Séance du 27 octobre 2004

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quinze heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour un rappel au règlement.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, vous concluiez votre discours du 12 octobre dernier, tenu ici même au lendemain du renouvellement sénatorial et de votre réélection, par ces mots forts : « Il nous faut travailler autrement sans être submergés par le flot législatif. ».

Vous précisiez auparavant : « Loin d'avoir lissé l'activité législative, la session unique a exacerbé le zèle législatif des ministères, multiplié le recours aux sessions extraordinaires. »

M. le président. La session unique a été votée par tout le monde !

M. Guy Fischer. Vous appuyiez votre propos par cette formule très forte: « Qui peut le contester ? Personne ! »

Monsieur le président, qui peut contester que, dès le lendemain de votre discours, il fut ravalé au rang des voeux pieux par le Gouvernement ?

En effet, la méthode choisie par MM. Raffarin, Borloo et Larcher, pour lui faire adopter des dispositions iniques (Protestations sur les travées de l'UMP.)...

M. François Trucy. Il n'a pas peur des mots !

M. Dominique Braye. Cela commence bien !

M. Guy Fischer. ... contestables et méritant de toute façon réflexion et étude sur le droit du licenciement, prend totalement à contre-pied vos propos datant seulement de quinze jours.

La confusion résultant du forcing opéré hier matin par le MEDEF pour imposer ses amendements à notre assemblée confirme cette impression de mise en scène, où Gouvernement et majorité parlementaire se répartissent les rôles, alors que les salariés demeurent des spectateurs.

Monsieur le président, j'estime, avec mon groupe, que le Sénat et vous-même devez mettre en oeuvre tous les moyens constitutionnels dont vous disposez pour scinder la discussion entre le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale - que nous contestons, mais dont nous avons pu nous saisir dans des délais raisonnables - et le projet Larcher d'assouplissement du droit de licenciement.

Devant le refus persistant du Gouvernement et de la majorité de droite du Sénat, nous avons proposé le report de la discussion sur l'ensemble du texte. Nous n'avons pas été entendus.

Monsieur le président, qui peut contester que nous pouvions prendre une semaine, voire quinze jours de plus pour bien préparer ce débat ? Personne !

Ne me dites pas que les entreprises attendent ou que l'urgence du chômage nécessite la précipitation. Ce texte ne combat pas les licenciements : il les accompagne ; il les facilite.

Dès lors, nous pensons que le Gouvernement - excusez-moi du terme - manipule l'institution parlementaire. (Protestations sur les travées de l'UMP.)

M. Dominique Braye. Ce n'est pas un rappel au règlement !

M. Guy Fischer. Il l'utilise comme chambre d'enregistrement ; il ne la respecte pas comme lieu de débat.

Je regrette, monsieur le président, que, malgré tous les beaux discours, la majorité du Sénat, vous-même, vous adoptiez une attitude conciliante, pour ne pas dire complice, à l'égard d'un pouvoir exécutif qui joue avec la démocratie au risque de la tuer dans l'oeuf ! (Vives Protestations sur les mêmes travées.)

M. François Autain. Eh oui !

M. Guy Fischer. Mes chers collègues, depuis le début de cette session parlementaire, nous travaillons jour et nuit. Le président de la commission nous prive de repas pour étudier les amendements. (Nouvelles protestations sur les travées de l'UMP.) Il en est constamment ainsi, et je ne plaisante pas ! De toute évidence, les conditions de travail sont inadmissibles.

J'ai déjà attiré votre attention sur ce point hier, monsieur le président, lors de la conférence des présidents, mais mon groupe et moi-même, nous tenions à le rappeler aujourd'hui en séance publique. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. Monsieur Fischer, je vous donne acte de votre rappel au règlement.

La parole est à M. François Autain, pour un rappel au règlement.

M. François Autain. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, je veux à mon tour dénoncer les conditions dans lesquelles s'organisent nos débats ; elles témoignent, c'est le moins que l'on puisse dire, du peu de considération dont fait preuve le Gouvernement à l'égard de la représentation nationale : des changements d'ordre du jour inopinés nous empêchent de préparer les débats en commission ; des auditions tronquées, faute de temps, interdisent aux personnalités interrogées de répondre autrement que par écrit aux questions posées ; des textes se chevauchent, nous obligeant à être au four et au moulin.

Depuis l'ouverture de la session, la commission des affaires sociales a été particulièrement sollicitée : elle a dû examiner le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, le texte pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale. Il nous aurait fallu être présents à la fois en commission, lors des auditions, et en séance publique. J'avoue que je n'en ai pas été capable et je ne sais pas qui pourrait l'être ! Il n'est pas possible, dans ces conditions, d'exercer convenablement notre rôle de législateur.

Par conséquent, force est de constater que le Gouvernement ne permet pas au Parlement de débattre sereinement des textes qui lui sont proposés, notamment de celui qui vient en discussion cet après-midi.

Sous la présente législature, le Gouvernement agit avec la plus grande légèreté à l'égard du Parlement. Les exemples abondent, que ce soit l'utilisation de l'article 49-3 de la Constitution sur le texte relatif à la décentralisation, ou le recours à la procédure des ordonnances sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.

Ainsi, le volet « emploi » du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale n'échappe pas à la nouvelle méthode de travail imposée par le Gouvernement. Les sénateurs, et tout particulièrement les membres de la commission des affaires sociales, n'ont pu prendre connaissance que tardivement des huit articles additionnels intégrés à ce texte.

L'audition, mardi 26 octobre, du ministre délégué aux relations du travail par la commission des affaires sociales n'a naturellement pas permis de lever les légitimes inquiétudes exprimées par le monde du travail.

Au même titre que le logement ou la santé, le droit au travail est un élément majeur du contrat social qui lie les Français. C'est un droit fondamental reconnu par la Constitution. Or, aujourd'hui, ce droit est remis en cause sous l'effet conjugué de la mondialisation et des délocalisations.

Le texte qui nous est proposé permettra-t-il de répondre à ces défis ? Il est permis d'en douter tant ce gouvernement semble naviguer à vue et ne pas savoir très bien où il va.

Quel crédit accorder à ce texte, alors même que le ministre des finances est destinataire de propositions formulées par l'ancien président du Fonds monétaire international, qui visent une totale remise en cause de notre droit au travail, en supprimant notamment le contrat à durée déterminée ?

Ce sont là autant de questions que la discussion qui s'engage permettra d'éclaircir, mais qui jettent un doute sur les véritables intentions du Gouvernement. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. Monsieur Autain, je vous donne acte de votre rappel au règlement.

La parole est à Mme Eliane Assassi, pour un rappel au règlement.

Mme Eliane Assassi. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, par le présent rappel au règlement, je tiens à exprimer mon profond mécontentement s'agissant de l'organisation des travaux du Sénat.

Il est en effet fort déplorable que la commission des lois n'ait procédé à aucune audition en ce qui concerne notamment le contrat d'accueil et d'intégration figurant à l'article 61 du projet de loi dit de « cohésion sociale ».

Ce texte - il convient de le rappeler - a été déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat.

Il aurait donc été à tout le moins utile pour les parlementaires que nous sommes d'avoir un échange avec les associations et organisations compétentes en la matière et qui sont en relation directe avec les personnes visées par le contrat d'accueil et d'intégration.

Je pense, notamment, au groupe d'information et de soutien des immigrés, le GISTI, à la Cimade, au MRAP, à la Ligue des droits de l'homme, aux associations de travailleurs étrangers en France, et à d'autres encore.

Je pense aussi aux personnels du fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations, le FASILD, qui s'inquiètent de leur devenir et de celui du service public de l'intégration et de la lutte contre les discriminations.

Pour ma part, j'ai organisé, au nom du groupe communiste républicain et citoyen, une rencontre avec plusieurs associations pour avoir un échange approfondi sur le présent texte et recueillir leurs avis.

Mais je reste persuadée que des auditions officielles par les membres de la commission des lois aurait été indispensables et matériellement réalisables, quitte à repousser l'examen de ce texte en séance publique, le cas échéant.

La commission des lois organise bien des auditions en ce moment même - ce matin même et demain après-midi - sur le projet de loi portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. Pourquoi ne l'a-t- elle pas fait sur le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, même si nous estimons que les personnes auditionnées le sont généralement sur des critères peu objectifs, voire orientés. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

Cela aurait été d'autant plus judicieux que le contrat d'accueil et d'intégration fait déjà l'objet, depuis juillet 2003, d'une expérimentation dans douze départements pilotes et qu'un bilan a été réalisé après six mois de mise en oeuvre.

Certes, ce bilan - émanant de votre ministère, monsieur le ministre, et peu diffusé au demeurant - fait état de critiques qui rejoignent les constats et les réserves des associations qui s'occupent au quotidien des publics étrangers. C'est sûrement la raison pour laquelle vous avez fait le choix de ne pas les écouter.

Nous aurons, pour notre part, l'occasion de revenir sur ces critiques lors de l'examen des articles. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. Madame Assassi, je vous donne acte de votre rappel au règlement.

La parole est à Mme Hélène Luc, pour un rappel au règlement. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

M. Dominique Braye. Obstruction !

Mme Hélène Luc. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, mon rappel au règlement concerne l'objet même de notre débat.

Devant la réaction très vive des syndicats et des salariés, le Premier ministre a retiré le projet de loi qui permettait aux patrons de procéder beaucoup plus rapidement aux licenciements.

Monsieur le ministre, ce matin, sur RTL, Jean-Michel Apathie vous a posé une question très nette : « M. Raffarin a renoncé à déposer ce projet de loi ; pour vous, est-ce que c'est non aussi ? » Vous avez répondu : « Pour moi, c'est non ! »

Mais lorsqu'il vous a dit : « Alors, les sénateurs feront des amendements », j'ai malheureusement remarqué que vous êtes resté muet ! Vous auriez dû répondre, et c'est ce que j'attendais : « Je les refuserai ! ». Mais vous ne l'avez pas fait, monsieur le ministre. (Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.)

M. Dominique Braye. Par avance ! Comme cela !

Mme Hélène Luc. En réalité, vous présentez-vous à cette discussion en vous apitoyant sur la situation des familles les plus en difficulté ? Vous avez dit : il y a 1,2 million de RMIstes et ce n'est pas digne de notre démocratie. C'est vrai, c'est terrible ! D'ailleurs, je suis arrivée avec quelques minutes de retard parce que je suis allée les rencontrer : ils sont devant les portes du Sénat !

Il ne faut donc pas accepter d'accroître la précarité en cédant au MEDEF, qui propose d'assouplir les procédures de licenciement économique.

Je pose la même question à nos collègues de la majorité sénatoriale. Le Premier ministre, qui appartient à votre majorité, a retiré le projet de loi relatif au licenciement économique, et vous vous apprêtez, par vos amendements, mes chers collègues, à remplacer ce texte qui aggrave encore la situation actuelle. Vous le faites à la sauvette, avec un passage en force, en sachant que tous les syndicats et les salariés sont contre.

Nous ne pouvons accepter la duplicité, monsieur le ministre. Dans cet hémicycle, vous représentez le Gouvernement. Vous ne pouvez pas accepter ces amendements ou laisser faire, en faisant appel à la sagesse du Sénat, ce qui reviendrait au même !

Quant à nous, les sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen, nous sommes élus pour défendre les intérêts des salariés, la justice sociale, le plein-emploi.

En ce moment même, avec mon ami Jean-François Voguet, ainsi qu'avec d'autres élus, y compris de droite, notamment le maire de Villeneuve-le-Roi, je participe de toutes mes forces à la lutte des salariés de la FACOM. La direction veut en effet délocaliser à Taiwan cette entreprise d'outillage français, dont la renommée n'est pas à faire puisqu'elle est connue de tous les garagistes et des spécialistes.

