Accord fiscal France-Botswana
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention du 15 avril 1999 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Botswana en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu.
Discussion générale
M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères . - Allons plus au sud, vers l'Afrique australe : le Botswana, indépendant depuis 1966, n'a jamais connu de conflits ; fier de sa stabilité pacifique, il est devenu un modèle de démocratie parlementaire comme en témoignent les élections générales d'octobre 2019.
Le président Mokgweetsi Masisi, qui dispose désormais d'une majorité parlementaire confortable, souhaite ouvrir encore davantage son pays aux investissements étrangers, afin de diversifier l'économie nationale et de rendre plus attractif le climat des affaires.
Le PIB dépasse, en 2017, 17 milliards de dollars, soit plus de 8 000 dollars par habitant, grâce aux richesses minières et à une population réduite de 2,2 millions d'habitants. Son taux de croissance atteint 4,8 % entre 2010 et 2018. Pays intermédiaire, il vise la catégorie de pays développé d'ici à 2036.
Des fragilités existent, dont la dépendance aux pays voisins. L'économie est centrée sur la rente diamantifère qui représente 40 % du PIB et 89 % des revenus des exportations.
Le président souhaite donc diversifier son économie vers le savoir, en développant des initiatives pour l'économie, l'enseignement et la biodiversité. La mise en oeuvre du Plan de développement national et du plan Vision 2036, ainsi que les listes fiscales qui influent sur l'environnement des affaires devront être suivies particulièrement.
Dans ce contexte, le 27 juillet 2017, la France et le Botswana ont signé un avenant à leur convention en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude en matière d'impôt sur le revenu, afin d'y introduire une nouvelle clause d'assistance administrative en matière d'échange d'informations.
Cette convention intègre les dernières dispositions de l'OCDE.
En 2010, le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements de l'OCDE estimait que le Botswana n'était pas encore entièrement prêt à mettre en place une procédure d'assistance administrative renforcée et alignée sur les derniers standards internationaux en la matière.
Ce fut le cas, après une deuxième évaluation, en 2017, d'où la signature de l'avenant, qui modifie l'article 26 de notre convention fiscale, en étendant le champ de la coopération administrative entre nos autorités fiscales respectives.
Au-delà des seuls impôts sur le revenu, le champ est élargi à toutes les impositions recouvrées par la France et le Botswana et permettra, sous certaines conditions, la lutte contre le blanchiment, la corruption et le financement du terrorisme.
La France disposera ainsi d'un outil conventionnel efficace pour échanger des informations avec le Botswana.
Reconnaissons les progrès réalisés par le Botswana en matière de transparence, qui justifient son retrait de la liste française des États et territoires non coopératifs (ETNC) par arrêté du 6 janvier 2020. (Applaudissements sur les travées du groupe RDSE ; Mme Michèle Vullien applaudit également.)
M. Vincent Delahaye, rapporteur de la commission des finances . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) La ratification de cet avenant du 27 juillet 2017 doit être autorisée par le Parlement. Le Gouvernement ne saurait se lier à des conventions internationales comportant des droits et des obligations pour nos concitoyens et nos administrations sans que la Représentation nationale n'en approuve les principes et les dispositions. Contrairement à d'autres conventions internationales, les conventions fiscales sont rarement examinées en procédure simplifiée, à la demande du groupe CRCE. Certes, nous devons soit les adopter, soit les rejeter. Nous n'en avons pas moins le devoir d'exercer la vigilance du Parlement sur leurs conséquences.
La convention originelle, datant de 1999, n'était plus « à jour ». Les normes internationales de transparence fiscale et d'assistance administrative ont largement évolué. Le Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales, qui rassemble plus de 150 pays, définit ces normes et en évalue le respect par les États parties.
L'OCDE fournit des modèles qui ont servi pour cet avenant qui étend l'échange d'informations à tout renseignement jugé « pertinent », et non plus seulement « utile », et à toutes les impositions.
