SEANCE DU 12 DECEMBRE 2002

SEANCE DU 12 DECEMBRE 2002

AVENIR DE LA POLITIQUE
RÉGIONALE EUROPÉENNE

Discussion d'une question orale européenne
avec débat
(Ordre du jour réservé)

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale européenne avec débat n° QE-1.
Cette question est ainsi libellée :
« M. Simon Sutour attire l'attention de Mme la ministre déléguée aux affaires européennes sur l'importance des enjeux du débat actuellement en cours concernant l'avenir de la politique régionale européenne.
« L'agenda 2000 adopté lors du Conseil européen de Berlin avait fixé les principes de fonctionnement de celle-ci jusqu'en 2006, en prévision des premières adhésions de pays candidats à l'Union.
« Il convient désormais d'arrêter la phase suivante, pour la période 2007-2011, et notamment de définir la place qui sera réservée, par la suite, aux actuels Etats membres éligibles aux fonds structurels européens.
« Il lui apparaît, en effet, dangereux pour l'avenir de l'Union de remettre en cause le principe de cohésion économique et sociale qui en constitue l'un des fondements essentiels. Il souhaite donc savoir quelle sera la position défendue par le Gouvernement français dans ce débat. »
Je rappelle au Sénat que cette discussion intervient dans le cadre de l'ordre du jour réservé.
La parole est à M. Simon Sutour, auteur de la question.
M. Simon Sutour. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà un mois nous avons consacré un débat aux travaux de la convention sur l'avenir de l'Union européenne et aux institutions dont celle-ci pourrait se voir dotée pour faire face à l'adhésion, désormais programmée, de dix nouveaux Etats membres. La question de l'élaboration des nouveaux traités européens est d'une importance majeure pour nos concitoyens et nous avons été nombreux à déplorer le peu d'attrait qu'elle semble susciter dans l'opinion publique.
M. Raymond Courrière. C'est exact !
M. Simon Sutour. Malheureusement, cher collègue ! Or, parallèlement à cette réflexion, il est un autre sujet d'intérêt commun qui se trouve, de fait, un peu occulté par le précédent et que le débat ne peut pas pourtant ignorer, c'est celui de l'évolution des perspectives financières de l'Europe élargie. Je trouve donc particulièrement opportun que nous ayons fixé la discussion de cette question orale le jour même de l'ouverture du Conseil européen de Copenhague, qui ne manquera pas de s'en préoccuper.
M. Raymond Courrière. Nous l'espérons !
M. Simon Sutour. L'agenda 2000, adopté à Berlin en 1999, a programmé les dépenses jusqu'en 2006, en prenant en compte par anticipation les charges supplémentaires qui résulteraient des premiers mois de l'adhésion de nouveaux membres. Le financement de la période 2004-2006 est donc d'ores et déjà assuré, mais c'est dès aujourd'hui que nous devons nous préoccuper des perspectives financières couvrant la phase suivante, 2007-2013.
Nous le savons, les deux grands postes européens de dépenses concernent, d'une part, la politique agricole commune et, d'autre part, la politique de cohésion économique et sociale.
Au fil des ans, la politique structurelle européenne a vu son poids financier s'accroître, jusqu'à représenter désormais plus du tiers des dépenses communautaires et constituer le deuxième poste budgétaire après la politique agricole commune. Elle s'élève aujourd'hui à 215 milliards d'euros pour la période de programmation. C'est dire l'importance des enjeux et cela légitime l'intérêt que nous portons, tout comme nos partenaires actuels ou futurs, à l'avenir qui pourrait être celui de l'action régionale dans une Union à vingt-cinq membres.
Cette politique de cohésion a été définie comme l'une des bases de la construction européenne. Dès l'Acte unique de 1986, elle a été reconnue comme l'un des objectifs prioritaires et l'une des politiques fondamentales de l'Union, autant de principes maintes fois réaffirmés depuis le Conseil européen de Berlin qui a adopté l'Agenda 2000.
Il n'est pas inutile de souligner que cette politique a produit des résultats positifs incontestables.
La réduction globale des disparités entre les Etats membres, notamment avec les pays dits de la cohésion - l'Espagne, la Grèce, l'Irlande et le Portugal -, est une évidence : le rattrapage économique de l'Irlande en constitue l'une des plus éclatantes illustrations puisque son produit intérieur brut est passé de 64 % à 119 % de la moyenne communautaire entre 1988 et 2000, grâce, pour une large part, aux dotations européennes dont elle a bénéficié.
Dans les autres Etats membres, les réalisations sont également tangibles et nous sommes nombreux, au Sénat, à avoir réussi à mener à bien des projets locaux d'équipements et d'infrastructures qui n'auraient pu être conçus sans l'effet de levier produit par l'apport des fonds structurels européens. Si je prend un exemple que je connais bien, celui de mon département, le Gard, l'implantation de la route reliant Nîmes à Alès en deux fois deux voies a été rendue possible grâce à l'appui de ces subventions.
Ce succès a requis trois périodes de programmation successives et nécessité des réformes régulières des procédures et des modalités de mise en oeuvre, au prix de négociations souvent tendues entre les différents Etats membres.
La réforme qui s'annonce est toutefois sans commune mesure avec les précédentes, car elle devra résoudre un problème qui s'apparente à celui de la quadrature du cercle : comment faire face simultanément à l'arrivée de nouveaux membres présentant tous un niveau de richesse notablement inférieur à la moyenne communautaire, et à la nécessaire maîtrise de la dépense européenne ?