Alors que le tribunal de grande instance de l'Essonne a débouté la direction pour ouvrir le livre III, c'est-à-dire la discussion`sur le licenciement de 247 salariés, le tribunal de grande instance de Paris vient de l'autoriser en appel.

Alors même qu'une table ronde vient d'avoir lieu avec le préfet du Val-de-Marne, le représentant de M. Sarkozy, la direction de la FACOM, les salariés, le conseil régional et le conseil général du Val-de-Marne et moi-même, alors même que les salariés et les élus font des propositions, y compris financières, comme le droit d'alerte les y autorise, vous allez précipiter la discussion sur le plan social.

Ainsi, 247 familles sont frappées par le chômage, avec tout ce que cela représente de souffrances. Nous ne laisserons pas faire !

J'ajoute que 88 % des Français ont comme première préoccupation les délocalisations et un Français sur trois se sent menacé, et pour longtemps.

Monsieur le ministre, si vous acceptez les amendements, vous allez accélérer ce processus.

Je vous demande donc solennellement, avant que le débat commence, de dire à la représentation nationale si vous êtes d'accord avec le Premier ministre pour renoncer à ces amendements.

M. Dominique Braye. Ce n'est pas un rappel au règlement !

Mme Hélène Luc. Il faut commencer la discussion dans la clarté. Aussi, j'attends votre réponse, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. Je vous donne acte de votre rappel au règlement, madame Luc.

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Godefroy. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, je m'associe pleinement aux remarques que viennent de formuler mes collègues du groupe communiste républicain et citoyen. Nos conditions de travail sont, en effet, désastreuses ! Je ronge mon frein : j'attendrai l'examen de la motion tendant au renvoi à la commission, que j'aurai l'honneur de vous présenter tout à l'heure, mes chers collègues, pour exposer tous mes arguments, mais je vous démontrerai, je l'espère, que ce renvoi à la commission est tout à fait indispensable.

Nous ne pouvons légiférer en urgence, dans de telles conditions, monsieur le ministre ! Nous n'avons pas eu le loisir d'écouter les différents protagonistes ; nous n'avons pas pu entendre les objections ou les propositions des uns ou des autres. C'est tout à fait inacceptable !

La commission des affaires sociales, qui a terminé ses travaux au début du mois d'août et qui les reprend dans les mêmes conditions, travaille énormément Certes, c'est également vrai pour les rapporteurs et pour les administrateurs, mais nous ne pouvons pas être à la fois au four et au moulin si nous voulons légiférer valablement !

Monsieur le ministre, je suis très déçu de la façon dont les choses se passent. Nous vous avons auditionné l'été dernier. Nos échanges ont été, souvenez-vous en, fort courtois (M. le ministre fait un signe d'approbation.) ; ...

M. Guy Fischer. Intéressants !

M. Jean-Pierre Godefroy. ... nous étions dans un vrai schéma de discussion.

Le 12 octobre dernier, lorsque vous êtes venu devant la commission, monsieur le ministre, vous m'avez dit que, pour ce qui concerne le programme 8, nous nous reverrions plus tard. Je crois à la parole donnée !

M. Guy Fischer. Vous l'avez dit, monsieur le ministre ! Nous aussi, nous l'avons entendu !

M. Jean-Pierre Godefroy. Dès lors, pourquoi ces dispositions viennent-elles si rapidement en discussion ? Pourquoi n'avons-nous pas eu de suite au rappel au règlement que nous avons fait le 19 octobre dernier ?

Tout à coup, malgré les dénégations, patatras ! cela nous tombe dessus ! Ce n'est pas une façon de légiférer ! Ce n'est pas une manière de se comporter avec le Parlement ! J'y reviendrai tout à l'heure, lors de la discussion de la motion tendant au renvoi à la commission. J'espère que nous serons aussi nombreux à ce moment-là.

Voilà quinze jours, monsieur le ministre, lors de l'examen du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et à procéder par ordonnances, votre collègue M. Eric Woerth a cru devoir m'opposer la culture de confiance à la culture de méfiance.

Pour ma part, je ne pratique jamais la culture de méfiance a priori. Mais comment ne pas adopter une attitude de méfiance face aux conditions dans lesquelles nous travaillons ? Le Parlement doit pouvoir légiférer valablement !

Le fleuve qui coule vers la mer a deux rives ; elles sont obligatoirement différentes, elles peuvent être antagonistes, mais elles sont indispensables pour arriver à la mer. Ne pas respecter l'opposition, comme c'est aujourd'hui le cas, parce que nous n'avons pas le temps de travailler correctement nos dossiers, est tout à fait indigne de notre assemblée ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Je vous donne acte de votre rappel au règlement, monsieur Godefroy.

Je note qu'aucune des dispositions de notre règlement n'a vraiment été mise en cause par les intervenants.

M. Dominique Braye. Détournement de procédure !

M. le président. Il est vrai que la commission des affaires sociales n'a pas chômé. M. About, qui a demandé à intervenir, pourra nous le confirmer dans un instant.

Mais nous sommes en présence d'un projet de loi qui est inscrit à l'ordre du jour prioritaire. Nous en avons débattu lors de la conférence des présidents : chacun a pu s'exprimer et la conférence des présidents s'est prononcée. Il n'y a donc pas de raison pour que le débat n'ait pas lieu dans un climat de courtoisie, comme cela vient d'être recommandé, recommandation à laquelle je souscris.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, à la suite de tous ces rappels au règlement, qui ont surtout, comme vous l'avez fait remarquer, mis en cause le fonctionnement de la commission des affaires sociales et non pas le règlement du Sénat (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.), je veux indiquer que notre commission a travaillé dans des conditions certes difficiles, mais qu'elle en a l'habitude depuis très longtemps.

Nous avons la chance d'avoir un gouvernement qui n'a pas utilisé les techniques anciennes de vos prédécesseurs, monsieur le ministre.

M. François Autain. Quelle chance !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Car face à l'échec d'une négociation avec les partenaires sociaux, le ministre a complété le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale par une lettre rectificative. Cela présente de nombreux avantages.

D'abord, le Conseil d'Etat en est saisi. Ensuite, le conseil des ministres en discute. Enfin, la commission rend son avis dans un rapport et nous pouvons donc valablement en discuter.

Cela n'a pas été le cas lorsque la gauche était au pouvoir ! (Protestations sur les travées du groupe CRC.) En effet, le projet de loi qui nous est soumis aujourd'hui n'est rien d'autre qu'un texte qui fait suite au projet de loi de modernisation sociale. Or ce dernier a été déposé sur le bureau du Sénat avec 106 articles ; en deuxième lecture, il comportait 158 articles et presque tous les articles additionnels ont été introduits par le Gouvernement, à la sauvette, pour essayer de nous prendre de vitesse et nous empêcher de travailler valablement sur le texte qui nous était transmis. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. Alain Gournac. C'est exact !

M. Dominique Braye. Voilà la vérité !!

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Nous avons effectivement eu beaucoup de travail, mais nous avons oeuvré dans le respect du Parlement !

Tout à l'heure, madame Luc, vous avez eu tort - et  heureusement ! - de tenir de tels propos : le ministre n'a pas encore le droit de censurer le Parlement avant même qu'il ne soit saisi.

Vous avez regretté le fait que le ministre n'ait pas indiqué ce matin qu'il s'opposerait à tous les amendements. Mais pensez-vous que cela aurait été une attitude très républicaine ? (Rires sur les travées de l'UMP.) Bien sûr que non !

Mme Hélène Luc. Je veux savoir si M. Borloo est d'accord avec M. Raffarin !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. C'est au Sénat que s'engage la discussion avec le ministre. Il n'aurait donc pas été normal que le ministre annonce ce matin le sort qu'il allait réserver à nos amendements.

Mme Hélène Luc. M. Borloo aurait dû dire s'il était d'accord avec M. Raffarin !

M. Dominique Braye. A Moscou, cela se passe comme ça !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Enfin, je précise que la commission a rempli sa mission dans des conditions nettement meilleures que celles qui étaient les siennes voilà encore quelques années. De plus, nous avons réussi à organiser des auditions avec tous les partenaires sociaux, ...

M. Alain Gournac. C'est vrai !

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. ... auditions auxquelles l'ensemble des sénateurs était invité, et je dois reconnaître que seul M. Muzeau y a répondu. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. Jean-Pierre Godefroy. C'est faux, monsieur le président !

Mme Hélène Luc. Monsieur Borloo, êtes-vous d'accord avec M. Raffarin ?

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy, pour un rappel au règlement. Je vous donne la parole par complaisance, monsieur Godefroy.

M. Jean-Pierre Godefroy. Je vous en remercie, monsieur le président.

Je dirai très courtoisement à M. About que je ne peux pas laisser passer les propos qu'il vient de tenir.

S'agissant des auditions de la commission sur le présent texte, certes, M. Muzeau était présent, mais j'ai assisté aux auditions auxquelles M. Souvet a procédé. Et ma collègue Michèle San Vicente a également assisté aux auditions que Mme Létard a organisées.

Je ne pouvais donc pas ne pas réagir, monsieur le président !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Je donne acte à nos collègues que les autres rapporteurs ont effectivement organisé des auditions qui étaient également ouvertes à l'ensemble des sénateurs et qu'ils y ont assisté.

En outre, afin de donner à tous le maximum de temps pour travailler sur ce texte, j'ai demandé le report du délai limite pour le dépôt des amendements portant sur les articles 37-1 à 37-8 et, dans le même esprit, je demanderai, dès le début de la discussion des articles, la réserve desdits articles jusqu'à la fin de l'examen du texte.

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi complété par une lettre rectificative de programmation pour la cohésion sociale (n°445 rectifié, (2003-2004), n^°s 32, 39, 33, 34 et 37).

Avant d'ouvrir la discussion, je dois vous rappeler que le Conseil économique et social a demandé que, conformément aux dispositions de l'article 69 de la Constitution, M. Jean Bastide, rapporteur général pour ce texte, puisse exposer l'avis du Conseil économique et social devant le Sénat.

Conformément à l'article 69 de la Constitution et à l'article 42 de notre règlement, huissiers, veuillez faire entrer M. Jean Bastide. (M. le rapporteur général du Conseil économique et social est introduit selon le cérémonial d'usage.)

Je rappelle qu'en application de l'article 42, alinéa 4 du règlement, le représentant du Conseil économique et social expose devant le Sénat l'avis du Conseil avant la présentation du rapport de la commission saisie au fond.

Par ailleurs, le représentant du Conseil économique et social a accès dans l'hémicycle pendant toute la durée de la discussion en séance publique. A la demande du président de la commission saisie au fond, la parole lui est accordée pour donner le point de vue du Conseil sur tel ou tel amendement ou sur tel ou tel point particulier de la discussion.

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail, et de la cohésion sociale. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je suis très heureux de présenter, au nom du Gouvernement, ce projet de loi de programmation devant la Haute Assemblée, qui en a été saisie en premier, conformément au choix qui avait été clairement exprimé par l'ensemble des six ministres composant le pôle de cohésion sociale au sein du Gouvernement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce texte, qui est la transcription législative d'un plan de cohésion sociale présenté le 30 juin dernier, a pour objet de mettre en place les moyens humains, financiers et opérationnels pour répondre à trois crises majeures, qui entament notre pacte républicain et notre avenir.

Bien plus qu'un débat gouvernemental à court terme, il s'agit de réparer des blessures sociales d'une extrême gravité - et je dis bien les « réparer », mesdames, messieurs les sénateurs - et,en même temps, de préparer l'avenir.