Ainsi modifié, l'article 26 définit également plus clairement les conditions dans lesquelles les renseignements transmis peuvent être utilisés à des fins autres que fiscales, par exemple dans le cadre d'une procédure contentieuse. Enfin, il devient explicitement interdit à un État de se prévaloir du seul secret bancaire ou professionnel pour refuser de transmettre certaines informations.
Les dispositions de l'avenant s'appliquent toutefois depuis le 1er janvier 2018 en France et depuis le 1er juillet 2018 au Botswana. Cette portée rétroactive permet d'éviter que les opérations antérieures à la ratification de l'avenant n'échappent aux administrations fiscales des deux pays.
Je regrette cependant de n'avoir aucune précision sur l'incidence financière de la convention. Une soixantaine de Français et une vingtaine d'entreprises seraient concernés seulement. Cet avenant est donc principalement une mesure technique, qui a conduit au retrait du Botswana de la liste française des États et territoires non coopératifs, où il figurait depuis 2012 et où treize États demeurent. Je regrette que le Parlement soit peu informé des critères de constitution de cette liste.
La qualification d'ETNC entraîne l'application de sanctions fiscales, par exemple des retenues à la source alourdies sur les flux financiers, des obligations déclaratives plus contraignantes ou encore l'exclusion de l'application du régime mère-fille.
Le Botswana n'est pas considéré comme un paradis fiscal comme peuvent l'être le Panama ou les Bahamas. Il n'est inscrit sur aucune autre liste noire.
Je tiens à souligner les progrès réalisés par le Botswana ces dernières années. Un premier projet d'avenant à la convention avait été proposé en 2010, avant que la France ne suspende les négociations du fait de la mauvaise notation du Botswana par le Forum mondial.
Le secret bancaire était, en outre, utilisé comme prétexte pour refuser de fournir certaines informations et les dispositifs d'échange d'informations n'étaient pas en place.
La notation du Botswana s'est dégradée, en raison du durcissement des critères et de la réticence des autorités botswanaises à transmettre des informations. Si la situation perdure, le Botswana risquerait une réinscription sur la liste des ETNC.
Il existe un risque de discordance entre les listes française et européenne : si le Conseil de l'Union européenne venait à estimer que le Botswana avait failli à ses engagements, le pays s'exposerait à une inscription sur la liste noire. La France devrait alors le réinscrire sur sa propre liste des ETNC. En effet, depuis la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude, la liste française intègre la liste européenne des juridictions non coopératives.
La signature de cet avenant est permise grâce aux efforts du Botswana.
Le 30 octobre, le Botswana a demandé à l'OCDE de bénéficier d'une assistance administrative. Le parcours sera long. Et cela ne garantit pas son immunité. Les cas du Panama et Anguilla l'ont montré.
Le Botswana n'a pas encore fixé de date pour la mise en oeuvre d'échanges d'informations, mais a montré sa bonne volonté. D'où la proposition de la commission des finances d'adopter ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe UC)
M. Antoine Lefèvre. - Très bien !
M. Jean-Claude Requier . - Évoquer l'évasion et le Botswana, c'est davantage s'échapper en pensée vers la beauté des paysages d'un pays où la nature est préservée, à l'image de la réserve du Kalahari, riche de guépards, hyènes ou girafes, qu'examiner une convention fiscale... (Sourires)
La France et le Botswana entretiennent des relations cordiales mais limitées. Peu endetté, ce pays, le plus riche d'Afrique australe, est l'un des moins corrompus du continent ; de taille équivalente à la France, doté d'un indice de fécondité de 2,3 enfants par femme, il jouit de ressources naturelles considérables, tant il est riche de nickel, cuivre, diamants mais aussi d'énergies fossiles.
Il est néanmoins enclavé et dépendant du secteur extractif, malgré les efforts de développement du tourisme et de l'agriculture. Sa population réduite, de quelque 2,2 millions, souffre hélas de l'une des prévalences au VIH les plus élevées du monde.
