C. LA MISE EN oeUVRE DES PROGRAMMES IMMOBILIERS, TENIR LES OBJECTIFS DES GRANDS PLANS D'INVESTISSEMENT SANS NÉGLIGER L'ENTRETIEN COURANT ET LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE
Au regard de la nature même des métiers de la justice, articulés autour des juridictions, des établissements et centres pénitentiaires ou destinés aux mineurs, l'immobilier est un aspect essentiel pour apprécier la programmation des crédits demandés sur la mission « Justice ». Les montants mobilisés seraient particulièrement élevés, puisque 3,5 milliards d'euros seraient alloués aux dépenses immobilières du ministère de la justice entre 2023 et 2025. Les investissements immobiliers sont d'autant plus importants qu'ils doivent répondre à des besoins croissants, du fait de la hausse des recrutements et du niveau de l'activité juridictionnelle et pénitentiaire.
Pourtant, c'est un domaine dans lequel le ministère de la justice ne s'est pas montré exemplaire en gestion. Ainsi, une partie des crédits initialement fléchés pour le plan de construction de 15 000 places de prison supplémentaires (plan « 15 000 places ») a par le passé été redéployée à d'autres fins, en raison des aléas de la construction des nouveaux sites. En 2022, ce sont plus de 430 millions d'euros de crédits immobiliers qui ont été mobilisés au profit d'autres lignes budgétaires de la mission.
Les retards pris dans la mise en oeuvre des investissements immobiliers de la mission sont reflétés par la prépondérance de ceux-ci dans les restes à payer de la mission. Estimés à près de 10,7 milliards d'euros pour la fin de l'année 2023, ces restes à payer sont composés à près de 63 % de crédits liés à des opérations immobilières, principalement répartis entre les programmes 166 « Justice judiciaire » et 107 « Administration pénitentiaire ».
À l'échelle de la mission, c'est l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ) qui supervise les opérations de grande ampleur, de construction comme de rénovation, qui excèdent le cadre des opérations d'entretien du propriétaire. Les directions régionales du secrétariat général gèrent également directement des projets de plusieurs dizaines de millions d'euros et supervisent les actions « à gains rapides », destinées à être mises en oeuvre rapidement et sources d'importantes économies d'énergie.
1. Le plan 15 000 ou le risque d'un effet d'éviction
Les crédits immobiliers demandés pour l'administration pénitentiaire s'élèvent à 658,7 millions d'euros en 2024, dont 518,7 millions d'euros pour le seul plan de construction de 15 000 places de détention supplémentaires d'ici 2027, auquel le rapporteur spécial a consacré ses travaux de contrôle budgétaire cette année40(*). La nette baisse constatée sur le plan 15 000 (651 millions d'euros en 2023) s'explique par le fait que moins d'établissements seront finalisés et livrés en 2024 qu'il n'y en a eu en 2023 et qu'il y en aura à compter de 2025.
Achever ce plan dans de bonnes conditions est essentiel au regard de l'évolution du nombre de personnes détenues en France, qui a atteint un niveau inédit (74 513 personnes au 1er juillet 2023). La France présente ainsi le troisième taux de densité carcérale41(*) le plus élevé des pays du Conseil de l'Europe, à 115 %, juste derrière Chypre et la Roumanie mais devant la Belgique, la Turquie et la Grèce.
Si le plan de construction de 15 000 places supplémentaires doit apporter une première réponse - en portant le nombre de places opérationnelles de 60 702 à 75 000 - la crainte est qu'il ne suffise pas au regard de l'augmentation très dynamique du nombre de personnes détenues, d'autant que les dernières places ne seront livrées, au mieux, qu'en 2027. Il est dommageable que le déploiement du plan « 15 000 places » ne s'accompagne pas d'une réflexion plus prospective sur le pilotage de la politique carcérale en France. Plusieurs acteurs craignent qu'en l'absence de toute autre réforme, la création de places ne constitue qu'un « appel d'air » sur la population carcérale.
