Livre blanc sur la sécurité alimentaire

Des crises comme celles de l'encéphalite spongiforme bovine (ESB) ou de la dioxine, des scandales comme celui des boues d'épuration, et des interrogations liées par exemple aux organismes génétiquement modifiés ou aux hormones ont rendu le consommateur plus méfiant et plus exigeant en matière de sécurité alimentaire.

Dans ce contexte, la Commission européenne a fait de ce sujet l'une de ses principales priorités. C'est ce que traduit le Livre blanc publié en janvier dernier. Ce document est d'abord un message adressé à des citoyens inquiets. Il formule plus de 80 propositions pour assurer « un niveau élevé de protection de la santé humaine et des consommateurs ».

Il concerne tous les stades de la chaîne alimentaire, ce que résume une formule qui revient souvent dans les propos de la Commission : la sécurité de la ferme à la table.

Les propositions contenues dans ce document reposent notamment sur les principes directeurs suivants :

- le principe de responsabilité d'abord, qui doit conduire à définir clairement le rôle de toutes les parties prenantes à la chaîne alimentaire. C'est ainsi que les fabricants d'aliments pour animaux, les exploitants agricoles et les opérateurs doivent assumer la responsabilité primaire de la sécurité alimentaire, en assurant une production et une commercialisation de produits sains ; les Etats, et pas seulement ceux de l'Union européenne, doivent mettre en place des systèmes de surveillance et de contrôle que Bruxelles, en l'occurrence la Commission, évaluera par des inspections au niveau national. Enfin, on ne saurait oublier les consommateurs eux-mêmes qui, rappelle le Livre blanc, « doivent aussi être conscients qu'ils sont responsables des conditions dans lesquelles ils stockent, manipulent et préparent les aliments » ;

- autre principe directeur du Livre blanc : la traçabilité des aliments destinés aux humains et aux animaux ;

- la Commission insiste également sur l'analyse des risques, notion qui englobe l'évaluation (notamment par des avis scientifiques), la gestion (par la réglementation et le contrôle) et la communication des risques.

Ces principes étant posés, quelles sont les principales initiatives annoncées dans le Livre blanc ?

La plus remarquée lors de la publication du Livre blanc fut sans conteste la création d'une autorité alimentaire européenne. Outre ce point, les principales propositions formulées par la Commission dans son Livre blanc peuvent se résumer en trois impératifs : des aliments sains, des contrôles efficaces, des consommateurs éclairés.

1. La création d'une agence alimentaire européenne

On ne peut a priori que souscrire à cette proposition : un organisme dont l'excellence ne serait pas contestée et qui serait indépendant des intérêts industriels et nationaux permettrait, par des avis eux-mêmes incontestables, de rétablir la confiance du consommateur.

Encore faut-il éviter un transfert du pouvoir réglementaire à une autorité, aussi éminente soit-elle, dont la responsabilité ne pourrait être mise en jeu. Cela pose la question du champ de compétences de la future agence. Celle-ci devrait être appelée à donner des avis scientifiques, à communiquer avec le public, à récolter et analyser des informations (notamment pour permettre à la Commission et aux Etats de réagir efficacement en cas de crise), mais en aucun cas à gérer elle-même les risques. La gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes : c'est au Conseil, le cas échéant en codécision avec le Parlement européen, qu'il appartient de légiférer ; c'est à la Commission qu'il appartient d'exécuter la législation communautaire. Tout cela impose des choix, qui supposent certes une analyse scientifique, mais aussi une appréciation plus large des souhaits et des besoins de la société.

C'est pourquoi je vous propose de nous prononcer pour une délimitation des compétences de la future agence qui exclue la gestion des risques.

Autre problème soulevé par ce dossier : celui du siège de l'agence. Plusieurs villes sont déjà candidates : Helsinki, Parme, Barcelone. Plusieurs villes françaises sont également sur les rangs : Lyon, Lille, Rouen, Nantes. Je peux aujourd'hui vous annoncer que Caen devrait aussi faire acte de candidature. Je crois qu'il serait bon que le Gouvernement se prononce rapidement pour l'une des villes françaises candidates afin que notre pays ne perde pas toute chance d'accueillir l'agence. Cette idée est reprise dans la proposition de résolution que je vous soumets.