L'élargissement futur est en effet d'une tout autre dimension que ceux qui ont déjà marqué la construction européenne : le nombre de candidats, l'ampleur de leurs besoins, l'importance des retards à combler constituent une situation inédite pour l'Union et un défi majeur pour chacun de ses membres. Après l'élargissement, le territoire de l'Union européenne s'agrandira d'un tiers, sa population comptera 28 % de citoyens supplémentaires, mais son produit intérieur brut ne progressera que de 5 %. Selon la Commission européenne, il faut en attendre le doublement de l'écart de développement entre les régions les plus riches et les plus pauvres de l'Union.
Le risque est réel que, face à une situation si complexe, l'Europe en vienne à renoncer à poursuivre une politique de cohésion économique et sociale qui a fait son succès, son originalité, et qui a largement participé à fonder l'adhésion de nos concitoyens au projet européen.
La tentation peut être grande, en effet, de considérer qu'une page est désormais tournée, que l'effort budgétaire de l'Union doit être dorénavant consacré à accompagner uniquement l'intégration des nouveaux arrivants, notamment celle des sept ou huit pays qui présenteront le plus sévère retard de développement par rapport aux autres.
J'y vois le danger de modifier en profondeur la conception de l'Union que nous défendons, l'idée qu'elle ne se résume pas à une simple zone de liberté commerciale, mais qu'elle soude chacun de ses membres dans un projet commun, fait de valeurs partagées, de principes à promouvoir, d'une volonté affichée de partage et de solidarité entre tous, anciens et nouveaux membres.
Or nous savons bien, pour l'observer dans nos départements, que, même sur le territoire actuel de l'Union des Quinze, des zones méritent toujours l'aide des fonds structurels européens et que la solidarité doit encore s'exercer à leur profit.
En dépit de treize années de mise en oeuvre effective de la politique européenne de cohésion, certaines disparités régionales subsistent et ne peuvent être ignorées. On pense, bien sûr, d'abord à nos départements d'outre-mer, classés « régions ultrapériphériques », que notre collègue de la Réunion évoquera sans doute dans son intervention. On pense aussi à certains de nos cantons isolés, aux zones de montagne, aux régions en phase de restructuration industrielle, aux quartiers en difficulté de nos villes et de nos agglomérations.
Nous sommes nombreux à considérer que ces situations, auxquelles nous sommes parfois directement confrontés sur le terrain, méritent qu'une place particulière continue de leur être réservée dans l'avenir.
Depuis la réforme de 1999, l'objectif 1 concentre la majeure partie - les « trois quarts environ » - de l'effort financier européen. Il bénéficie aux régions les plus défavorisées, c'est-à-dire à celles dont le PIB est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire.
Est-il convenable de continuer à appliquer strictement et exclusivement des critères statistiques de richesse pour déterminer l'éligibilité aux fonds structurels ? Personnellement, je n'en suis pas convaincu.
Compte tenu de l'arrivée des nouveaux entrants, les écarts de développement se creuseront d'une manière telle que le concept même de moyenne perdra tout son sens. Mécaniquement, celle-ci chutera de 13 points environ dans une Union à vingt-cinq ; tous les Etats aujourd'hui candidats rempliront ce critère de 75 % et évinceront, par définition, les actuels Etats membres attributaires de dotations structurelles.
Où en est, monsieur le ministre, la réflexion du Gouvernement français sur le maintien de ce critère chiffré pour l'objectif 1 ? Sur quelles circonscriptions géographiques faut-il établir la base de calcul pour prendre la mesure la plus exacte des besoins ? Pensez-vous qu'il faille admettre un seuil unique qui s'appliquerait de la même manière dans tous les pays ?
Je suis, pour ma part, très sensible à l'argument tiré de l'application du principe d'égalité qui plaide pour que l'on traite de manière semblable tous les Etats membres, qu'ils soient anciens ou nouveaux. Mais le bon sens doit aussi conduire à tenir compte de la capacité physique d'absorption des fonds communautaires par ces économies nouvelles. Celles-ci sont encore en phase de consolidation et ne disposent pas toujours, qui plus est, des ressources additionnelles qu'elles doivent juridiquement apporter en complément des subventions européennes.
Finalement, n'est-ce pas à un souci du même ordre que souhaite répondre la progressivité proposée pour les subventions agricoles dans la cadre de la politique agricole commune ?
Le rattrapage économique des nouveaux entrants sera, nous en sommes conscients, un travail de long terme. Je suis persuadé qu'avec une répartition raisonnable des fonds entre les différents partenaires et une appréciation sensée des besoins de chacun nous pourrions mener de front l'accueil des nouveaux membres et la poursuite d'une politique de soutien aux actuels Etats membres.
Certes, celle-ci suppose d'être strictement définie et réservée à des zones spécifiquement identifiées. C'était précisément la démarche suivie au titre l'objectif 2 dans la réforme Agenda 2000 : prévoir une sélection multicritères permettant de déterminer les zones du territoire de chaque Etat membre justifiant, par leurs caractéristiques, l'éligibilité aux fonds structurels.
Actuellement, près de 19 millions de Français, soit 31 % de la population nationale, vivent dans des régions comprises en zonage de l'objectif 2 et bénéficient à ce titre de plus de 6 milliards d'euros de dotations structurelles pour la période de programmation.
Que doit-il advenir de cet objectif 2 ? Je rejoins volontiers, sur ce terrain, les réflexions conduites au niveau de la Commission européenne, réflexions que le commissaire Michel Barnier avait relayées, voilà quelques mois, devant notre délégation pour l'Union européenne. De manière très judicieuse, le débat a été lancé très en amont de l'échéance de 2006 et ce temps donné à la réflexion me paraît plus que pertinent.
Je suis fermement partisan de la poursuite d'un objectif qui s'apparente à l'actuel objectif 2 pour soutenir les régions qui rencontrent des difficultés spécifiques sans être pour autant classées parmi les plus pauvres de l'Union.