Ce constat est pour partie repris par le comité des États généraux de la Justice qui rappelle, dans la synthèse de ses travaux, qu'une « réponse fondée uniquement sur la détention par l'enchaînement de programmes de construction d'établissements pénitentiaires ne peut constituer une réponse adéquate »42(*). Le comité est par ailleurs favorable à la mise en place d'un mécanisme de régulation de la population carcérale par la définition, pour chaque établissement pénitentiaire, d'un seuil d'alerte et d'un seuil de criticité. Un tel mécanisme suppose toutefois d'importants travaux préparatoires pour définir ces seuils.
a) La lente progression du plan 15 000
Comme l'a souligné le rapporteur spécial dans son rapport d'information, le plan 15 000 progresse lentement : au 1er juillet 2023, seulement 2 771 places nettes ont été ouvertes, pour 14 opérations achevées. D'ici la fin de l'année 2023, cinq nouveaux établissements devraient ouvrir, pour 1 328 places nettes. Au total, ce sont donc 4 099 places qui devraient avoir été créées cinq ans après le lancement du plan 15 000 à l'automne 2018. C'est près de 3 000 de moins que l'objectif initialement fixé par le Gouvernement, à savoir livrer 7 000 places nettes d'ici la fin de l'année 2022, puis 8 000 supplémentaires d'ici 2027.
De fait, le principal constat tiré des travaux de contrôle budgétaire du rapporteur spécial est celui d'importants décalages calendaires et budgétaires, qui sont repris en détail dans son rapport43(*). Il est d'ores et déjà permis de douter que l'ensemble du plan sera achevé en 2027, alors que les délais de livraison s'allongent au fur et à mesure que cette échéance se rapproche. Le nombre de places devant être livrées non plus en année n mais en 2027 s'accroît d'année en année, faisant peser un risque très fort de soutenabilité sur l'année 2027.
Calendrier initial et actualisé de
livraison des programmes
dans le cadre du plan 15 000
Nombre de projets devant être livrés par année :
Nombre de places devant être livrées par année :
Source : commission des finances, d'après les données transmises au rapporteur et les documents budgétaires
Ainsi, le calendrier révisé prévoit la livraison de 19 projets et de près de 9 115 places en 2027, alors qu'il était initialement prévu que 11 opérations s'achèvent en 2027, pour un peu plus de 5 900 places. Cela signifie que, du fait des retards constatés en phase de fiabilisation du foncier, d'études et de travaux, la fin de plusieurs opérations a été décalée de plusieurs mois, voire de plusieurs années. Ce report vers 2027 ne laisse absolument plus aucune marge de manoeuvre pour achever la mise en oeuvre du plan 15 000 dans le calendrier initial, en dépit des efforts et du suivi au quotidien de ces projets par le maître d'ouvrage, l'APIJ.
S'agissant des aspects budgétaires, le constat est le même, avec un surcoût évalué pour le moment à 20 % par rapport à la prévision initiale de 4,5 milliards d'euros. Les données analysées par le rapporteur spécial dans son rapport d'information sur le plan 15 00044(*) font état de coûts actualisés atteignant 5,6 milliards d'euros. Ce montant sera lui aussi probablement dépassé, d'autant qu'il inclut des projets qui sont encore en phase d'études et qui ont vu leur coût être réévalué avant même l'engagement des travaux et la prise en compte des aléas qui ne manqueront pas de survenir au cours des opérations.
Le rapporteur spécial a ainsi plaidé pour la mise en place d'un comité d'audit auprès de l'APIJ (recommandation n° 9), qui permettrait de suivre de manière beaucoup plus fine chacun des projets, d'analyser le passage des coûts théoriques aux coûts réels, de documenter le coût des modifications techniques et donc, in fine, de faciliter la prise de décisions. Si un comité de suivi des investissements a été mis en place, ce qui était absolument nécessaire au regard des projets de grande ampleur menés par le ministère de la justice, le comité d'audit doit permettre un suivi du plan « au quotidien » et quasiment à l'euro près.
