Communication de la Commission « Proposition de lignes directrices pour les politiques de l'emploi des Etats membres en 2000 »

Emploi et travail

Lignes directrices pour les politiques de l'emploi


Proposition E 1306 - COM (99) 441 final

(Réunion du 3 novembre 1999)

En mai dernier, la délégation a adopté un rapport sur la politique européenne de l'emploi, préparé par M. Jean-Pierre Fourcade. La communication que je vous présente aujourd'hui s'inscrit dans la continuité de ce rapport.

La donnée de base de la politique européenne de l'emploi est la grande diversité des marchés du travail au sein de l'Union, même si des éléments de convergence existent. Compte tenu de cette situation, l'effort européen pour l'emploi prend la forme, calquée sur la surveillance multilatérale des politiques économiques, d'une coordination des politiques nationales de l'emploi autour d'orientations communes, baptisées « lignes directrices pour l'emploi ».

Les « lignes directrices » sont réexaminées chaque année. En mai dernier, le rapport de la délégation a fait le point sur les lignes directrices pour 1999, et a abordé les conséquences, pour la politique européenne de l'emploi, de ce fait nouveau qu'était l'entrée en vigueur de l'euro.

Je rappelle que nous avions alors tiré deux grandes conclusions :

- la première était la pertinence des « lignes directrices », qui apparaissaient bien adaptées à la problématique de l'emploi en Europe. Il s'agissait désormais de les appliquer avec plus de détermination, notamment dans le cas de la France qui paraissait quelque peu en retrait vis-à-vis de certaines orientations essentielles retenues par le Conseil, en particulier l'allégement des charges, l'assouplissement des réglementations et la réforme des formations initiales ;

- la deuxième était que l'entrée en vigueur de l'euro rendait nécessaire un renforcement de la capacité d'adaptation des marchés du travail. En effet, dans un régime d'union monétaire comme la « zone euro », les Etats ne disposent plus de certains instruments pour faire face à une situation où la compétitivité de leur économie est gravement affectée : ils ne peuvent réagir par une dépréciation du change, ou par des mesures de politique monétaire, puisque ces leviers leur échappent. Lorsque l'on est en présence d'un choc économique concernant l'ensemble de la zone euro (choc dit « symétrique »), la difficulté n'est pas insurmontable, car il est possible de prendre des mesures à l'échelle de cette zone, sans provoquer de divergence très prononcée entre les économies qui y participent. Mais en cas de choc économique frappant une partie de la zone seulement, voire un Etat membre seulement, (choc dit « asymétrique ») la situation est différente : c'est le marché du travail qui doit supporter le poids de l'ajustement. Pour qu'il puisse le faire, il faut qu'il n'ait pas un fonctionnement trop rigide : sinon, le choc économique se traduira directement par une augmentation du chômage. L'entrée en vigueur de l'euro appelle donc un effort d'assouplissement des marchés du travail, et plus généralement une meilleure capacité d'adaptation de ces marchés.

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Depuis ce rapport du printemps dernier, deux éléments nouveaux sont intervenus, justifiant cette communication qui constitue en quelque sorte une actualisation de nos précédents travaux.

1) Le rapport sur l'emploi de la Commission européenne

Le premier élément est que la Commission européenne a présenté son rapport sur l'emploi pour 1999. Il s'agit d'un document important, pour deux raisons :

- d'une part, il examine l'évolution de l'emploi dans l'ensemble de l'Union européenne et fait le point sur l'action menée par chaque Etat membre pour traduire dans un « plan national » les orientations retenues par les lignes directrices pour l'emploi ;

- d'autre part, il sert de base aux travaux du Conseil pour l'élaboration de nouvelles lignes directrices.

Quels sont les principaux enseignements de ce rapport de la Commission européenne ?

Tout d'abord, à l'échelle de l'Union, la situation de l'emploi s'améliore. En 1998, le nombre de personnes ayant un emploi a augmenté globalement de 1,8 million ; ce nombre a augmenté dans tous les Etats membres.

Il est à noter que, malgré cela, le nombre d'emplois reste encore inférieur à ce qu'il était en 1991 ; les effets de la crise des années 1992-1994 n'ont donc pas encore été complètement effacés. Le taux d'emploi au sein de l'Union (nombre des personnes ayant un emploi par rapport à la population en âge de travailler) reste donc médiocre, à 61 % : en particulier, le taux d'emploi des personnes âgées de 50 à 64 ans est seulement de 47,6 % ; il est particulièrement faible après l'âge de 55 ans (36,6 %).