Quelques terrains d'action ont été évoqués, notamment dans le deuxième rapport sur la cohésion, publié l'année dernière par la Commission européenne : les zones souffrant de graves handicaps géographiques ou naturels, le développement urbain, les régions transfrontalières, les zones rurales ou en restructuration industrielle, et, plus récemment, les régions dépendant du secteur de la pêche.
Toutes ces pistes me semblent intéressantes à explorer. J'y ajouterai volontiers - vous comprendrez mes raisons - les régions impliquées dans la coopération euroméditerranéenne, ce qui permettrait d'établir un lien, qui je crois serait fructueux, avec le programme de partenariat Euro-med que l'Union entretient par ailleurs avec les douze pays partenaires du pourtour méditerranéen.
Des thèmes horizontaux du type de l'actuel objectif 3 sont aussi à l'étude, comme le développement de la société de la connaissance, la promotion de l'insertion sociale ou l'égalité des chances.
Quelle est, monsieur le ministre, l'opinion du gouvernement français sur cette approche ? Envisage-t-on de laisser subsister l'initiative européenne pour défendre les impératifs de cohésion et de solidarité ? Si oui, pour quel type de priorité ?
Lors de sa visite dans le Gard, lundi dernier, à la suite des graves inondations qui ont affecté ce département, le Premier ministre est apparu nettement favorable à la poursuite de cette politique régionale dont nos concitoyens peuvent apprécier chaque jour les effets bénéfiques. J'y ai vu un signal positif. J'espère, monsieur le ministre, que vous le confirmerez. Je me permets en tout cas de plaider en ce sens, car renoncer à cette démarche collective, s'en remettre à la seule action nationale, au nom du principe de subsidiarité qu'évoquent certains de nos partenaires européens, me paraît être une erreur, à la fois économique et psychologique, grave.
D'abord, les fonds européens constituent un appui financier décisif pour bon nombre d'actions qui, j'en suis persuadé, ne seront plus conduites si cet apport devait disparaître. Je vous rappelle que, pour notre seul pays, les fonds structurels représentent un effort de redistribution non négligeable, que ce soit en dotations éligibles ou au titre du phasing out , décidé par l'Agenda 2000. Même si sa part s'est érodée au fil des ans, la France bénéficie encore de 15,6 milliards d'euros de subventions européennes pour les trois objectifs généraux et les quatre programmes d'initiative communautaire actuellement en vigueur.
Ensuite, de cet abandon résulterait dans l'opinion publique le sentiment que l'élargissement équivaut à un sacrifice financier d'une ampleur insupportable. Il ne faudrait pas entretenir l'idée que le prix à payer pour l'accueil de nouveaux membres est la suppression d'une politique régionale à laquelle nos concitoyens sont attachés et qu'ils considèrent désormais comme un acquis. Je puis vous assurer, pour le vivre sur le terrain, que tous les projets d'équipements que l'on met à l'étude, que ce soit au niveau des communes, des départements ou des régions, comportent tous pour leur financement une ligne budgétaire « Europe » qui conditionne leur réalisation.
Au moment où l'on demande à nos compatriotes d'adhérer à une vision nouvelle de l'Union, je crois excessivement dangereux de susciter un tel amalgame. On risque de réduire dans leur esprit l'Europe à un carcan de contraintes techniques excessives, d'opacité antidémocratique et d'incompréhension mutuelle sans contrepartie positive. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. J'indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé à dix minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose pour cette discussion.
La parole est à Mme Anne-Marie Payet.
Mme Anne-Marie Payet. Permettez-moi, en tout premier lieu, de me réjouir de l'occasion qui nous est donnée, grâce à ce débat, de nous expliquer sur l'avenir de l'Europe et sur les difficultés qu'elle rencontre, qui sont autant de défis qu'il nous faut relever. Les parlementaires nationaux, représentants des peuples et des collectivités d'Europe, doivent en effet avoir toute leur place dans une construction européenne dont on critique, souvent à juste titre, le déficit démocratique ou la technocratie.
Unité de l'Europe, solidarité des peuples, diversité des territoires, harmonieux triptyque, belle formule, mais vaste programme que cet intitulé du rapport de M. le commissaire Barnier, paru en 2001, au sujet, précisément, de l'avenir de la politique de cohésion économique et sociale qui nous intéresse aujourd'hui !
Il me semble que l'avenir de la politique régionale européenne nous oblige avant tout à nous interroger sur sa mise en oeuvre à ce jour dans les régions qui ont bénéficié des aides. Qu'il me soit permis, à cet égard, de remercier ma collègue Valérie Létard, qui a accepté de me faire part de ses observations, de ses craintes et de ses frustrations quant à la mise en oeuvre de la politique régionale dans un territoire qui, comme la Réunion, a été éligible à l'objectif 1, le Hainaut, et qui se trouve en période de sortie du dispositif, le phasing out, jusqu'en 2006.
Je voudrais, avant de m'interroger sur le devenir des instruments de la politique régionale que sont les fonds structurels européens, tirer un rapide bilan de leur fonctionnement actuel.
Il est clair que, pour les régions en retard de développement comme pour les régions rurales ou de montagne, les fonds structurels ont constitué une formidable opportunité. Mais cela posé, si demain une nouvelle politique régionale voit le jour, il lui faudra à tout prix éviter les différents écueils auxquels les premiers programmes se sont heurtés.
Je voudrais, à cet égard, faire trois observations qui me paraissent essentielles : premièrement, les fonds européens ne sont pas là pour pallier un désengagement de l'Etat ; deuxièmement, il est impératif de mettre un terme aux contraintes administratives françaises et européennes qui freinent leur utilisation ; troisièmement, si demain ces fonds reçoivent une allocation différente, il faudra s'interroger sur les critères qui ont servi à les mettre en oeuvre.
