MISSION COMMUNE D'INFORMATION SUR LA SÉCURITÉ D'APPROVISIONNEMENT ÉLECTRIQUE DE LA FRANCE ET LES MOYENS DE LA PRÉSERVER
Mercredi 18 avril 2007
- Présidence de M. Bruno Sido, président.Audition de Mme Anne Pénalba, présidente du Groupement des producteurs autonomes d'énergie hydroélectrique, accompagnée de M. Hugues Albanel, vice-président, et de M. Olivier Roussel, délégué général
La mission commune d'information a procédé à l'audition de Mme Anne Pénalba, présidente du Groupement des producteurs autonomes d'énergie hydroélectrique (GPAE), accompagnée de M. Hugues Albanel, vice-président, et de M. Olivier Roussel, délégué général.
A titre liminaire, Mme Anne Pénalba, présidente du GPAE, a indiqué que le groupement existait depuis dix ans, qu'il rassemblait 300 producteurs autonomes, et représentait une puissance installée de 4 200 mégawatts (MW) et une production de 16 térawattheures (TWh) par an. Puis, après avoir souligné que l'hydroélectricité constituait historiquement la première des énergies renouvelables en France, tant en volume, avec 24 000 MW installés, qu'en proportion, elle a mis en exergue la qualité essentielle de cette source d'énergie, à savoir son caractère modulable permettant de mobiliser sa puissance en quelques minutes. Elle a rappelé que lors de la panne du 4 novembre 2006, 5 000 MW avaient été immédiatement mobilisés pour rééquilibrer le réseau. Elle a, par ailleurs, fait valoir que l'hydroélectricité participe à la lutte contre l'effet de serre, rappelant les objectifs fixés par la Commission européenne d'ici 2020 en matière tant de réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) que de recours aux énergies renouvelables, et souligné que le GPAE contribue à l'indépendance énergétique de la France.
Évoquant ensuite le dimensionnement du parc hydroélectrique, Mme Anne Pénalba, après avoir précisé que le seuil de 4,5 MW de production distinguait le régime de l'autorisation de celui de la concession, a indiqué que les petites installations d'une puissance inférieure à 10 MW représentaient 1 800 centrales, soit 2 000 MW installés et 8 TWh de production annuelle moyenne, dont 5 TWh pour des unités appartenant à EDF. Précisant que ces centrales fonctionnent au fil de l'eau sans aucune capacité de stockage ni de mobilisation instantanée, pendant en moyenne 4 000 heures par an à plein régime, elle a souligné que, malgré les difficultés rencontrées en termes de prévisibilité, ces installations garantissent une puissance correspondant à 45 % du parc installé.
Elle a ensuite observé que, contrairement aux idées reçues, l'hydroélectricité dispose de capacités de développement encore très importantes en France, comme l'a démontré le rapport de M. Fabrice Dambrine, haut fonctionnaire de développement durable, sur « Les perspectives de développement de la production hydroélectrique en France », remis en mars 2006 à M. Thierry Breton, ministre de l'économie des finances et de l'industrie. Ce rapport estime à 28 TWh le potentiel physique de développement de l'hydroélectricité, et à 13 TWh son potentiel économique, devant tenir compte des contraintes environnementales. Puis elle a rappelé que la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) prévoyait, à l'horizon 2015, une augmentation de la puissance hydroélectrique installée de 2 000 MW, soit 7 TWh de production ainsi répartis : 2 TWh en amélioration et rénovation des installations existantes, 2 TWh en nouvelles installations, 1 TWh en rationalisant l'utilisation des moulins équipés de turbines, et 2 TWh supplémentaires produits par la moyenne et la grande hydraulique.
