INTRODUCTION
Depuis quelques années, les collectivités territoriales font face à des risques accrus, pesant notamment sur les bâtiments publics, en raison de la multiplication des événements et aléas climatiques. Plus récemment, ce constat a été renforcé par la survenance de mouvements sociaux violents qui ont généré des dégâts importants sur les biens immobiliers des collectivités.
Face à la hausse des épisodes météorologiques extrêmes et six mois après les émeutes de juin 2023, de nombreux élus dénoncent les difficultés grandissantes qu'ils rencontrent pour s'assurer auprès des compagnies : hausse du coût des contrats et des franchises, baisse des montants indemnisés, absence de réponse aux appels d'offres, etc. Si les premiers constats de ces difficultés assurantielles ont été remontés par des communes, tous les niveaux de collectivités sont touchés.
Dans ce contexte, la commission des finances a créé une mission d'information sur les difficultés assurantielles des collectivités territoriales1(*), dont le rapporteur est Jean-François Husson (LR - Meurthe-et-Moselle), rapporteur général de la commission. La mission s'est fixé comme objectif de dresser un état des lieux de ces difficultés et de proposer des solutions à même de garantir des conditions d'assurance acceptables pour toutes les collectivités et soutenables financièrement pour l'ensemble des acteurs concernés.
À cette fin, le Sénat par ailleurs lancé une consultation en ligne des élus locaux qui vise à recueillir leur témoignage sur les problèmes rencontrés tant pour s'assurer que dans leurs relations avec leur assureur. Cette consultation était ouverte du 31 janvier au 28 février 2024.
I. UN CONSTAT : DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI SUBISSENT DE PLUS EN PLUS DE DIFFICULTÉS POUR S'ASSURER
A. LES OBLIGATIONS ASSURANTIELLES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
1. Le champ limité des assurances obligatoires
En l'état du droit, seuls certains risques doivent obligatoirement être assurés par les collectivités.
a) Les assurances obligatoires en matière de responsabilité civile
Conformément à l'article L. 211-1 du code des assurances, les collectivités territoriales doivent souscrire des contrats d'assurance en responsabilité civile automobile visant à couvrir les dommages subis par des tiers résultant d'atteintes aux personnes ou aux biens dans la réalisation desquels un véhicule est impliqué. Cette garantie porte sur la responsabilité civile automobile, qu'il s'agisse des dommages causés aux personnes se trouvant hors du véhicule lors de l'accident ou aux personnes transportées dans le véhicule. Il s'agit de la seule garantie obligatoire.
Dans les faits, cette assurance peut également couvrir les dommages accidentels subis par le véhicule tels que ceux résultant de chocs, événements naturels, dommages par collision, vol, incendie, explosion, bris de glace, etc.
En pratique, et notamment pour faciliter la gestion, les collectivités souscrivent généralement une seule assurance dite de « flotte de véhicules » portant sur la responsabilité civile et sur les dégâts causés sur les véhicules de la collectivité.
Par ailleurs, l'article L. 421-13 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les collectivités territoriales (et, de manière générale, les personnes morales employeurs) doivent assurer les assistants maternels et assistants familiaux qu'elles emploient pour tous les dommages, quelle qu'en soit l'origine, que les enfants gardés pourraient provoquer et pour ceux dont ils pourraient être victimes.
Les collectivités territoriales, organisant l'accueil des mineurs2(*) et exploitant les locaux où cet accueil se déroule, sont également tenues, au titre de l'article L. 227- 5 du code de l'action sociale et des familles, de souscrire un contrat d'assurance garantissant les conséquences pécuniaires de leur responsabilité civile, ainsi que de celle de leurs préposés et des participants aux activités qu'elles proposent.
b) Les assurances obligatoires en matière de protection des élus
S'agissant des élus locaux, seules les communes sont tenues de souscrire une garantie, dans un contrat d'assurance, destinée à assurer la protection fonctionnelle qu'elles doivent aux élus assurant des fonctions exécutives (maires, adjoints et conseillers municipaux avec délégation), soit en leur qualité d'auteur (article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales - CGCT), soit de victime (article L. 2123-35 du même code).