Au fil du temps, on a pu observer un certain dévoiement de la mission initiale des fonds structurels européens. A l'origine, ils étaient destinés à apporter un supplément de moyens, permettant de créer un effet de levier pour que des régions qui, pour des raisons différentes - ruralité, crise industrielle par exemple -, avaient « décroché » de la moyenne européenne puissent à terme gommer leurs différences.
Il s'agissait d'additionner et non de substituer.
Dans les faits, force est de constater que l'Etat mais aussi certaines collectivités territoriales ont contribué à un glissement de ce principe initial vers un système d'assistanat. Est-il, par exemple, acceptable que des fonds du FSE - le fonds social européen - aient pu servir à financer à hauteur de 50 % les actions d'insertion d'un département dans le cadre du RMI ? Cette utilisation des fonds a du même coup privé certaines associations d'un financement européen pour lancer d'autres projets d'accompagnement social. A remplacer au lieu d'additionner, c'est tout le bénéfice de la politique européenne d'aide aux régions les moins développées qui s'est évanoui.
Le carcan administratif français et européen constitue un deuxième écueil, sur lequel je reviendrai d'ailleurs tout à l'heure.
Vous avez, monsieur le ministre, tiré cet été, avec raison, un bilan sévère de l'état d'avancement des programmes européens pour la période 2000-2006. Après deux ans de mise en oeuvre, on constate un niveau d'avancement de 15 % en termes de programmation et de 6 % seulement en termes d'exécution.
Il faut encore ajouter à ce constat le risque de perte de crédits du fait de l'instauration de la règle du « dégagement d'office » selon laquelle, si un crédit n'est pas utilisé dans les deux ans suivant l'accord de financement, les fonds repartent à Bruxelles. Malgré les trois circulaires adressées aux différentes administrations déconcentrées sur la simplification des procédures, l'utilisation des crédits européens reste périlleuse.
Comme l'a constaté récemment Michel Barnier lors de la rencontre annuelle sur la mise en oeuvre des DOCUP - les documents uniques de programmation -, notre pays obtient des résultats bien en deçà de ceux de pays comme l'Autriche, l'Allemagne ou le Portugal. C'est bien le signe que des améliorations sont possibles, mais aussi qu'à l'échelle européenne les contraintes administratives sont lourdes. Comme le soulignaient les représentants des Etats membres lors d'une réunion ministérielle, à Namur, en juillet 2001, la Commission demande trop, et parfois de façon inutile.
En définitive, monter un dossier de financement pour une petite commune relève de l'exploit. Il faut en effet franchir la course d'obstacles du cofinancement.
Un crédit européen ne vient jamais seul. Encore faut-il que les financements complémentaires suivent : une réponse négative sur les crédits de l'Etat de la DDE, et c'est un équilibre fragile qui s'écroule ! Il faut ensuite trouver l'ingénierie capable de monter techniquement des dossiers complexes et d'affronter l'examen tatillon des services instructeurs. Une grande ville dispose de chefs de projet, mais des communes rurales, même organisées en intercommunalité, peuvent rarement se permettre une telle dépense.
Assister à un comité de suivi ou à un comité de programmation fait entrer n'importe quel élu dans un monde kafkaïen : pas moins de quarante personnes autour de la table, issues de tous les services instructeurs, trop peu de coordination, une totale opacité sur les dossiers en cours d'instruction, aucune information sur l'état d'avancement des projets.
A cause de cette machinerie procédurière, dans certains cas il faut six mois pour notifier à une commune qu'une pièce manque à son dossier. Au regard de la règle du dégagement d'office, ces délais sont inacceptables. C'est long, c'est lourd, c'est décourageant, et le résultat est aléatoire. Telle est la réalité aujourd'hui.
J'en viens à ma troisième et dernière observation sur les améliorations qu'il convient d'apporter à la mise en oeuvre de la politique régionale : si l'on doit à l'avenir réfléchir à une nouvelle définition de la politique régionale, il faudra s'interroger sur la pertinence des critères de définition des différents programmes.
Leader, par exemple, est un programme qui s'adresse uniquement aux zones très rurales, le programme d'intérêt communautaire Urban étant, quant à lui, ciblé sur les zones très urbaines. Or aujourd'hui se développent des espaces intermédiaires que l'on qualifie souvent de périurbains. Ces zones sont en progression très rapide, et les aides actuelles les ignorent totalement. C'est ainsi que les communes entre 2 000 et 5 000 habitants à très faible potentiel fiscal ne parviennent à remplir aucun critère d'éligibilité. Une redéfinition des critères devraient, me semble-t-il, intégrer autant que faire se peut une réflexion sur ces nouveaux territoires.
Le constat peut paraître sévère, mais l'urgence est grande : il faudrait avant 2006 avoir « remonté la pente ». Sur la période 2007-2013, l'effort qui sera consenti en faveur des pays entrants obérera nécessairement les montants alloués aux régions telles que les nôtres. C'est maintenant l'objet de mon propos.
La politique de cohésion, rappelons-le, mobilise une fraction importante du budget communautaire : elle s'élève à 215 milliards d'euros par an sur sept ans pour la période qui s'étend de 2000 à 2006. Comme le soulignait M. Michel Barnier lors d'une récente audition au Sénat, « c'est une politique importante, pas seulement budgétairement, mais pour la philosophie même qu'elle met en oeuvre ».
La cohésion est en effet un enjeu de taille surtout lorsque les candidats à l'adhésion, qui feront bientôt leur entrée dans l'Union, sont pauvres et même plus pauvres que les régions les plus pauvres des anciens Etats membres.
Il convient de le souligner : si cet élargissement n'est pas le premier, il diffère des précédents par sa dimension et par sa nature. Vous connaissez les chiffres : ils parlent d'eux-mêmes.