Ces trois crises majeures que nous connaissons et auxquelles, au fond, nous nous étions habitués, au fil de la parution des statistiques mensuelles, cette triple crise d'identité, c'est celle de l'emploi, du logement et de l'égalité des chances.

Je ne détaillerai pas devant vous les composantes de cette triple crise, mais je voudrais en dire deux mots. Cette crise est grave en elle-même, nos chiffres du chômage en témoignent, et je ne parle pas des chiffres du niveau 1 : la France a le taux de chômage des jeunes le plus élevé d'Europe. Notre revenu minimum d'insertion fut, quand il a été lancé, une avancée sociale indiscutable, mais, quinze ans plus tard, quand on a vu tripler le nombre des allocataires, il est malheureusement devenu la démonstration que nous étions en présence d'une situation dramatiquement durable, et cela ne peut laisser insensible personne dans cet hémicycle.

C'est également la démonstration de notre échec structurel, car le taux de chômage des jeunes ou le taux d'inactivité est stable à 26 % depuis dix ans ! A côté de cela, il faut compter avec un choc démographique que nous n'avons pas prévu et un besoin d'activité et de force humaine dans ce pays de 1 700 000 personnes supplémentaires pour la période allant de 2007 à 2010.

Dans ces conditions, notre première obligation est de nous donner tous les moyens pour permettre aux forces vives de la nation de s'insérer dans le tissu économique. C'est un enjeu social, mais c'est évidemment aussi un enjeu économique.

La deuxième crise majeure, vous le savez bien, les uns et les autres, c'est le logement. Le premier dessin que fait un enfant à l'école, c'est une maison, avec une cheminée. Or, qu'il s'agisse de l'accession, du logement des couches intermédiaires, du logement social ou du logement d'urgence, ce logement est complètement en crise aujourd'hui ; il se trouve dans le même état qu'en 1954. Ce programme prévoit environ le doublement des capacités en acquisition, notamment en acquisition populaire, en logement conventionné et en logement d'urgence.

Enfin, troisième crise : l'égalité des chances. Notre pays, qui a peut-être trop bien réussi dans sa recherche de l'égalité au XIX^e siècle et au début du XX^e siècle, n'a pas vu, aveuglé qu'il était par l'arrogance de sa réussite républicaine, que son modèle social qui était fait, en gros, pour des gens plutôt en forme, pour une population plutôt homogène sur le plan ethnique et plutôt répartie entre France rurale et France urbaine, n'était plus en phase avec la réalité d'aujourd'hui, celle d'une France multiculturelle, une France multiethnique, multireligieuse aussi, avec des zones qui ne ressemblent en aucune manière aux autres parties du territoire. Alors, l'égalité des chances...Pouvez-vous comparer la situation de Grigny, de Montfermeil, de Clichy-sous-Bois avec celle des grandes villes que compte notre pays, même si ces dernières ont parfois sur leur territoire des quartiers en difficulté ?

Egalité des chances devant les services publics, égalité des chances à l'école, égalité des chances devant l'emploi privé ou public. La ségrégation, notamment la ségrégation à l'emploi, est un scandale absolument inacceptable ?

Ce projet de loi a un défaut, un énorme défaut : il fait confiance au terrain ! On peut qualifier ce texte de « flou », car nous n'imposons pas ce que doit être la maison de l'emploi, pas plus que nous n'imposons ce que doit être l'équipe de réussite éducative dans nos zones en difficulté. Non, nous disons : « Voilà les moyens ; nous vous les donnons ; mettez en place, en fonction des réalités locales, la maison de l'emploi qu'il vous faut, les contrats aidés qu'il vous faut, les équipes de réussite éducative qu'il vous faut ».

Oui, ce plan est massif dans ses moyens, mais très humble dans les orientations pratiques données par l'Etat aux acteurs du terrain. C'est, de ce point de vue, un programme de confiance.

Ce plan a été conçu assez rapidement, mais il faisait suite à quelque trois cents réunions organisées avec les différents partenaires, à Paris et sur le terrain, dans les maisons de l'emploi, car il en existe déjà, tant il est vrai qu'une bonne idée n'est jamais née toute seule, isolée, d'un seul coup, à un endroit du territoire, mais correspond forcément à un cheminement progressif général.

Ce coup de rein massif a été présenté de manière volontaire à tous les organismes représentatifs de ce pays, chacun ayant d'ailleurs son regard propre, qu'il s'agisse du monde de l'éducation, du Conseil national de l'habitat, du Conseil national des villes ou bien encore du Conseil économique et social, des caisses de sécurité sociale, des associations, bref tout ce qui fait les forces vives de ce pays.

Et le pire, c'est que nous avons tenu compte des différents avis (Sourires), ceux du Conseil économique et social sur le grand débat entre activité et emploi, notamment. Nous avons tenu compte de l'avis du monde de l'éducation et des autres partenaires sur les caisses des écoles, par exemple, que nous allons faire évoluer vers les établissements publics locaux éducatifs.

Il ne s'agit pas ici d'une grande loi-cadre qui poserait des principes opérationnels ; ce sont des moyens mis à la disposition des acteurs locaux.

Mais je reprends les trois grands volets de ce plan, non sans avoir au préalable rendu hommage aux associations, celles qui ont inventé de nouveaux métiers et de nouveaux modes opératoires, et qui continuent en ce sens, celles qu'il faudra continuer à aider en étant imaginatifs, par exemple s'agissant des récupérations d'ordinateurs, celles qui ont inventé une forme d'intérim social dont on peut discuter sur le plan technique ou politique, mais qui correspond à autant de nouveaux métiers inventés.

Nous avons tenté, avec Mme Nelly Olin, ministre déléguée à la lutte contre la précarité et l'exclusion, ainsi que Mme Catherine Vautrin, secrétaire d'Etat à l'intégration et à l'égalité des chances, de répondre le mieux possible aux attentes de ce monde associatif dont l'action est tout à fait décisive.

Les trois grands volets de ce texte sont simples : le premier concerne l'emploi et peut se résumer à trois grands dispositifs.

M. Jean-Pierre Michel. Et les licenciements ?

M. François Autain. Et les délocalisations ?

M. le président. Poursuivez, monsieur le ministre ! Ne vous laissez pas interrompre !

M. Jean-Louis Borloo, ministre. Je vais continuer mon propos, monsieur le président, mais je pensais que les solutions à trouver pour réduire ce terrible fléau qu'est le chômage méritaient que l'on puisse s'écouter les uns et les autres. Pour moi, quand l'un parle, l'autre écoute !

Je reviens donc à l'emploi pour traiter des trois axes principaux de ce premier volet.

Tout d'abord, que constatons-nous ? Des systèmes autonomes qui ne se parlent pas ; peu de moyens humains mis dans la relation entre le demandeur d'emploi et l'entreprise. Nous étions jusqu'à présent le pays d'Europe occidentale qui consacrait le moins de moyens pour définir les besoins, coordonner la formation, apporter une aide psychologique et technique.

Créer cette relation entre l'entreprise et le demandeur d'emploi, créer la curiosité des différents métiers, bref, créer un lieu de coordination de l'effort de tous, sur le modèle de ce qui existe déjà sur quelques parties du territoire national, et à chaque fois avec succès : ce seront les maisons de l'emploi. Ces dernières prendront les formes qu'il appartiendra aux acteurs locaux de définir, mais sachez d'ores et déjà que, plus elles seront intégrées, plus elles seront soutenues par l'Etat : c'est un contrat de confiance.

Deuxième axe, toujours sur l'emploi : la jeunesse et sa situation au regard de l'emploi, qui constitue un véritable scandale dans notre pays. C'est tout l'objet du programme piloté par M. Laurent Hénart, secrétaire d'Etat à l'insertion professionnelle des jeunes, à la fois sur l'alternance et l'apprentissage. Il s'agit de moyens exceptionnels de formation et d'accompagnement pour les jeunes : des tuteurs, des référents, plus d'interstices, des universités des métiers, la reconnaissance de l'apprentissage comme partie intégrante du monde de l'éducation, des cartes de logement, en somme tout ce que nous savons devoir faire à la lecture des multiples livres blancs qui ont été produits dans l'histoire tant par le Sénat que par l'Assemblée nationale et par le Conseil économique et social.

C'est un énorme plan pour la jeunesse. D'ailleurs, j'ai eu le plaisir, mon cher Laurent Hénart, d'entendre ce matin à la radio les premières publicités pour les contrats de professionnalisation, et j'en ai été tout à fait ravi.

Ce programme permettra enfin de mettre en place une filière d'excellence massive à destination de nos jeunes avec un dispositif fiscal complémentaire, les 1 600 euros d'exonération annuelle pour ceux qui recrutent des apprentis. Mais nous aurons l'occasion d'en débattre plus avant.

Troisième axe, les contrats d'avenir. Notre volonté est de nous rapprocher du principe établi par la Constitution de 1946 : chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi.

M. Alain Gournac, rapporteur de la commission des affaires sociales. N'oublions pas le devoir !

M. Jean-Louis Borloo, ministre. Nous avons essayé de tirer les leçons du passé : le RMI ne donnait pas un revenu suffisant, ne permettait pas de travailler en équipe et n'était pas l'occasion d'une formation. Nous proposerons donc à tous les RMIstes et à tous les bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS, dans un premier temps, un contrat d'avenir où seront articulés formation et travail d'intérêt général. En tirant ainsi les leçons du passé, nous entendons corriger ce qui ne fonctionnait pas.

Ce programme est lourd, il engage, mais c'est une main tendue à nos compatriotes. Je pense que, sur ce terrain-là, nous pourrons tous nous retrouver.

Le deuxième grand volet de ce texte est consacré au logement, qui est à tous égards un drame dans ce pays et en même temps un frein à la mobilité et à l'emploi.

Notre plan est assez simple : nous donnons les moyens de rattraper les retards pris dans le logement conventionné, d'abord, à titre provisoire, en triplant le nombre de logements financés par rapport à 2000, puis en le doublant.

Je suis navré de devoir le dire, mais, en ce domaine, nous avons connu une période noire dans notre histoire républicaine : pendant une demi-décennie, la production de logements conventionnés en France a été réduite de près de moitié.

Il faut bien rattraper ce retard, de la même manière qu'il faut rattraper le retard accumulé en matière de logement d'urgence, en matière d'acquisition populaire et familiale, sans parler des conditions du logement durable, qu'il faut améliorer en travaillant sur la qualité des matériaux et sur l'isolation, notamment. Mais nous entrerons dans le détail tout à l'heure.

Il faut également lutter contre l'augmentation du nombre de logements vacants dans notre pays. Nous prévoyons, en collaboration avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, des dispositions radicales visant à mettre fin à cette crise du logement.

Je peux d'ailleurs informer le Sénat que, d'ores et déjà, le premier volet relatif à la production de logements conventionnés avec le soutien de l'Union d'économie sociale pour le logement, l'UESL, et grâce au 1 %, a été signé avec les partenaires sociaux, ce matin, à onze heures quarante-cinq, dans mon bureau, au ministère, en présence de M. Marc-Philippe Daubresse. Cela va se traduire par le déblocage de 210 millions d'euros supplémentaires par an pendant cinq ans pour augmenter la production de logements.

Le programme est donc lancé, et il se met même en place un peu plus vite que prévu.

En ce qui concerne l'égalité des chances, Mme Nelly Olin aura l'occasion d'expliquer quelles sont les mesures devant être prises d'urgence.

Nous pourrions discuter des heures et des heures au sujet de ces villes quasiment orphelines, de ces villes abandonnées - il n'y a pas d'autre terme - qui sont d'ailleurs de toutes couleurs politiques.