Premièrement, cette garantie vise à couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard du maire et des élus le suppléant ou ayant reçu une délégation ou à l'un de ces élus ayant cessé ses fonctions lorsque celui-ci fait l'objet de poursuites pénales à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions.
Par ailleurs, cette garantie permet également de couvrir le conseil juridique, l'assistance psychologique et les coûts qui résultent de l'obligation de protection à l'égard du maire et des élus municipaux le suppléant ou ayant reçu délégation contre les violences, menaces ou outrages dont ils pourraient être victimes à l'occasion ou du fait de leurs fonctions.
Dans les communes de moins de 10 000 habitants, le montant payé par la commune au titre de cette souscription fait l'objet d'une compensation par l'État dans les conditions fixées à l'article L. 2335-1 du CGCT (compensation forfaitaire intégrée à la dotation particulière élu local - DPEL depuis la loi de finances pour 20233(*)).
Cette obligation de protection couvre la réparation intégrale des préjudices corporels matériels et immatériels subis ou causés dans l'exercice des fonctions d'élus.
c) Les assurances obligatoires en matière de protection des agents publics
S'agissant des agents, les collectivités ont, aux termes des articles L. 827-9 du code général de la fonction publique (CGFP) et du 3° de l'article 4 de l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire, l'obligation de participer au financement de la protection sociale complémentaire des agents en matière de prévoyance, à compter du 1er janvier 2025. Cette obligation couvre les risques d'incapacité de travail, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès auxquelles souscrivent les agents qu'elles emploient (volet prévoyance).
De surcroît, en matière de santé, à compter du 1er janvier 2026, les collectivités territoriales devront également participer au financement des garanties de protection sociale complémentaire destinées à couvrir les frais occasionnés par une maternité, une maladie ou un accident auxquelles souscrivent les agents qu'elles emploient (volet santé).
À l'inverse, la protection fonctionnelle des fonctionnaires peut faire l'objet d'un contrat d'assurance sans que celui-ci soit pour autant obligatoire. En l'absence d'assurance, la collectivité supporte elle-même les frais y afférents.
d) Les assurances obligatoires pour les dommages-ouvrages
L'assurance dommages-ouvrages est obligatoire pour les seules constructions à usage d'habitation.
Conformément aux dispositions de l'article L. 242-1 du code des assurances, l'objet de l'assurance dommages-ouvrage est de permettre le préfinancement de la réparation des dommages de nature décennale subis par l'ouvrage assuré et ce sans recherche préalable de responsabilité.
Au sens des dispositions de l'article 1792 du code civil, les dommages concernés sont ceux qui compromettent la solidité de l'ouvrage ou le rendent impropre à sa destination.
2. Des assurances facultatives pour la majorité des biens des collectivités
En dehors des cas susmentionnés, l'assurance des collectivités territoriales n'est pas obligatoire et celles-ci peuvent opter pour la souscription de contrats d'assurance ou pour l'auto-assurance.
Dans les faits, une grande majorité des collectivités territoriales a cependant recours à des contrats d'assurance plutôt qu'à l'auto-assurance, comme en attestent les résultats de la consultation menée par le Sénat4(*) selon lesquels 9 % seulement des collectivités répondantes pratiquent l'auto-assurance contre 91 % qui ont recours à des contrats d'assurance en matière de dommages aux biens.