Après l'élargissement, l'Union comptera un tiers de citoyens et un tiers de territoires physiques en plus, mais seulement 5 % de richesses supplémentaires.
Huit pays sur vingt-sept auront une moyenne de PIB par habitant inférieure ou égale à 40 % de la moyenne de l'Union. Jamais un groupe de pays ne s'était ainsi trouvé en situation de « décrochage » par rapport aux autres.
La moyenne du PIB communautaire chutera mécaniquement de 17 points après l'élargissement. M. Sutour vient de le rappeler.
Enfin, 96 % de la population des douze nouveaux pays adhérents bénéficieront de l'objectif 1 alors que nombre de régions de l'Union à quinze, confrontées à de vrais problèmes structurels, n'y seront plus éligibles.
Comment doit-on préparer l'arrivée de ces nouveaux membres dont les besoins sont sans commune mesure avec les besoins qui avaient été révélés par les élargissements précédents tout en maîtrisant l'évolution budgétaire européenne ?
Est-il réaliste de croire qu'il y aura des crédits disponibles pour les actuels Etats membres face aux immenses besoins des entrants ? L'élargissement signifiera-t-il la fin de toute aide dans des régions où les besoins sont pourtant encore très grands ?
Autant de défis auxquels il faut répondre en apportant satisfaction aux nouveaux adhérents de l'Union sans délaisser les régions et les secteurs jusque-là bénéficiaires des fonds européens. L'enjeu consiste en effet à ne pas oublier les besoins qui persistent à l'ouest tout en se rendant à l'évidence de la nécessité d'un report vers l'est du centre de gravité de cette politique de cohésion.
Ce report concerne tout spécialement les populations des régions ultrapériphériques, dont je voudrais, en quelques mots, me faire le porte-parole. Avec plus de quatorze millions d'habitants, les quelque 450 îles de l'Union européenne, qui représentent un vingtième de la superficie de l'Union et 1,5 % de son PIB, réclament une solidarité active de la part de l'Union européenne.
L'élargissement se traduira par une attribution à d'autres régions des aides jusque-là octroyées à l'outre-mer, mais il n'en reste pas moins que la majeure partie de ces régions insulaires ont toujours un revenu par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, chiffre qui correspond au critère d'éligibilité à l'objectif 1. A cela s'ajoutent d'autres difficultés géographiques et structurelles permanentes, notamment dans les secteurs des transports, de l'énergie, des communications et des services.
Il serait fatal à l'outre-mer de ne plus avoir accès aux fonds qui lui permettent de rattraper son retard et d'affronter ses difficultés.
Comme les autres, les populations d'outre-mer - je profite de votre présence, monsieur le ministre, pour le rappeler encore une fois - souhaitent que les procédures administratives leur permettant de bénéficier d'aides soient simplifiées. Notons au passage que ces lourdes contraintes pèsent aussi sur les pays candidats dont les capacités administratives sont encore insuffisantes pour absorber les crédits communautaires. Le délai de remboursement par l'Europe des fonds engagés par les collectivités dans le cadre des programmes sélectionnés est long, ce qui pose de graves difficultés financières aux régions.
A ce titre, l'action européenne gagnerait en efficacité si elle apportait des moyens supplémentaires aux acteurs locaux et nationaux, qui disposent d'une expertise, d'un contact avec le terrain, de réseaux qu'aucune administration supranationale ne pourra remplacer. C'est d'ailleurs dans cet esprit que notre excellent collègue Daniel Hoeffel a déposé, le 19 novembre dernier, une proposition de loi relative à la décentralisation de la gestion des fonds européens.
Si nous allons vers un arrêt des aides européennes, il faudra que l'Etat engage une réflexion prospective afin d'en déterminer toutes les conséquences pour les zones concernées.
S'il subsiste néanmoins une enveloppe de crédits, elle sera sans aucun doute plus limitée. Quels devront être, dans ce cas, les critères d'attribution ? Est-il cohérent de continuer à faire transiter les crédits par la DATAR, ou généralisera-t-on les enveloppes régionales ? L'expérimentation qui se met en place en Alsace doit être observée avec infiniment d'attention, pour en tirer tous les enseignements et, surtout, ne pas reproduire, à l'échelon local, les erreurs déjà commises.
Ces quelques remarques sur la politique régionale de l'Union européenne, on l'aura relevé, ne sont pas dénuées de critiques : elles sont le fruit de notre expérience et de celle des élus de terrain que nous représentons. C'est à ce titre qu'elles méritent d'être entendues.
Mais, en définitive, elles ne plaident pas contre l'Europe, dont je suis, avec mes collègues du groupe de l'Union centriste, une ardente promotrice. Elles visent, au contraire, à défendre un modèle européen plus conforme aux volontés et aux besoins des divers Etats, des multiples régions et des différents peuples qui composent l'Union européenne. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)
M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le ministre, je voudrais, à la suite des exposés brillants et exhaustifs des collègues qui m'ont précédé à cette tribune, vous interpeller à propos de l'avenir de la politique régionale.
L'année 2003 sera marquée, à l'échelon européen, par l'évaluation à mi-parcours des programmes de politique régionale, et, à l'échelon national, par l'examen des contrats de plan Etat-région. Autrement dit, la région doit être dès aujourd'hui au coeur de nos préoccupations.
L'élargissement de l'Union européenne de quinze à vingt-cinq membres s'inscrit dans le très long terme et suscite au mieux l'incompréhension, au pire l'inquiétude, voire l'hostilité, de certains de nos concitoyens et de nos partenaires européens. L'élargissement doit devenir une réussite pour les pays candidats, bien sûr, mais aussi pour les pays déjà membres. Nous devons trouver un compromis entre les exigences des pays candidats et les attentes, tout aussi légitimes, des régions des pays membres de l'Union. Ce n'est certainement pas en remettant en cause vingt-sept années de politique structurelle en faveur de nos régions que l'on réussira l'élargissement : nous devons faire l'Europe sans défaire la nation, et la réussite de l'élargissement sera alors de celle de l'Europe entière.
