'un tel statut dont le principal est de considérer qu'il encouragerait les élus locaux à « faire carrière » de leur mandat. Force est de constater que cette critique est déjà adressée aux élus alors qu'il n'existe pourtant pas de statut de l'élu en tant que tel.

Le statut de l'élu dont nous proposons la création est précisément la réponse la plus pertinente à cette critique car il permettra précisément d'encadrer la professionnalisation des élus. En effet, une fonction relevant du statut particulier d'agent civique territorial à temps plein ne pourra être exercée plus de trois fois consécutivement (article 2).

La mise en place d'un tel statut doit s'accompagner d'un renforcement des droits et garanties accordées à leurs titulaires, lorsqu'ils quittent leurs fonctions et que s'achèvent leur statut d'agent civique territorial.

À l'issue du mandat, la validation des acquis de leur expérience sera désormais automatique pour les élus ayant exercé leurs fonctions sous le statut d'agent civique territorial (article 3). La validation des acquis de l'expérience (VAE) est aujourd'hui un droit individuel inscrit dans le code du travail, mais auquel les élus recourent malheureusement trop peu. Par cette automaticité, c'est un véritable changement de culture que nous souhaitons promouvoir.

Par ailleurs, les élus locaux qui ne relèveront pas du statut d'agent civique territorial, soit qu'ils ont déjà fait valoir leur droit à la retraite, soit qu'il n'exerce pas les fonctions qui relèvent de ce statut, verront le montant de leurs indemnités réévalué (article 4). Il est proposé une augmentation de 20 % pour les petites communes de moins de 1 000 habitants, et une augmentation de 10 % pour les communes de plus de 1 000 habitants.

Enfin, pour les élus qui continueront à exercer leur activité professionnelle salarié en parallèle de leur mandat, soit qu'ils sont agents civiques territoriaux à temps partiel, soit qu'ils relèvent du régime indemnitaire, il nous parait nécessaire de mieux les protéger au regard du droit du travail. Dans cet objectif, il est proposé de faire bénéficier les élus salariés du statut de salarié protégé pour garantir qu'un salarié ne puisse faire l'objet d'une mesure de licenciement ou de rupture de son contrat au seul motif qu'il exerce des fonctions électives (article 5).

En définitive, la création d'un véritable statut de l'élu vise à démocratiser l'accès aux mandats locaux mais aussi à mieux protéger les élus locaux dans l'exercice de ces mandats.

II. Le renforcement de la protection des élus.

La protection des élus, il nous appartient également de la garantir contre les menaces et agressions dont ils sont de plus en plus souvent l'objet.

C'est dans cet objectif que nous proposons de renforcer l'arsenal législatif pour que les sanctions applicables lorsque les faits sont commis contre une personne investie d'un mandat électif public soit rehaussées, comme elles le sont déjà quand les faits sont commis contre un magistrat, un policier ou un sapeur-pompier (article 6).

Les auteurs d'agressions, de menaces, de harcèlement à l'égard d'élus locaux doivent savoir qu'ils encourront une peine sévère.

Une aggravation des peines est une réponse nécessaire et proportionnée à la gravité des sanctions, mais cela ne saurait évidemment suffire pour enrayer l'augmentation continue des violences contre les élus. C'est toute la chaine pénale et judiciaire qui doit être mobilisée.

Or, de ce point de vue, nous constatons à regret que la réponse de l'État est aujourd'hui déficiente et que les élus locaux sont le plus souvent abandonnés à leur sort. La démission du maire de Saint-Brévin-les-Pins est en une sinistre illustration.

Nous proposons également de renforcer le régime de la protection fonctionnelle. En vertu des textes, celles-ci n'est actuellement ouverte qu'aux maires et aux conseillers municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation.

Or le Conseil d'État a précisé dans un arrêt du 8 juin 2011 que l'octroi de la protection fonctionnelle à tout agent public relève d'un principe général du droit, rappelé par la loi, qui trouve à s'appliquer à tous les agents publics quel que soit le mode d'accès à leurs fonctions. Au regard de ces éléments, il semblerait que tous les élus, même lorsqu'ils n'ont pas reçu de délégation de l'exécutif, puissent bénéficier de la protection fonctionnelle, aux conditions précitées.

De sorte à lever tout doute quant à cette interprétation, nous proposons de clarifier l'état du droit et d'inscrire dans la loi que la protection fonctionnelle s'applique à tous les élus locaux, sans considération d'une éventuelle délégation, à la condition d'être mis en cause ès-qualités (article 7).

Dans un même objectif de clarification, nous proposons qu'il soit expressément mentionné que les conseillers communautaires bénéficient des dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à la protection fonctionnelle (article 8).

En dernier lieu, parce que la violence commise à l'encontre des élus locaux n'est pas seulement physique, mais qu'elle s'exprime également sur les réseaux sociaux, nous proposons de relever le délai de prescription qui encadre les délits de diffamations et d'injures. Actuellement ce délai est extrêmement bref, de trois mois seulement à compter de la première publication.

Cela confère une totale impunité aux personnes qui, sur les réseaux sociaux, diffament ou injurient les élus locaux car ces derniers n'ont ni le temps ni les moyens de procéder à une veille numérique qui leur permettrait de prendre connaissance de ces faits délictueux.

Il est donc proposé d'allonger ce délai de prescription à un an pour les délits de diffamation et d'injures commis à l'encontre des élus locaux (article 9).

Enfin, constatant que les élus locaux font de plus en plus régulièrement face à des refus d'assurance pour la couverture de leurs permanence ou locaux électoraux, nous leur permettront de saisir un bureau central de tarification dès lors qu'ils n'auront pas obtenu une proposition de souscription d'un contrat auprès, au moins, de deux sociétés d'assurance (article 10).