S'il existe de nombreuses polices d'assurance facultatives5(*) pour les collectivités territoriales, le présent rapport se limitera, pour l'essentiel, aux assurances « dommages aux biens » en raison, d'une part, de leur caractère quasiment systématique malgré l'absence d'obligation légale d'assurer les biens mobiliers et immobiliers des collectivités et, d'autre part, car ces assurances sont celles posant les plus grandes difficultés aux collectivités territoriales. En effet, lors de l'exécution des contrats, les collectivités ayant répondu à la consultation précisent, pour 77 % d'entre elles, que les contrats d'assurance pour les dommages aux biens sont ceux qui posent le plus de difficultés.
a) Le principe de l'assurance « dommages aux biens »
Cette assurance « dommages aux biens », lorsqu'elle a été contractée par la collectivité, couvre les dommages subis par les biens dont la collectivité est propriétaire ou dont elle a l'usage au moment de la survenance d'un sinistre, à savoir essentiellement son patrimoine immobilier, les ouvrages participant à l'adduction et au traitement des eaux, le mobilier urbain, l'éclairage public, les édifices ruraux et monuments aux morts. Cette assurance peut couvrir le vol, l'incendie, les dégâts causés par la tempête ou la neige, les dégâts des eaux, les dommages électriques, le bris de glace ou encore les catastrophes naturelles. Seuls les biens limitativement mentionnés dans les pièces contractuelles sont assurés.
b) L'auto-assurance
L'auto-assurance consiste, pour les collectivités territoriales, à prendre en charge directement, sur le budget local, la réparation des dommages subis à l'occasion de la survenance d'un risque. Elle n'est possible que pour les risques qui ne sont pas soumis à assurance obligatoire (cf. supra).
Toutefois, l'auto-assurance ne peut pas faire l'objet de provisions au sens comptable du terme. En effet, la notion comptable de provisions concerne les seuls risques avérés dont une évaluation peut être produite et nécessite que les trois conditions cumulatives suivantes soient remplies :
- qu'il existe une obligation de l'entité vis-à-vis d'un tiers résultant d'un événement passé (rattachable à l'exercice clos ou à un exercice antérieur) ;
- qu'il soit probable ou certain qu'une sortie de ressources sera nécessaire pour éteindre cette obligation vis-à-vis du tiers ;
- que le montant puisse être estimé de manière fiable.
Ainsi, sur le plan comptable, les collectivités ont l'obligation de constituer une provision dès l'apparition d'un risque avéré. Les provisions sont comptabilisées en fin d'exercice au plus tard, au vu des risques intervenus au cours de l'année.
Dès lors, ce cadre règlementaire, défini dans les instructions budgétaires et comptables (M57 à compter de 2026), peut être mis en oeuvre en cours d'année une fois le risque survenu.
Le système de provisionnement ne peut, dans ce contexte, constituer qu'un premier niveau de réponse à l'auto-assurance.
En dehors de risques avérés, les collectivités ont la possibilité de constituer des réserves budgétaires à travers leurs résultats excédentaires cumulés, tant sur la section de fonctionnement que sur celle d'investissement.
Par conséquent, au regard de leur connaissance des risques, les collectivités peuvent, par ce mécanisme, constituer volontairement des réserves budgétaires qui matérialisent la faculté d'auto-assurance.
L'auto-assurance a pour principaux obstacles, d'une part, le coût important des sinistres potentiels par rapport au budget global d'une collectivité, et, d'autre part, la situation financière tendue de certaines collectivités qui ne leur permet pas de constituer des réserves budgétaires ou des provisions, au-delà de celles imposées par les textes. Cette contrainte budgétaire explique, en partie, le choix massif des collectivités territoriales de recourir à des contrats d'assurance plutôt qu'à l'auto-assurance.
Quelques explications et définitions sur
l'assurance des collectivités
et le système
assurantiel
Comme tout agent économique, particulier ou entreprise, une collectivité peut s'assurer contre les risques qu'elle est amenée à subir. Elle souscrit pour cela un contrat d'assurance auprès d'un assureur. Outre les assurances qu'elle doit obligatoirement souscrire, elle peut s'assurer contre le risque de « dommages aux biens »6(*). Les assureurs rangent les biens assurés dans la catégorie des « biens professionnels », comparables à ceux détenus par une entreprise. En revanche, à la différence des entreprises, la collectivité est tenue, pour conclure le contrat d'assurance qui la lie à son assureur, de se soumettre aux procédures prévues par le code de la commande publique pour éviter tout risque ou soupçon de favoritisme.