Mme Anne Pénalba a par ailleurs mis en évidence les enjeux du développement de l'hydroélectricité en France, remarquant toutefois la difficulté à « réconcilier » l'électricité et l'eau en raison des contraintes environnementales relatives à la qualité de l'eau. Elle a ainsi souligné que l'arrêt du programme hydroélectrique en France dans les années quatre-vingt dix avait conduit à l'exportation de l'expertise et du savoir-faire nationaux hors du territoire, alors que les installations françaises avaient grand besoin de cette expertise, ne serait-ce que pour l'entretien et leur renouvellement du parc. Aussi s'est-elle félicitée du nouveau cadre législatif, composé de la loi de programme du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique et de la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, qui a permis de réinscrire l'hydroélectricité dans le paysage énergétique français. Cependant, après avoir souligné la contribution de l'hydroélectricité à la réalisation des objectifs environnementaux de l'Union européenne, elle s'est inquiétée de la mise en oeuvre réglementaire de ce nouveau cadre législatif, qui transpose notamment la directive-cadre sur l'eau d'octobre 2000 et la directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables de septembre 2001
Elle a par exemple souligné les conséquences, en termes de perte énergétique, d'une application trop rigoureuse des recommandations de l'Union européenne visant à protéger les anguilles en voie de disparition dans les cours d'eau et préconisant des aménagements coûteux des turbines, voire leur arrêt d'octobre à février. S'agissant des problèmes de mise en oeuvre réglementaire de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques, elle a cité les critères de classement des cours d'eau sur lesquels aucune nouvelle installation ne pourra être construite, ainsi que les restrictions sur les ouvrages hydroélectriques en matière de débit réservé. Elle a également souligné qu'au niveau des régions et des bassins, les préoccupations environnementales sont prépondérantes et priment souvent sur les défis énergétiques, remarquant que « l'État environnement » est privilégié par rapport à « l'État énergie » et que les services instructeurs ne disposaient pas toujours d'un cadre cohérent pour agir. Elle a enfin observé que la remise en cause du système de l'obligation de rachat par la loi du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz suscitait l'inquiétude des petits producteurs d'hydroélectricité qui, outre qu'ils ont besoin de prévisibilité et de stabilité pour réaliser leurs investissements, ne sont pas en mesure de devenir des acteurs du marché de l'électricité en raison de la trop faible taille de leurs installations.
M. Hugues Albanel, vice-président du GPAE, a ensuite indiqué que l'hydroélectricité française s'était historiquement développée dans des vallées où les activités humaines ont nécessité un approvisionnement électrique, aboutissant ainsi à une production fortement décentralisée, qui ne s'est centralisée que progressivement, par l'interconnexion croissante des réseaux. Il a souligné la fragilité des grosses artères par rapport aux petits réseaux. Indiquant que les petites unités décentralisées d'hydroélectricité constituent une vraie soupape de sécurité en cas de difficultés sur les réseaux centralisés, il s'est déclaré convaincu que le développement des boucles locales pouvait, à l'instar de l'exemple espagnol en matière éolienne, représenter une forme d'avenir du maillage électrique national, propre à renforcer la sécurité du système centralisé grâce à la faculté d'effacement que ce développement autorisait.
A l'issue de ces interventions, M. Bruno Sido, président, a souhaité voir précisées les difficultés posées aux industriels hydroélectriques par les décrets d'application de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques. En réponse, Mme Anne Pénalba a fait valoir qu'à sa connaissance le projet de décret donnait une interprétation très extensive de la définition du « réservoir biologique », amenant à couvrir des zones bien supérieures à celles probablement visées par le législateur En ce qui concerne la définition des cours d'eau atypiques, ce projet, en fixant une limite à 20 MW, semblait également contraire à la volonté du Parlement. Indiquant que l'une et l'autre de ces dispositions étaient de nature à bloquer la construction d'installations et handicaper le développement de l'hydroélectricité sur les cours d'eau, elle a estimé qu'elles n'amélioraient pas pour autant l'état écologique des cours d'eau, objectif que partage le GPAE et auquel il est très attentif.
