Participation de l'Islande et de la Norvège aux activités de l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures

Justice et affaires intérieures

Participation de la Norvège et de l'Islande à l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union européenne (Frontex)

Texte E 3142

(Procédure écrite du 26 juin 2006)

L'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures de l'Union européenne (dénommée Frontex) a été instituée par un règlement du Conseil du 26 octobre 2004 (texte E 2447 qui avait donné lieu à une résolution adoptée par le Sénat le 16 mars 2004 à l'initiative de la délégation).

Les principales missions de l'agence sont les suivantes :

- coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures ;

- assister les États membres pour la formation des gardes-frontières ;

- assister les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures ;

- fournir aux États membres l'appui nécessaire pour organiser des opérations conjointes d'éloignement d'étrangers en situation irrégulière.

Il s'agit d'une agence communautaire dotée de la personnalité juridique. Elle a son siège à Varsovie et son directeur exécutif est M. Ilkka Laitinen, de nationalité finlandaise. Un conseil d'administration, composé d'un représentant de chaque État membre et de deux représentants de la Commission européenne, est chargé du contrôle de son fonctionnement. Il procède notamment à la nomination du directeur exécutif sur proposition de la Commission, il adopte le projet de budget, ainsi que le programme de travail de l'agence. Au sein du conseil d'administration, chaque membre dispose d'une voix et les décisions sont prises, en règle générale, à la majorité absolue de ses membres.

Lors des discussions relatives à la création de cette agence, une difficulté est apparue concernant la base juridique et le statut de certains États. En effet, les mesures européennes concernant les contrôles aux frontières extérieures font partie de l'acquis de Schengen. Or, le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent pas pleinement aux accords de Schengen, tandis que deux États tiers, la Norvège et l'Islande, sont associés à l'espace Schengen en raison de leurs liens avec les autres pays scandinaves membres de l'Union européenne.

Saisi de la question, le service juridique du Conseil a rendu un avis, le 18 mars 2004, selon lequel le Royaume-Uni et l'Irlande ne pouvaient pas participer à la création de cette agence, étant donné que celle-ci constituait un développement de l'acquis de Schengen. Toutefois, parce que ces deux pays avaient exprimé le souhait de participer au fonctionnement de l'agence, et que cette demande avait reçu un accueil favorable de la part des autres États membres, il a été convenu de leur accorder un siège au sein du conseil d'administration, mais sans droit de vote, et de leur reconnaître la possibilité de participer à certaines opérations, notamment des opérations conjointes de retour, sous réserve de l'accord du conseil d'administration.

En ce qui concerne l'Islande et la Norvège, il a été convenu que ces deux États participeraient aux activités de l'agence sur la base d'un arrangement particulier entre la Communauté et ces deux États.

Le présent projet d'accord répond à cet objectif. Il prévoit la participation pleine et entière de la Norvège et de l'Islande aux activités de l'agence Frontex, avec toutefois certaines spécificités concernant notamment le droit de vote de ces deux pays au sein du conseil d'administration. Ainsi, l'Islande et la Norvège devront contribuer au budget de l'agence et reconnaître la compétence de la Cour de justice. Ces deux pays disposeront chacun d'un représentant au sein du conseil d'administration, mais avec des droits de vote limités. En effet, ce droit de vote ne pourra s'appliquer que dans quatre cas de figure :

- pour les activités de l'agence se déroulant aux frontières extérieures de ces deux États ou à proximité de celles-ci ;

- pour les activités spécifiques (comme par exemple les opérations de retours conjointes ou l'assistance opérationnelle en cas de crise) qui requièrent des ressources humaines ou des équipements techniques mis à disposition par l'Islande et/ou la Norvège ;

- en ce qui concerne l'analyse des risques qui les affectent directement ;

- en ce qui concerne les activités de formation, à l'exception du tronc commun.

La reconnaissance d'un droit de vote, même limité à deux États qui ne sont pas membres de l'Union européenne, constitue une nouveauté, même si ces deux États sont d'ores et déjà associés à l'espace Schengen. Des droits de vote plus étendus avaient été revendiqués par ces deux pays, soutenus par les autres pays scandinaves, mais cette revendication s'était heurtée aux réticences de certains États membres, qui craignaient que cette décision ne crée un précédent. À titre de compromis, une déclaration annexée au projet d'accord précise que la reconnaissance d'un droit de vote à ces deux pays ne saurait constituer un précédent juridique ou politique et que, en tout état de cause, ces droits de vote ne peuvent en aucune circonstance être exercés en ce qui concerne les décisions de nature réglementaire ou législative. Cette déclaration présente, en effet, une importance particulière, étant donné que la Suisse devrait adhérer prochainement aux accords de Schengen et que se posera la question des modalités de son association aux activités de l'agence Frontex.

Étant donné que ce projet d'accord vise uniquement à régler la question de l'association de la Norvège et de l'Islande aux activités de l'agence Frontex, la délégation a décidé de ne pas intervenir plus avant dans son examen, tout en appelant le Gouvernement à faire preuve d'une vigilance particulière sur la question de l'association de pays tiers aux mesures qui relèvent de l'acquis de Schengen.