Nous faisons un effort majeur avec le doublement de la dotation de solidarité urbaine, la DSU, et un fléchage précis pour que ces villes qui supportent de lourdes charges socio-urbaines, ces villes où vivent beaucoup de familles très nombreuses, parfois en perte de repères, reçoivent plus de moyens que les autres, plus vite, pendant cinq ans.

Ainsi, Montfermeil ou Grigny, par exemple, toucheront 10 millions ou 15 millions d'euros supplémentaires par an en moyens de fonctionnement.

Cette main tendue républicaine est, pour elles, indispensable : ce n'est pas seulement d'argent qu'elles ont besoin ; c'est aussi, et surtout, d'attention, de soutien, de services publics de proximité, d'équipements.

Tel était l'objectif premier auquel devait répondre la politique de la ville, le Conseil national des villes, le CNV, et, plus généralement, tous ceux qui se passionnent pour cette cause.

Dans notre programme, nous avions annoncé la création de chartes de diversité, fondées sur le volontariat, visant à éviter les discriminations à l'embauche dans les organismes et sociétés privés. Trente-six ou trente-sept ont été signées la semaine dernière, me semble-t-il. Je tiens à féliciter et à remercier l'Institut Montaigne et les grandes organisations pour leur implication.

Je note qu'il y a là un virage républicain majeur. L'Etat et les trois fonctions publiques feront leur part de travail. Ainsi, le ministre de la fonction publique proposera, dans quelques semaines, des parcours d'intégration par l'alternance : pendant cinq ans, un tiers des postes sera réservé aux jeunes des quartiers concernés par la politique de la ville. C'est une façon de leur tendre la main, car la situation s'était considérablement dégradée.

Enfin, les six ministres qui ont contribué à l'élaboration de ce texte sont très attachés au dispositif visant à assurer l'égalité des chances à l'école : comment faire en sorte que les enfants dont le comportement et le suivi pédagogique alarment les enseignants dès les premiers mois de leur scolarité, voire dès les premières semaines, ne soient pas rattrapés, au sein de l'école, par tous les problèmes que connaissent leur quartier, leur ville ? Dès moyens massifs doivent être mis en oeuvre à cet effet.

Pour conduire ce grand programme de réussite éducative, nous faisons confiance aux parents d'élèves, aux enseignants, aux directeurs d'établissement, aux villes, aux conseils généraux... L'argent sera confié à ces grandes institutions, qui pourront l'utiliser librement : s'il faut d'urgence déplacer une famille qui vit dans des conditions de logement inacceptables ou qui vit un drame de voisinage, libre à elles d'en disposer !

Le soutien aux enfants en difficulté passe par une diversité de moyens, qui vont du recours à des pédopsychiatres...

Mme Hélène Luc. Encore faudrait-il que les psychologues soient en nombre suffisant !

M. Jean-Louis Borloo, ministre...à tout autre moyen qui sera estimé utile : cet argent est transféré en confiance, le tout est qu'il serve à aider ces enfants.

Un effort majeur est accompli dans ce domaine.

Je suis très étonné que la France soit l'un des rares pays au monde à n'avoir pas mis en place ce type de programme, dont nous connaissons aujourd'hui les résultats.

Mme Hélène Luc. C'est le gouvernement auquel vous appartenez qui les a supprimés ! C'est incroyable !

M. Jean-Louis Borloo, ministre. Des analyses sont faites depuis 1962.

Enfin, en matière de mutations économiques, nous souhaitons tout d'abord permettre aux salariés des entreprises de moins de mille personnes, soit 80 % des salariés de notre pays, de ne plus être dans la situation de ceux de Stal Industrie, qui, en septembre, en rentrant de vacances, ont appris, par une simple lettre, que leur entreprise allait fermer et qu'ils avaient deux mois de préavis.

M. Alain Gournac, rapporteur. Absolument ! C'est vrai !

M. Jean-Louis Borloo, ministre. Les maîtres mots de ce texte, porté par M. Gérard Larcher, et dont je suis fier, sont : informer, anticiper, prévoir. (Exclamations sur les travées du CRC.)

Pour chacun des salariés sont prévus des congés de reclassement de huit mois pour permettre cette évolution et cette mutation. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

Il était injuste qu'une partie des salariés français ne dispose d'aucune solution de reclassement.

Pour les territoires, nous avons décidé la mise en place d'une mission interministérielle, qui, composée d'un préfet, d'un président de commission du Conseil économique et social et d'un chef d'entreprise promoteur de la charte de la diversité, étudiera, sur le terrain, les contrats sociaux de territoire, et, s'appuyant sur tous les moyens de l'Etat, dont la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, la DATAR, proposera à nos partenaires régionaux la création de bassins de conversion d'un nouveau type. Des expérimentations permettront de prévoir les différentes évolutions et mutations de nos territoires, car, selon les sites, les mutations ont évidemment plus ou moins d'impact.

Une autre mission, présidée par Mme Olin, étudiera, en concertation avec les associations, la façon de faire en sorte que, dans des cas d'exclusion, une heure travaillée puisse être une heure payée, même si cette mesure n'entre pas tout à fait dans les cadres traditionnels. Cette mission élargie rendra son rapport d'ici à Noël.

Tel est, mesdames, messieurs les sénateurs, rapidement brossé, le projet de loi qui est soumis à votre examen.

Comme le Conseil économique et social, qui a travaillé dans des conditions extrêmement difficiles, au mois d'août, avant un changement de sa composition, vous avez, vous aussi, oeuvré sous la pression, et je vous en remercie : il fallait aller vite, pour éviter que ne passe une nouvelle année budgétaire, pour éviter que le statu quo ne dure un an de plus. En effet - et je le crois très sincèrement - notre pays a besoin de ce plan de cohésion sociale, il a besoin de cohésion nationale, il a besoin de cette réparation sociale, il en a besoin pour préparer son avenir. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général du Conseil économique et social.

M. Jean Bastide, rapporteur général pour ce texte du Conseil économique et social. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mesdames, messieurs les sénateurs, c'est un honneur, pour le représentant du Conseil économique et social, de présenter devant la Haute Assemblée l'avis du Conseil sur le plan et l'avant-projet de loi de programmation pour la cohésion sociale lors de sa séance plénière du 31 août dernier.

Vous ne l'ignorez pas : le Conseil économique et social a toujours porté une très grande attention à la dimension humaine des difficultés de notre société, qui mettent en jeu l'avenir même de la nation.

Aborder dans un même mouvement les questions intrinsèquement liées de l'emploi, du logement, de l'égalité des chances ne pouvait que recueillir son approbation, car ses travaux, qu'ils soient récents ou plus anciens, ont toujours été guidés par une approche globale.

C'est pourquoi l'avis que je vous présente situe ce plan et ce projet de loi au coeur du chantier ouvert par les mesures annoncées lors du comité interministériel de lutte contre l'exclusion par l'installation de la nouvelle agence nationale de rénovation urbaine, chantier qui se poursuivra, notamment, par la loi « habitat pour tous » et la loi d'orientation de l'école.

Le bon sens voulait qu'il y ait une cohérence entre ces divers projets, cohérence qui conditionne à la fois l'efficacité et la portée des textes qui sont aujourd'hui soumis à l'examen de votre Haute Assemblée.

Avec le plan de cohésion sociale, on dispose d'un texte politiquement fort, qui donne de la cohérence et du sens à l'action publique et à celle des différents acteurs, alors qu'on évolue, dans le cadre de la loi, vers des modalités de mise en oeuvre complexe rendant parfois difficile leur lisibilité.

Ce faisant, le Conseil économique et social a approuvé l'approche de la cohésion sociale par le biais d'une loi de programmation : la cohésion de notre société ne pouvant résulter du seul laisser-faire économique, elle nécessite l'intervention de la puissance publique.

II a cependant regretté que ne soient pas suffisamment explicités les liens entre compétitivité économique et cohésion sociale : pour se développer durablement, les entreprises françaises ont, certes, un besoin impératif de compétitivité, mais elles ont également besoin, pour assurer ce développement durable, de cohésion sociale.

C'est la mise en synergie de ces deux vérités en tension qui fonde la légitimité de l'intervention publique.

Telle est la raison pour laquelle le Conseil a, dans son avis, mis l'accent sur la nécessité de conduire une politique industrielle forte à l'échelle non seulement de notre pays, mais aussi de l'Europe, pour créer une dynamique et des perspectives à moyen et long terme.

Certaines réserves exprimées sur différents aspects du premier pilier relatif à l'emploi trouvent là leur justification, notamment lorsque la solidarité envers les chômeurs est ravalée au rang d'assistance, que le développement des services aux personnes est associé à l'emploi de personnes peu qualifiées, que l'avant-projet préconise le renforcement de l'obligation de recherche active d'emploi, qui reporte sur le travailleur la charge de la preuve.

Un débat nourri a porté sur un point, qui a d'ailleurs reçu une réponse claire de votre part, monsieur le ministre, et que nous retrouvons dans le projet de loi : c'est le « contrat d'activité », désormais appelé « contrat d'avenir ».

Nous voulons croire qu'il s'agit là non pas uniquement d'une question de sémantique, mais bien d'une ambiguïté qu'il s'agissait de lever. Le premier terme, en effet, laissait entendre que l'on s'orientait, pour le secteur non marchand, dans une voie favorisant « l'occupation » à défaut d'emploi, lequel ne constituerait plus une véritable ambition et l'objectif à atteindre.

Sur ce point précis, nous avons apprécié votre réponse, monsieur le ministre, dans le courrier que vous avez adressé au président du Conseil économique et social au début du mois de septembre.

Vous avez compris, mesdames, messieurs les sénateurs, que ce débat ne masque pas pour autant, pour notre assemblée, la réalité vécue par ceux qui sont les plus éloignés de l'emploi. Les membres du Conseil économique et social sont bien conscients que, pour ceux-là, une activité modeste, voire une occupation pour un nombre d'heures limité, peut constituer la première marche qui leur permettra ultérieurement d'accéder progressivement à l'emploi.

Il n'en demeure pas moins, toutefois, que l'ambition pour tous devrait se situer non pas au niveau de « l'occupation », mais bien à celui de l'emploi.

Au regard de l'enjeu de la modernisation du service public de l'emploi, le Conseil économique et social estime que celui-ci doit dépendre non pas d'une logique d'appareil, mais de la mise en synergie des institutions y participant. Ces mesures ne doivent en aucun cas conduire à une mise sous tutelle des organismes paritaires qui interviennent dans ce champ.

Ainsi, les maisons de l'emploi présentent le double intérêt de s'adresser à tous les publics et de regrouper potentiellement l'ensemble des acteurs de la construction des parcours d'insertion et du retour à l'emploi. Il est, à cet égard, essentiel que les partenaires sociaux et les associations soient pleinement associés à leur mise en oeuvre et à leur fonctionnement, étant entendu que les moyens humains et financiers octroyés aux maisons de l'emploi ne doivent pas l'être au détriment de ceux de l'ANPE.

Par ailleurs, il faudra veiller à ce que le système issu de l'ouverture du marché de placement à des opérateurs privés ne soit pas défini à l'aune de seuls critères de rentabilité, et que ces opérateurs, nécessairement agréés par l'administration, fassent l'objet d'un contrôle lié à la mesure de l'efficacité de leur activité de placement.

Face au renforcement de l'obligation de recherche active d'emploi, le Conseil économique et social préfère, à la sanction, l'accompagnement. S'il prend acte des lacunes du système actuel, il estime qu'aucune sanction ne doit pouvoir être prise sans que l'intéressé ait pu faire valoir son point de vue dans le cadre d'une procédure contradictoire prévoyant un accompagnement possible par une personne de son choix.

