Séance du 19 mai 2016

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures trente.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. J’informe le Sénat que le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 (n° 614, 2015-2016), dont la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est saisie au fond, est envoyé pour avis, à sa demande, à la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du Gouvernement, en application de l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, habilitant le Gouvernement à adopter des mesures relevant du domaine de la loi pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation (projet n° 481, texte de la commission n° 597, rapport n° 596).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l’habitat durable. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureuse de vous présenter ce projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour simplifier et rationaliser l’organisation de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction et la distribution des emplois de cette participation. Cet intitulé paraît certes barbare, mais nous sommes ici entre initiés et nous n’ignorons pas qu’il recouvre l’organisation d’Action logement, anciennement « 1 % logement », acteur extrêmement important de la politique du logement dans notre pays.

À l’heure où je vous présente ce projet de loi, il est beaucoup question du dialogue social en France. Ce texte a été voulu par les partenaires sociaux qui gèrent la PEEC, la participation des employeurs à l’effort de construction. Cette réforme souhaitée par les partenaires sociaux a été conçue par eux-mêmes. Il incombe aujourd’hui au Gouvernement de la présenter devant le Parlement.

Il est important, avant de débattre du texte lui-même, de garder bien présent à l’esprit que cette participation des employeurs à l’effort de construction a été mise en place à une autre époque et qu’elle joue depuis fort longtemps un rôle très important dans la politique du logement gérée par les partenaires sociaux. Nous souhaitons maintenir cette organisation et défendre les choix des partenaires sociaux quand ils sont d’accord sur un dispositif équitable, mutualisé et fonctionnel.

Cette réforme intervient à un moment où il est beaucoup question de logement. Le Gouvernement est bien évidemment toujours très mobilisé pour défendre une politique du logement qui permette à tous nos concitoyens d’aller vers plus d’émancipation et de construire leur projet de vie.

L’occasion m’est donnée ce matin de redire quelques mots sur ma très grande détermination à poursuivre dans la voie de la construction de logements abordables, bien situés dans nos territoires, qui répondent réellement aux besoins de nos concitoyens et à des coûts maîtrisés. C’est ce qui explique l’effort considérable que nous avons déployé dans le secteur du logement social, mais aussi du logement privé, effort qui se confirme par la reprise actuelle, qu’il s’agisse de la construction de maisons individuelles ou de logements collectifs. Ces signes économiques très encourageants sont la garantie que nous pourrons offrir à nos concitoyens de bonnes conditions de logement, ce qui est important pour eux. Ils pourront ainsi faire leur vie dans de bonnes conditions.

Tout d’abord, cette réforme d’Action logement a été voulue très clairement par les partenaires sociaux pour améliorer le dispositif de la collecte de la participation des employeurs à l’effort de construction. Action logement joue un rôle très important, qui consiste à articuler la question de l’emploi et du logement, afin de permettre à ces deux préoccupations majeures des Français de trouver des issues favorables.

La participation des employeurs continue à jouer un rôle considérable dans le financement du logement social, mais également du logement intermédiaire, des prêts d’accession à la propriété offerts aux salariés et des aides à la mobilité. L’activité d’Action logement s’inscrit donc dans l’ensemble du champ de la question du logement.

Action logement finance également la nouvelle caution locative VISALE, visa pour le logement et l’emploi, en vigueur depuis le 1^er février 2016, destinée aux salariés jeunes ou précaires, qui permet d’offrir gratuitement pendant trois ans une caution locative lors de l’entrée dans le logement.

Je tiens enfin à rappeler la contribution majeure d’Action logement au financement du logement et, plus globalement, aux politiques publiques du logement. En effet, dans le cadre d’un accord-cadre passé entre l’État et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement, l’UESL, Action logement s’est engagée à une mobilisation exceptionnelle sur six ans de 3 milliards d’euros d’emprunts auprès du fonds d’épargne. Cet engagement doit permettre d’accélérer la construction de logements sociaux et contribue ainsi à la réalisation de l’objectif national de production de logements.

De plus, la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », prévoyait que la nature et les règles d’utilisation des emplois de la PEEC soient fixées par convention entre l’État et l’UESL. C’est l’objet même de la convention quinquennale signée le 2 décembre 2014. En 2015, les emplois de la PEEC se sont élevés à 3,9 milliards d’euros, répartis de manière suivante : 1,4 milliard d’euros au titre des financements destinés aux personnes morales, notamment les organismes d’HLM ; 1,3 milliard d’euros dédiés au financement des politiques publiques, notamment pour le programme national de rénovation urbaine, le PNRU, et le nouveau programme national de renouvellement urbain, le NPNRU ; 1 milliard d’euros au titre des financements destinés aux personnes physiques, les prêts « accession » notamment ; 200 millions d’euros accordés à l’Association foncière logement, l’AFL, pour le financement de logements locatifs destinés aux salariés dans les quartiers de rénovation urbaine.

Cependant, l’organisation actuelle du réseau d’Action logement fait apparaître des faiblesses rédhibitoires.

Ces faiblesses ont conduit les partenaires sociaux d’Action logement à réfléchir à une nouvelle organisation de leur structure. Dans le passé, de réels efforts de rationalisation ont vu le jour, notamment la forte réduction du nombre de comités interprofessionnels du logement, les CIL, qui sont passés de cent vingt-cinq en 2009 à vingt en 2012, afin d’assurer une meilleure efficacité de la collecte.

La principale faiblesse de l’organisation actuelle, constatée par les uns et les autres, est la concurrence que pratiquent les CIL entre eux, ce qui engendre parfois de vives tensions sur les territoires.

Cette collecte, qui représente aujourd’hui 0,45 % de la masse salariale de chaque entreprise, est pourtant un versement obligatoire : la mise en concurrence n’apporte donc aucune valeur ajoutée. C’est une des raisons qui ont conduit à proposer une nouvelle organisation d’Action logement, avec trois objectifs : supprimer la concurrence entre les CIL pour la collecte ; renforcer les services au profit des entreprises et des salariés ; donner équitablement accès aux mêmes prestations aux grandes comme aux petites entreprises.

Cette réforme a pour ambition non seulement d’améliorer le fonctionnement interne du réseau d’Action logement, mais également de renforcer son efficacité sur l’ensemble des territoires, qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux, denses ou moins denses. Elle a également pour ambition de dégager de nouvelles marges de manœuvre pour la politique du logement.

Le présent projet de loi a pour vocation de vous présenter une habilitation à légiférer par ordonnances pour mettre en œuvre cette réforme. Je sais que nombre d’entre vous reviendront sur ce point dans leur intervention. Néanmoins, comme je m’y suis engagée lors de l’examen de ce texte à l’Assemblée nationale, les projets d’ordonnance seront transmis aux parlementaires, dans un souci de transparence et de concertation continue, conformément à la méthode de travail qui a toujours été la mienne sur ce texte de loi. C’est, à mes yeux, un point de passage obligé si nous voulons avancer ensemble, car il me semble que nous avons tous pour objectif commun la réussite de cette nouvelle gouvernance d’Action logement.

Globalement, le projet de loi prévoit d’organiser le réseau d’Action logement autour d’une structure « faîtière » qui pilotera l’ensemble du dispositif. Elle aura pour mission essentielle de conclure avec l’État les conventions quinquennales et de veiller à leur mise en œuvre. Elle pilotera, d’une part, un pôle « service » unique, chargé de collecter la PEEC et de distribuer les services et, d’autre part, un pôle « immobilier » qui recueillera les participations d’Action logement dans le capital des opérateurs immobiliers de son réseau.

Le pôle « service » remplacera les CIL et sera chargé de collecter la PEEC. Il permettra également d’assurer l’équité dans la distribution et la prise en compte des besoins des territoires. Cette équité devra se faire au bénéfice à la fois des salariés, quelle que soit la taille de leur entreprise, et des organismes de logement social, quel que soit leur statut. La centralisation de la collecte permettra d’atteindre ces objectifs et de développer une culture du service et de la performance, dans l’intérêt des entreprises et de leurs salariés.

Le pôle « immobilier », quant à lui, portera l’ensemble des participations actuellement détenues par les CIL dans les entreprises sociales de l’habitat, les ESH, et autres sociétés immobilières. Cette nouvelle entité permettra d’accroître la production de logements sociaux et intermédiaires et de soutenir l’emploi.

Cette nouvelle organisation représente une avancée majeure, tant pour les salariés que pour les entreprises. En supprimant la concurrence entre les CIL et en centralisant la collecte, elle permettra d’assurer une plus grande transparence pour les entreprises. Nous attendons également de cette réforme un accroissement de qualité de service en faveur des salariés, notamment s’ils sont en recherche de logement.

J’attends également des impacts positifs quant au financement du logement social et intermédiaire. La création d’un organisme unique chargé de la distribution des prêts au logement social permettra, en effet, une plus grande transparence dans les règles de distribution. Elle facilitera également le respect des engagements pris en matière de répartition des aides entre les territoires – tendus et détendus – et les organismes, quel que soit leur statut.

Je suis par ailleurs particulièrement attentive au respect des territoires et de leurs besoins. Je sais que ce point a fait l’objet de débats au Sénat, mais aussi à l’Assemblée nationale. Dans les deux chambres, les mêmes inquiétudes se sont fait jour, les mêmes soucis se sont exprimés et les mêmes objections ont été formulées.

Certains se sont interrogés notamment sur l’articulation et le déploiement d’Action logement sur les territoires. Il est important que cette nouvelle organisation se fasse au service des salariés et des entreprises, mais surtout des territoires qui sont engagés pour répondre aux besoins de logement.

Nous y reviendrons dans le cours du débat, j’ai souhaité insuffler à ce texte une forte dimension territoriale, en particulier grâce à la création des comités régionaux Action logement, les CRAL, qui auront notamment pour mission d’identifier, avec les acteurs locaux – et donc les collectivités locales –, les besoins en matière de logement et d’adapter l’utilisation de la PEEC en fonction de ces besoins. Il y aura donc un ajustement de la répartition de la PEEC aux besoins territoriaux.

La réforme doit assurer une équité entre les territoires et contribuer à améliorer le dialogue avec les acteurs locaux : les orientations nationales d’Action logement seront déclinées, mais aussi adaptées le mieux possible aux besoins des territoires et de leurs salariés.

La création des CRAL dans chaque région permettra d’engager des relations contractuelles avec les conseils régionaux, les principaux EPCI et les conseils départementaux, s’ils le souhaitent, afin de répondre au mieux aux besoins des territoires.

La distribution de la PEEC s’effectuera dans le respect des directives nationales, bien sûr, mais pourra être adaptée en fonction des besoins identifiés localement.

Enfin, l’un des intérêts majeurs de cette réforme est l’optimisation des coûts de fonctionnement par la rationalisation de l’organisation, ainsi qu’une centralisation du cadrage financier et territorial. Cela permettra d’adapter les emplois de la PEEC en fonction des besoins réels des territoires et des salariés, sans que l’expression de ces besoins soit biaisée par une concurrence néfaste entre structures.

La rationalisation des flux financiers donnera ainsi une plus grande marge de manœuvre à Action logement, laquelle devra être réinvestie dans le logement.

Lors du débat à l’Assemblée nationale, le texte a été amélioré et enrichi de plusieurs précisions.

La première précision est la mise en place d’un comité des partenaires d’Action logement au niveau de la structure faîtière pour assurer le suivi des emplois de la PEEC. Je vous confirme que, outre le mouvement HLM, ce comité des partenaires comprendra des représentants des collectivités locales.

La deuxième amélioration porte sur la prévention des conflits d’intérêts. Elle est désormais inscrite dans le projet de loi et sera précisée par l’ordonnance.

La troisième précision concerne le raccourcissement du délai de publication des ordonnances de douze à huit mois. J’ai d’ailleurs réaffirmé mon intention de publier les ordonnances au début de l’automne afin que la réorganisation d’Action logement soit effective au 1^er janvier 2017.

Le texte prévoit également un contrôle de l’État concernant l’emploi de la PEEC pour capitaliser certaines filiales du pôle immobilier d’Action logement. Cette question soulève un certain nombre d’interrogations.

Cette disposition est un compromis proposé par le Gouvernement et accepté par les députés, à la suite d’un débat sur le fait de restreindre fortement la capitalisation des opérateurs d’Action logement, phénomène que nous avons pu observer.

Il est nécessaire d’encadrer la capitalisation des ESH afin d’éviter tout déséquilibre excessif du secteur, mais il ne s’agit pas pour autant de l’interdire. Ce point a déjà fait l’objet de débats entre Action logement et l’État. La convention quinquennale du 2 décembre 2014 contenait des dispositions très claires : la capitalisation est permise, mais elle doit être minoritaire et a vocation à le rester. Elle ne peut représenter en effet que 5 % de la totalité du financement annuel d’Action logement, soit 70 millions d’euros pour 2016.

Toutefois, et afin de veiller à une distribution maîtrisée de titres, je propose que l’ordonnance prévoie que l’État pourra s’opposer au cas par cas à une augmentation de capital, par exemple au moyen d’un droit de veto des commissaires du Gouvernement siégeant au sein du conseil d’administration de la structure de portage des titres des sociétés immobilières.

Enfin, la distribution de ces emplois sera soumise à un contrôle a posteriori de l’ANCOLS, l’Agence nationale de contrôle du logement social, la nouvelle structure qui contrôle très étroitement – certains s’en plaignent, d’ailleurs – la collecte de la PEEC et évalue l’action en matière de logement social.

Vous le voyez, le projet de loi que je vous présente aujourd’hui vise donc à réformer Action logement pour davantage de transparence pour les entreprises, de pertinence envers les destinataires des services et de performance dans l’accomplissement de ses missions, et ce dans le respect des engagements pris pour répondre aux besoins en matière de logement social des territoires et d’aide à l’accès au logement du secteur privé.

Nous nous devons de renforcer et d’améliorer ce modèle français original et précieux de gestion paritaire et de participation des employeurs au financement des logements des salariés. À ce titre, cette réforme constitue un atout supplémentaire dans la bataille pour l’emploi que mène le Gouvernement dans tous les domaines.

C’est aussi un pas en avant dans la mobilisation générale pour l’accès au logement, car l’urgence sociale est toujours là pour des millions de Françaises et de Français.

C’est enfin une étape importante dans le mouvement que je souhaite engager pour un habitat de qualité, plus durable et plus écologique, dans l’optique d’améliorer le confort de vie des habitants.

Action logement a renforcé son effort dans le cadre du programme « habiter mieux » de l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH, qui aide à la rénovation des logements sur l’ensemble du territoire. L’ambition est d’augmenter le nombre de logements rénovés et de participer à l’amélioration du cadre de vie de nos concitoyens.

Il est essentiel, à mes yeux, que cette démarche de réforme d’Action logement se poursuive dans l’esprit de concertation et d’association de tous les acteurs – les élus, mais aussi les collectivités – qui a présidé à nos travaux jusqu’ici, afin d’aboutir à un consensus large. Il est important que nous puissions poursuivre dans la voie que nous avons empruntée, celle de l’engagement total en faveur d’une meilleure politique du logement dans notre pays. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme la rapporteur.