Proposition de règlement (CE, Euratom) du Conseil instituant un office européen d'enquêtes antifraude

Le Parlement a été saisi, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, le 24 décembre 1998, d'une proposition de règlement du Conseil instituant un office européen d'enquêtes antifraude (E 1198). Le Conseil d'Etat a en effet estimé que, en tant qu'il organise l'information du Parlement européen et du Conseil sur les fonds communautaires, ce texte relèverait en droit interne du domaine législatif.

Cette proposition de règlement fait suite au rapport spécial de la Cour des comptes européenne qui a procédé à l'audit, l'année dernière, de l'Unité de Coordination de la Lutte Antifraude de la Commission européenne (UCLAF) et critiqué, entre autres, le travail de la Commission dans sa lutte contre la corruption interne. Elle répond en outre à une demande qui avait été formulée par le Parlement européen.

Toutefois, la proposition d'origine de la Commission a été elle-même très fortement critiquée, -et avant même la démission de la Commission- par le Parlement comme par le Conseil.

Le Parlement a en effet estimé qu'elle marquait un pas en arrière du fait, d'une part, qu'elle fragmenterait les compétences en matière de lutte contre la fraude et, d'autre part, qu'elle ne permettrait pas un droit d'enquêtes autonomes en matière de contrôle interne. De plus, l'ensemble des délégations des Etats a manifesté, au sein du Conseil, une nette opposition au texte proposé par la Commission.

Lors de sa réunion du 15 mars 1999, le Conseil ECOFIN a ainsi approuvé des conclusions dans lesquelles il a estimé que les fraudes et irrégularités commises à l'intérieur comme à l'extérieur des institutions européennes doivent « faire l'objet d'une tolérance zéro » et il a appelé à ce que les moyens les plus efficaces d'améliorer la lutte contre la fraude soient recherchés.

Le Conseil a également indiqué qu'il estimait urgent que l'efficacité de l'Unité de Coordination de la Lutte contre la Fraude (UCLAF) soit renforcée et qu'il était d'avis que les pouvoirs d'enquête de l'UCLAF soient étendus à toutes les institutions européennes.

La négociation entre le Conseil et le Parlement européen a alors repris sur la base d'un nouveau projet (COM (1999) 140 final) en date du 17 mars 1999 et comportant une proposition modifiée de règlement du Conseil relatif aux enquêtes effectuées par l'Office de lutte antifraude, un projet d'accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes effectuées par l'Office de lutte antifraude, et un projet de décision de la Commission instituant un Office de lutte antifraude, (OLAF).

A la suite d'un accord intervenu le 15 avril 1999 dans le cadre d'un groupe à haut niveau réunissant le Conseil, la Commission et le Parlement européen, le comité budgétaire du Conseil et la commission du contrôle budgétaire du Parlement, ont entériné, le 20 avril dernier, un texte de compromis sur l'Office de lutte antifraude. La commission du contrôle budgétaire du Parlement européen a également adopté à l'unanimité, le 20 avril, le rapport de M. Herbert Bösch (PSE, député autrichien), et donné son feu vert à la création rapide d'un office de lutte antifraude.

Le collège des commissaires a entrepris, le 21 avril, la mise au point d'une proposition modifiée de règlement ainsi qu'un projet de décision interne instituant l'Office. La Commission a adopté ces deux textes lors de sa réunion du 28 avril en vue de son approbation par le Parlement européen en assemblée plénière lors de sa session de mai, puis par le Conseil Ecofin le 25 mai prochain.

Cette adoption rapide est maintenant rendue possible par le nouvel article 280 du Traité d'Amsterdam qui est entré en vigueur à compter du 1^er mai 1999, et qui porte sur la nouvelle procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil.

En outre, pour compléter le dispositif, un accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne sera adopté. Toutes les autres institutions et organes sont invités à adhérer à cet accord, qui précisera les modalités d'enquêtes de l'OLAF en leur sein. Le cadre nécessaire pour le démarrage de l'OLAF devrait être prêt pour le 1^er juin 1999.

Je voudrais sur ce point souligner les inconvénients de la nouvelle procédure de codécision. Si le Parlement européen, comme c'est le cas en l'espèce, décide d'adopter la proposition communautaire en une seule lecture, dès l'instant où un compromis est intervenu en amont entre les trois institutions dans le cadre d'un groupe à haut niveau, la capacité d'intervention des Parlements nationaux est réduite considérablement du fait de l'accélération des procédures.