Quant à la réforme en profondeur de l'apprentissage, elle est une nécessité qui doit être menée en tenant compte de l'avis des partenaires sociaux. Les éléments présentés dans l'avant-projet de loi - modifiés substantiellement dans le projet de loi qui vous est soumis - vont globalement dans le bon sens, mais ils mériteraient de faire l'objet d'une mise à plat d'ensemble, plutôt que d'un traitement morcelé au sein de différents départements ministériels.

S'agissant enfin des emplois aidés, on peut se féliciter de ce que l'on s'oriente vers une simplification. N'aurait-on pas pu aller plus loin, notamment en créant un contrat unique pour toutes les populations en difficulté d'accès à l'emploi ? En effet, la visibilité est l'une des conditions essentielles pour toucher les individus et un encouragement à se mobiliser pour les employeurs potentiels.

Je vais maintenant faire état de la position du groupe des entreprises privées, seul groupe à avoir émis un vote négatif sur l'avis. Sa position s'appuie essentiellement sur le volet « emploi » du projet de loi.

Le groupe des entreprises privées aurait en effet souhaité que l'avis procède à un examen approfondi et critique du fonctionnement et de l'efficacité de notre système de protection sociale. Il aurait également souhaité que l'accent soit mis sur le renforcement et le développement d'un appareil productif capable de générer de nouvelles ressources. Il aurait préféré qu'à une logique de redistribution se substitue une logique de production et que l'accroissement des échanges internationaux soit considéré comme une opportunité et non comme une contrainte.

Telles sont la principale justification du vote négatif de ce groupe, dont la conviction est « que le seul choix possible est d'améliorer la performance globale de la nation et la compétitivité de ses entreprises ».

Tous les autres groupes, à l'exception de deux conseillers, ont approuvé l'avis.

Le logement est l'autre grand pilier de ce projet de loi.

Pour le Conseil économique et social, le fait d'avoir rattaché le logement - enjeu économique et social, mais aussi enjeu de dignité et de maintien de la famille - à un grand ministère de la cohésion sociale permet de réaffirmer la dimension sociale de l'habitat.

Concernant le rattrapage du logement locatif social, le plan témoigne d'une réelle prise de conscience de la situation, en prévoyant la construction de 500 000 logements sociaux sur cinq ans, bien qu'à ce chiffre devraient s'ajouter ceux qui sont prévus dans le plan de rénovation urbaine pour parvenir aux 120 000 logements construits annuellement, évaluation faite par le Conseil économique et social dans un avis de janvier 2004.

S'il approuve le choix d'une loi de programmation qui permet de limiter - si ce n'est d'éviter - les contraintes budgétaires, le Conseil économique et social tient à tempérer l'optimisme affiché dans ce programme qui laisse à penser que l'augmentation budgétaire, si importante soit-elle, garantira, à elle seule, la production d'un nombre de logements sociaux dans les délais envisagés, d'autant que le projet financier est construit sur des hypothèses optimistes.

Quant aux orientations pérennes en matière de politique foncière, leur importance est incontestable à condition qu'elles s'appuient sur des politiques locales volontaristes et qu'elles soient accompagnées par une évaluation des établissements publics fonciers et des mesures incitatives de fiscalité foncière. Le Conseil économique et social souhaite que, dans les lois à venir, le rôle de chacun soit précisé dans le cadre d'un service public de l'habitat qu'il appelle de ses voeux.

S'agissant de l'amélioration du parc locatif social, notre assemblée approuve la démarche partenariale envisagée, mais exprime un certain nombre de réserves.

La première porte sur l'absence de crédits de rénovation : cette charge risque donc d'être transférée sur les fonds propres des organismes d'HLM.

La seconde a trait à la répartition des différents types de prêts destinés à encourager la construction de ces logements.

Le Conseil économique et social souhaite notamment que les prêts locatifs aidés d'intégration, les PLAI, soient d'avantage utilisés, d'une part dans des programmes mixtes afin d'éviter tout marquage social, d'autre part dans les communes visées par l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU, pour mieux respecter l'objectif de mixité sociale.

Quant aux prêts locatifs à usage social, les PLUS, il conviendrait de les consacrer aux fins de logement de personnes défavorisées, à condition de les assortir d'une obligation de diversité sociale conforme à l'objectif de mixité et d'accès pour tous au logement de droit commun auquel nous sommes particulièrement attachés.

En revanche, l'augmentation des moyens de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH, est toute relative dans la mesure où elle ne fait que rattraper le montant de ses dotations enregistrées en 1998, alors que ses missions n'ont fait que se multiplier.

Par ailleurs, notre assemblée accueille favorablement les deux mesures fiscales incitant à une remise sur le marché de logements vacants - l'exonération de la contribution sur les revenus locatifs et l'augmentation de la déduction forfaitaire - à condition qu'elles soient strictement encadrées et évaluées lorsqu'elles auront produit un effet.

Pour la sécurisation des bailleurs privés, le dispositif de créance privilégiée des impayés devrait aussi être complété, non seulement par un système de solvabilisation des ménages, mais aussi par une garantie des risques locatifs.

Sur le renforcement de l'accueil et de l'hébergement d'urgence, le chiffre annoncé de 100 000 places d'ici à cinq ans est-il suffisant ou bien compense-t-il simplement les retards accumulés ces dernières années ? Le Conseil économique et social tient à redire qu'il ne faut pas que, à la faveur des lois de décentralisation, la charge des programmes soit supportée par les collectivités locales au-delà de 2007, car la cohésion sociale relève avant tout de la responsabilité de l'Etat.

L'attribution de logements sociaux aux personnes hébergées en centre d'hébergement et de réinsertion sociale, le CHRS, n'est quant à elle possible qu'à condition de lever les handicaps dus à l'absence de fluidité du parc, c'est-à-dire l'insuffisante construction de logements sociaux, la faible mobilité des locataires ou les difficultés d'accès au parc privé.

Enfin, puisqu'il s'agit de garantir la cohésion sociale par la mise en oeuvre d'une politique du logement équilibrée et ambitieuse, notre assemblée se doit de rappeler la question du droit au logement opposable au regard des modalités de gestion et d'attribution du contingent préfectoral prévues par la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Pour le Conseil économique et social, ce contingent devrait rester à la disposition du préfet ou, facultativement, des présidents des établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI.

Enfin, si les dispositions contribuant à lutter contre l'habitat indigne emportent son adhésion, le Conseil économique et social regrette que le projet de loi ne soit pas à la hauteur de l'ambition du plan et conduise d'avantage à un rattrapage des retards qu'à la mise en oeuvre d'une nouvelle politique.

Le volet sur l'égalité des chances représente la partie la plus succincte tant du plan que de l'avant-projet de loi et n'aborde que trois des nombreux sujets que le Conseil économique et social a eu à traiter dans ses avis concernant, directement ou indirectement, la lutte contre l'exclusion et la pauvreté.

C'est pourquoi notre assemblée suggère, dans son avis, que le plan de cohésion sociale intègre toutes les décisions du comité interministériel de lutte contre l'exclusion, le CILE, - vous avez d'ailleurs répondu à ce sujet, monsieur le ministre - et que, dans le projet de loi, soient incluses toutes celles qui impliquent une amélioration de la loi.

C'est bien parce que nous partageons les constats du Gouvernement et ses conclusions lorsqu'il indique que l'égalité des chances doit cesser d'être un concept abstrait que nous considérons que, en l'état, le plan et l'avant-projet de loi ne répondent pas complètement à l'exigence et à l'ampleur des enjeux évoqués et qu'il convient de les compléter.

Concernant les enfants et les adolescents, le Conseil économique et social approuve globalement les orientations du plan et les mesures envisagées, à condition que le concept de réussite éducative soit interprété comme un refus de la fatalité de l'échec et non comme une adhésion sans réserve à une sorte d'idéologie des normes de compétitivité.

S'il a globalement approuvé la création d'internats de réussite éducative à condition qu'il n'y ait pas de confusion entre les missions de l'Education nationale et celles de la protection judiciaire de la jeunesse, s'il a globalement approuvé la volonté de mettre précocement en relation tous les jeunes avec le monde professionnel, et pas seulement les jeunes en difficulté, s'il a approuvé la rénovation de l'éducation prioritaire à condition qu'elle soit intégrée à la future loi d'orientation sur l'école, s'il a approuvé les mesures favorisant l'égalité des chances entre les territoires et la conclusion de chartes territoriales de cohésion sociale afin de décliner le pilotage des différents axes du plan, le Conseil économique et social demande au Gouvernement que soit mise en place une évaluation régulière de ces orientations et de ces dispositions.

Le Conseil économique et social a également approuvé le principe qui consiste à lier la signature et le respect du contrat d'accueil et d'intégration, le CAI, à l'obtention de la carte de résident, mais il a tenu à exprimer de nombreuses et fortes interrogations. En effet, l'idée de « contrat » a une signification particulière, qui engage les parties signataires dans une interaction entre les droits et devoirs de chacune d'elle. Or, au vu des résultats de l'expérimentation du CAI conduite en 2003, des ajustements sont manifestement encore nécessaires pour que l'on puisse considérer que l'Etat a, de son côté, rempli l'ensemble de ses obligations.

De plus, la sanction de l'attribution ou non de la carte de résident ne pourra être prise sans que soit vérifiée l'objectivité de l'évaluation de la personne et la mise en place de moyens de contrôle de l'équité de la décision.

Enfin, le Conseil économique et social a tenu à faire part de son interrogation sur les moyens qui seront consacrés à l'ensemble des dispositifs - l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, l'ANAM, le CAI, le programme régional pour l'insertion des populations immigrées le PRIPI -car il considère que le fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations, le FASILD, garde une responsabilité en matière d'accompagnement de l'intégration et de soutien aux associations oeuvrant dans ce domaine.

La cohésion sociale est un enjeu majeur de société qui nous interpelle à la fois collectivement et individuellement. Ce projet de loi est né d'une indignation que nous partageons ; il va faire naître un espoir chez des millions de nos compatriotes. Cet espoir ne doit pas être déçu. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Louis Souvet, rapporteur.

M. Louis Souvet, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, la commission des affaires sociales du Sénat, saisie au fond, m'a fait l'honneur de me confier le volet « emploi » du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire à mes collègues de la commission, à la lecture de ce texte, mon premier sentiment fut qu'il était différent des autres.

D'abord, ce projet de loi est la traduction d'une « priorité absolue », selon les termes du Président de la République, celle de répondre à l'inquiétude de nos concitoyens. En effet, notre pays n'est plus très sûr de son modèle d'intégration républicaine, et chacun peut se sentir menacé par la régression sociale et la stagnation économique.

Ensuite, ce projet de loi est le fruit d'une mobilisation inédite, celle du « Gouvernement tout entier », pour reprendre encore une fois l'expression du Président de la République. L'architecture du pôle « emploi » le démontre, avec la création d'un grand ministère sous la conduite de Jean-Louis Borloo.

L'élaboration et le contenu de ce texte attestent de ces spécificités puisque toutes les instances représentatives du pays ont été consultées, notamment le Conseil économique et social, dont nous venons d'entendre le rapporteur.

La méthode retenue est celle d'un plan d'action pluriannuel, pour la période 2005-2009, qui couvre trois domaines : l'emploi, le logement et l'égalité des chances. Un effort budgétaire sans précédent de 12,8 milliards d'euros de crédits - vous avez eu la pudeur de ne pas le rappeler, monsieur le ministre - lui sera consacré sur la période.

Ce texte est né d'une indignation, celle qui est causée principalement par le chômage de masse, qui atteint les 10 % de la population active, voire les dépasse largement s'agissant des jeunes et dans les zones urbaines sensibles.

