EXAMEN EN COMMISSION
MERCREDI 28 JUIN 2023
M. François-Noël Buffet, président. - Nous abordons l'examen du rapport d'information sur l'application de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - C'est la troisième fois en dix ans que nous nous livrons à cet exercice d'évaluation de la loi du 22 juillet 2013.
Tout d'abord, le rapport présenté en 2015 visait à faire un premier bilan de l'application de la loi du 22 juillet 2013 après son entrée en vigueur, c'est-à-dire après la première élection des instances des Français établis hors de France mises en place par cette loi et les élections sénatoriales qui ont suivi. Je rappelle que l'objectif de la loi du 22 juillet 2013 était de rénover en profondeur l'organisation des institutions non parlementaires des Français établis hors de France.
Ensuite, nous avons mené une deuxième mission d'information avec notre ancienne collègue ancienne Jacky Deromedi, dont le rapport a été présenté en 2020, dans la perspective des élections qui avaient été reportées à 2021. Ce rapport proposait de modifier certaines règles relatives aux élections des représentants des Français établis hors de France.
Enfin, la commission des lois a considéré cette année qu'il serait utile d'établir un bilan des dix années d'application de la loi s'agissant des instances représentatives - conseils consulaires et Assemblée des Français de l'étranger (AFE) -, de leur fonctionnement ainsi que des mécanismes électoraux qui permettent aux Français de l'étranger d'élire leurs représentants directs - conseillers des Français de l'étranger, délégués consulaires, conseillers à l'assemblée des Français de l'étranger. En effet, cette « collectivité », qui n'en est pas vraiment une mais qui en possède tous les aspects, requiert des institutions en capacité de fonctionner correctement et des élus disposant des moyens nécessaires pour l'exercice de leur mandat.
Dans ce contexte, nous avons procédé à un cycle d'auditions, qui s'est achevé hier par celle d'Olivier Becht, ministre délégué auprès de la ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, chargé du commerce extérieur, de l'attractivité et des Français de l'étranger. Nous sommes à présent en mesure de vous présenter nos recommandations.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Les institutions représentatives des Français de l'étranger existent depuis le début de la IVème République. Elles ont été instaurées au suffrage universel dans le cadre d'un Conseil supérieur des Français de l'étranger en 1982. Depuis cette date, elles ont proposé des améliorations visant à étendre leurs compétences, faciliter le travail des élus des Français de l'étranger et accroître leur capacité à influer sur les politiques publiques qui peuvent concerner les Français de l'étranger. Je citerai à cet égard le travail remarquable de trois anciens sénateurs : Charles de Cuttoli, Christian Cointat et Robert del Picchia.
Lorsque nous siégions à l'Assemblée des Français de l'étranger, nous avions travaillé sur l'idée d'une « collectivité d'outre-frontières » dotée de compétences dans un certain nombre de domaines dont les bourses scolaires et l'action sociale.
À la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les Français de l'étranger ont bénéficié d'une représentation à l'Assemblée nationale et au Sénat. Auparavant, ces derniers étaient uniquement représentés au Sénat, et ce depuis le début de la IVème République. En 2012, 11 députés représentant les Français établis hors de France ont été élus pour la première fois à l'Assemblée nationale.
L'année suivante, le Gouvernement a engagé une réforme de la représentation, afin de la rendre plus proche des Français de l'étranger. L'élection, jusqu'alors, de 150 représentants dans moins de 50 circonscriptions est devenue une élection de 443 conseillers des Français de l'étranger dans 130 circonscriptions. Compte tenu de l'impossibilité de réunir les 443 conseillers à Paris, il a été imaginé un système de représentation à deux niveaux :
- d'une part, les 443 conseillers des Français de l'étranger qui représentent les Français d'une circonscription consulaire auprès de chaque ambassade et de chaque consulat - même si, dans les pays où les Français sont peu présents, les circonscriptions électorales peuvent être plus vastes;
- d'autre part, les 90 élus de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui couvrent des zones géographiques plus étendues et dont le nombre est proportionnel à la population représentée.
Cette réforme a renforcé la proximité et donc la connaissance, par les Français de l'étranger, des élus de leur territoire et inversement. Par exemple, lorsque j'étais élu et habitant à Varsovie avant cette réforme, je représentais aussi les Français du Kazakhstan et d'Albanie. Ma proximité avec eux était alors toute relative. Depuis la mise en place des 130 circonscriptions, la proximité prend un tout autre sens.