La politique de cohésion économique et sociale s'inscrit profondément dans l'histoire de l'Europe. Elle a permis de combler efficacement les inégalités qui pouvaient exister entre les Etats membres, mais aussi entre les régions.
La construction européenne a toujours eu pour objet de créer un ensemble d'Etats entretenant des liens économiques étroits et réglant ensemble des questions d'intérêt commun. Ce principe de cohésion, implicite dès 1957 et reconnu par l'Acte unique européen, s'est vu confirmé au fil des réformes institutionnelles et financières. Or l'intégration européenne n'a été possible et n'a perduré que grâce aux mesures de cohésion économique et sociale, qui représentent 213 milliards d'euros pour la période allant de 2000 à 2006, soit un tiers du budget européen.
Ce principe de cohésion a permis la convergence économique entre les différents Etats membres. Le PIB de l'Irlande est ainsi passé de 64 % à 119 % de la moyenne communautaire entre 1988 et 2000. Cela est considérable ! Le rattrapage des pays les moins prospères, tels l'Espagne, la Grèce et le Portugal, se confirme : leur retard initial s'est réduit de près d'un tiers depuis dix ans, et leur PIB est passé de 68 % à 79 % de la moyenne communautaire.

De même, l'écart qui peut exister entre les régions françaises s'est réduit grâce, en particulier, à la politique structurelle européenne. Toutefois, des disparités régionales en matière de chômage subsistent en Europe : le taux moyen de chômage des régions les mieux placées est de 2,7 %, mais il atteint 21,9 % dans les régions les plus touchées. C'est dire l'importance d'un travail de très longue haleine, qui ne doit en aucun cas être interrompu.
Cependant, les aspirations concurrentes des pays membres et des pays candidats imposent une réforme de la politique régionale si l'on veut éviter l'explosion du budget européen.
Les négociateurs des dix pays candidats ont fait pression sur le commissaire européen chargé de l'élargissement, Günther Verheugen, pour obtenir davantage d'aides avant l'ouverture, aujourd'hui, du sommet européen de Copenhague. La marge de manoeuvre est très limitée, comme l'ont rappelé M. Simon Sutour et Mme Anne-Marie Payet : tandis que la population de l'Union augmentera d'un tiers, le PIB ne croîtra que de 5 %, soit une baisse de treize points du PIB moyen dans une Union à vingt-cinq membres.
La Pologne notamment, futur acteur important de l'Europe élargie, se montre particulièrement active dans les négociations, car l'agriculture emploie encore 20 % de sa population active et seulement un quart des deux millions de fermes recensées sont estimées rentables. En milieu rural, le revenu moyen équivaut aujourd'hui à seulement 40 % du revenu national ; les agriculteurs polonais ont donc bien évidemment peur d'être de nouveau les victimes de l'Histoire.
La France, quant à elle, demeure l'un des premiers bénéficiaires des politiques structurelles, notamment au titre de l'objectif 2, qui vise à aider à la reconversion économique et sociale des zones connaissant des difficultés structurelles.
Par ailleurs, compte tenu de l'enjeu financier pour le budget communautaire, il me semble difficile de séparer le débat sur l'avenir de la PAC de celui qui porte sur le devenir de la politique régionale européenne, d'autant que l'accord franco-allemand ne s'applique pas aux dépenses très importantes consacrées au développement rural.
La réforme de la politique régionale est donc nécessaire si l'on veut éviter l'explosion du budget européen, car les dépenses liées à l'élargissement iront en s'accroissant.
Monsieur le ministre, croyez-vous que les Français accepteront de toucher moins d'aides européennes et, dans le même temps, de payer, à partir de 2008, 2,6 milliards d'euros par an pour financer l'élargissement, soit un montant quatre fois plus élevé qu'aujourd'hui ?
La réforme de la politique régionale devra maintenir l'objectif de cohésion pour tous les pays sans exception, car celle-ci donne un sens à nos valeurs européennes de solidarité et de coopération. Cette réforme devra renvoyer dos à dos ceux qui prônent un égoïsme excessif au profit des pays membres historiques, et ceux qui incarnent un altruisme irréaliste au profit des pays candidats. La proposition issue du Forum européen sur la cohésion de mai 2001 de consacrer 0,45 % du PIB européen à la politique de cohésion et le projet de créer un fonds de solidarité pour venir en aide aux victimes de catastrophes naturelles tendent au même objectif de solidarité entre les citoyens européens.
En dépit d'analyses alarmistes, je vois trois raisons de rester optimistes sur l'avenir de nos régions dans une Europe élargie à vingt-cinq membres : le potentiel extraordinaire d'un marché de 500 millions de consommateurs, la réforme des institutions européennes et le chantier de la décentralisation.
Première raison d'être optimistes, nous devons toujours garder à l'esprit que la construction européenne est facteur de paix et de prospérité. Les avantages communs sur le long terme contrebalanceront les inconvénients à court terme pour les intérêts nationaux. Un marché unique d'un demi-milliard d'individus permettra à l'Europe de proposer un modèle économique et social spécifique et de lui donner une position éminente et incontournable sur la scène internationale.
Deuxième raison, la réforme des institutions en cours est la condition nécessaire de la réussite de l'élargissement. Cette refonte institutionnelle doit aller de pair avec une simplification administrative, entamée avec l'Agenda 2000 : nous sommes, certes, passés de sept à trois objectifs prioritaires et de treize à quatre initiatives communautaires, mais ces efforts restent insuffisants.