2. Des propositions pour garantir des aliments sains

Pour atteindre cet objectif, la Commission consacrera une part importante de son action à l'amélioration de la sécurité des aliments d'origine animale. Considérant que cette sécurité commence par une alimentation animale saine, elle formule les propositions suivantes :

- mettre en place un système d'agrément des installations de production de produits pour animaux ;

- mieux lutter contre les zoonoses, c'est-à-dire ces maladies telles que la salmonellose ou la listériose qui peuvent être transmises à l'homme par des aliments contaminés. Cela passe notamment par la poursuite et même le renforcement des programmes d'éradication existants. Cela suppose bien entendu que l'on s'en donne les moyens, car cela coûte cher d'abattre un troupeau ;

- définir clairement les matériaux qui peuvent ou ne peuvent pas être utilisés dans la production d'aliments pour animaux. Aujourd'hui, il existe déjà une liste de produits interdits. Il conviendrait à tout le moins de la compléter rapidement, ne serait-ce que pour la mettre à jour. Mais, la Commission propose d'aller ensuite plus loin en établissant, non plus une liste des produits interdits, mais une liste positive qui énumérerait les produits autorisés pour l'alimentation des animaux. Cette idée semble rencontrer un certain scepticisme de la part des Etats qui considèrent qu'une liste positive devrait sans cesse être complétée pour tenir compte de l'apparition de nouveaux produits. Je dois admettre ne pas comprendre cette perplexité. D'abord, parce que la question de la mise à jour se pose autant pour une liste négative que pour une liste positive : pour chaque nouveau produit, il faut se poser la question de ses conséquences sur la santé. Ensuite, parce qu'il me semble que, tant que l'on n'a pas la réponse à cette question, tant que l'on ne sait pas avec suffisamment de certitude si un produit est sain, il vaut mieux ne pas l'autoriser. S'abstenir lorsque l'on ne dispose d'aucun renseignement, n'est-ce pas le premier impératif du fameux principe de précaution ? D'où ma proposition d'appeler de nos voeux l'établissement, d'ici quelques années, d'une liste énumérant les produits susceptibles de composer les aliments pour animaux.

Sur un plan plus général que les seuls aliments d'origine animale, on peut également mentionner, toujours pour assurer des aliments sains, l'annonce dans le Livre blanc d'un projet de règlement sur l'hygiène alimentaire. Cette intention a d'ailleurs été concrétisée par l'adoption d'une proposition que nous avons reçue cet été, sur la base de l'article 88-4 de la Constitution, sous la référence E 1529. Au-delà d'une codification de multiples textes existants, le futur règlement devrait rendre les opérateurs totalement responsables de la sécurité des aliments qu'ils produisent. En d'autres termes, chaque opérateur devra identifier les points critiques pour la sécurité alimentaire et adopter des procédures prouvant qu'il en maîtrise les risques.

Lorsque je me suis rendu à Bruxelles, au printemps dernier, j'ai attiré l'attention de la Commission sur deux difficultés susceptibles de résulter de ce texte. La première concernait le sort des PME qui n'ont pas forcément la possibilité de s'auto-contrôler par la nomination d'un « Monsieur » ou d'une « Madame Qualité ». La seconde difficulté concernait les fabrications traditionnelles du type « fromages au lait cru » ou « rillettes » : l'opinion française aurait, à juste titre, mal accueilli un dispositif qui les aurait menacées. C'est donc avec soulagement que j'ai constaté que l'article 4 de la proposition de règlement prenait en compte ces objections en autorisant les Etats à accorder des exemptions, notamment pour prendre en considération les méthodes de productions traditionnelles. Il s'agit de deux points essentiels, sur lesquels nous devons, me semble-t-il, rester vigilants. Il ne serait pas mauvais que nous le mentionnions dans une proposition de résolution.

