B. RÉDUIRE LA QUANTITÉ D'EMBALLAGES MIS SUR LE MARCHÉ, NOTAMMENT PAR LE DÉVELOPPEMENT DU RÉEMPLOI
L'impact environnemental des emballages - en particulier en plastique - ne sera efficacement limité qu'en réduisant la quantité de contenants à usage unique : d'un point de vue environnemental et économique, le meilleur déchet est celui qui n'est pas produit. Seule la prévention permet de réduire la pression sur le climat et la biodiversité exercée par les emballages à usage unique aussi bien en amont, lorsqu'ils sont produits, qu'en aval, lorsqu'ils arrivent en fin de vie.
S'il ne remet pas en cause le bien-fondé des politiques de collecte et de recyclage - nécessaires pour éviter ou retarder l'incinération ou l'enfouissement des déchets - ce constat nous invite à faire de la réduction et du réemploi une priorité réelle, et non seulement théorique.
L'adoption d'objectifs, fussent-ils législatifs, ne suffit plus, pas plus que l'empilement de mesures parfois ponctuelles, certes bienvenues, mais inopérantes pour engager un changement structurel des modes de production et de consommation. Réduire les quantités d'emballages ne se décrète pas ; cette ambition se planifie, appelle une attention politique constante et requiert d'importants moyens opérationnels et financiers.
Des premières briques ont été posées par la loi « AGEC » et la loi « Climat et résilience », avec l'appui constant de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, parfois à son initiative. Les leviers à disposition doivent désormais être activés et amplifiés, avant d'être retranscrits dans le nouveau cahier des charges de la REP « emballages ménagers » ainsi que dans le cahier des charges de la REP « emballages de la restauration », attendus d'ici la fin de l'année 2023.
1. PLANIFIER le développement du réemploi, notamment de la consigne pour réemploi, pour donner de la visibilité aux acteurs économiques et accélérer la sortie du « tout-jetable »
Les articles 9 et 67 de la loi « AGEC » et leur décret d'application du 8 avril 202210(*) ont amorcé la planification du réemploi, en prévoyant l'adoption d'une trajectoire nationale visant à augmenter la part des emballages réemployés mis en marché par rapport aux emballages à usage unique, de manière à atteindre une proportion de 5 % des emballages réemployés mis en marché en France en 2023 et de 10 % en 2027 (1° du I et III de l'article L. 541-1 du code de l'environnement).
Cette obligation s'applique aux entreprises qui mettent sur le marché plus de 10 000 emballages par an, avec une entrée en vigueur progressive pour les producteurs déclarant un chiffre d'affaires annuel supérieur à 50 millions d'euros, puis entre 20 et 50 millions d'euros et enfin inférieur à 20 millions d'euros.
La rapporteure appelle tout d'abord à étendre cet effort de planification au-delà de 2027 pour accroître la visibilité des acteurs. Elle estime également que ces trajectoires pourraient être affinées, par secteur et pour certains produits, pour en renforcer l'opérationnalité. Ces trajectoires devraient enfin être inscrites dans les cahiers des charges de la « REP emballages ménagers » et de la « REP emballages de la restauration » et faire l'objet de sanctions systématiques en cas de non-atteinte (cf infra).
Proposition n° 1 : Décliner les trajectoires d'emballages réemployés mis en marché par secteur et pour certains produits. Intégrer ces trajectoires dans les cahiers des charges de la « REP emballages ménagers » et de la « REP emballages de la restauration ».
Comme elle l'avait rappelé à l'occasion des débats sur la loi « AGEC » en 2020 et sur la loi « Climat et résilience » en 2021, la rapporteure estime que la consigne pour réemploi sur les emballages en verre constitue un formidable levier pour atteindre nos objectifs de réduction de déchets d'emballages, en particulier celui de réduction de 50 % de bouteilles plastiques à usage unique mises sur le marché à échéance 2030.
Les gains environnementaux globaux permis par un système de consigne sont confirmés par l'étude de l'Ademe, prévue par la loi « AGEC », qui vient d'être publiée à la fin du mois de juin dernier.
L'évaluation environnementale de la consigne pour réemploi
L'étude réalisée par l'Ademe est consacrée à la comparaison d'emballages primaires en verre réemployables et consignés avec des emballages primaires à usage unique, en verre (volet A, composé de cinq scénarios) et en autres matériaux (volet B, également composé de cinq scénarios). Le rapport publié en juin dernier ne porte que sur le volet A - le volet B sera présenté dans un second livrable de l'étude.