Le chômage de longue durée alimente le sentiment d'insécurité, d'autant que, dans notre pays, il est deux fois plus difficile de sortir du chômage qu'en Allemagne et six fois plus difficile qu'aux Etats-Unis. Le chômage est donc, chez nous, une épreuve dramatique, contrairement à ce qui se passe en d'autres pays où il peut être vécu comme une période transitoire.

Ces résultats médiocres sont d'autant moins acceptables que la politique de l'emploi mobilise 10 % du budget de l'Etat et plus de 4 % du produit intérieur brut, soit 70 milliards d'euros chaque année.

Face à ce constat, une réforme des outils de notre politique de l'emploi s'impose et le projet de loi y pourvoit par trois séries de mesures essentielles : la réforme du service public de l'emploi ; les mesures en faveur de l'emploi lui-même, qu'il s'agisse de celui des jeunes ou de celui des adultes chômeurs de longue durée ; enfin, les dispositions en faveur de la création d'entreprises.

De nombreux rapports officiels, parmi lesquels, tout récemment, le rapport Marimbert, ont dénoncé « l'éclatement » du service public de l'emploi à la française, qui distingue l'indemnisation du placement des demandeurs d'emploi.

L'indemnisation est assurée, pour l'essentiel, par l'UNEDIC, et par les ASSEDIC, même si l'Etat verse, lui aussi, des allocations de solidarité, comme l'allocation de solidarité spécifique, l'ASS.

Le placement, c'est-à-dire le rapprochement des offres et des demandes d'emploi, est assumé principalement par l'Agence nationale pour l'emploi, l'ANPE, mais celle-ci coexiste avec d'autres organismes comme l'Association pour l'emploi des cadres, ingénieurs et techniciens, l'APEC, les missions locales, et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation, les PAIO, qui, comme leur nom l'indique, accueillent les jeunes.

Cette situation est source de complexité et facteur d'inefficacité.

Prenons l'exemple d'un cadre qui perd son emploi : il doit d'abord se rendre auprès des ASSEDIC pour se faire inscrire sur la liste des demandeurs d'emploi et percevoir son indemnité, puis à l'ANPE pour subir un entretien obligatoire d'élaboration de son projet d'action personnalisé, enfin à l'APEC, qui a passé convention avec l'ANPE pour effectuer le placement des cadres au chômage. Il s'écoulera en moyenne cinquante-cinq jours entre l'inscription d'un cadre aux ASSEDIC et son premier rendez-vous à 1'APEC. Or c'est seulement à ce stade que sa recherche d'emploi va véritablement pouvoir débuter. Il a donc perdu cinquante-cinq jours.

Paradoxalement, les statistiques de l'ANPE font état de 250 000 emplois non pourvus en France, ce qui montre non seulement l'inadéquation entre les formations et les besoins de l'économie, mais aussi la lenteur avec laquelle le service public de l'emploi met en relation offres et demandes d'emploi.

Le projet de loi comporte deux outils pour en améliorer le fonctionnement.

Le premier, à l'échelon national, est la conclusion d'une convention pluriannuelle, associant l'UNEDIC, l'ANPE et l'Etat, pour définir des objectifs communs à partir d'un diagnostic partagé et pour organiser la coopération de ces différentes instances.

La commission des affaires sociales a souhaité prendre en compte la formation, en proposant d'associer l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, l'AFPA, à la conclusion de ces conventions pluriannuelles.

L'AFPA est un acteur majeur de la formation continue. Elle entretient des liens étroits avec l'Etat, son principal financeur. Elle assure des formations à visées professionnelles dans deux cents sites répartis sur l'ensemble du territoire national et joue un rôle essentiel en matière de validation des acquis et d'expérience.

La commission a aussi voulu mieux distinguer les institutions d'Etat de celles qui sont gérées paritairement pour préserver l'autonomie des partenaires sociaux. Elle vous présentera par conséquent un amendement allant dans ce sens.

Le second outil contenu dans le projet de loi, qui vise cette fois l'échelon local, est la création de trois cents maisons de l'emploi sur l'ensemble du territoire, soit environ une pour trois agences de l'ANPE.

D'ici à 2009, 1,7 milliard d'euros seront consacrés à leur mise en place et seront notamment affectés à l'embauche de 7 500 agents supplémentaires.

Les maisons de l'emploi ont vocation à fédérer les acteurs du service public de l'emploi, à offrir un « guichet unique » d'information et d'orientation et à participer aux actions de reclassement menées par les entreprises dans le cadre d'un plan de licenciements économiques.

Comme vous l'avez indiqué, monsieur le ministre, volontairement, le projet de loi ne précise pas la forme que doit prendre une maison de l'emploi pour laisser aux acteurs locaux la liberté de choisir la forme juridique de cette dernière et la composition de son « tour de table ».

Le projet de loi prévoit d'ouvrir l'exercice de l'activité de placement, théoriquement réservé à l'ANPE, bien qu'en pratique d'autres structures de placement existent et fonctionnent depuis longtemps, telles que les cabinets de conseil en recrutement ou les « chasseurs de tête ».

Le projet de loi tend donc à supprimer les dispositions obsolètes et inappliquées du code du travail et à légaliser l'exercice de l'activité de placement par des organismes privés préalablement déclarés. Je souligne que les prestations de ces instances ne seront bien évidemment jamais facturées aux chômeurs : elles incomberont aux seules entreprises.

Symétriquement, afin que l'ANPE s'adapte à cette nouvelle donne, son statut sera modifié pour qu'elle puisse constituer des filiales susceptibles de vendre des services payants aux entreprises. Toutefois, la commission des affaires sociales vous proposera, d'une part, de préciser clairement les activités de service public de l'ANPE, qui devront demeurer gratuites, et, d'autre part, d'apporter des garanties pour éviter les distorsions de concurrence entre l'ANPE et les prestataires privés.

La réforme du service public de l'emploi est complétée par un aménagement des obligations des chômeurs en matière de recherche d'emploi, que je qualifierai de « raisonnable ».

Ainsi, un demandeur d'emploi ne pourra plus refuser un emploi correspondant à une formation ou à une qualification que le service public de l'emploi lui a permis d'acquérir.

Par ailleurs, la contrainte de mobilité sera appréciée en tenant compte des aides au déménagement ou au transport dont le chômeur pourra bénéficier de la part de l'UNEDIC.

Enfin, en cas d'infraction aux règles d'indemnisation du chômage, les ASSEDIC et les directions départementales du travail pourront désormais réduire le revenu de remplacement, et non plus seulement le supprimer, ce qu'ils hésitaient à faire pour ne pas priver les chômeurs de leur unique source de revenu.

La commission des affaires sociales a souhaité compléter ces propositions, pleines de bon sens, d'abord en précisant que la recherche d'emploi doit se manifester par des actes répétés, ensuite, en accordant aux chômeurs qui cherchent à créer ou à reprendre une entreprise le maintien de leur revenu de remplacement, enfin, en imposant un délai à la décision du directeur départemental sanctionnant un demandeur d'emploi.

Autre grand thème de mon propos : l'insertion professionnelle des jeunes.

Le Président de la République observait qu'« il y a beaucoup trop de jeunes sans emploi et beaucoup trop d'emplois sans jeunes ». Effectivement, est-il normal que le chômage des jeunes soit deux fois plus élevé que la moyenne nationale globale ? Est-il acceptable que chaque année, dans notre pays, 150 000 jeunes sortent du système scolaire sans diplôme et 60 000 sans qualification ? N'est-ce pas un signe des insuffisances de l'éducation nationale et de l'échec de notre société tout entière ?

Prenons l'exemple de l'apprentissage. C'est l'une des voies de la formation initiale qui mobilise 3 milliards d'euros. Elle a fait ses preuves mais elle reste boudée et méconnue. Livres blancs et rapports successifs ont établi le même diagnostic : l'apprentissage reste entaché d'une image négative. N'est-il pas temps d'en finir avec « l'apprentissage-ghetto » ?

La tâche sera rude car le système d'apprentissage est complexe. J'en citerai rapidement les points de blocage.

On pensait qu'en confiant l'apprentissage aux régions, la répartition des compétences deviendrait lisible. Ce ne fut pas le cas.

Le système de collecte de la taxe d'apprentissage, avec ses six cents collecteurs et un rapport supérieur à 1 milliard d'euros, est si opaque qu'il permet certaines pratiques très contestables de courtage et qu'il s'oppose au principe de libre affectation des entreprises auquel les partenaires sociaux demeurent fondamentalement attachés.

Pis, les fonds issus de la taxe d'apprentissage ne bénéficient pas en priorité à l'apprentissage, loin s'en faut !

Toutes les réformes partielles de ce dispositif n'ont fait qu'accroître la confusion.

Le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale veut porter à 500 000 les effectifs des apprentis d'ici à 2009, ce qui suppose d'attirer de nouveaux publics, comme les étudiants qui se sont fourvoyés à l'université ou les jeunes chômeurs qui veulent apprendre un métier.

Il vise donc à assouplir le contrat d'apprentissage, notamment sa durée. Cette dernière est aujourd'hui d'un an minimum. Or cette exigence se solde par un taux de rupture prématuré des contrats de 25 %, voire de 50 % dans certains secteurs.

Le projet de loi permet également aux entrepreneurs de plus de 25 ans d'entrer en apprentissage.

Ensuite, il tend à renforcer l'attractivité du système en créant un crédit annuel d'impôt d'un montant de 1 600 euros à 2 200 euros en faveur des entreprises qui accueillent des apprentis et à interdire formellement les pratiques de courtage.

Enfin, le Gouvernement veut faire de l'apprentissage une filière reconnue d'éducation et s'en donne les moyens financiers grâce à un fonds de développement et de modernisation de l'apprentissage, doté de 215 millions d'euros. Ce fonds devait être initialement créé au sein du projet de loi de finances, mais il sera finalement introduit par voie d'amendement dans le présent projet de loi.

La commission des affaires sociales est bien sûr favorable à ce dispositif. Cependant, elle déplore le fait que le problème de l'apprentissage n'ait jamais été abordé globalement. Nous avons adopté certaines dispositions dans la loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social, d'autres dans la loi relative aux libertés et responsabilités locales. Demain, le projet de loi traitant de l'école ne manquera pas d'aborder ce sujet.

Or nous devons faire attention aux incohérences. Nos entreprises ont besoin, elles aussi, de stabilité et de visibilité. On ne peut pas utiliser l'apprentissage pour corriger les erreurs de l'éducation nationale. L'objectif de porter le nombre des apprentis à 500 000 en cinq ans est louable, mais à condition que ces apprentis trouvent des débouchés dans un métier et que le choix ne se fasse pas au détriment des lycées professionnels.

Prenons garde également à ce que le crédit d'impôt, très attractif, ne suscite pas des comportements opportunistes car il concerne aussi les entreprises qui ne paient pas la taxe d'apprentissage.

Enfin, la péréquation financière ne doit pas conduire à donner aux centres de formation d'apprentis, les CFA, les mêmes dotations financières : tous les métiers n'ont évidemment pas les mêmes besoins.

Pour sa part, la commission des affaires sociales souhaite que l'apprentissage soit une voie de formation choisie et non subie. Elle doit devenir une voie de formation initiale, égale aux autres. Pour que l'apprentissage devienne une filière de réussite reconnue de tous, il faut y sensibiliser non seulement les jeunes, mais surtout leurs parents en développant des campagnes d'information et d'orientation vers les métiers offrant de véritables débouchés. Pour répondre à ce souci, la commission vous proposera plusieurs amendements afin de valoriser la situation de l'apprenti.

Outre la réforme de l'apprentissage, le projet de loi entend traiter le problème de l'insertion professionnelle des jeunes en leur reconnaissant un véritable droit à l'accompagnement personnalisé qui sera réalisé par le réseau des missions locales pour l'emploi et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation.