Dans le même temps, il a été décidé que le Président de l'Assemblée des Français de l'étranger, qui était jusqu'alors le ministre des affaires étrangères, serait élu par l'ensemble des membres de ladite assemblée. Cela a constitué un changement majeur dans son organisation. Cette réforme a d'ailleurs été complétée par la loi « Engagement et Proximité » du 27 décembre 2019, qui a conduit à confier la présidence du conseil consulaire, jusqu'alors exercée par l'ambassadeur ou le consul général, à un conseiller des Français de l'étranger.
Cette proximité existe aujourd'hui dans la plupart des circonscriptions, exception faite de celles qui regroupent un petit nombre de Français présents dans différents pays. Je pense en particulier à la circonscription d'Afrique de l'Est ou celle d'Asie centrale.
Vient ensuite la question des missions octroyées aux représentants des Français de l'étranger. En effet, la plus grande proximité, la meilleure connaissance des administrés et l'exercice des présidences par les élus est également source de nouveaux besoins, et, quand ceux-ci ne sont pas satisfaits, de frustration. Je pense notamment au manque de capacité à agir, aux indemnités insuffisantes, au besoin de formation et à l'absence de compétences décisionnelles dans les matières où les élus sont les plus à même de répondre aux problèmes des Français de l'étranger.
En ce qui concerne la formation, les indemnités et les compétences, notre rapport présente plusieurs propositions. Je souhaite souligner qu'il ouvre également une piste de réflexion sur la bonne articulation entre les circonscriptions consulaires, qui sont définies par le ministère des affaires étrangères en accord avec les pays d'accueil, et les circonscriptions électorales, qui ne peuvent être exclusivement définies par décision ministérielle, conformément aux prescriptions législatives en la matière. Des difficultés peuvent en effet apparaître en cas de modification, sur décision du ministère des affaires étrangères, des circonscriptions consulaires.
Par les propositions que nous formulons, nous voulons aussi nous assurer que le Gouvernement s'appuie le plus possible sur l'Assemblée des Français de l'étranger, dès lors qu'il doit prendre des décisions ou définir des orientations qui concernent nos compatriotes à l'étranger.
Nous devons aussi constater que le fait d'avoir ôté au ministre des affaires étrangères la présidence de l'Assemblée des Français de l'étranger l'a éloigné de celle-ci. Cela a deux conséquences.
Premièrement, le ministre ne veille pas autant qu'auparavant aux moyens dont dispose l'Assemblée des Français de l'étranger. Avant la réforme, celle-ci disposait d'un secrétariat général de plein exercice, consacré au fonctionnement de celle-ci et qui lui permettait de rédiger ses rapports et résolutions, d'assurer le suivi de ses travaux et de préparer les sessions tout au long de l'année. Aujourd'hui, ce n'est plus tout à fait le cas.
Pour remédier à cette difficulté, nous proposons de relocaliser les crédits alloués au secrétariat général de l'Assemblée des Français de l'étranger dans une autre mission budgétaire, rattachée au Premier ministre. Il s'agirait de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », et en son sein, du programme « Coordination du travail gouvernemental ». En effet, les enjeux qui ont trait aux Français de l'étranger ne concernent pas seulement le ministère des affaires étrangères ; ils présentent un caractère profondément interministériel, à l'image des sujets dont nous avons eu connaissance durant la crise sanitaire.
Ensuite, la proximité offrant aux élus une meilleure connaissance des administrés et nécessitant de disposer de moyens d'action, nous souhaitons donner à l'Assemblée des Français de l'étranger des pouvoirs délibératifs en matière de bourses scolaires, d'aides à l'action associative et à l'action sociale. Pour ce faire, il apparaît nécessaire d'inscrire ces missions dans la loi. Cela doit donner à l'Assemblée des Français de l'étranger la capacité de délibérer sur le cadre général de ces aides et, en liaison avec l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger ou la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, sur leur instruction et leur délivrance.
Nous reprenons en outre des propositions qui avaient été faites il y a dix ans par le Sénat en matière de représentation, afin de disposer d'une représentation à deux niveaux inspirée de l'élection des conseillers communautaires. Cela impliquerait l'existence d'un scrutin direct et de candidatures fléchées pour le mandat de conseiller à l'Assemblée des Français de l'étranger. Les élections des conseillers des Français de l'étranger et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger se tiendraient le même jour.
Enfin, nous proposons de remédier à certains manquements de la loi du 22 juillet 2013 identifiés au cours des dix dernières années, notamment en matière d'inéligibilité ou encore s'agissant du vote par internet, en tenant compte des décisions du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel intervenues à ces sujets. Voici l'esprit des propositions que nous soumettons ce matin à la commission.
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Au terme de nos travaux, notre rapport fait état de 18 propositions. Elles convergent vers la nécessité, dix ans après l'entrée en vigueur de la loi du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France, de redonner des moyens et des prérogatives aux élus et aux institutions qui représentent nos concitoyens.