Le commissaire Michel Barnier a présenté le 7 octobre dernier aux ministres nationaux chargés de la politique régionale des mesures destinées à simplifier l'administration des fonds structurels. Dans le même sens, monsieur le ministre, vous avez exposé en juillet dernier un « dispositif d'urgence » pour améliorer l'accès aux programmes régionaux européens. Ces deux axes d'action sont positifs, mais il est vraiment essentiel de simplifier tout ce qui a trait au volet administratif, dont la pesanteur excède nos concitoyens.
Dans un autre domaine, nous devons mettre un terme à la sous-consommation chronique des crédits consacrés aux dépenses structurelles. En effet, pour 2001, la Cour des comptes européenne relève que la non-consommation des crédits européens s'est élevée à plus de 15 milliards d'euros. L'explication de cette situation tient au fait que les Etats sont chargés de déterminer eux-mêmes leurs besoins en fonds structurels et exagèrent leurs demandes. De plus, certains d'entre eux ne disposent pas d'un système de contrôle performant.
Enfin - c'est la troisième raison d'être optimistes -, les régions vont devenir, dans notre pays, le fer de lance de la réforme de la décentralisation et, espérons-le, de la simplification administrative. Cette réforme donnera tout son sens au principe de subsidiarité et permettra aux régions de gérer elles-mêmes leurs ressources financières. Ainsi, la région Aquitaine, voisine de la mienne, s'est déclarée candidate à une totale décentralisation des fonds structurels européens qui lui sont destinés.
L'équité entre les différents pays membres s'impose à la fois comme une évidence politique et comme un acte de bon sens, car nous avons tous à gagner à ce que l'Europe soit une grande puissance économique harmonieusement développée.
Pour cela, il nous faut dépasser une logique purement comptable qui néglige l'intérêt commun et obère tous les avantages non quantifiables que nous apporte la construction européenne. Nous devons ignorer les tenants d'un altruisme naïf, selon lesquels les politiques structurelles ne doivent profiter qu'aux futurs pays membres, et ceux d'un égoïsme dénué de vision du futur, pour lesquels la politique régionale ne devrait concerner que les pays déjà membres.
Nous disposons, avec les régions, d'un outil extraordinaire pour renforcer l'Union européenne. Il nous est interdit de ne pas saisir pleinement une telle chance. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à Mme Danielle Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la construction européenne prend une dimension nouvelle avec l'élargissement en 2004 de l'Union à dix nouveaux pays. Comptant au nombre des grands chantiers ouverts, tels que le nouveau traité et la réforme des institutions, la politique régionale européenne est l'une des questions d'actualité les plus importantes.
Deux approches sont encore en débat.
La première est fondée sur la construction d'une Europe des régions. Nous pensons que cela entraînerait la disparition des Etats, qui doivent à nos yeux rester les garants de la cohésion nationale et du maintien d'un développement équilibré et solidaire des territoires. De plus, tout laisse à penser qu'il est illusoire d'envisager une Europe des régions, compte tenu du fait que celles-ci ne constituent pas des entités autonomes et homogènes. En revanche, il est utile de débattre de la place des régions en Europe.
Dans l'Europe des Quinze, de grandes inégalités existent déjà. Certains Etats n'ont même pas de régions, et les services de Bruxelles assimilent des pays entiers à des régions : c'est le cas de l'Irlande, du Luxembourg, voire des Pays-Bas, du Portugal et de la Finlande. A l'intérieur même de chaque Etat, les disparités sont considérables, et elles le sont bien davantage encore à l'échelle européenne.
Ces inégalités sont de plusieurs ordres, et tout d'abord d'ordre économique.
Ainsi, une zone très riche incluant une partie de l'Angleterre, le Benelux, l'ouest de l'Allemagne, avec la vallée du Rhin, et une partie de la vallée du Rhône, jusqu'au nord de l'Italie, est bordée par d'autres régions, beaucoup moins développées. En outre, le PIB par habitant du Luxembourg est deux fois plus élevé que celui de la Grèce.
Enfin, sur notre territoire, un tiers des régions concentre les deux tiers du PIB, et les projets de décentralisation en cours risquent, par une mise en concurrence des régions, d'accroître encore les inégalités entre régions riches et régions pauvres. Il existe également des disparités entre zones rurales et zones urbaines, et au sein même de celles-ci la région d'Ile-de-France constitue un exemple patent à cet égard avec la grande différence qui existe entre le quart sud-ouest et le quart nord-ouest.
Ces inégalités économiques vont s'accentuer avec l'élargissement de l'Union européenne. Je pense ici à la Pologne, où les régions sont complètement sous-développées, et à la Slovaquie, où le PIB de la région Ouest, autour de Bratislava, atteint 90 % du PIB européen, tandis que le PIB des régions de l'Est plafonne à 35 %, le taux de chômage y étant de plus de 50 %.
Les inégalités sont également d'ordre politique, car les régions n'ont pas du tout les mêmes statuts, les mêmes pouvoirs, les mêmes budgets selon les Etats. Ainsi, certains d'entre eux, comme l'Allemagne ou la Belgique, ont une structure fédérale, les régions assumant de grandes responsabilités et disposant des moyens appropriés. Enfin, dans certains pays, les exécutifs régionaux sont élus, alors que dans d'autres ils ne font que relayer l'administration centrale.
Pour toutes ces raisons, nous continuons à être opposés à une Europe des régions.
La seconde approche est fondée sur une Europe des Etats-nations.
L'Etat établit des critères d'égalité pour tous en vue d'un développement équilibré et d'une limitation du clientélisme régional. Il fixe les objectifs et les priorités nationales et pourrait déléguer une grande partie de la mise en oeuvre de ses politiques, ainsi que leur adaptation, aux régions, tout en gardant le contrôle et la fonction d'évaluation de leur application.