Il pourra être mis en oeuvre, mais ce n'est pas obligatoire, grâce à un outil : le contrat d'insertion dans la vie sociale, le CIVIS. Celui-ci prévoit un suivi des jeunes en vue de leur insertion dans l'emploi accompagné du versement d'une allocation pendant les périodes durant lesquelles ils ne sont ni en stage, ni détenteur d'un emploi, afin de lisser leur revenu.

Monsieur le ministre, la commission des affaires sociales entend vous faire part de ses inquiétudes quant à l'utilisation qui pourrait être faite du CIVIS.

En effet, ce contrat est aujourd'hui un outil à la disposition des régions qui peuvent en déléguer l'usage aux missions locales, mais elles ne sont pas tenues de le faire. Il existe donc un risque d'inégalité dans la qualité de l'accompagnement des jeunes, selon que les missions locales disposeront ou non du CIVIS, d'autant que la plupart des régions souhaitent développer leurs propres instruments d'insertion professionnelle des jeunes, notamment sous la forme des « emplois-tremplins », plutôt que d'utiliser cet outil conçu par le Gouvernement.

Pour éviter que le CIVIS, qui me semble être un outil prometteur, ne reste lettre morte, la commission vous proposera d'en confier la gestion à l'État. Les régions conserveront leurs compétences en matière d'accompagnement personnalisé des jeunes. Elles les exerceront, comme c'est déjà le cas aujourd'hui, en partenariat avec l'État.

M. Alain Gournac, rapporteur de la commission des affaires sociales. Très bien !

M. Louis Souvet, rapporteur. J'en viens maintenant à la réforme des contrats aidés, qui concernent les adultes âgés de plus de 26 ans.

Rien n'est plus complexe que les multiples dispositifs existants. Les contrats emploi-solidarité, CES, les contrats emplois consolidés, CEC, les contrats d'accès à l'emploi, CAE, les stages d'insertion et de formation à l'emploi, SIFE, les stages d'accès à l'emploi, SAE, et autres contrats initiative-emploi, CIE, se sont accumulés au cours des décennies. Il en existe dans les secteurs privé, public, mixte. Leurs objectifs sont différents alors qu'ils visent les mêmes publics. Et je ne parle pas des stages variés dont l'efficacité, en termes d'insertion professionnelle, n'est pas toujours avérée. Il faut en finir avec toute cette confusion.

C'est précisément ce que propose le Gouvernement avec deux mots d'ordre : simplifier et rationaliser.

Pour simplifier, il faudra supprimer : ce sont les stages d'accès à l'emploi et les stages d'insertion et de formation à l'emploi qui vont disparaître car ils ne donnent qu'une occupation temporaire aux chômeurs. Or le Gouvernement veut permettre à ces derniers non d'avoir une activité mais de s'insérer durablement dans l'emploi.

La nouvelle architecture des contrats aidés s'organisera autour de quatre types de contrats, selon qu'ils s'adressent ou non aux allocataires de minima sociaux et qu'ils sont destinés à l'insertion dans le secteur marchand ou non marchand.

La commission des affaires sociales approuve la simplification du système et la liberté laissée au service public de l'emploi pour cibler les publics et les formations qui doivent être réalisées. Elle soutient la détermination gouvernementale à développer l'accompagnement des chômeurs.

Toutefois, en lisant pour la première fois le présent projet de loi, je n'ai pu m'empêcher d'observer l'accent particulier mis sur l'emploi non marchand, surtout à un moment où l'on nous annonce le retour de la croissance.

Quoi qu'il en soit, nous devons être réalistes : cette orientation est inévitable puisque ce texte vise des publics très éloignés de l'emploi. Il faut l'appréhender comme un passage obligé, comme un sas, en attendant que soit véritablement concerné le secteur productif et durable.

Par ailleurs, la commission regrette que le souci de simplification n'ait pas été mené à son terme. Je vous rejoins sur ce point, monsieur Bastide. Notre collègue Bernard Seillier ne me contredira par sur ce point, lui qui avait demandé la création d'un contrat unique. Il est à craindre que ces contrats, dont les caractéristiques sont très proches, ne se fassent concurrence entre eux. La commission est attentive à ce point.

Surtout, mes chers collègues, la commission des affaires sociales vous demande d'entendre les inquiétudes des communes et des départements de France. Le contrat d'avenir n'a pas, selon elle, à être géré par les maires, mais par les départements, dont la compétence en matière d'insertion ne fait pas de doute. Nous débattrons, je l'imagine, sur cette question.

J'en viens à l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprises. En plus d'une exonération de cotisations sociales de trois ans au profit des créateurs ou repreneurs de micro-entreprises, le Gouvernement propose une réduction d'impôt de mille euros en faveur des professionnels expérimentés qui assisteront dans leurs démarches les chômeurs créant une entreprise. La commission des affaires sociales a souhaité élargir le bénéfice de ce dispositif tout en renforçant les garanties de sérieux de l'aide apportée. Pour ce faire, elle propose de confier à la maison de l'emploi la mission de contrôler la réalité de cette aide et d'accorder le bénéfice de la réduction d'impôt au contribuable qui aide, lui aussi, un membre de sa famille.

J'évoquerai enfin la disposition du projet de loi qui autorise la conclusion de contrats d'intérim en vue de faciliter l'embauche de personnes rencontrant des difficultés d'insertion sociale et professionnelle ou d'assurer un complément de formation au salarié. Je souhaite que le Gouvernement nous précise quelles mesures il compte prendre pour éviter une utilisation abusive de cette disposition, ce qui serait source de précarité. Des garanties analogues à celles qui sont prévues pour les contrats à durée déterminée me paraissent donc nécessaires.

En conclusion, monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, j'observe que le projet de loi n'inclut pas tous les programmes déclinés dans le plan de cohésion sociale, comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur général du conseil économique et social. Certains d'entre vous attendaient peut-être leur exécution immédiate, mais toutes les dispositions de ce plan n'ont pas vocation à être traduites de façon législative. C'est le cas notamment des dispositions relatives au développement de l'économie solidaire ou des services d'aide à la personne. D'autres programmes requièrent au préalable la consultation des partenaires sociaux ; je pense entre autres aux dispositions relatives au recrutement des jeunes dans la fonction publique, à l'emploi des seniors, à la sécurité au travail, à la modernisation du paritarisme, au développement des emplois des services.

Manifestement, ce texte se démarque d'un projet de loi sur l'assistanat. Il nous a semblé volontaire, ambitieux, sans doute quelquefois complexe, mais la cohésion sociale est un problème compliqué. Il ne saurait être traité par quelques mesures simplistes. La démarche adoptée est globale parce que la cohésion sociale est à la fois territoriale, nationale et politique.

Nous souhaitons ardemment, mesdames, messieurs les ministres, que ce texte soit porté par la croissance économique qui s'annonce et que nos concitoyens puissent bénéficier de ce contexte particulièrement favorable. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard, rapporteur.

Mme Valérie Létard, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, j'évoquerai les volets « logement » et « égalité des chances » de ce texte très attendu, que le Président de la République a présenté comme « une impulsion nouvelle pour une réorientation nouvelle qui rompt avec les logiques du passé ».

Je ne reviendrai ni sur le diagnostic, quelquefois douloureux, sur la situation sociale de notre pays ni sur les effets du chômage. Je rappellerai toutefois que la situation est également critique en termes de logement.

S'agissant tout d'abord de l'hébergement d'urgence, et malgré les efforts entrepris depuis la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998, les établissements sont aujourd'hui submergés par la demande, qui dépasse le public traditionnel des sans-abri ou des personnes en recherche d'un accompagnement social adapté.

Le surpeuplement des structures d'urgence et l'augmentation du montant des loyers dans le parc privé ont accru la demande dans le parc social. Le nombre de dossiers est passé d'environ 850 000 en 1996 à plus de 1 million en 2002. A peine la moitié des demandes peut être satisfaite dans l'année. En effet, les mises en chantier de logements locatifs sociaux sont trop limitées. Entre 1996 et 2003, le parc social ne s'est accru que de 44 000 logements par an en moyenne en France métropolitaine ; il en aurait fallu au moins le double pour répondre aux besoins.

L'accueil de ménages très défavorisés dans le parc social confronte les bailleurs à des difficultés de maintien dans les logements. En effet, une fois payés le loyer et les charges, le « reste à vivre » est d'autant plus limité que le niveau de vie est faible. Une rupture familiale ou professionnelle suffit à mettre en cause cet équilibre précaire.

Les dispositifs destinés à sécuriser les locataires en situation fragile, comme le fonds de solidarité pour le logement, sont de plus en plus sollicités. Malgré cette aide et les mesures de prévention introduites par la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, le nombre des expulsions augmente depuis 1999.

Le parc privé, pour sa part, n'est pas épargné par cette crise. Le coût d'accès au logement augmente pour les ménages les plus pauvres, malgré l'impact des aides. On constate également un nombre croissant de copropriétés dégradées, dont les propriétaires ne peuvent plus payer les frais d'entretien et une tendance au surpeuplement de certains logements. La faiblesse des revenus de ces ménages les empêche d'accéder à d'autres types de logements, la pénurie s'accroît dans le parc locatif social et le parc privé peine à dégager des capacités supplémentaires, malgré les subventions de l'ANAH pour la réhabilitation des locaux vétustes et les incitations fiscales des dispositifs Besson et Robien en faveur de la construction de logements privés intermédiaires.

Parallèlement, on déplore un nombre important de logements vacants : ils sont environ 3 millions, dont 200 000 à 300 000 pourraient, semble-t-il, être remis sur le marché assez facilement.

L'égalité des chances constitue le troisième volet du texte. Elle passe d'abord par l'égalité entre les territoires, qui devrait permettre d'offrir les mêmes espoirs et les mêmes services à l'ensemble de la population. Or la réalité est bien différente. En effet, certaines communes cumulent un potentiel fiscal faible et des charges socio-urbaines très lourdes en raison des besoins de leur population, souvent jeune et défavorisée, en matière d'équipements collectifs, d'aide sociale et de services publics.

Il apparaît que la dotation de solidarité urbaine, la DSU, n'est pas suffisamment redistributive. Son mode de répartition ne prend pas en considération l'appartenance des communes aux zones prioritaires définies par la politique de la ville, c'est-à-dire leur éventuelle classification en zone urbaine sensible.

Face à ce constat, le projet de loi qui nous est présenté se veut ambitieux. Il s'agit de sortir de la crise du logement et d'offrir à chacun l'opportunité d'une évolution sociale.

En ce qui concerne le logement, des mesures sont prévues en faveur de l'hébergement d'urgence, du parc social et des bailleurs privés. En vue d'améliorer et de diversifier l'offre d'hébergements d'urgence et de logements temporaires, le texte prévoit ainsi de porter à 100 000, d'ici à 2009, le nombre total de places disponibles, soit la création de 9 800 places supplémentaires.

Par ailleurs, le projet de loi vise, de façon déterminée, à permettre aux occupants des établissements de logement temporaire d'accéder plus facilement au parc locatif social. Sur ce point, la commission des affaires sociales considère qu'il est effectivement essentiel de favoriser l'insertion de ces personnes dans le parc social, dès que leur situation le permet. Mais elle estime insuffisant de se limiter à compléter, à leur intention, la liste des personnes prioritaires pour l'attribution d'un logement locatif social. Au fil des textes, cette liste s'est en effet considérablement allongée, ce qui conduit souvent les commissions d'attribution à arbitrer entre des publics potentiellement tous prioritaires.