La loi de 2013 a malheureusement laissé l'AFE au milieu du gué. Le Gouvernement de l'époque souhaitait supprimer cette assemblée. La bataille a fait rage au Sénat car nous voulions conserver cet échelon essentiel, placé auprès du Gouvernement, qui est intermédiaire entre les conseils consulaires qui sont au plus proche de nos compatriotes et la représentation parlementaire que nous incarnons. Prêts à tout pour la sauvegarder, nous avons accepté d'amoindrir ses prérogatives.
Depuis dix ans, nous réclamons qu'elle puisse remplir une réelle fonction auprès du Gouvernement. Mais l'AFE s'est retrouvée prisonnière d'un dialogue exclusif avec le membre du Gouvernement dédié à la relation avec les Français de l'étranger. Depuis 2013, alors même que le législateur a souhaité qu'un débat ait lieu, au sein de l'AFE, sur le budget de l'État dévolu aux Français de l'étranger, le ministre du budget et des comptes publics ne s'est jamais présenté devant elle, pas plus que le ministre chargé de l'action sociale. Nous souhaitons instaurer un véritable dialogue entre l'AFE et les ministres compétents dans les domaines qu'elle examine. C'est la contrepartie logique et nécessaire de la fin de la tutelle du ministre des affaires étrangères qui présidait, auparavant, cette assemblée.
Par ailleurs, nous devons donner aux élus représentant les Français de l'étranger les moyens d'exercer leur mandat. Affirmer que les élus doivent remplir cette fonction de manière bénévole est un principe certes louable, mais qui les empêche d'exercer leur mission correctement. Le Sénat a créé un groupe d'études sur le statut et la place des Français établis hors de France, présidé par Ronan Le Gleut. Ce groupe d'études a entendu, entre autres, l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité afin de se nourrir des réflexions menées sur le statut des élus locaux pour penser la création d'un statut des élus des Français de l'étranger. Nous reprenons certaines des propositions du groupe d'études à ce sujet.
Certaines de nos propositions, qui relèvent du domaine réglementaire, sont des préconisations adressées au Gouvernement. Les propositions relevant du domaine législatif pourront déboucher sur une proposition de loi que nous déposerons dans un second temps
Nos propositions se répartissent en deux grands thèmes : conforter les conditions d'exercice des mandats électifs et améliorer le fonctionnement des instances représentatives, d'une part, et sécuriser le déroulement des élections françaises à l'étranger, d'autre part.
La première de nos propositions consiste à renforcer les moyens matériels et administratifs mis à la disposition des élus. En parallèle, nous proposons d'améliorer le fonctionnement du conseil consulaire et de valoriser le rôle des conseillers des Français de l'étranger de plusieurs manières :
- en garantissant un maillage territorial des conseils consulaires cohérent avec l'objectif d'une démocratie de proximité ;
- en fluidifiant les relations entre l'administration et les conseillers des Français de l'étranger et en facilitant le fonctionnement des conseils consulaires ;
- en valorisant le rôle des conseils consulaires et en confortant la place des élus en leur sein.
Par ailleurs, le renforcement de l'Assemblée des Français de l'étranger passe, à notre sens, par la garantie d'un portage politique des questions relatives aux Français de l'étranger et un dialogue régulier entre le Gouvernement et l'AFE, ainsi que par un portage budgétaire de ses crédits cohérent avec la dimension interministérielle des questions intéressant les Français établis hors de France. Nous proposons ainsi de sortir les crédits relatifs à l'AFE du programme budgétaire 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », rattaché au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères, et de les affecter à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », rattachée au Premier ministre. Au-delà, nous devons faire de l'AFE une véritable assemblée délibérative en la dotant, conjointement avec l'administration, de pouvoirs décisionnaires en matière de bourses scolaires, d'aides sociales et de soutien au tissu associatif des Français à l'étranger.
Afin d'instaurer un statut de l'élu, nous souhaitons donner plus de droits et de visibilité aux conseillers des Français de l'étranger et, sans remettre en cause le caractère bénévole de l'exercice de leur mandat, améliorer le régime indemnitaire des élus.
Le reste de nos propositions porte sur la sécurisation du déroulement des élections françaises à l'étranger. À cet égard, il nous apparaît essentiel de donner plus de visibilité aux élections et de renforcer l'information des électeurs le faible de taux de participation à ces élections est en particulier un crève-coeur pour nous, parlementaires représentant les Français de l'étranger. À cette fin, nous proposons d'instaurer le scrutin direct pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. Aujourd'hui, les conseillers à l'AFE sont élus 30 jours après les conseillers des Français de l'étranger. Il s'agit d'une élection indirecte : ce sont les conseillers des Français de l'étranger qui élisent, en leur sein, les 90 membres de l'AFE. Nous souhaitons instaurer, sur le modèle des élections communautaires, un vote avec un seul bulletin, comportant deux listes distinctes, afin que l'électeur sache qui représentera sa circonscription au sein de l'AFE.