Le taux de chômage a nettement diminué en 1998 et cette baisse s'est poursuivie dans la première moitié de 1999. En 1998, le taux de chômage dans l'Union est passé en dessous de la barre des 10 % (il a atteint en moyenne 9,9 % contre 10,6 % en 1997). En juillet 1999, le taux de chômage dans l'Union est tombé à 9,3 %, ce qui, en nombre absolu, représente un peu moins de 16 millions de personnes.

La baisse du chômage a concerné dans les mêmes proportions les hommes et les femmes, et a profité particulièrement aux jeunes de moins de 25 ans ; en revanche, le nombre de chômeurs de longue durée n'a pas diminué et a même légèrement augmenté, ce qui montre que les chômeurs de longue durée ont la plus grande difficulté à trouver un emploi, même lorsque le contexte économique devient plus favorable.

Il est à noter que l'amélioration de l'emploi a été plus ou moins marquée selon les Etats membres. L'augmentation a été particulièrement forte (supérieure à 2 %) dans sept pays : le Danemark, l'Irlande, le Luxembourg, l'Espagne, la Finlande, les Pays-Bas et le Portugal ; en revanche, l'augmentation a été très faible en Allemagne, en Italie et en Grèce. La France, avec une augmentation de 1,3 %, est en tête du groupe intermédiaire, qui comprend également l'Autriche, la Belgique, le Royaume-Uni et la Suède.

Les taux de chômage restent très différents selon les Etats membres. Si l'on considère les derniers chiffres disponibles, qui concernent le mois de juillet 1999, le taux de chômage est faible, voire très faible, dans sept pays : le Luxembourg (2,8 %), les Pays-Bas (3,2 %), l'Autriche (4,3 %), le Danemark (4,5 %), le Portugal (4,5 %), le Royaume-Uni (6,1 %) et la Suède (6,8 %) ; il reste élevé en Belgique (9 %), en Allemagne (9,1 %), en Finlande (9,8 %), en Grèce (10 %), en France (11 %), en Italie (12 %) et en Espagne (15,9 %). On voit que la France se situe plutôt mal dans ce tableau, avec un taux de chômage supérieur à la moyenne communautaire (qui est de 9,3 %).

Cela conduit aux quelques observations que fait la Commission européenne, dans ce même rapport, sur la situation de l'emploi en France. La Commission résume elle-même son propos de la manière suivante :

« Le net décollage de la croissance économique observé en 1997 s'est poursuivi en 1998, avec une hausse du produit intérieur brut (PIB) de 3,2 % et une forte croissance de l'emploi atteignant 1,3 %. Bien qu'ayant augmenté, le taux d'emploi, à 60,8 %, reste en dessous de la moyenne de l'Union européenne. Les taux d'emploi des travailleurs les plus âgés sont toujours particulièrement faibles. L'écart hommes-femmes en matière d'emploi est important, même s'il reste inférieur à la moyenne de l'UE. Le chômage (11,7 % en 1998) diminue, mais continue de dépasser la moyenne de l'UE. À 5,1 %, le chômage de longue durée reste élevé. Le chômage des jeunes a reculé, mais le passage de l'école au monde du travail demeure difficile.

« Le Plan d'action national (PAN) français de 1999 poursuit et renforce la stratégie conçue en 1998. Il vise à augmenter le potentiel de croissance, à renforcer l'intensité en emplois de la croissance, et à faire profiter toute la population des bénéfices de celle-ci. Cependant, sur de nombreux sujets problématiques, tels que la participation des catégories les plus âgées, seule une première ébauche d'action a été entreprise et les mesures adoptées pour renverser la tendance à la retraite anticipée ne sont pas encore suffisantes. Enfin, les problèmes rencontrés par les jeunes devraient être abordés de manière plus efficace. »

2) Les recommandations par Etat membre et le projet de lignes directrices pour l'année 2000

A la suite de son rapport sur l'emploi en Europe, la Commission européenne a présenté deux autres textes.

Le premier concerne les recommandations à adresser aux Etats membres.