La commission des affaires sociales considère donc qu'il est plus judicieux, d'une part, de préciser que les commissions d'attribution conduisent leurs missions dans le respect de l'objectif de mixité sociale et en tenant compte des situations les plus urgentes et, d'autre part, de prévoir qu'elles accueillent en leur sein, avec voix consultative, un représentant des associations d'insertion et de logement des personnes défavorisées.

Un an après la création de l'Agence nationale de rénovation urbaine, le présent projet de loi constitue la deuxième étape d'un « plan Marshall » en faveur du logement social. Il s'agit de réaliser 500 000 nouveaux logements d'ici à 2009. C'est deux fois le rythme actuel. Pour faciliter la mise en oeuvre de ce programme, le projet de loi a prévu d'associer deux instruments : une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant vingt-cinq ans pour les logements sociaux construits entre 2005 et 2009 et la création d'établissements publics fonciers consacrés aux opérations foncières.

A cet égard, la commission des affaires sociales souhaite qu'une partie de ces crédits soit consacrée à la construction de logements sociaux de petite taille destinés à accueillir les plus jeunes, qui se retrouvent trop souvent marginalisés dans des dispositifs d'urgence. Pouvez-vous nous préciser, monsieur le ministre, vos intentions en la matière ?

Par ailleurs, un nouveau dispositif est proposé pour éviter les expulsions du parc social des locataires de bonne foi présentant un impayé de loyers et de charges. Le bailleur et l'occupant pourront signer un protocole d'accord précisant les modalités de remboursement de la dette locative, par le biais d'un plan d'apurement. En contrepartie, le maintien dans le logement sera assuré et les aides aux logements rétablies auprès du ménage, afin de lui permettre de faire face aux échéances du plan d'apurement. A l'issue des deux ans d'application du protocole, l'occupant qui l'aura respecté bénéficiera à nouveau d'un bail. A défaut, la procédure d'expulsion pourra être poursuivie.

La lutte contre la pénurie de logements et l'habitat insalubre passe aussi par des actions en faveur du parc privé. Ainsi, le projet de loi prévoit, pour développer la construction de logements neufs loués à des ménages modestes, une modification du dispositif Robien et, pour lutter contre la vacance des logements privés, la dotation de l'ANAH en moyens supplémentaires pour remettre sur le marché 100 000 logements en cinq ans.

Les propriétaires qui s'engagent à louer un logement dans des conditions favorables aux ménages modestes bénéficieront d'une exonération de la contribution sur les revenus locatifs, la CRL, pendant trois ans.

Enfin, pour faire disparaître les logements insalubres, le projet de loi prévoit d'habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances, conformément à l'article 38 de la Constitution, les mesures nécessaires à la réalisation de travaux dans les copropriétés dégradées, le cas échéant en garantissant à la collectivité publique qui effectue la réhabilitation d'office la récupération de sa créance sur les propriétaires indélicats.

La commission des affaires sociales est très favorable à ces différentes mesures, qu'elle a jugé utile de compléter de la manière suivante.

Elle a choisi de rendre le dispositif d'exonération totale de taxe foncière sur les propriétés bâties plus incitatif pour certains logements réhabilités grâce à l'ANAH et loués par une association, en prolongeant jusqu'en 2009 l'abattement de 30 % accordé aux organismes d'HLM et aux sociétés d'économie mixte, les SEM, pour les logements sociaux en zones urbaines sensibles afin d'aider les bailleurs à entretenir leur parc vieillissant.

Concernant les nouveaux établissements publics fonciers, la commission des affaires sociales demande qu'une partie de leur activité soit consacrée à la mise en oeuvre du programme de construction de 500 000 logements sociaux et que les organismes d'HLM et leurs locataires soient exonérés du paiement de la taxe spéciale d'équipement.

Pour accroître les chances de succès du protocole de prévention des expulsions dans le parc social, la commission souhaite que le fonds de solidarité pour le logement, le FSL, contribue à l'apurement de la dette locative, que la durée du protocole soit portée à cinq ans lorsque l'apurement des dettes est retardé et que le versement rétroactif des aides au logement après sa signature soit imprescriptible.

Enfin, mes chers collègues, la commission des affaires sociales vous proposera une réforme des règles applicables à la prise en compte des dettes locatives dans le cadre des procédures de surendettement. En effet, on constate, en raison d'un développement parfois anarchique des crédits à la consommation, une augmentation inquiétante des situations de surendettement, ce qui conduit dans la quasi-totalité des cas à une dette locative. Or, dans le cadre des procédures de surendettement, ces dettes ne sont pas prioritaires, notamment sur celles des établissements bancaires.

La commission des affaires sociales estime que cette situation est contraire à l'objectif du Gouvernement, qui est, d'une part, de favoriser l'accueil des personnes défavorisées dans le parc d'HLM, d'autre part, d'encourager les bailleurs privés à louer leurs biens à des ménages à faibles revenus. Elle souhaite donc corriger deux aspects de la réglementation applicable aux situations de surendettement.

En premier lieu, elle propose de prévoir que le calcul du « reste à vivre » par la commission de surendettement, après paiement des dettes, tienne compte du coût du loyer et des charges. L'objectif est d'éviter que, lorsque la situation de surendettement n'a pas encore eu d'effet sur le paiement du loyer, ce soit l'insuffisance du « reste à vivre » qui en ait.

En second lieu, elle souhaite rendre les dettes locatives prioritaires sur les dettes bancaires lors des remboursements effectués dans le cadre d'une procédure de rétablissement personnel.

J'en viens au volet « égalité des chances »

Il est prévu tout d'abord de venir en aide aux villes qui ne peuvent plus faire face à leurs charges et deviennent ainsi incapables de sortir de la spirale de la pauvreté et de l'exclusion.

C'est pourquoi il est proposé de modifier les règles de répartition de la DSU au profit des communes de moins de 200 000 habitants comptant sur leur territoire une zone urbaine sensible et/ou une zone franche urbaine. La commission des affaires sociales approuve cette réforme, d'autant qu'une clause de sauvegarde permet à toutes les villes de recevoir au moins une dotation équivalente à celles dont elles ont bénéficié en 2004.

Par ailleurs, la totalité des communes éligibles à la DSU bénéficieront, pendant la période 2005-2009, d'une mesure temporaire de rattrapage du niveau de la dotation : un versement supplémentaire de 120 millions d'euros par an, pris sur la dotation globale de fonctionnement des communes et de leurs groupements, sera opéré au profit de la DSU afin de porter, en 2009, son enveloppe à 1,2 milliard d'euros.

Le texte comporte également un volet éducatif, avec pour objectif de contrer l'échec scolaire et de venir en aide, le plus tôt possible, aux élèves confrontés à des difficultés dans leur environnement social ou familial.

Dans ce but, des dispositifs de réussite éducative doivent rassembler l'ensemble des professionnels, enseignants, éducateurs, médecins scolaires, psychologues, travailleurs sociaux, et tous les autres.

Ces dispositifs seront dotés, pour la période 2005-2009, de près de 1,5 milliard d'euros.

La commission vous proposera, mes chers collègues, d'introduire une définition de ces dispositifs de réussite éducative afin de préciser le public ciblé, leur mission et les structures juridiques.

Pour ce qui est de leur mise en oeuvre, la commission souhaiterait obtenir de votre part, madame la ministre déléguée, des précisions quant à leur articulation avec les dispositifs existants, qu'il s'agisse, par exemple, des réseaux d'éducation prioritaire, les REP, des réseaux d'aides spécialisées aux élèves en difficulté, les RASED, des contrats petite enfance ou encore des contrats éducatifs locaux, les CEL.

Concernant l'égalité entre les hommes et les femmes, il est d'abord prévu d'accorder à tous les salariés qui reviennent d'un congé maternel ou parental un entretien d'orientation professionnelle, notamment pour envisager le suivi d'une formation de remise à niveau.

Il s'agit, en outre, d'encourager les partenaires sociaux à conclure des accords pour prendre en compte en totalité, et non plus à 50 %, le temps d'absence lié au congé parental dans l'ancienneté des salariés.

Enfin, parce que la cohésion sociale est aussi la cohésion nationale, vous proposez, monsieur le ministre, une refonte de la politique de l'intégration, dont les moyens sont éclatés entre les services centraux et déconcentrés de l'Etat, les établissements publics et les associations. Il en résulte une déperdition de moyens et une pluralité d'objectifs concurrents.

L'enjeu est de taille. Chaque année, près de 100 000 étrangers, qu'il faut accueillir puis intégrer, s'installent dans notre pays. L'objectif est donc de prévenir et de sanctionner les discriminations, particulièrement dans l'accès à l'emploi ou au logement.

Mais choisir de vivre en France, c'est avoir la volonté de s'intégrer à la société française et accepter de respecter les valeurs fondamentales de la République. Le Gouvernement a donc mis en place en juillet 2003 un contrat d'accueil et d'intégration.

Ce contrat est une véritable charte des valeurs républicaines destinée aux étrangers qui souhaitent s'installer dans notre pays. Il doit constituer le premier acte d'engagement réciproque entre l'État et les primo-arrivants.

Au cours du premier semestre 2004, près de 12 500 contrats ont été signés, soit une progression de 50 % par rapport à l'année précédente. Ce succès a encouragé le Gouvernement à donner une base légale au contrat d'accueil et d'intégration et à faire de sa signature l'un des éléments d'appréciation de la délivrance d'un titre de séjour.

Par ailleurs, sur la base des recommandations du Haut conseil à l'intégration, le comité interministériel à l'intégration du 10 avril 2003 a décidé la création d'un opérateur public national. Le présent projet de loi concrétise cette demande en proposant la fusion de l'Office des migrations internationales et de l'Association du service social d'aide aux migrants en une structure unique, l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations.

Parce que l'une des conditions de l'intégration est de pouvoir s'exprimer, le projet de loi propose également de tenir compte, parmi d'autres critères, d'une connaissance suffisante de la langue française ou de l'engagement à l'acquérir ultérieurement lors de l'examen des demandes de permis de travail.

Mes chers collègues, la commission des affaires sociales a porté la plus grande attention à ces dispositions fondamentales.

Nous n'avons pas jugé utile de rendre obligatoire le contrat d'intégration afin de lui conserver sa valeur d'engagement, mais nous souhaitons que le contrat d'intégration soit individualisé, et non pas collectif comme c'est parfois le cas aujourd'hui, et qu'il soit solennellement indiqué dans la loi que la signature de ce contrat suppose le respect des lois démocratiques et des valeurs fondamentales de la République.

Nous avons également considéré qu'il était utile d'affirmer la mission d'action sociale spécialisée qu'aura à assumer la nouvelle agence d'accueil des immigrés.

Enfin, s'agissant des programmes régionaux d'intégration dont le Gouvernement propose la création, la commission souhaite améliorer leurs conditions d'élaboration en créant des passerelles entre ces programmes et les autres structures compétentes en matière d'accueil et d'intégration. Dans ce domaine également, la commission sera intéressée d'entendre, madame la ministre déléguée, comment vous envisagez l'articulation entre les différents dispositifs.

Par ailleurs, la politique d'intégration étant du ressort de l'État, la participation des collectivités territoriales doit rester facultative.

La réussite des dispositions ambitieuses de ce projet de loi dépendra bien évidemment de la mobilisation de tous les acteurs, collectivités territoriales, associations, entreprises ou services déconcentrés de l'État. C'est pourquoi nous croyons en leur engagement en faveur de la cohésion sociale.

Telles sont, monsieur le président, mesdames et messieurs les ministres, mes chers collègues, les principales observations et propositions de la commission des affaires sociales sur ces volets du texte. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, je demande une brève suspension de séance.

M. le président. Le Sénat va, bien sûr, accéder à votre demande.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures cinquante, est reprise à dix-sept heures, sous la présidence de M. Roland du Luart.)