La sécurisation du déroulement des élections passe également par le renforcement de la fiabilité des listes électorales consulaires, d'une part, et par la garantie de l'effectivité de la propagande électorale, d'autre part. Certains pays sont confrontés à des problèmes de sécurité majeurs qui empêchent la diffusion des listes électorales. C'est le cas, par exemple, au Mali, au Burkina Faso et en République centrafricaine, ce qui complique considérablement l'organisation de la campagne électorale. Nous proposons de renforcer l'information des électeurs dans ce contexte difficile.
Afin de faciliter et de sécuriser les opérations de vote, nous avons également réfléchi aux solutions à mettre en oeuvre pour garantir la sécurité juridique de l'élection et l'accessibilité du vote à l'urne. Il s'agit d'un enjeu majeur : lors de la dernière élection présidentielle, plus de 800 bureaux de vote ont été ouverts dans l'ensemble des circonscriptions des Français de l'étranger, soit autant que dans certains départements ! La marge de progression pour rapprocher l'urne de l'électeur demeure donc importante.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Certains bureaux de vote sont en effet situés à des milliers de kilomètres les uns des autres !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Quand on entend l'électeur métropolitain se plaindre d'être à un kilomètre de son bureau de vote, cela nous laisse rêveur. Pour les Français de l'étranger, habiter à 200 kilomètres de son bureau de vote est une chance.
Nous proposons en outre d'ajuster les délais en vigueur pour le vote par anticipation. Cette procédure s'applique à l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger et aux élections sénatoriales : le jour du vote, l'électeur peut voter à l'urne au ministère des affaires étrangères en s'acquittant lui-même de ses frais de transport, alors même que, pour l'élection sénatoriale, le vote est obligatoire. Pour remédier à cette situation, le vote par anticipation, le samedi précédent le dimanche de l'élection, est autorisé depuis 2013. L'administration est responsable d'acheminer le matériel de vote par courrier, mais il arrive très souvent que ce délai de 8 jours ne soit pas suffisant compte tenu des contraintes logistiques. Nous proposons donc d'allonger ce délai.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Ce ne sont d'ailleurs pas les électeurs les plus éloignés de Paris qui rencontrent le plus de problèmes à recevoir leur matériel de vote !
M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Tout à fait. En 2014, ce sont les bulletins de vote de Francfort qui ne sont pas arrivés à temps en raison des problèmes d'acheminement de la Deutsche Post.
La simplification des opérations de vote passe également par la facilitation du recours au vote par procuration et la suppression du vote par correspondance papier pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France, cette modalité de vote n'étant presque plus utilisée depuis la mise en oeuvre du vote par Internet en parallèle du vote à l'urne.
Enfin, nous préconisons de systématiser et de sécuriser le recours au vote par correspondance électronique. Lors des dernières élections législatives, les problèmes rencontrés dans la réception des codes en vue du vote par internet ont entraîné deux annulations d'élections en Amérique latine et en Afrique de l'Ouest. Si l'acheminement du premier code d'identification par mail n'a pas soulevé de difficultés majeures, la transmission du deuxième code par SMS, qui dépend de l'efficacité des opérateurs téléphoniques locaux, n'a pas fonctionné dans certains pays. L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) est certes réticente à l'utilisation des messageries instantanées comme Whatsapp et Signal, mais force est de constater que ces systèmes sont plus efficaces que la transmission par SMS. Le législateur, éclairé par l'ANSSI, devra trouver un équilibre entre efficacité et sécurité du dispositif.
Voici donc la liste des 18 propositions que nous vous soumettons.
M. Jean-Yves Leconte, rapporteur. - Nous vous proposons d'intituler ce rapport d'information : « Dix ans après la loi du 22 juillet 2013 : donner des moyens et des prérogatives aux élus et aux instances des Français établis hors de France ».
Chers collègues, je vous remercie d'avoir suivi cette présentation qui vous fait sans doute le même effet qu'à nous lorsque vous nous parlez d'intercommunalité... Mais nous nous retrouvons sur plusieurs sujets comme la question du non-cumul des mandats : tout comme vous, nous sommes attentifs à l'action locale. Avant 2013, les parlementaires étaient membres de droit de l'AFE ; ils ne le sont désormais plus. Nous ne proposons néanmoins pas de revenir sur ce point, dans la mesure où nous avons progressivement trouvé le moyen de travailler en bonne intelligence avec les acteurs de terrain.