La France entretient des relations actives avec le Botswana pour ce qui est du domaine culturel et de l'enseignement du français. Les relations commerciales sont limitées à quelques millions d'euros par an et passent principalement par l'Afrique du Sud.
En 2017, le Botswana était le 185e client et le 163e fournisseur de la France. Il était tout de même le 8e pour les équipements militaires, non comptabilisés dans les statistiques du commerce extérieur.
La convention fiscale bilatérale de 1999 n'a pas posé de problème particulier. Mais depuis sa révision par le Forum mondial de la transparence en 2010, le Botswana n'était plus en conformité avec les standards internationaux d'échanges de renseignements, d'où son inscription sur la liste ETNC de la France et la « liste grise » du Conseil de l'Europe.
Cet avenant reprend en grande partie les modèles de 2012 de l'OCDE. Cela fera sortir le Botswana de la liste française ETNC.
L'article premier élargit à tous les impôts le champ d'échange d'informations. Les renseignements recueillis sont secrets. Cela répond aux exigences de transparence fiscale formulées depuis la crise de 2008. Mais veillons à la confidentialité. Selon l'article 2, l'application de ces dispositions est rétroactive au 1er janvier 2018 pour la France, au 1er juillet 2018 pour le Botswana.
Cet avenant permettra au Botswana d'atteindre les derniers standards fiscaux internationaux. Comme cinq autres États, le Botswana a été retiré de la liste ETNC par arrêté ministériel le 6 janvier dernier.
Les membres du groupe RDSE approuvent ce projet de loi de ratification. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Républicains)
M. Georges Patient . - La législation fiscale est une question nationale alors que les échanges économiques raccourcissent les distances ; c'est paradoxal ! D'où la signature de conventions fiscales. Il en existe 125 entre la France et les pays tiers, plus de 2 500 dans le monde. La plupart sont établies sur les modèles de l'OCDE.
Le 15 avril 1999, la France et le Botswana ont signé une convention fiscale entrée en vigueur le 1er juin 2003, concernant les revenus perçus à compter de 2004. Elle finalise l'assistance administrative permettant l'échange de renseignements nécessaires à l'application de la législation fiscale, pour les résidents des deux pays.
Mais l'article 26 est en décalage avec les modèles les plus récents de l'OCDE. Le Botswana était inscrit sur la liste des ETNC. Or, depuis 2018, un nouveau modèle de convention multilatérale issu des travaux de l'OCDE de 2015 s'applique par le biais de l'instrument multilatéral qui a modifié la quasi-totalité des conventions fiscales existantes, afin de prévenir l'érosion de la base d'imposition et le transfert de bénéfices. En conséquence, Paris et Gaborone ont signé un avenant à la convention fiscale en 2017. L'ensemble des prélèvements recouvrés par nos deux pays est pris en compte dans l'échange des renseignements. Le Botswana a ainsi pu quitter la liste des ETNC.
Nous devons nous réjouir des avancées du Botswana qui a modifié son réseau de conventions fiscales avec l'Union européenne et a adhéré au cadre BEPS (Base erosion and profit shifting) de l'OCDE. Cependant, ce pays figure toujours dans la liste grise de l'Union européenne.
Nous avons déjà salué les progrès, certes insuffisants, en matière de coopération internationale et les avancées vers un cadre commun. Le groupe LaREM votera ce texte.
M. Éric Bocquet . - Pourquoi débattre de cette convention fiscale alors que les échanges entre nos deux pays sont très modestes - le Botswana est le 185e client de la France - et que le Botswana ne représente que 0,1 % des échanges mondiaux des services financiers offshore ?
Cependant, le sujet nous concerne : il ne doit pas échapper aux élus de la Nation, dans la mesure où il touche à la perception des moyens financiers des États pour financer les services publics, la justice sociale et notre modèle de société.
