v Proposition de règlement établissant un instrument de soutien à l'Ukraine pour 2023 (assistance macrofinancière +) (COM (2022) 597)

Dès le début de la guerre en Ukraine, l'Union européenne a accordé à l'Ukraine une aide macrofinancière, sous forme de prêts, à hauteur de 1,2 milliard d'euros, somme décaissée en deux temps, en mars puis en mai.

Puis, dans sa communication du 18 mai 2022 sur l'aide immédiate et l'aide à la reconstruction de l'Ukraine, approuvée par le Conseil européen en juin, la Commission européenne a proposé d'accorder à l'Ukraine une aide macrofinancière exceptionnelle d'un montant maximal de 9 milliards d'euros.

La première tranche de cette aide, à hauteur d'un milliard d'euros, a été approuvée par le Parlement européen et le Conseil le 12 juillet 2022.

Une deuxième tranche d'assistance macrofinancière exceptionnelle de 5 milliards d'euros, sous la forme de prêts, a ensuite été accordée, portant le volume d'assistance à 7,2 milliards d'euros au total sur l'année 2022.

Compte tenu du risque élevé que comportent les expositions financières envers l'Ukraine, les moyens budgétaires prévus en cas de défaillance du remboursement de ces prêts supplémentaires ont été réévalués.

Une couverture budgétaire de 70 % est ainsi jugée nécessaire pour protéger le budget de l'UE contre les imprévus. Or le montant de couverture prévu par le cadre financier pluriannuel est limité à 9 % pour l'action extérieure, ce qui implique de recourir à une garantie complémentaire de la part des États membres. Les États membres fourniront ainsi des garanties à hauteur de 61 % supplémentaires de la valeur des 6 milliards d'euros de prêts proposés.

Le solde de l'assistance macrofinancière exceptionnelle, soit un montant maximal de 3 milliards d'euros, devait ensuite être accordé dès que possible. Il va, en pratique, être englobé dans le nouvel instrument, dit « assistance macrofinancière + », présenté par la Commission européenne dans le cadre du texte COM(2022) 597 final, qui va nécessiter une modification ciblée du cadre financier pluriannuel.

L'assistance macrofinancière apportée à l'Ukraine dans le cadre de ce nouveau paquet devrait représenter 18 milliards d'euros pour l'année 2023, soit environ la moitié des besoins de financement de l'Ukraine. Les versements seraient partagés en tranches successives dont le déboursement devrait être conditionné à des mesures de politique économique et de transparence spécifiques. Les prêts accordés auraient une maturité longue et seraient concessionnels.

Pour financer cette assistance macrofinancière, la Commission prévoit d'emprunter sur les marchés financiers. Or cela nécessite une modification du cadre financier pluriannuel afin de permettre à la Commission de garantir ces prêts au profit de l'Ukraine sur la marge prévue sous le plafond des ressources propres. Par ailleurs, les États membres seront également mis à contribution de deux manières : d'une part, par le biais des garanties liées au nouveau taux de couverture prévu pour les soutiens financiers à l'Ukraine ; d'autre part, dans la mesure où ils prendront en charge les intérêts des prêts accordés à l'Ukraine, par le biais de ressources externes affectées.

Cette proposition, qui s'inscrit dans le cadre du soutien de l'Union européenne à l'Ukraine, a fait l'objet d'une analyse détaillée devant la commission des affaires européennes le 17 novembre 2022^1(*).

* ¹ « Le cadre financier pluriannuel de l'UE au défi de la guerre en Ukraine », communication de M. Patrice Joly devant la commission des affaires européennes, 17 novembre 2022.