De même, et cette fois-ci dans l'optique d'éviter les surcoûts « facilement évitables », le rapporteur spécial a insisté auprès de l'ensemble des personnes entendues en audition sur la nécessité de davantage impliquer les personnels de l'administration pénitentiaire dans les chantiers des opérations (recommandation n° 2). Ces équipes « test » seraient en mesure de repérer le plus tôt possible les éventuels défauts de conception et de proposer d'y remédier à moindre coût (ex. absence de barreaux aux fenêtres de parloirs avocat donnant sur un toit terrasse, isolation par l'intérieur pouvant servir de caches pour des produits illicites, châssis des fenêtres démontables en quelques minutes, etc.).
b) Des crédits d'entretien et de maintenance à sanctuariser
Il convient enfin de souligner que le plan « 15 000 places » ne peut à lui seul résumer l'action immobilière de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) même s'il en consomme la majorité des crédits. La DAP dispose ainsi en 2024 d'une enveloppe de 141,5 millions d'euros dédiés à la maintenance et à l'entretien des bâtiments, à laquelle s'ajoutent 43 millions d'euros pour initier des opérations de rénovation énergétique du parc immobilier pénitentiaire. À noter que les travaux lourds des établissements de Fresnes, La Santé (Paris) et des Baumettes (Marseille) font l'objet de crédits spécifiques et ne sont pas inclus dans ce montant.
De fait, depuis 2020 une enveloppe moyenne de 140 millions d'euros est désormais sanctuarisée pour les opérations de maintenance et d'entretien du parc. Le rapporteur spécial ne peut que saluer et soutenir cette décision : la sous-dotation de ces opérations jusqu'en 2016 (40 à 60 millions d'euros par an) n'a conduit qu'à accroître la vétusté des établissements pénitentiaires, au détriment des conditions de vie des détenus, des relations avec les surveillants pénitentiaires et, in fine, de l'État, condamné à plusieurs reprises du fait de conditions de détention indignes. Or, les bâtiments se dégradent d'autant plus vite en situation de surpopulation carcérale et d'insuffisance, jusqu'à récemment, des moyens consacrés à leur maintenance.
La répartition de cette enveloppe fait l'objet d'un dialogue de gestion avec les directions régionales pour s'assurer que l'intégralité des crédits puisse bien être consommée : cela suppose de disposer des compétences nécessaires pour engager les projets mais également de procéder à des arbitrages entre les établissements en état de fonctionner mais nécessitant une rénovation et les établissements dans un état déplorable qui ont besoin d'une restructuration complète, au risque d'épuiser l'enveloppe disponible.
Tout l'enjeu justement est de parvenir à mobiliser davantage de crédits pour les établissements qui sont trop vétustes pour bénéficier simplement d'opération de maintenance et d'entretien et qui ne font pas pour autant partie des bâtiments démolis ou restructurés dans le cadre du plan 15 000. Dans son rapport d'information précité, le rapporteur spécial a considéré qu'ils devraient être concernés en priorité par le futur programme immobilier pénitentiaire, soit pour être démolis et reconstruits, soit pour faire l'objet d'une restructuration (recommandation n° 7). La première option a par exemple été choisie pour le centre de Bordeaux-Gradignan, que le rapporteur spécial a pu visiter.
Enfin, si le rapporteur spécial note avec intérêt le déblocage de 43 millions d'euros spécialement dédiés à la performance énergétique, il regrette que des données plus fines ne soient pas justement transmises sur la performance énergétique du parc immobilier pénitentiaire, en incluant les établissements en contrat de partenariat et ceux en gestion déléguée45(*).
2. La protection judiciaire de la jeunesse et les 20 nouveaux centres éducatifs fermés
La progression des opérations immobilières est tout aussi heurtée pour ce qui relève du périmètre de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). Dans le cadre de son rapport d'information, le rapporteur spécial s'est en effet également intéressé au plan de création de 20 centres éducatifs fermés (CEF), qui présente les mêmes décalages budgétaires et calendaires que le plan 15 000, certes sur un programme immobilier de bien moindre ampleur.