M. Bruno Sido, président, s'étant interrogé sur la capacité à développer la production hydroélectrique en France au niveau des 12 TWh annuels envisagés par le rapport Dambrine à l'horizon 2015, Mme Anne Pénalba a souligné que les six agences de l'eau ainsi qu'EDF avaient lancé, au niveau de chaque bassin, des études sur les potentialités de croissance de l'hydroélectricité afin d'affiner ces projections. Convaincue de leur fiabilité, elle a toutefois souligné que le potentiel réel dépendrait de la rigueur des contraintes environnementales imposées. Elle a donné pour exemple les projets de redimensionnent du maillage des grilles des barrages qui, pour une amélioration de la protection de la faune aquatique qu'elle a estimée minime, conduiraient de manière certaine à handicaper le « turbinage » en raison de l'entassement des déchets fluviaux. M. Hugues Albanel a ajouté qu'il était nécessaire de donner confiance aux petits producteurs pour qu'ils maintiennent leur activité et que pour susciter cette confiance, le militantisme du ministère de l'écologie devait être tempéré.
M. Marcel Deneux, rapporteur, a ensuite souhaité connaître la forme juridique du GPAE et son degré de représentativité de la profession ainsi que les difficultés posées aux industriels hydroélectriques par l'évolution du tarif de rachat et la rentabilité actuelle de leurs installations, avant de s'interroger sur le développement de l'hydroélectricité dans les collectivités d'outre-mer. Rappelant d'abord que le GPAE est un syndicat professionnel relevant de la loi de 1984, Mme Anne Pénalba a indiqué qu'il représente actuellement 300 centrales, et bientôt 400 après sa fusion avec le syndicat ECOWATT, sur les 1 400 installations détenues par des producteurs autonomes, qui, pour la plupart, ne sont pas syndiqués. Elle a précisé ensuite qu'il n'y avait pas de profil type des adhérents et qu'il existait une grande hétérogénéité des producteurs car les centrales sont très différentes, notamment du point de vue de la rentabilité. S'agissant du tarif de rachat, M. Hugues Albanel a rappelé que jusqu'en 1995, il résultait d'une négociation bilatérale entre EDF et les petits producteurs et qu'après sa dégradation progressive, une discussion avait permis un effet de rattrapage constituant une prime de réinvestissement pour les producteurs. Il a souligné qu'aujourd'hui, les PME du secteur connaissent enfin un taux de rentabilité correct, entre 8 et 12 %, étant entendu que les profils de rentabilité sont variables selon les installations et les sites. Il a ajouté que le tarif de rachat contenu dans les contrats actuels (jusqu'en 2012) se situe entre 50 et 65 euros du MWh, selon la régularité de la fourniture. Enfin, s'agissant du développement de l'hydroélectricité hors métropole, il a estimé que les difficultés concernaient surtout la Corse, partiellement interconnectée à la plaque continentale, et dont les potentialités hydroélectriques sont très mal exploitées.
Puis, à M. Marcel Deneux, rapporteur, qui l'interrogeait sur le sens des propositions européennes en matière de protection des anguilles, Mme Anne Pénalba a répondu que si le stock des civelles (jeunes anguilles) était effectivement en réduction - cette espèce, hier considérée comme nuisible, est devenue un bien commercial très recherché, vendu jusqu'à 1 000 euros le kilo en Asie -, les hydroélectriciens n'en étaient pas responsables puisque, depuis vingt ans, aucune nouvelle centrale n'avait été installée sur les cours d'eau concernés. Jugeant qu'il fallait plutôt chercher la cause de cette réduction dans l'augmentation de la pollution et le développement des maladies, elle a souhaité que l'Union européenne fasse preuve de mesure et de raison dans la protection de cette espèce.
Enfin, à M. Bruno Sido, président, qui lui demandait quelle était l'approche des hydroélectriciens face à l'ouverture du marché de l'électricité dans l'Union européenne, M. Hugues Albanel a répondu que son organisation craignait la remise en cause de l'obligation d'achat car les petits producteurs, n'ayant pas la taille critique pour survivre à cette ouverture, seront tentés de fermer leurs installations. Considérant que le regroupement des professionnels en coopérative ne constituait pas nécessairement une solution adéquate, il a souhaité qu'une formule de contrat à long terme soit proposée comme substitut à l'obligation d'achat.