Le contrat d'assurance détermine limitativement les risques couverts ainsi que les conditions de couverture de ces risques et d'indemnisation des sinistres7(*). En particulier, il prévoit :
- le niveau de la prime d'assurance ou, lorsque l'assureur est une société d'assurance mutuelle, de la cotisation. L'une comme l'autre désigne la même réalité, à savoir la somme que le souscripteur du contrat - l'assuré - s'engage à verser à l'assureur en échange de la garantie du risque ;
- le niveau des franchises, c'est-à-dire la contribution de l'assuré en cas de sinistre. La franchise représente la prise en charge du risque supportée par l'assuré. Elle peut être relative (absence d'indemnisation si le coût du sinistre est inférieur à la franchise, mais indemnisation complète dans le cas contraire) ou absolue (le montant de la franchise est déduit de l'indemnité quelle que soit l'importance du sinistre ;
- le plafond de garantie.
Ces niveaux peuvent varier en cours de contrat, par le biais d'un avenant, ou lors du renouvellement du contrat, pour prendre en compte la survenance éventuelle d'un ou plusieurs sinistres, l'absence de sinistre, ou encore les mesures de prévention mises en place par l'assuré. En effet, la prime, en ce qu'elle peut évoluer en fonction du comportement de l'assuré, ainsi que la franchise partagent un objectif de responsabilisation de l'assuré. Au surplus, elles sont interdépendantes : une franchise élevée peut permettre un niveau de prime inférieur, car l'assureur sait alors qu'en cas de sinistre, sa contribution sera moindre.
L'encaissement des primes vient alimenter une provision qui permet à l'assureur d'indemniser les sinistres lorsqu'ils surviennent. Il permet aussi de financer son activité et contribue à son chiffre d'affaires.
Outre les traditionnels indicateurs de résultats, le ratio « sinistre sur prime » (S/P) ou « sinistre sur cotisation » (S/C), qui met en rapport les indemnisations versées par l'assureur lors de la réalisation de sinistres8(*) et les primes ou cotisations versées par l'assuré, est particulièrement observé. Au niveau du contrat, il permet de donner une indication sur son équilibre : s'il est trop élevé, l'assureur doit rééquilibrer les termes du contrat, par exemple en augmentant la prime. Au niveau de l'activité (ou d'une branche d'activité) de l'assureur, il permet de donner une indication sur sa performance financière et la pertinence de son modèle économique. Si le ratio est trop élevé, l'assureur doit modifier son modèle économique, par exemple en exigeant globalement un niveau de primes ou de franchises plus élevé ou en résiliant davantage de contrat. Une étude réalisée en 2016 par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) montre que la moyenne, toutes affaires confondues, du ratio S/P entre 2001 et 2015 se situe autour de 80 %. Pour le risque « dommage aux biens des particuliers », il est assez instable autour de 70 % et pour le risque « dommages aux biens professionnels et agricoles », auquel se rattache l'assurance « dommages aux biens » des collectivités, il est en moyenne compris entre 50 % et 60 %.
Le ratio de solvabilité est, quant à lui, un des principaux indicateurs pour apprécier la solidité financière d'un assureur : il compare le montant de capital requis en fonction des risques encourus par l'entreprise au capital effectivement détenu par l'assureur.