Le Botswana a été retiré de la liste des paradis fiscaux le 6 janvier dernier, avant même l'accord de notre Parlement, sur la base d'un engagement du pays de créer les conditions d'une meilleure transparence. Mais quid de sa mise en oeuvre ? J'hésite entre saint Thomas qui ne croit que ce qu'il voit et Friedrich Engels selon lequel « la preuve du pudding, c'est qu'on le mange ! » (Sourires)
M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État. - Je suis plutôt pour saint Thomas !
M. Jérôme Bascher. - Cela se discute ! (Nouveaux sourires)
M. Éric Bocquet. - Ces éléments de fond nous font douter de l'utilité des conventions fiscales. L'OCDE ne rassemble que quarante États, le G20 et le G8 seulement les plus riches, alors qu'il y a plus de deux cents États dans le monde. Nous portons l'idée d'une véritable COP de la fiscalité internationale, sur le modèle de la COP sur le climat tenue à Paris en 2015, idée utopique sans doute...
Cependant, redéfinir les trois mille conventions fiscales prendrait des années de travail. Il nous faut ouvrir le chantier de la coopération fiscale et financière internationale au nom de l'intérêt général. Les recettes fiscales constituent 34 % du PIB des pays de l'OCDE, et seulement 17 % pour les pays en voie de développement. Or, pour assurer leur développement et leur autonomie, ces États ont besoin d'accroître leurs dépenses consacrées aux infrastructures, aux services de base et aux transferts sociaux. Il leur faut donc accroître leurs recettes fiscales.
La région du Botswana est sans doute l'une des plus soumises à l'évasion fiscale. La Conférence des Nations-Unies sur le commerce et le développement a montré que les Gouvernements n'ont touché que 17 % de la rente issue des activités extractives entre 2004 et 2012.
Le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste votera contre la ratification de ce texte.
M. Robert Laufoaulu . - La fiscalité est un puissant levier de l'action diplomatique française. Les dispositions fiscales que porte le Parlement font valoir les intérêts français dans les relations internationales. Il y va de notre capacité à faire entendre notre voix dans les discussions internationales.
L'ambition de ce texte peut paraître modeste. La convention fiscale qui lie nos deux pays concerne peu d'habitants et peu d'entreprises. Cependant, cette convention a une portée symbolique, puisqu'elle donne un satisfecit au Botswana dans sa mise en oeuvre d'une plus grande transparence en matière d'échange d'informations.
Le processus s'inscrit dans le temps long. L'inscription en 2012 sur la liste française des ETNC a sanctionné une dégradation de la situation du Botswana. Depuis, le Botswana nous a donné des garanties, d'où l'avenant à cette convention qui l'exclut de la liste des pays ne répondant pas aux exigences de l'OCDE.
Il ne s'agit nullement d'accorder un blanc-seing à l'administration fiscale du Botswana. Si les efforts ne portent pas dans la durée, le pays risque d'être inscrit sur la liste noire de l'Union européenne.
La participation du Botswana au programme BEPS garantit nos bonnes relations de coopération.
Le groupe Les Indépendants ratifiera cette convention, soucieux de garantir des relations bienveillantes, exigeantes et respectueuses avec nos partenaires, africains notamment. Il y va du rôle et de l'influence de la France sur la scène internationale.
M. Antoine Lefèvre . - La France a signé de nombreuses conventions bilatérales pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Une convention bilatérale avec l'Union européenne a été signée en 2017 qui ne couvre pas le Botswana. Cet avenant veut y remédier. Il va dans le bon sens en renforçant une relation de confiance. Le Botswana est un petit pays de 2,3 millions d'habitants, entre ces deux grands voisins, le Zimbabwe et l'Afrique du Sud...