En l'occurrence, la nouvelle version -radicalement différente de la version d'origine, qui est datée du 20 avril- nous a été communiquée le 23 avril ; le Conseil devant l'adopter formellement le 25 mai, le temps qui nous était laissé pour l'examen de cet acte par ailleurs très important, aura été d'un mois. Mais, dans la réalité, la situation est encore plus grave puisque l'accord s'est conclu entre les représentants du Conseil, de la Commission et du Parlement européen le 20 avril, c'est-à-dire avant la publication de l'acte lui-même.

Nous sommes donc dans une situation où notre capacité d'intervention est rigoureusement inexistante. Je pense que ce cas risque maintenant de se renouveler fréquemment avec la nouvelle procédure de codécision. Il me semble que nous pourrions faire connaître au Gouvernement notre émotion sur ce contournement de fait des dispositions de l'article 88-4 de la Constitution.

Concernant la nouvelle version du 20 avril relative à la création d'un Office européen de lutte antifraude (OLAF), avant d'aborder le contenu même du projet et de vous faire part des remarques qu'il m'inspire, je crois nécessaire de rappeler le bilan de la lutte contre la fraude qui a été établi par le comité d'experts indépendants et préciser les orientations qu'a fixées le Conseil pour ce nouvel organe.

I - Le bilan de la lutte contre la fraude établi par le comité d'experts indépendants désigné par le Parlement européen

Le 15 mars 1999, un Comité d'experts indépendants désigné par le Parlement européen a rendu public un premier rapport très sévère sur « les allégations de fraude, de mauvaise gestion et de népotisme à la Commission européenne ». Ce rapport a entraîné la démission de la Commission.

Concernant les enquêtes administratives et disciplinaires, le Comité d'experts indépendants a conclu de la manière suivante :

« Afin de découvrir des irrégularités ou des fraudes, les enquêtes administratives sont une procédure informelle que la Commission utilise souvent, surtout lorsque des fonctionnaires de rang élevé sont en cause. Elles sont en général confiées à un Directeur Général en exercice, parfois à un groupe de trois. Bien que conscient de l'intérêt qu'il peut y avoir à rassembler de cette façon des éléments solides en vue d'une éventuelle procédure disciplinaire, le Comité met en garde contre leur multiplication et l'usage qui en est fait. En effet, il a constaté qu'elles étaient souvent déclenchées trop tard et duraient trop longtemps, pour des résultats parfois faibles. Parfois même elles dissuadent de passer à la procédure disciplinaire.

Les procédures disciplinaires sont rares, bien que le Comité ait constaté un accroissement récent de leur nombre. Il a rencontré des cas où elles auraient dû être engagées, et ne l'ont pas été. Cela concerne notamment des fonctionnaires de rang très élevé, auxquels a été appliqué, généreusement et sans hésitations, l'article 50 du statut (retrait d'emploi dans l'intérêt du service), ce qui leur a permis de partir la tête haute, munis d'une confortable indemnité.

En deuxième lieu, les poursuites disciplinaires sont tardives et lentes. Cette constatation rejoint ce qui est écrit plus haut au sujet des faiblesses du contrôle financier, de l'audit interne, de l'UCLAF, des enquêtes administratives, et du mélange de leurs activités. Le repérage des responsabilités individuelles est mal assuré au sein de la Commission et de ses services.

Enfin, les conseils de discipline proposent des sanctions trop légères, que l'AIPN hésite à aggraver, comme elle en a pourtant le droit. Le Comité considère que l'impossibilité dans laquelle l'Administration se trouve de présenter son point de vue au sein du Conseil de discipline, et la grande complexité du barème des sanctions prévues par le statut mériteraient d'être examinées.

La Commission manque d'une procédure interne, simple, rapide et pratique pour fixer les responsabilités en matière d'irrégularités, et de fraudes éventuellement consécutives, commises par ses propres fonctionnaires. Le Comité a constaté cette lacune dans la plupart des dossiers qu'il a examinés. Il serait donc souhaitable que, dans leurs conclusions, les rapports d'audit fassent plus systématiquement place à l'avenir à l'évaluation des performances individuelles. Si cette évaluation était franchement négative, un comité administratif indépendant, comprenant un représentant de l'audit interne, pourrait proposer à l'AIPN les suites appropriées.

La responsabilité des commissaires, ou de la Commission dans son ensemble, ne peut être une idée vague, une notion irréaliste dans la pratique. Elle doit aller de pair avec un exercice permanent de « responsabilisation ». Chacun doit se sentir comptable de ce qu'il gère.