Un assureur se protège lui-même contre les risques en faisant à son tour garantir auprès d'un réassureur une partie des risques qu'il a couverts. Historiquement, c'est pour faire face à des risques qu'elles avaient du mal à assurer, en particulier le risque d'incendie, que les sociétés d'assurances ont fait appel à des contrats de réassurance. Le réassureur couvre ainsi une partie du risque que l'assureur a couvert auprès de l'assuré. Le principe est similaire à celui de l'assurance : il existe une franchise et une prime. Le processus de négociation est itératif, pour trouver le bon équilibre entre les souhaits et nécessités de l'assureur et l'appétit au risque du réassureur, afin de déterminer les conditions de couverture. Les conditions de réassurance ont une influence déterminante sur les conditions d'assurance : si, lors d'un exercice, un réassureur constate qu'il fait face à une sinistralité trop élevée pour lui, il exigera de l'assureur une vigilance plus grande avec ses assurés, des primes et des franchises plus élevées, ce qui se répercutera rapidement sur les assurés.
Source : commission des finances ; Autorité de contrôle prudentiel et de résolution : Analyses et Synthèses, Indicateurs de risque et vulnérabilités en assurance sur données historiques, n° 67, juillet 2016 ; réponses de MunichRe au questionnaire du rapporteur
* 1 La mission est composée de 17 membres : Christian BILHAC (RDSE - Hérault), Jean-Baptiste BLANC (LR - Vaucluse), Isabelle BRIQUET (SER - Haute-Vienne), Michel CANÉVET (UC - Finistère), Vincent CAPO-CANELLAS (UC - Seine-Saint-Denis), Thierry COZIC (SER - Sarthe), Rémi FÉRAUD (SER - Paris), Nathalie GOULET (UC - Orne), Jean-François HUSSON (LR - Meurthe-et-Moselle), Christian KLINGER (LR - Haut-Rhin), Christine LAVARDE (LR - Hauts-de-Seine), Vanina PAOLI-GAGIN (LIRT - Aube), Didier RAMBAUD (RDPI - Isère), Stéphane SAUTAREL (LR - Cantal), Pascal SAVOLDELLI (CRCE-K - Val-de-Marne), Ghislaine SENÉE (GEST - Yvelines) et Laurent SOMON (LR - Somme).
* 2 À l'occasion des vacances scolaires, des congés professionnels ou des loisirs (cf. article L 227-4 du code de l'action sociale et des familles) dans le cadre de centres de vacances, de loisirs et des groupements de jeunesse.
* 3 Loi n° 2022-1726 du 30 décembre 2022 de finances pour 2023.
* 4 Consultation en ligne réalisée par le Sénat du 31 janvier au 28 février 2024 (713 participants) -
https://participation.senat.fr/problemes-avec-vos-assureurs-elus-locaux-le-senat-vous-consulte
* 5 Assurance contre les cyber risques, « assurance en responsabilité civile environnement » qui vise à garantir la collectivité contre les conséquences financières de sa responsabilité civile ou administrative en cas d'atteinte à l'environnement, assurance « annulation de concours » en cas d'aléa tenant notamment aux conditions météorologiques, à la divulgation de sujets avant l'épreuve ou encore à la perte de copies avant correction, assurance « annulation de spectacle » pour couvrir les frais engagés pour la location d'une salle, la rémunération d'un artiste, etc., « assurance multirisque exposition » qui vise à indemniser la collectivité ou le propriétaire des oeuvres exposées, assurance « responsabilité civile médicale » pour couvrir les dommages corporels, matériels et immatériels causés aux patients ou à leurs proches du fait d'erreurs ou fautes professionnelles commises par des professionnels de santé au service de la collectivité, etc.
* 6 On dit d'ailleurs que l'on s'assure contre un risque, mais que l'on assure un bien.
* 7 Conformément à l'article L. 113-2 du code des assurances, l'assuré doit donner avis à l'assureur de tout sinistre de nature à entraîner la garantie de l'assureur. L'assureur peut prévoir une clause de déchéance en cas de déclaration tardive.
* 8 Plus exactement, les charges nettes de recours (paiements nets et variation des provisions).