Les résultats produits pour ce volet suggèrent un large avantage relatif du verre réemployable pour une grande majorité de situations étudiées, et ce pour 5 des 7 catégories d'impact faisant l'objet d'analyses approfondies - changement climatique, émission de particules, formation d'ozone photochimique, acidification, épuisement des ressources fossiles. Pour ces catégories d'impact, il est observé un avantage systématique de l'option réemployable dès sa deuxième utilisation, pour tous les scénarios impliquant une distribution aux particuliers (4 scénarios sur 5). Le scénario « distribution aux cafés, hôtels et restaurants » présente un avantage légèrement moins marqué de l'option réemployable pour des nombres d'utilisations faibles (2 ou 3).
Ces résultats positifs découlent de deux éléments notables :
- les impacts de production élevés des contenants en verre sont amortis au fil des cycles de réemploi successifs, et de manière d'autant plus marquée pour les premiers cycles ;
- une plus grande efficacité des transports en camion - tenant compte notamment d'une optimisation des chargements ou encore de l'évolution récente des normes EURO - limite les impacts associés aux cycles de réemploi.
Pour les deux catégories d'impact relatives à l'eau - eutrophisation d'eaux douces et épuisement des ressources en eau - le bilan est moins évident.
Concernant l'eutrophisation, le recours à des emballages de regroupement à usage unique en carton contribue grandement à cet impact environnemental, compliquant les comparaisons entre options. Toutefois, les scénarios concernant des bouteilles en verre montrent un avantage général de l'option réemployable par rapport à l'usage unique au regard de cette catégorie d'impact pour des masses d'emballages primaires supérieures à 600 g/L environ (soit notamment toutes les bouteilles de bières et de sodas collectées dans le cadre de cette étude).
Concernant la consommation d'eau, la consommation directement utilisée lors du processus de lavage industriel n'a pas été identifiée comme un paramètre influençant significativement les impacts des solutions d'emballages réemployables, du fait notamment de l'optimisation des activités des acteurs de lavage spécialisés, par exemple via l'utilisation d'équipements de lavage de plus en plus performants, favorisant la récupération des eaux de lavage. Les performances relatives des solutions à usage unique et réemployables à l'égard de cet impact environnemental dépendent principalement de la consommation d'électricité mobilisée pour chauffer l'eau de lavage (du fait de la mobilisation d'eau impliquée dans la production nucléaire), et de la consommation de détergent (du fait du recours à certains composés d'origine végétale).
Source : Ademe, Évaluation environnementale de consigne pour réemploi d'emballages en verre en France, 2023.
Prometteuse d'un point de vue environnemental, la consigne pour réemploi sur le verre répond également à une préoccupation locale forte : plus de 90 % des 1 800 élus locaux ayant répondu à la consultation lancée par le Sénat sur le projet de loi « Climat et résilience » estimaient pertinent d'en généraliser la mise en oeuvre.
Au regard de ces éléments, la rapporteure appelle donc le Gouvernement à se saisir de la faculté qui lui est donnée par la loi de mettre en oeuvre des dispositifs de consigne pour réemploi sur les emballages en verre en vue d'atteindre nos objectifs de réduction et de réemploi.
Les dispositifs qui seront ainsi mis en place devront être optimisés d'un point de vue environnemental. Selon l'Ademe, cette optimisation dépend de plusieurs paramètres, parmi lesquels :
- un nombre d'utilisations des emballages réemployables le plus élevé possible ;
- une réduction des distances de transport par un maillage territorial fin des infrastructures nécessaires au réemploi, en particulier les laveuses ;
- un recours à des emballages standardisés ;
- une amélioration des processus de lavage, par exemple par une rationalisation de la consommation électrique associée au chauffage de l'eau.11(*)
Proposition n° 2 : Mettre en oeuvre des dispositifs de consigne pour réemploi sur les emballages en verre en vue d'atteindre les objectifs de réduction et de réemploi fixés par la loi.
2. LEVER les freins financiers et techniques à la réduction des emballages et au développement du réemploi
À l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, l'article 29 de la loi « Climat et résilience » a accru d'au moins 2 % à au moins 5 % la part des éco-contributions que les éco-organismes de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration » doivent consacrer au développement de solutions de réemploi et réutilisation des emballages (article L. 541-10-18 du code de l'environnement).
Toujours à l'initiative de la commission, le même article a prévu que ces sommes soient consacrées à l'accompagnement des producteurs mettant sur le marché des emballages réemployés ainsi qu'au financement d'infrastructures facilitant le déploiement du réemploi sur l'ensemble du territoire national.
De nombreuses personnes entendues se sont félicitées de ces avancées, qui doivent désormais se traduire dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ».
La rapporteure invite le Gouvernement à évaluer l'adéquation des éco-contributions dédiées au réemploi par les éco-organismes et à aller, si nécessaire, au-delà de la part de 5 %, comme le permet au demeurant l'article L. 541-10-18.
Proposition n° 3 : Évaluer l'adéquation des éco-contributions dédiées au réemploi et aller, si nécessaire, au-delà de la part de 5 % dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ».