Ainsi, sur les 20 CEF envisagés, cinq projets ne disposent pas encore du foncier nécessaire et trois seulement ont été livrés, à Épernay, Bergerac et Saint-Nazaire. Trois autres seulement devraient ouvrir en 2024, à Rochefort, en Guyane et au Vernet, et neuf entre 2025 et 2027. Au mieux, ce sont donc 15 centres qui seraient livrés à la date initiale d'échéance du plan.
État d'avancement du plan de
création
de 20 centres éducatifs
fermés
Source : commission des finances, d'après les données transmises au rapporteur
Ces retards ne découragent pas la DPJJ, qui a annoncé en audition au rapporteur spécial que deux CEF supplémentaires étaient désormais envisagés, dans la Nièvre et à Mayotte.
En termes budgétaires, le constat est le même, avec un quasi quadruplement du coût total de l'investissement. Initialement estimé à 30 millions d'euros lors du lancement du plan à l'automne 2018, il a récemment été réévalué à 110 millions d'euros, sans compter les deux nouveaux CEF. Or, la plupart de ces CEF étant encore en phase d'études, voire de recherche foncière, ce montant pourrait encore connaître d'importantes réévaluations, comme ce qui a été constaté sur le plan 15 000.
Pour autant, à l'instar de l'administration pénitentiaire, la DPJJ a préservé une partie de son budget immobilier pour des dépenses d'entretien, à hauteur de 45,9 millions d'euros en CP en 2024. Elle a toutefois indiqué en audition que la difficulté était moins d'obtenir les crédits que de parvenir à les dépenser correctement. L'étendue du parc immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse ainsi que la multitude des modalités d'accueil (milieu ouvert et fermé) supposerait en effet, selon la DPJJ, des moyens humains de pilotage « considérables ».
3. Des décalages calendaires et budgétaires sur l'immobilier judiciaire
Si près de la moitié des crédits immobiliers de la mission « Justice » sont alloués à l'administration pénitentiaire en 2024, la direction des services judiciaires bénéficie également d'un budget immobilier conséquent du fait de la densité de son parc. Au 1er janvier 2024, les juridictions de l'ordre judiciaire comprendraient la Cour de cassation, 36 cours d'appel, le tribunal supérieur d'appel de Saint-Pierre-et-Miquelon, 164 tribunaux judiciaires, 125 tribunaux de proximité, 134 tribunaux de commerce, 210 conseils de prud'hommes et 6 tribunaux de travail.
Le budget accordé à la direction des services judiciaires pour ses opérations immobilières doit lui permettre :
- de répondre à la hausse des prix de l'énergie et des petites opérations de maintenance et d'entretien ;
- d'accompagner la hausse des effectifs avec des prises à bail suffisantes, même s'il convient de relever qu'il pourrait y avoir un décalage entre l'arrivée des effectifs supplémentaires et les ajustements immobiliers, mécaniquement lié à la lourdeur de ces opérations ;
- de poursuivre un programme de rénovation.
Au regard de ces enjeux, le rapporteur spécial souhaite souligner le dynamisme de la trajectoire engagée par le ministère, avec une hausse de 93 millions d'euros des crédits alloués à l'immobilier judiciaire en 2024. Ils atteindraient ainsi 456,3 millions d'euros en AE et 361,9 millions d'euros en CP pour les dépenses dites du « propriétaire ». Ces crédits doivent notamment permettre de moderniser le parc immobilier judiciaire et de financer des opérations inscrites dans la nouvelle loi de programmation, que ce soit pour accompagner l'évolution des juridictions, améliorer les conditions de travail des personnels des services judiciaires ou mieux accueillir les justiciables.