A travers les études menées par le Comité, il a été trop souvent constaté que le sens de la responsabilité est dilué dans la chaîne hiérarchique. Il devient difficile de trouver quelqu'un qui ait le moindre sentiment d'être responsable. Or, ce sentiment de responsabilité est essentiel. On doit le trouver, en premier lieu, auprès des commissaires et de leur collège. La tentation de vider la notion de responsabilité de tout contenu effectif est dangereuse. Cette notion constitue la manifestation ultime de la démocratie. »

II - La position de principe du Conseil

Après avoir écarté le premier projet d'Office qui avait été présenté le 24 décembre 1998 par la Commission, le Conseil Ecofin a précisé, dans les conclusions de sa séance du 15 mars 1999, sa conception de ce que devait être le nouvel Office de lutte antifraude.

III - Le projet actuel relatif a la création d'un Office de lutte antifraude

Le projet du 20 avril 1999, tel qu'il résulte des dernières négociations conduites par le groupe à haut niveau du Conseil, de la Commission et du Parlement européen, porte sur les principaux points suivants.

IV - Les observations sur le contenu du projet

Après les auditions de MM. Pierre Joxe, premier président de la Cour des Comptes, Jean-Pierre Bonin, conseiller référendaire, et Jean-François Bernicot, membre français de la Cour des Comptes des Communautés européennes, je crois important de souligner quelques observations de fond. Elles portent sur les enquêtes externes, sur les conditions de nomination du directeur et sur la composition du comité de surveillance, sur l'intervention de l'Office dans les institutions autres que la Commission et sur le risque de chevauchement des compétences entre la Cour des Comptes des Communautés européennes et l'Office.

a) Les enquêtes externes

Le projet de règlement permet à l'Office d'exercer l'ensemble des compétences dévolues à la Commission pour effectuer des contrôles et vérifications sur place dans les Etats membres, en vue de rechercher les irrégularités conformément au règlement du Conseil du 18 décembre 1995 relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.

Déjà à l'occasion de l'examen de ce règlement du 18 décembre 1995, la délégation avait émis un certain nombre de remarques sur les enquêtes menées dans les Etats membres par les enquêteurs de la Commission. Ces remarques s'inscrivaient dans une préoccupation de respect de la subsidiarité. C'est pourquoi -et pour rester en cohérence avec notre position de 1995-, nous ne pouvons que souligner la nécessité que les enquêtes externes menées par l'OLAF s'effectuent en liaison avec les autorités nationales. Cette remarque concerne plusieurs considérants du projet actuel de règlement où la prise en compte de la subsidiarité est insuffisante (considérants n° 9, 13, 16).

Certes le dernier considérant (n° 21) indique « que le présent règlement ne diminue en rien les compétences et responsabilités des Etats membres pour prendre les mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés ; que, dès lors, l'attribution de la fonction d'effectuer des enquêtes administratives externes à un Office indépendant respecte pleinement le principe de subsidiarité énoncé à l'article 3B du traité CE... ». Mais cette déclaration n'est étayée par aucune preuve, ni par aucun mécanisme qui permettrait de faire jouer le principe de subsidiarité.

Je regrette ainsi que l'article 3 du règlement - qui porte sur les enquêtes externes - ne mentionne pas expressément que les contrôles et vérifications sur place dans les Etats membres sont effectuées en liaison avec les Etats. A tout le moins, le respect du principe de subsidiarité devrait conduire à l'inscription dans le texte du principe de la collaboration de l'OLAF avec les organismes de contrôle compétents des Etats membres (cours des comptes ou organes d'investigations financières nationaux), ne serait-ce que pour éviter la mise en oeuvre de contrôles parallèles débouchant sur des enquêtes qui se chevaucheraient et pourraient aboutir à des incohérences de procédure et de résultat.

De même, concernant les enquêtes dans les Etats membres (paragraphe 6 de l'article 6), je trouve insuffisante la rédaction qui se borne à mentionner que « les Etats membres veillent à ce que leurs autorités compétentes, en conformité avec les dispositions nationales, prêtent le concours nécessaire aux agents de l'Office pour l'accomplissement de leur mission » ; dans le cadre de la subsidiarité, l'accord préalable des Etats membres me semble indispensable.