M. Jean-Baptiste Lemoyne, secrétaire d'État. - Mais un grand pays par l'histoire !
M. Antoine Lefèvre. - ...qui offre des perspectives économiques intéressantes.
J'ai visité ce pays il y a trois ans en tant que président du groupe interparlementaire d'amitié France-Afrique australe. Le Sénat a beaucoup aidé, grâce à feue la réserve parlementaire, la dynamique Alliance française de Gabarone, qui contribue fortement à développer notre lien culturel avec ce pays d'influence anglo-saxonne.
Inflation stable à 3 %, taux de croissance positif, constitution d'une classe moyenne, revenu moyen dépassant celui de l'Afrique du Sud, le pays est un modèle remarquable de l'Afrique subsaharienne. Le Botswana a toujours promu la paix et la stabilité dans la région. La corruption y est limitée, de sorte qu'il a été classé deuxième pays le moins corrompu de la région en 2020. Il a certes rétrogradé de la première place en 2019, en raison de problèmes sous l'ancienne présidence. Ainsi, d'après une étude publiée dans le Journal of Contemporary African Studies « la corruption chez les élites a prospéré sous le régime du Président Khama, qui en a également été l'un des premiers bénéficiaires, par le biais de l'entreprise de ses frères Seleka Springs. »
Le président Masisi, réélu, a renforcé les mesures anticorruption en rendant par exemple obligatoire aux agents de l'État la déclaration de patrimoine.
En 2016, l'OCDE a jugé que les garanties étaient suffisantes pour que le Botswana signe la convention d'assistance mutuelle en matière fiscale.
Le groupe Les Républicains votera la ratification du texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC et RDSE)
M. Thierry Carcenac . - Ce texte, classique, découle des travaux de l'OCDE et de la montée en puissance de la démarche BEPS. Le groupe SOCR soutient les initiatives découlant de cette démarche. Il serait difficile de s'opposer à une harmonie des dispositions fiscales entre les deux pays.
Certes, peu de contribuables seront concernés et le retour d'expérience est mince. Mais le projet de loi revêt une importance symbolique, car le Botswana a été retiré de la liste française des ETNC sans consultation du Parlement.
Le Botswana a été placé par la France sur la liste des ETNC en 2012 et dans la liste grise de l'Union européenne en 2017. La lutte contre la fraude fiscale est un objectif politique fort. Cependant, ne soyons pas naïfs : cet avenant changera-t-il quelque chose à la situation ? Le cas du Panama est éclairant.
« Dans le doute, abstiens-toi » ; le groupe socialiste et républicain suivra cet adage...
M. Olivier Cigolotti . - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) La convention du 15 avril 1999 prévient les doubles impositions et lutte contre l'évasion fiscale. Des efforts importants de transparence ont été fournis par les pays de l'OCDE et notre convention avec le Botswana n'était plus à la hauteur. D'où cet avenant qui ne remet pas en cause le fond de cette convention mais la rend conforme aux dernières évolutions.
Mon collègue rapporteur Vincent Delahaye a rappelé les progrès importants réalisés par le Botswana, qui a obtenu la deuxième meilleure note de l'OCDE en 2020.
Des interrogations demeurent sur la capacité opérationnelle du Botswana à répondre à nos demandes en matière de renseignement fiscal.
L'avenant a pour conséquence le retrait du Botswana de la liste française des ETNC qui emporte la cassation des sanctions fiscales. Cependant, dans la mesure où elles n'étaient pas appliquées, ce retrait est surtout symbolique.
Un risque de discordance entre les listes française et européenne subsiste puisque le Botswana figure encore sur la liste grise de l'Union européenne et qu'il n'est pas exclu qu'il intègre la liste noire.
Malgré ces réserves, le groupe UC soutient la ratification de ce texte. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, RDSE et Les Indépendants)
La discussion générale est close.
Discussion de l'article unique
L'article unique est adopté.
Le projet de loi est adopté.
La séance est suspendue à midi vingt-cinq.
présidence de M. Philippe Dallier, vice-président
La séance reprend à 14 h 30.