Le principal enjeu pour la direction est de trouver un bon équilibre entre les projets les plus coûteux et les projets de moindre ampleur mais absolument nécessaires pour rénover les bâtiments ou ajuster la surface des locaux : les premiers ne doivent pas « aspirer » l'ensemble des crédits programmés au détriment des seconds. En 2024, un premier équilibre apparaît dans la répartition46(*), avec notamment :
- 96,5 millions d'euros en CP pour les opérations gérées en mode déconcentré, avec la mise à niveau du parc immobilier au regard de la sécurité des personnes, des mises aux normes règlementaires, de la mise en sûreté des palais de justice ou encore des opérations de gros entretien et de mise en accessibilité ;
- 106,8 millions d'euros ont été délégués à l'APIJ, notamment pour des opérations antérieures à 2018. La majeure partie des crédits est allouée aux trois projets de construction et de rénovation de très grande ampleur que sont le nouveau palais de justice de Lille, le palais de justice de l'île de la Cité (Paris) et la réhabilitation-extension du palais de justice de Perpignan ;
- 64,5 millions d'euros devraient permettre de lancer des opérations déjà identifiées dans la loi de programmation 2018-2022 et de réforme de la justice47(*), qui ont donc pris du retard. Il s'agit par exemple de la remise aux normes et de l'extension du tribunal judiciaire de Bobigny, de la construction de la cité judiciaire de Cayenne, de la restructuration des tribunaux judiciaires de Chartres, de Rouen, de Pointe-à-Pitre et de Moulins, de la construction d'une cité judiciaire à Nancy ou encore de l'extension des tribunaux judiciaires de Nantes et de Fort-de-France ;
- 8,68 millions d'euros seraient alloués au lancement d'opérations identifiées dans les schémas directeurs réalisés dans le cadre de la loi de programmation 2018-2022. Il s'agit notamment de projets à Cherbourg (palais de justice), de Colmar (tribunal judiciaire et le conseil de prud'hommes), à Marseille (cité judiciaire), à Douai (tribunal judiciaire), Nancy (cour d'appel et service administratif régional), Saint-Brieuc (regroupement de juridictions) et Saint-Denis de La Réunion (extension du tribunal judiciaire) ;
- 26,7 millions d'euros seraient mobilisés pour des opérations « lourdes » avec d'importants besoins de restructuration, comme à Argentan, Arras, Draguignan, Évry, Grasse, Montpellier, Rennes et Verdun. Ces opérations, identifiées dans le cadre de la nouvelle programmation 2023-2027, ont été confiées à l'APIJ ;
- 5,1 millions d'euros en CP enfin pour des nouvelles opérations induites par le renforcement des effectifs, telles que la restructuration du tribunal judiciaire de Bonneville, la création d'une annexe au tribunal judiciaire de Brest ou encore la création d'une annexe au tribunal judiciaire de Valence ;
Toutefois, et à l'instar de ce que le rapporteur spécial avait pu constater sur les opérations immobilières pénitentiaires dans le cadre du plan 15 000, les opérations menées sur l'immobilier judiciaire connaissent elles aussi d'importants décalages calendaires et budgétaires. Ainsi, en moyenne, le coût actualisé des projets immobiliers judiciaires serait supérieur de 36 % au coût initial et les délais de livraison supérieurs de 24 % à ceux initialement envisagés48(*).
Évolution du coût et du calendrier
de 10 opérations d'immobilier judiciaire
Coût initial et révisé (en millions d'euros)
Calendrier initial et révisé (en mois)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Comme pour l'immobilier pénitentiaire, les explications avancées par le ministère ne peuvent pas simplement se focaliser sur l'inflation ou les tensions en approvisionnement des matériaux : certaines opérations sont antérieures à 2018 et certains projets ont vu leur coût et leur calendrier s'allonger avec les nouvelles spécifications techniques des cahiers des charges, plus importante source de surcoûts.
* 40 Rapport d'information n° 37 (2023-2024), op.cit.
* 41 Nombre de détenus pour 100 places de détention.
* 42 Synthèse des États généraux de la Justice.
* 43 Rapport d'information n° 37 (2023-2024), op.cit.
* 44 Ibid.
* 45 Les fonctions d'intendance et de logistique telles que la restauration, l'hôtellerie, la cantine, le transport, la maintenance, le nettoyage, l'accueil des familles ou encore le travail en détention peuvent être déléguées dans le cadre de marchés publics « multi-techniques et multi-services ».
* 46 Selon les données transmises en réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.
* 47 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.
* 48 Indicateur 1.2 « Respect des coûts et des délais des grands projets immobiliers » du programme 310 « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice ».