M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. François Pillet, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat examine la proposition de loi adoptée par l’Assemblée nationale réformant le système de répression des abus de marché transmise au fond à la commission des finances.
Pour sa part, la commission des lois a examiné pour avis les articles 1er, 2, 3, 4 et 5 du texte, visant à déterminer qui, entre l’Autorité des marchés financiers et le procureur de la République financier, sera chargé de conduire les poursuites en matière d’abus de marché, en cas de délit d’initié par exemple.
Ce travail législatif est rendu nécessaire et urgent à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015 qui a élevé, au moins en l’espèce qui lui était soumise, au rang de principe constitutionnel la règle non bis in idem, selon laquelle on ne peut pas être poursuivi, jugé et puni deux fois pour les mêmes faits.
Le droit français comporte plusieurs régimes prévoyant pour la même personne et pour les mêmes faits le cumul de sanctions pénales et de sanctions administratives, infligées cumulativement par le juge pénal et par l’administration, cette dernière agissant le cas échéant par le biais d’une autorité administrative indépendante.
Le Conseil constitutionnel a rendu cette situation impossible pour certaines infractions entrant dans le champ de compétence de l’Autorité des marchés, en retenant comme essentielle la circonstance que le juge judiciaire intervient en qualité de voie de recours contre les sanctions prononcées dans certaines hypothèses par l’Autorité.
Toutefois, notre droit, lorsqu’il aura intégré les conséquences de cette décision, n’aura absolument pas terminé son évolution. En effet, l’application faite par la Cour européenne des droits de l’homme du protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui a été ratifié par la France et qui est afférent au principe non bis in idem, lui confère un domaine beaucoup plus large et d’application incontournable par la formulation de réserves.
Dans son avis, la commission des lois a répondu à l’impératif législatif résultant de la décision du Conseil constitutionnel, mais elle a également engagé les évolutions lui paraissant les plus urgentes, afin de parer à d’inévitables contentieux devant la Cour européenne des droits de l’homme.
Dans un premier temps, la commission des lois et la commission des finances, dans un parfait travail commun, ont répondu aux exigences du Conseil constitutionnel en proposant, à l’article 1er, qui constitue l’essentiel de ce texte pour la commission des lois, une organisation précise et chronologique de la procédure. Ces dispositions permettront, conformément à la proposition de loi, qui ne remet pas en cause les compétences complémentaires du juge pénal et de l’Autorité des marchés financiers, d’instaurer en quelque sorte un mécanisme d’aiguillage au profit de l’intervention exclusive de l’une ou l’autre de ces autorités, sous l’arbitrage éventuel du procureur général près la cour d’appel de Paris.
Mes chers collègues, il est à noter que le texte qui vous est proposé, finalement très technique, a reçu, au moins au moment des auditions de la commission, l’accord du ministère des finances et de la chancellerie – à quelques réserves près, qui, me semble-t-il, ont été levées depuis lors ou qui pourront l’être tout à l’heure –, de Mme le procureur général de la cour d’appel de Paris, de Mme le procureur national financier et de l’Autorité des marchés financiers, ces dernières autorités étant les seules à mettre en œuvre le texte.
À l’occasion de l’examen de la présente proposition de loi, qui doit être promulguée avant le 1er septembre 2016, date à laquelle les dispositions antérieures seront abrogées par la décision du Conseil constitutionnel, la commission des lois a proposé d’anticiper une prochaine décision du Conseil constitutionnel qui paraît inévitable : comme pour l’Autorité de la concurrence en 2015, le Conseil constitutionnel pourrait estimer contraire à la Constitution le recours aux « fadettes » par l’Autorité des marchés financiers selon la procédure actuelle. À cet effet, la commission a introduit dans le texte un article additionnel après l’article 1er.
Dans un second temps, la commission des lois soumettra à votre examen en séance publique des amendements visant à corriger un autre cas de cumul de poursuites, pénales et administratives, comparable à celui que je viens d’évoquer. Celui-ci intéresse les pratiques anticoncurrentielles cumulativement punies par des sanctions pénales et administratives, respectivement prononcées par le juge pénal et l’Autorité de la concurrence.
D’autres cas de cumul de sanctions pénales et administratives potentiellement problématiques au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, et surtout de celle de la Cour européenne des droits de l’homme, nous conduiront immanquablement et rapidement à prendre des initiatives. Du reste, dans les prochaines semaines, les décisions du Conseil constitutionnel concernant deux questions prioritaires de constitutionnalité pourraient bien nous amener une nouvelle fois à légiférer dans l’urgence en matière de cumul de sanctions pénales et administratives, en l’espèce fiscales.
Ces amendements tendent par ailleurs à unifier devant le juge judiciaire l’examen des recours formés contre les sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers, que ces sanctions concernent un professionnel ou une personne agissant à titre personnel.
Les dispositions soumises à vos débats et à vos votes, mes chers collègues, peuvent paraître très techniques. Il reste que le respect de dispositions fondamentales au regard des droits de l’homme n’est pas toujours assuré et que, en conséquence, la France risque une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme.
La commission des lois invite le Parlement tout entier à en être conscient et à agir dès à présent en adoptant la proposition de loi telle que nous l’avons amendée. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)
M. le président. La parole est à M. André Gattolin.
M. André Gattolin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, on serait tenté de croire que la répression exemplaire des abus qui font aujourd'hui l’objet de notre débat suffirait à rendre le marché irréprochable. Or, on le sait, les difficultés suscitées par la financiarisation de l’économie dépassent évidemment de très loin la question des délits boursiers.
Pour autant, cette question doit être traitée, avec d’autant plus d’empressement que le Conseil constitutionnel, saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité, a cassé le mécanisme de poursuite de ces infractions, lequel reposait à la fois sur l’AMF et sur le parquet.
Ce débat présente un caractère juridique très pointu, articulant les grands principes fondamentaux du droit avec de récentes jurisprudences européennes. Il revêt également une dimension politique, du fait du conflit de légitimité entre les sanctions administratives, d’une part, et pénales, d’autre part, que le Conseil constitutionnel ne nous permet plus, en l’espèce, de superposer.
L’AMF, autorité administrative de régulation, est au plus près du fonctionnement du marché. Ses sanctions, pécuniaires ou disciplinaires, sont décidées par une commission largement composée de professionnels du secteur. Dans ce contexte, la sanction devient un aléa boursier parmi d’autres. C’est une variable de plus susceptible de s’imputer aux profits. De son côté, le Parquet national financier, avec sa lourde procédure pénale, ne s’inscrit pas dans le dynamisme du marché.
L’hypothèse d’une détention carcérale, même si le parquet, il faut bien le dire, n’en abuse pas, vient rappeler que toutes les fautes ne sont pas convertibles en pénalités, certaines pouvant valoir élimination de la partie.
Évidemment, cette dualité s’interprète différemment selon l’appréciation politique que l’on porte sur la contribution de la finance à notre économie. Vous l’aurez compris, mes chers collègues, pour protéger le bien commun des excès de la finance, les écologistes considèrent qu’il vaut mieux compter sur la protection de la justice que sur l’autorégulation de la profession.
La commission des sanctions de l’AMF, décrite sur le site internet de l’Autorité, comprend douze membres, dont quatre sont des magistrats et huit des professionnels du secteur. Deux de ces huit professionnels sont recommandés par les syndicats de salariés et six par les organisations de sociétés cotées. Il est assez édifiant de constater que seuls ces six-là sont recrutés « en raison de leur compétence financière et juridique ». C’est révélateur d’une faible considération pour les syndicalistes. En outre, associer la compétence à la direction des entreprises dit assez bien l’absence de réels contre-pouvoirs, aujourd'hui, face à la sphère financière.
Seule Finance Watch, maigre organisation non gouvernementale, dispose d’une expertise financière de pointe sans pour autant défendre les intérêts des lobbys. À cet égard, il faut reconnaître à Claude Bartolone, président de l’Assemblée nationale, le mérite d’avoir nommé au collège de l’AMF, qui comporte seize personnes, l’un des anciens secrétaires généraux de Finance Watch. Toutefois, on est encore assez loin d’un équilibre raisonnable.
En réponse aux interrogations, on entend souvent dire que les sanctions de l’AMF sont globalement plus sévères que celle du parquet financier. Il me semble que cette assertion mérite d’être nuancée, d’abord, parce que les chiffres dont on dispose sont des agrégats assez peu précis ; ensuite, parce que, la plupart du temps, le juge judiciaire tient évidemment compte de la sanction administrative précédemment appliquée ; enfin, parce que l’on dispose d’un contre-exemple qui, du fait de son ampleur, mérite que l’on s’y arrête.
En 2006, dans l’affaire EADS, plus de 4 milliards d’euros de titres ont été cédés par des actionnaires et des dirigeants, soupçonnés de délit d’initié. À la surprise générale, la commission des sanctions a écarté tous les griefs, contre l’avis de son rapporteur. Puis, alors que le juge estimait dans son ordonnance de renvoi que les faits étaient établis, est survenue la fameuse QPC qui nous occupe aujourd’hui.
Si la voie administrative n’est donc manifestement pas adaptée aux cas les plus importants, je n’en conclus pas pour autant qu’il faille judiciariser la moindre affaire. Pour les cas les moins graves, dans lesquels on peut imaginer que la maladresse a pu l’emporter sur la malveillance, la commission des sanctions a un rôle à jouer, le tout étant de trouver les bons critères d’aiguillage.
La pertinence du compromis porté, à quelques nuances près, par l’Assemblée nationale et le Sénat ne pourra bien entendu être évaluée qu’à l’usage. Toutefois, l’unité de vue qui semble prévaloir entre les deux juridictions concurrentes, l’AMF et le parquet, est de nature à nous rassurer, de même que le fait que l’arbitrage soit confié en dernier ressort à un procureur.
Le relèvement substantiel des sanctions pénales devrait également améliorer le caractère dissuasif de notre arsenal de peines et nous permettre de nous rapprocher des normes internationales.
J’en profite d’ailleurs pour saluer, une fois de plus, le travail remarquable effectué par notre commission des finances, en l’occurrence par M. le rapporteur général, et par notre collègue Claude Raynal, qui se sont saisis du problème très en amont. Je ne doute pas que, une fois le texte adopté, ils auront à cœur d’observer le fonctionnement du nouveau régime, ainsi que les résultats du mécanisme de transaction.
En attendant, il nous semble que, à ce stade, la version portée par le Sénat est plus précise sur les modalités de l’aiguillage et sur la nécessaire collaboration entre les deux instances.
Aussi, malgré les quelques réserves que j’ai exprimées, le groupe écologiste s’achemine vers un vote favorable de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – MM. Éric Bocquet et Pierre-Yves Collombat applaudissent également.)
M. le président. La parole est à M. Yvon Collin.
M. Yvon Collin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi, déposée par le groupe socialiste à l’Assemblée nationale, réformant le système de répression des abus de marché, en particulier les délits d’initié lors des opérations en bourse.
C’est un sujet passionnant, certes technique, mais de la plus haute importance, puisqu’il a trait à la fois à la régulation et à la moralisation de la vie économique.
Nous nous souvenons tous de la forte médiatisation d’affaires comme celle des stock-options d’EADS, évoquée à l’instant par notre collègue André Gattolin. Plusieurs cadres dirigeants et des anciens actionnaires du consortium aéronautique ont été mis en cause entre 2005 et 2006, alors que les retards de livraison de l’A380 avaient entraîné une chute du cours des actions.
On se souvient également du scandale mondial déclenché par l’affaire Enron, cette entreprise américaine de courtage en énergie qui, à la suite d’un délit d’initié massif, avait provoqué en 2001 la ruine de ses petits actionnaires.
Les abus de marché, qu’ils soient intentionnels ou non, qu’ils soient avérés ou non, suscitent toujours beaucoup d’intérêt et de réprobation dans l’opinion publique. La condamnation des responsables à des amendes lourdes, de plusieurs millions d’euros, voire à des peines d’emprisonnement, connaît toujours un très fort retentissement.
Cette proposition de loi vise à refondre le système français de répression des abus de marché, de façon à le mettre en conformité avec la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015.
Dans cette décision, le juge constitutionnel a invalidé les dispositions en vigueur, qui autorisaient jusqu’ici le cumul des sanctions administratives et pénales des abus de marché. En vertu du principe juridique non bis in idem, hérité du droit romain et énoncé à l’article 4 du protocole n° 7 à la Convention européenne des droits de l’homme, mais aussi dans le code pénal français, une personne ne peut être ni poursuivie ni punie deux fois pour les mêmes faits. De ce principe découle la remise en cause du cumul des modes de sanctions applicable jusqu’à présent.
Pour réformer le système de répression des abus de marché, les parlementaires de l’Assemblée nationale et de la commission des finances du Sénat ont décidé de conserver un système dual, avec une voie administrative, sous la houlette de l’Autorité des marchés financiers, et une voie judiciaire, sous la responsabilité du Parquet national financier institué en 2011. Afin d’éviter le cumul des deux, un mécanisme d’aiguillage est proposé, le procureur général près la cour d’appel de Paris étant chargé d’arbitrer en cas de conflit de compétence.
Dans la pratique, les amendes administratives se révèlent significativement plus élevées que les amendes pénales. Ainsi, le rapporteur a évoqué une moyenne d’un million d’euros pour les amendes administratives, contre seulement 140 000 euros pour les amendes pénales. Toutefois, seul le Parquet national financier peut requérir des peines d’emprisonnement, même si l’AMF peut se porter partie civile lorsque la voie judiciaire est retenue.
Dans les faits, la réforme aura pour conséquence de renforcer le pouvoir de l’AMF, en particulier de sa commission des sanctions, dans la mesure où le Parquet national financier ne pourra plus se saisir de toute affaire, comme c’est le cas actuellement.
En revanche, si la répression pénale est choisie, le texte prévoit d’associer l’AMF de plusieurs manières, en tant que partie civile ou auditrice. Cette asymétrie s’explique notamment par la différence de moyens entre l’AMF et le Parquet national financier. Forte d’un budget annuel de 80 millions d’euros et de près de 500 agents, l’Autorité des marchés financiers, en l’état actuel, est manifestement la seule à disposer des moyens nécessaires pour lutter efficacement contre les abus de marché, qui restent, nous le savons, difficiles à démontrer.
Ainsi, les enjeux liés à la régulation du trading à haute fréquence illustrent à quel point la question des moyens matériels et des capacités technologiques est essentielle pour permettre au régulateur d’assurer correctement ses missions et de réprimer les abus.
Comme la majorité des membres de mon groupe, j’approuve l’économie générale de cette proposition de loi. J’approuve également le relèvement des plafonds de sanctions pécuniaires et des peines d’emprisonnement, qui seront plus dissuasives qu’auparavant.
On peut toutefois regretter que la proposition de loi ait pour origine une décision pour le moins étonnante du juge constitutionnel, prise à la suite d’une question prioritaire de constitutionnalité, ayant entraîné l’extinction des poursuites dans l’affaire EADS et laissé le grand public et les professionnels du secteur sur leur faim.
Par ailleurs, ce texte n’épuise pas la question du contrôle de l’organisation et de l’activité de l’AMF, autorité administrative dont la capacité et l’indépendance doivent être assurées en toutes circonstances, afin d’éviter sa « capture », comme on dit en théorie économique, par des acteurs malveillants.
Enfin, je rappelle l’importance, au moins d’un point de vue symbolique, de la répression pénale. La délinquance financière doit, si nécessaire, continuer d’être réprimée par cette voie. C’est une exigence citoyenne.
Ces remarques étant faites, j’ai le plaisir de confirmer que les membres du RDSE voteront très majoritairement en faveur de cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste.)
M. le président. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.
M. Vincent Capo-Canellas. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi réformant le système français de répression des abus de marché se caractérise par trois éléments : l’urgence à légiférer ; la nécessité de combler un vide juridique ; le consensus des dispositions proposées et l’accord des acteurs, notamment des deux principaux concernés, le Parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers. Il faut s’en féliciter.
Ce texte est discuté dans l’urgence et sous une double contrainte temporelle. S’il est urgent de légiférer, c’est parce que cette proposition de loi, dont les dispositions faisaient à l’origine partie, monsieur le ministre, du projet de loi dit « Sapin II », répond à la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015. Le Conseil avait déclaré contraire à la Constitution les dispositions légales en vigueur. Si nous ne légiférons pas, l’ensemble du système répressif en matière d’abus de marché risque d’être inopérant à compter du 1er septembre 2016, date d’effet de la décision du Conseil constitutionnel. Il nous faut donc nous mettre en conformité avant cette date.
Les abus de marché, dont le plus connu est le délit d’initié, portent atteinte à la transparence des marchés boursiers et au bon fonctionnement des échanges qui s’y déroulent.
L’urgence est double, puisque ces mêmes dispositions doivent évoluer, afin d’être conformes aux dispositions de la directive européenne dite « MAD » et du règlement européen dit « MAR » du 16 avril 2014 relatifs aux abus de marché, leur transposition devant intervenir au plus tard le 3 juillet prochain.
La proposition de loi est donc essentielle : si les mesures législatives qu’elle contient n’étaient pas adoptées, notre pays prendrait le risque de créer un vide juridique fortement préjudiciable à la continuité de la lutte contre la délinquance financière. D’ordre technique, elle réforme le système français de répression des abus de marché, afin de mettre notre droit en conformité avec les jurisprudences tant constitutionnelle que conventionnelle. Il s’agit de permettre que les abus de marché continuent d’être poursuivis et jugés par la voie administrative ou pénale.
Compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, le principal enjeu de la proposition de loi était de trouver la bonne articulation entre les procédures administratives et judiciaires en matière financière, afin de mettre notre droit en conformité avec les jurisprudences constitutionnelle et conventionnelle, tout en préservant l’efficacité du système existant.
Rappelons que tant la Cour européenne des droits de l’homme, dans son arrêt Grande Stevens de mars 2014, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 18 mars 2015, ont jugé contraire au principe non bis in idem de poursuivre et de sanctionner administrativement et pénalement une même personne pour un même fait en matière financière. Yvon Collin vient de rappeler le délit d’initié dans l’affaire EADS.
De fait, le système français dual de répression des abus de marché en vigueur, où coexistaient la procédure administrative de l’Autorité des marchés financiers et la procédure pénale du Parquet national financier, devait être modifié.
Ainsi, la proposition de loi vient actualiser les bases légales de répression des abus de marché en maintenant deux voies, administrative et pénale, de poursuite et de sanction, tout en évitant le cumul des poursuites. Tel était l’objet des décisions citées. Le choix a été fait, parmi plusieurs propositions, de maintenir deux procédures possibles, l’une pénale et l’autre administrative, pour réprimer les abus de marché, chacune d’entre elles ayant ses avantages et ayant fait la preuve d’une certaine efficacité, avec deux instances distinctes.
En outre, ce choix nous paraît la traduction d’un consensus entre les deux autorités concernées, l’AMF et le Parquet national financier, sur la procédure de concertation, sur le système d’aiguillage et d’arbitrage par le procureur général près la cour d’appel de Paris en cas de désaccord – M. le rapporteur général de la commission des finances l’a rappelé – en fonction des affaires à poursuivre et à juger, selon la qualité des auteurs, la nature, la gravité et les conséquences éventuelles des faits incriminés. L’idée est de réserver la voie pénale aux cas les plus graves, commis par exemple en état de récidive ou en bande organisée, et à partir d’un certain montant de préjudice.
Précisons que le système semble fonctionner, les deux autorités ayant opportunément déjà commencé à mettre en pratique ce système de concertation depuis la décision du Conseil constitutionnel.
Au-delà de la question juridique du cumul des poursuites liée à la jurisprudence constitutionnelle, la réforme du système de répression des abus de marché qui nous est proposée est l’occasion d’améliorer celui-ci par la transposition du paquet dit « MAD-MAR ». Ces dispositions européennes visent à « renforcer la répression pénale en matière d’abus de marché dans les États de l’Union européenne en établissant des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives ».
Utiliser ce véhicule législatif pour transposer la nouvelle directive et le nouveau règlement européens sur les abus de marché nous semble cohérent, puisque ces textes traitent du même corpus juridique et participent à l’amélioration du système répressif en matière d’abus de marché.
Ces textes européens refondent les périmètres des trois délits principaux en matière d’abus de marché, afin de les rendre plus précis et plus opérants. Ils uniformisent et renforcent également les sanctions administratives et pénales, puisque les délits seront désormais punis d’une peine maximale de cinq ans d’emprisonnement, contre un ou deux ans aujourd'hui, et d’une sanction pécuniaire d’un montant égal à celui de la sanction administrative, soit 100 millions d’euros.
L’uniformisation de la qualification des délits et des sanctions pécuniaires administratives et pénales à laquelle procède ce texte permettra d’améliorer l’efficacité du système répressif. En outre, la transposition des textes européens permet de clarifier le champ d’application des délits et de l’étendre à l’ensemble des marchés, ainsi que de renforcer le dispositif répressif en créant des infractions autonomes.
Je salue bien sûr le travail des rapporteurs de la commission des finances et de la commission des lois. Leurs propositions de modifications – je pense notamment à la création d’une circonstance aggravante lorsque les délits boursiers sont commis en bande organisée – permettent d’accroître encore l’efficacité, la rapidité et la sévérité de la répression, en particulier pénale, des abus de marché.
Améliorer la coordination entre l’Autorité des marchés financiers et le Parquet national financier est nécessaire. Alourdir les sanctions de ces infractions qui faussent le marché l’est également. Nous approuvons ces dispositions dont l’objectif est d’assurer une répression effective, rapide et dissuasive de ces pratiques. C’est pourquoi le groupe UDI-UC votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC. – Mme Colette Mélot applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Éric Bocquet.
M. Éric Bocquet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, même si un consensus semble se dessiner sur les objectifs généraux du texte que nous examinons cette après-midi, il nous semble nécessaire de revenir, dans un premier temps, sur l’origine de la proposition de loi.
Ce qui fonde pour l’essentiel la position du Conseil constitutionnel sur la question des délits ou manquements d’initié, c’est la distinction qu’il convient d’effectuer entre l’exercice du pouvoir administratif par une autorité indépendante définie par la loi, et d’ailleurs aussi par la logique européenne de fonctionnement des marchés financiers, et l’exercice du pouvoir pénal par le parquet financier, manifestation de la volonté générale.
Un boursicoteur sanctionné par l’Autorité des marchés financiers rend des comptes à ses pairs. Quand il rend des comptes à la société, il est renvoyé devant le parquet financier. Et comme nous devons résoudre le problème de la nécessité des délits et des peines, il s’agit aujourd’hui de définir les sanctions susceptibles d’être prises respectivement par l’Autorité des marchés financiers et par le Parquet national financier.
À ce travail d’aiguillage des procédures s’ajoutent évidemment, dans le texte de la commission des finances, un alourdissement du quantum des peines applicable aux abus de marché et une plus large mise en œuvre de la composition pénale, ce que les États-Unis appellent le « plaider-coupable » et ce que nous qualifions aujourd’hui de « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ».
Je formulerai quelques remarques à ce stade de la discussion.
Tout d’abord, notre controverse constitutionnelle provient sans doute aussi du fait que, depuis quelques années maintenant, la régulation des activités financières est confiée à une autorité indépendante, en l’espèce l’Autorité des marchés financiers, l’AMF, qui ne saurait être qualifiée et dotée des mêmes prérogatives qu’une administration organiquement liée à l’État.
Si la régulation des marchés était assurée directement par le ministère des finances, au travers d’une direction dédiée, les choses seraient sans doute plus simples. Le moindre délit d’initié serait déféré aux juridictions compétentes et tout serait certainement plus clair.
Ensuite, on peut se demander, dans la procédure d’aiguillage, quels seront les critères objectifs qui feront que tel dossier sera traité par l’AMF et tel autre transmis au parquet financier. Je m’en réfère ici au règlement intérieur de l’Autorité des marchés financiers et au code monétaire et financier.
Le présent texte règle la question du partage des tâches, laissant de fait au parquet financier le soin de traiter des affaires les plus consistantes portant sur les montants et les enjeux les plus significatifs, et à la commission des sanctions de l’Autorité celui de résoudre les affaires plus simples, plus « bénignes ».
Le constat doit cependant être fait du caractère pour le moins réduit des enquêtes réalisées comme des transmissions au parquet. De 2004 à 2014, l’Autorité des marchés financiers a ainsi diligenté 933 enquêtes dont seulement 228 ont conduit, sur ces dix années d’activité, à l’énonciation de griefs à l’encontre des prestataires de services d’investissement concernés.
Par ailleurs, quelque 183 affaires ont été transmises au parquet, dont l’essentiel avait déjà fait l’objet d’une sanction administrative de l’AMF.
La tendance générale est cependant à la décrue du nombre des dossiers transmis, puisque nous sommes passés de 20 à 25 affaires entre 2005 et 2008, à une moyenne de 11 à 13 dossiers au tournant de la décennie et désormais à 7 affaires pour l’exercice 2014, par exemple.
En dépit des considérations que nous pouvons avoir sur le texte dont nous débattons, nous pouvons aussi nous demander s’il viendra à s’appliquer de manière significative, une fois clarifiée la « procédure d’aiguillage » qui constitue le corps actuel de la proposition de loi.
S’agissant des sanctions pénales qui ont pu être prises par le passé, il convient de remarquer en général que, si les amendes peuvent se révéler relativement importantes, les peines de prison fermes sont quasiment absentes.
Ainsi, dans le dossier Universal, transmis en 2003, la décision initiale du tribunal correctionnel de Paris de janvier 2011 a conduit à la relaxe de trois des sept prévenus, les quatre autres étant l’objet de condamnations allant de quinze mois à trois ans de prison avec sursis, et à des amendes pécuniaires comprises entre 150 000 euros et 5 millions d’euros. Une décision réformée par l’appel interjeté devant la Cour d’appel de Paris qui, en mai 2014, a pratiquement divisé par deux le montant des amendes dues.
Dans le dossier Pechiney, transmis à l’automne 2007, il a fallu là encore attendre l’automne 2014 pour voir les auteurs de délit d’initié condamnés à des peines de prison avec sursis de neuf à dix-huit mois et à des amendes allant de 150 000 euros à 2,5 millions d’euros. Je ne sais pas si cette affaire a fait l’objet d’un appel, mais il s’agissait ici de montrer quelques-unes des limites de la démarche inscrite dans la proposition de loi.
Nous nous demandons, cela dit, ce que pèsent les sanctions pécuniaires prises dans le dossier, soit 6 millions d’euros environ, au regard des sommes colossales mobilisées dans les différentes OPA connues par Pechiney et ce qu’il en restait au moment où le groupe a disparu des écrans radars en 2003…
Je dois avouer, au terme de cette intervention, qu’il faudrait sans aucun doute s’interroger sur la qualité des sanctions susceptibles d’être prononcées par l’Autorité des marchés financiers, notamment sur la fréquence des décisions conduisant à l’interdiction d’exercer toute activité de prestation de services d’investissement.
Soulignons une fois encore que l’indulgence relative, rendue possible par la composition pénale et administrative, constitue également une forme d’obstacle à l’expression pleine et entière du droit et de la sanction. De la même manière, nous pourrions nous interroger sur la nature même de l’Autorité de régulation de nos activités financières – notre collègue André Gattolin y a fait référence dans son intervention.
Cela dit, nous comprenons fort bien le sens de l’initiative prise par nos collègues de l’Assemblée nationale, une initiative dont nous nous doutons bien qu’elle a été en grande partie guidée de l’extérieur, faute d’avoir, en temps et en heure, un texte support d’origine gouvernementale susceptible d’accueillir les dispositions rendues nécessaires par le risque de « vide juridique » né de la décision du Conseil constitutionnel.
Afin de favoriser le consensus sur l’existant et de permettre de contourner la difficulté ainsi créée, le choix a donc été fait de s’en tenir à une nouvelle articulation des relations entre l’Autorité des marchés financiers, c'est-à-dire un démembrement de la personne publique, et le parquet financier, qui en constitue l’une des formes les plus évidentes.
Nous n’avons toutefois pas d’opposition majeure à considérer cette proposition, puisqu’elle permet de prolonger et de poursuivre l’action publique à l’encontre d’une certaine forme de délinquance financière, à savoir la délinquance boursière.
Nous estimons cependant qu’il conviendrait, à l’avenir, de nous poser la question de la nécessité de l’existence d’une autorité indépendante de régulation des marchés, comme de ses pouvoirs de sanction au regard des prérogatives du pouvoir judiciaire.
Après l’expression de ces réserves et considérant la nécessité d’avancer sur le sujet, nous apporterons un soutien vigilant et lucide à ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. – MM. Jean-Louis Carrère et Yvon Collin applaudissent également.)