À l'initiative de la commission, l'article 29 de la loi « Climat et résilience » a également prévu que le plan régional de prévention et de gestion des déchets comprenne un « maillage équilibré des dispositifs de consigne pour réemploi ou réutilisation, notamment des dispositifs de collecte mis en place par les producteurs ou leur éco-organisme, ainsi que des laveuses et lieux de stockage des emballages consignés, en tenant compte des fonctions urbaines sur les territoires et de manière à garantir un service de proximité » (7° du II de l'article L. 541-13 du code de l'environnement).
En cohérence avec cette cartographie, un maillage territorial des infrastructures nécessaires au réemploi, en particulier des laveuses, pourrait également être inscrit dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ».
Proposition n° 4 : Inclure un maillage territorial des infrastructures nécessaires au réemploi dans les cahiers des charges de la REP « emballages ménagers » et de la REP « emballages de la restauration ».
L'élaboration et la diffusion des standards d'emballages réemployables constituent un autre prérequis à la massification du réemploi.
Le recours à des emballages standardisés contribue en effet grandement à l'efficacité économique et environnementale des dispositifs de consigne pour réemploi car :
- ils amoindrissent les distances de transport en permettant un réemploi professionnel des emballages à une échelle régionale ;
- ils optimisent les taux de réemploi en fluidifiant la récupération des emballages et en limitant les effets de stocks stagnants ;
- ils optimisent les taux de chargement de camions en évitant les transports dédiés - potentiellement sous-optimisés - liés à un format d'emballage primaire spécifique12(*).
Cette problématique avait bien été identifiée par la loi « AGEC », dont l'article 65 prévoit que les éco-organismes des filières REP « emballages ménagers » et « emballages de la restauration » définissent des gammes standards d'emballages réemployables pour les secteurs de la restauration, ainsi que pour les produits frais et les boissons.
Ces standards devaient être définis au plus tard le 1er janvier 2022 ; les premiers prototypes en verre n'ont été présentés par Citéo qu'en mai 2023, soit près d'un an et demi plus tard que ce que prévoyait la loi « AGEC ».
Compte tenu des cibles calendaires fixées par la loi en matière de réduction et de réemploi des emballages. Ce retard particulièrement déplorable illustre, par les faits, que la prévention n'est pas, à ce jour, la priorité des metteurs en marché.
Proposition n° 5 : Accélérer le développement et la diffusion des standards d'emballages réemployables.
Pour accélérer le développement et la diffusion des standards d'emballages, l'article 29 de la loi « Climat et résilience » a prévu que les éco-contributions des producteurs assujettis aux REP « emballages ménagers » ou « emballages de la restauration » soient modulées pour les emballages consignés pour réemploi qui respectent ces standards.
La modulation des éco-contributions : un levier incitatif pour améliorer la performance environnementale des producteurs assujettis à la REP
L'essentiel des producteurs assujettis à une filière REP s'acquitte de leur obligation en mettant en place collectivement des éco-organismes, à qui ils versent une contribution financière appelée éco-contribution.
Depuis la loi « AGEC », les éco-contributions versées aux éco-organismes doivent être modulées sous la forme de primes ou de pénalités, en fonction de critères de performance environnementale, parmi lesquels la quantité de matière utilisée, l'incorporation de matière recyclée, l'emploi de ressources renouvelables gérées durablement, la durabilité, la réparabilité, les possibilités de réemploi ou de réutilisation, la recyclabilité, la visée publicitaire ou promotionnelle du produit, l'absence d'écotoxicité et la présence de substances dangereuses, en particulier lorsque celles-ci sont susceptibles de limiter la recyclabilité ou l'incorporation de matières recyclées. Elles sont également modulées pour les emballages consignés pour réemploi qui respectent les standards d'emballage définis par les éco-organismes (article L. 541-10-3 du code de l'environnement).
La loi « AGEC » a fait de la modulation des éco-contributions un outil particulièrement incitatif pour améliorer la performance environnementale des producteurs assujettis à la REP : elle a en effet permis que les modulations, prenant la forme de primes ou de pénalités, puissent être supérieures au montant de l'éco-contribution versée par le producteur.
Le renouvellement du cahier des charges de la REP « emballages ménagers » - attendu d'ici la fin de l'année 2023 - offre la possibilité d'utiliser les modulations des éco-contributions à la hauteur de ce que permet la loi « AGEC ».
Les metteurs sur le marché ayant recours aux standards d'emballages devraient ainsi recevoir un soutien net de l'éco-organisme - la loi « AGEC » permettant aux primes d'être supérieures au montant de l'éco-contribution versée par le producteur.