Je mentionnerai seulement les recommandations prévues pour la France. Elles sont au nombre de quatre :

- la France est invitée à reconsidérer les régimes de prestations existants, notamment ceux qui favorisent les départs en retraite anticipée, afin d'inciter les travailleurs les plus âgés à rester plus longtemps dans la vie active. La Commission justifie cette recommandation par le faible taux d'emploi, en France, des travailleurs de plus de 55 ans : ce taux, qui est de 29 %, est en effet largement inférieur à la moyenne européenne.

- la France est par ailleurs invitée à réduire les charges administratives en vue d'exploiter le potentiel de création d'emplois dans le secteur des services, y compris en s'appuyant sur les mesures prises pour donner de nouvelles perspectives d'emploi pour les jeunes. La Commission souligne que l'emploi dans le secteur des services n'occupe en France que 40 % des personnes en âge de travailler, soit dix points de moins que la moyenne des Etats membres les plus avancés dans le développement des services.

- la France est également invitée à poursuivre les efforts destinés à réduire la pression fiscale sur le travail, notamment sur le travail non qualifié et peu rémunéré. La Commission fait valoir à cet égard que la France connaît un taux de chômage élevé, dépassant de près de deux points la moyenne européenne, et que les coûts salariaux indirects dans notre pays sont supérieurs à la moyenne européenne ;

- enfin, la France est invitée à « renforcer le partenariat social en vue d'adopter une approche globale en matière de modernisation de l'organisation du travail ». Par cette phrase sibylline, la Commission semble souhaiter que la réduction du temps de travail -sur laquelle elle ne se prononce pas- soit l'occasion d'une large négociation sur l'organisation du travail.

Le deuxième texte présenté par la Commission est un projet de « lignes directrices » pour l'année 2000. Ce document a été soumis aux deux assemblées sous le numéro E 1306.

Je n'évoquerai que très brièvement ce texte, puisque la Commission propose, pour l'essentiel, de reconduire les lignes directrices pour 1999, sous réserve de plusieurs améliorations rédactionnelles ; les modifications de fond qui sont suggérées ne portent que sur trois points :

- la Commission souhaite mettre l'accent sur le rôle que devraient jouer les services publics locaux de l'emploi dans l'identification des possibilités d'emploi locales et dans l'amélioration du fonctionnement des marchés du travail locaux ;

- la Commission insiste particulièrement sur la nécessité de lancer des processus de négociation entre partenaires sociaux sur la modernisation de l'organisation du travail, en accordant une place importante aux questions relatives au temps de travail et à la formation ;

- enfin, la Commission souligne la nécessité de faciliter la réintégration dans la vie active rémunérée après une période d'interruption d'activité, en offrant des formations adaptées et en veillant à ce que les systèmes d'imposition et d'indemnisation ne freinent pas cette réintégration.

Ces trois modifications, qui paraissent judicieuses, ne modifient pas l'esprit des lignes directrices.

Le Sénat s'est prononcé, en décembre dernier, sur les lignes directrices pour 1999. Dans la mesure où les nouvelles lignes directrices ne modifient pas de manière très importante le texte sur lequel le Sénat s'est prononcé, il ne me paraît pas indispensable de déposer une nouvelle proposition de résolution.

En revanche, je crois que les deux autres documents que j'ai mentionnés sont des textes importants :

- tout d'abord, le rapport sur l'emploi contient de nombreuses données statistiques et permet d'établir des comparaisons ;

- ensuite et surtout, le document sur les recommandations à adresser aux Etats membres me paraît important. En effet, c'est la première fois qu'est mise en oeuvre cette procédure de recommandation aux Etats membres en matière d'emploi (procédure prévue par le traité d'Amsterdam) ; de plus, les recommandations adressées à la France sont d'une grande portée et vont à l'encontre de certaines idées reçues.

Ces deux documents n'ont pas été soumis au Sénat dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Nous ne pouvons donc pas déposer de proposition de résolution à leur sujet. Mais je crois que nous pourrions décider d'attirer l'attention de la commission des affaires sociales sur ces deux documents, notamment dans l'optique des débats qui vont avoir lieu au Sénat sur la loi de finances sociales, puis sur le budget de l'Etat.

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A l'issue de la communication de M. James Bordas, la délégation a chargé son président d'attirer l'attention de la commission des Affaires sociales sur :

- le document COM (1999) 445 final (recommandation de la Commission pour des recommandations du Conseil concernant la mise en oeuvre des politiques de l'emploi des Etats membres) ;

- le document SEC (1999) 1386 final (projet de rapport conjoint sur l'emploi).