De même, dans ce même article 6, la formule selon laquelle « les agents de l'Office adoptent, au cours des contrôles et des vérifications sur place, une attitude en accord avec les règles et usages qui s'imposent aux fonctionnaires de l'Etat membre concerné » me semble peu fidèle à notre conception de l'Etat de droit. Il me semblerait plus conforme aux règles juridiques qui s'imposent dans nos Etats de faire référence aux principes du droit en vigueur dans l'Etat membre concerné. D'ailleurs l'article 9 qui porte sur le rapport d'enquête et les suites des enquêtes va, lui, plutôt dans le sens de mes observations, puisqu'il indique que « ces rapports sont établis en tenant compte des exigences de procédure prévues par la loi nationale de l'Etat membre concerné ».

b) La nomination du directeur et la composition du comité de surveillance

Le projet de règlement prévoit que le directeur est nommé après appel à candidatures, mais que cet appel est publié, « le cas échéant », au Journal Officiel. Cette rédaction est pour le moins étonnante, car c'est la publication au Journal Officiel de l'appel à candidatures qui seul peut garantir que la nomination du directeur ne résulte pas d'une manoeuvre au sein d'une ou de plusieurs institutions.

Concernant le comité de surveillance, le projet indique « qu'il est composé de cinq personnalités extérieures indépendantes, réunissant les conditions d'exercice dans leurs pays respectifs de hautes fonctions en rapport avec les domaines d'activité de l'Office. Ils (elles) sont nommé(e)s d'un commun accord par le Parlement européen, le Conseil et la Commission ». Cette formule me semble peu rigoureuse ; cette habitude du Parlement européen de désigner des « personnalités extérieures indépendantes » me semble critiquable, car elle affaiblit les dispositions du traité et peut conduire à de vraies dérives.

Il pourrait sembler plus conforme à la rigueur qui est recherchée, par le Conseil comme par le Parlement européen, d'indiquer clairement que ce comité est composé, par exemple, de représentants de la Cour des Comptes des Communautés européennes, de la Cour de Justice des Communautés européennes et des Cours des comptes ou organismes de contrôle des Etats membres.

c) L'intervention de l'Office de lutte antifraude dans les institutions autres que la Commission européenne

Il est prévu que l'Office pourra, de sa propre initiative ou sur demande des institutions et organismes concernés, opérer dans lesdites institutions et organismes.

Mais il se trouve que l'OLAF est un organe de la Commission, et que le dernier alinéa du paragraphe 1 de l'article 7 du traité d'Amsterdam  dispose que : « Chaque institution agit dans la limite des attributions qui lui sont conférées par le présent traité ».

Si rien ne s'oppose à ce qu'une institution demande à une autre d'intervenir dans ses propres affaires, il paraît difficile qu'un organe dépendant d'une institution puisse intervenir dans les affaires d'une autre, a fortiori contre son gré. Or c'est ce que permet la procédure d'autosaisine.

A la rigueur, dans la mesure où la création de l'OLAF est effectuée en vertu de la procédure de codécision, on peut soutenir que, en adoptant la proposition de la Commission, le Conseil et le Parlement ont implicitement, mais nécessairement, autorisé celle-ci, via l'OLAF, à venir les inspecter sans leur consentement. Mais la Cour de Justice et la Cour des Comptes ne sont pas impliquées par la procédure de codécision (sinon par le moyen d'un simple avis de la Cour des Comptes), et le règlement met donc en cause leur indépendance sans qu'elles aient eu à y consentir.

Ne serait-il pas plus simple de dire que si l'Office a l'intention de mener une enquête dans une institution autre que la Commission et les organismes qui en dépendent, il en fait part à cette institution par un courrier motivé, lequel, s'il reçoit une réponse négative ou s'il ne reçoit pas de réponse dans un délai d'un mois, est publié (avec la réponse négative le cas échéant) dans le rapport annuel de l'OLAF ?

d) Le risque de chevauchement des compétences entre la Cour des Comptes des Communautés européennes et l'Office de lutte antifraude

Le règlement ne règle pas la question du partage des compétences entre la Cour des Comptes des Communautés européennes et l'OLAF. Faute de dispositions dans ce sens qui risqueront de perturber le travail d'audit de la Cour des Comptes, il serait sans doute souhaite que l'OLAF s'intéresse à des dossiers ponctuels, sur la base de présomptions de fraude dont il a eu connaissance.

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En définitive, le projet de règlement sur l'OLAF est un règlement très important et je ne peux à nouveau que regretter la précipitation avec laquelle il sera adopté par le Conseil.

Compte tenu des délais que le Conseil a retenu, nous n'avons donc plus aucune possibilité de nous prononcer dans le cadre d'une proposition de résolution. Il me semble cependant que nous devons faire connaître notre insatisfaction.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter des conclusions reprenant les remarques que je viens d'exposer.