Les modulations doivent également être pleinement mobilisées pour favoriser les emballages plus petits, moins épais, et pénaliser lourdement les emballages inutiles.
Proposition n° 6 : Utiliser les modulations des éco-contributions à la hauteur de ce que permet la loi « AGEC », afin notamment d'inciter au recours d'emballages réemployables, à des emballages plus petits, moins épais, et de pénaliser les emballages inutiles.
La réduction des déchets d'emballages passera enfin par un développement accéléré de la vente en vrac.
En la matière, l'article 23 de la loi « Climat et résilience » a fixé le cap à moyen terme : au 1er janvier 2030, les commerces de vente au détail dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés devront consacrer à la vente de produits présentés sans emballage primaire, y compris la vente en vrac, soit au moins 20 % de leur surface de vente de produits de grande consommation, soit un dispositif d'effet équivalent exprimé en nombre de références ou en proportion du chiffre d'affaires.
Les metteurs sur le marché devront être en mesure de fournir les acteurs de la distribution à la hauteur de la cible fixée par la loi « Climat et résilience » : l'offre de produits présentés en vrac devra donc être sensiblement accrue tout au long de la décennie.
À cette fin, des objectifs et indicateurs de suivi propres au vrac - par exemple, un volume minimal de mise en marché par grande catégorie de produit - devraient être inscrits dans le cahier des charges des éco-organismes.
Proposition n° 7 : En complément de l'objectif de développement du vrac dans les commerces de vente dont la surface est supérieure ou égale à 400 mètres carrés, instaurer des objectifs et indicateurs de suivi propres au vrac dans le cahier des charges des éco-organismes.
3. CONTRÔLER les éco-organismes
Les éco-organismes sont des entités duales : chargés d'assurer la prévention et la gestion des déchets issus de catégories de produits données et d'atteindre les objectifs qui leur sont fixés par les pouvoirs publics, ils n'en sont pas moins les émanations des producteurs et de leurs intérêts. Or, en matière d'économie circulaire comme dans d'autres domaines, intérêts particuliers et intérêt général ne convergent pas naturellement.
Cela est particulièrement vrai pour la réduction des déchets et le réemploi : la mobilisation de ces leviers est souvent coûteuse, à court terme, et demande la plupart du temps de modifier en profondeur les modes de production et les processus. Il existerait donc un penchant naturel des producteurs et des éco-organismes qui les représentent pour « l'aval » : organiser ou financer la collecte, le tri et le recyclage est parfois plus confortable que de mettre au point une véritable politique de prévention.
C'est la raison pour laquelle les éco-organismes doivent être contrôlés et sanctionnés en cas d'écart avec les objectifs qui leur sont assignés dans leur cahier des charges. La qualité et la crédibilité du système de contrôle et de sanctions sont des conditions nécessaires de l'efficacité du principe de responsabilité élargie du producteur.
Une évaluation des trajectoires de performance - particulièrement en matière de prévention - doit tout d'abord être menée à la mi-temps des agréments afin de renforcer le niveau des modulations, si cela est nécessaire pour atteindre les objectifs, comme le prévoit l'article L. 541-10-3 du code de l'environnement.
Proposition n° 8 : Réaliser, en 2026, un bilan à la mi-temps des agréments des éco-organismes des REP « emballages ménagers » et « emballages de la restauration » ; renforcer le niveau des modulations, si cela est nécessaire pour atteindre les objectifs, comme le prévoit la loi « AGEC ».
Par ailleurs, il conviendra de systématiser la mise en oeuvre du régime de sanctions créé par la loi « AGEC » - inscrit aux articles L. 541-9-5 et L. 541-9-6 du code de l'environnement - en cas de non-atteinte des objectifs.
Pour crédibiliser ce régime de sanctions, la rapporteure invite à inscrire le montant des pénalités éventuelles au sein des cahiers des charges des filières REP, par exemple en formalisant un montant par point d'écart avec les objectifs fixés.
Enfin, compte tenu des spécificités de ces territoires et des retards accumulés, elle appelle à la mise en place de sanctions spécifiques en cas de non-atteinte des objectifs dans les territoires ultra-marins.
Proposition n° 9 : Systématiser la mise en oeuvre de sanctions en cas de non-atteinte des objectifs ; définir, dans les cahiers des charges, le montant de ces pénalités éventuelles ; permettre, en particulier, la mise en place de sanctions pour non-atteinte des objectifs dans les outre-mer.
* 10 Décret n° 2022-507 du 8 avril 2022 relatif à la proportion minimale d'emballages réemployés à mettre sur le marché annuellement.
* 11 Ademe, Évaluation environnementale de consigne pour réemploi d'emballages en verre en France, 2023, p. 179-183.
* 12 Ademe, Évaluation environnementale de consigne pour réemploi d'emballages en verre en France, 2023, p. 181.