3. Des propositions pour améliorer les contrôles

Toutes les décisions que pourront prendre les autorités européennes et nationales se révéleront vaines si des contrôles efficaces ne sont pas mis sur pied. Tel est également l'un des objectifs de la Commission. Il s'agit de faire en sorte que tous les maillons de la chaîne de production alimentaire fassent l'objet de contrôles officiels. Pour ce faire, constatant les lacunes de certains systèmes nationaux de contrôle, la Commission envisage une harmonisation par la définition d'un cadre communautaire.

Pour l'heure, les choses n'ont guère avancé en ce domaine. Cela me paraît révélateur de l'optimisme de la Commission qui a prévu, pour la mise en oeuvre du Livre blanc, un calendrier certainement trop serré.

4.  Des propositions pour améliorer l'information des consommateurs

Enfin, la sécurité alimentaire passe par des consommateurs éclairés. Il importe donc que ceux-ci reçoivent des informations précises pour pouvoir choisir en toute connaissance de cause.

Cela soulève d'abord la question de l'étiquetage, et notamment de ce que l'on appelle l'étiquetage quantitatif des ingrédients. La Commission souhaite en effet que tous les ingrédients entrant dans la composition d'un aliment soient indiqués, ainsi que la part exacte qu'ils prennent dans la composition. Il n'y a pourtant pas de lien entre l'indication des quantités et la sécurité alimentaire : préviendra-t-on mieux les cas d'ESB en sachant que tel produit entre à hauteur de 1,2 % plutôt que de 1,5 % dans la composition d'un aliment ? Par ailleurs, la quantité d'un même ingrédient dans un aliment peut varier d'un jour à l'autre : ainsi, selon l'évolution des cours, le fabricant peut décider de substituer telle pulpe à telle autre. Enfin, une indication exacte du contenu d'un aliment poserait des problèmes au regard du secret de fabrication. Il faut donc se méfier de certaines fausses bonnes idées. Le mieux étant l'ennemi du bien, on peut se demander si une solution moins rigide ne serait pas préférable. Je pense à une indication par fourchette - sans jeu de mot - qui consisterait par exemple à citer les produits entrant dans la composition pour moins de 2 %, ceux contenus entre 2 et 5 %, entre 5 et 10 % etc. Je vous suggère donc que nous préconisions cette solution en demandant que l'étiquetage quantitatif des ingrédients se fasse par catégorie et ne conduise pas à l'obligation d'indiquer le pourcentage exact de chaque ingrédient.

Un autre aspect important de l'information des consommateurs a trait aux allégations. Il y a d'un côté les allégations dites fonctionnelles, sur les effets supposés bénéfiques d'un aliment pour une fonction corporelle (du genre « bon pour la digestion ») et, d'un autre côté, les allégations dites nutritionnelles, qui décrivent la présence, l'absence ou le niveau d'un aliment (du genre « sans gluten »). Il convient évidemment d'éviter que de telles allégations induisent le consommateur en erreur. D'où l'intention de la Commission de réfléchir à une éventuelle réglementation communautaire, mais, là encore, on attend des propositions concrètes.

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J'en ai terminé avec la présentation des grandes lignes du Livre blanc. L'importance du sujet me paraît justifier que nous prenions une position officielle. Reste à savoir sous quelle forme. J'avais initialement pensé à des conclusions, lesquelles n'auraient porté que sur le Livre blanc. Mais les points sur lesquels je vous propose de nous prononcer ne seront pas tranchés avant plusieurs mois, pour ne pas dire plusieurs années (à l'exception du débat sur l'étiquetage quantitatif, qui pourrait être clos en novembre). La commission permanente compétente - la commission des affaires économiques - aurait donc, si nous la saisissions et si elle l'estimait utile, largement le temps d'instruire une proposition de résolution. Or, il me semble souhaitable que le Sénat bénéficie de son expertise. Par ailleurs, il est de notre devoir d'attirer l'attention de la commission des affaires économiques sur le fait que, contrairement aux apparences, le document E 1529 ne se limite pas à une codification à droit constant. C'est pour cela que je vous soumets une proposition de résolution, laquelle porte non seulement sur le Livre blanc, mais aussi sur le E 1529.