La région, dans ce cadre qui correspond à une vraie décentralisation, apporte par sa proximité une réponse aux besoins des citoyens. L'emploi, les services publics, le transport, l'école, le logement et la santé sont autant de questions de dimension régionale auxquelles la population est sensible.
Dans l'espace européen, les régions agissent déjà efficacement dans certains domaines. Ainsi, elles élaborent des dossiers communs et font pression sur Bruxelles et sur les Etats pour faire avancer des projets tels que la réalisation de liaisons ferroviaires ou le développement du ferroutage. Ce type d'initiatives pourrait être encouragé et développé.
Nous sommes donc favorables à une Europe harmonieuse et équilibrée, corrigeant progressivement les inégalités et portant une attention particulière aux régions les plus pauvres.
Dans cette optique, la politique communautaire régionale, notamment ses aspects budgétaires, doit être modifiée. Il convient de l'inscrire non pas dans une logique visant à stimuler la concurrence en finançant essentiellement des investissements destinés à promouvoir un environnement favorable aux entreprises, mais, au contraire, dans une logique de solidarité.
Nous constatons un tassement du budget européen, voire une révision à la baisse des crédits des fonds structurels et de cohésion, et ce malgré l'ampleur des besoins, qui vont considérablement croître avec l'élargissement à vingt-cinq membres.
Dans cette perspective, il faut donc revoir à la hausse les financements européens, car deux écueils se présenteront si le budget demeure constant.
Si les efforts sont uniquement concentrés sur les régions les plus pauvres, les régions qui se voyaient auparavant allouer des fonds se sentiront lésées, car elles risquent de perdre beaucoup d'argent : ce serait le cas en Italie, en Espagne, en Grèce, au Portugal et en Irlande. En revanche, si les financements sont répartis entre toutes les régions en difficulté, le montant de l'aide accordée à chacune d'entre elles sera très en deçà des besoins. Plusieurs collègues ont évoqué ce problème tout à l'heure.
Enfin, si les fonds structurels et de cohésion ont permis, dans l'Europe des Quinze, de réduire certaines inégalités, il faut veiller à ce que tous les financements soient utilisés. Les crédits non employés et les retards constatés dans l'exécution des budgets sont tout à fait anormaux, les collègues qui m'ont précédée y ont fait allusion. Les financements totalement utilisés devraient permettre de corriger les écarts de développement entre les régions et dessiner ainsi des projets réalistes et ambitieux.
L'enjeu de la réorientation de la politique régionale est donc aujourd'hui incontournable. De réels projets régionaux de développement dans une perspective européenne de progrès doivent être élaborés au plus près des citoyens. Cela implique, nous semble-t-il, un véritable débat public dans notre pays avec toute la population et les élus des différents échelons : local, régional, national et européen. C'est, selon nous, un enjeu important pour les dix prochaines années. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Jean Bizet.
M. Jean Bizet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis 1975 - année de la création du Fonds européen de développement régional - jusqu'à aujourd'hui, la politique régionale européenne n'a cessé de croître en importance, en volume financier, mais aussi - c'était peut-être un corollaire obligé - en complexité et en lourdeur.
Réforme après réforme, élargissement après élargissement, on a vu se multiplier les fonds spécialisés, les initiatives communautaires, les objectifs thématiques, les règles de mise en oeuvre, les procédures de zonage et les conditions d'attribution des dotations structurelles. Cette montée en puissance d'une politique de cohésion économique et sociale, qui structure le territoire européen, s'est accompagnée d'un accroissement progressif des fonds affectés à celle-ci : s'ils ne s'élevaient qu'à 7,8 % du budget communautaire en 1980, ils représentent désormais plus du tiers des dépenses et constituent la deuxième ligne budgétaire après la politique agricole commune.
Paradoxalement, on observait pourtant chaque année une sous-consommation manifeste, par les Etats membres, des crédits ouverts, non pas tant en termes d'engagement, mais au niveau des dépenses effectives. Celles-ci ont oscillé, suivant les périodes, entre 25 % et 38 % seulement des moyens disponibles. Les explications proposées pour justifier ces retards étaient nombreuses et d'ailleurs convaincantes : longueur extrême des procédures, difficultés de cofinancement national, délais dans la mise à disposition des fonds, choix complexe des projets à engager. Il n'en demeure pas moins que l'on pouvait légitimement s'interroger sur le meilleur calibrage à donner à la politique régionale communautaire pour répondre avec le plus d'exactitude aux besoins et aux capacités d'absorption des fonds européens par les Etats membres.
Après le « paquet Delors I » et le « paquet Delors II », qui ont intensifié l'effort budgétaire en faveur de la politique de cohésion, la réforme résultant de l'adoption, en 1999, de l'Agenda 2000 a amorcé un mouvement de décrue des dépenses.
Plus largement encore, elle a apporté un certain nombre de réponses aux critiques et aux interrogations que commençait à susciter cette politique structurelle.
Tout d'abord, elle a choisi de maintenir l'effort de solidarité en poursuivant la politique de cohésion économique et sociale. Mais elle a recherché une plus grande efficacité de celle-ci par la concentration des moyens financiers sur les zones qui accusaient le plus grand retard de développement par rapport à l'ensemble du territoire européen.
Ensuite, elle a préparé l'élargissement de l'Union, à la fois par le chiffrage d'une aide consacrée à la pré-adhésion et destinée aux pays candidats, mais aussi en budgétant les dépenses afférentes à leur entrée effective. Cette enveloppe, qui tablait sur l'arrivée de six nouveaux Etats membres dès 2002, permettra, en définitive, de faire face à l'adhésion de dix partenaires à partir de 2004.
En outre, elle a proposé une simplification des procédures d'engagement des projets, que réclamaient depuis longtemps les différentes parties intervenant dans la mise en oeuvre, sur le terrain, de la politique régionale européenne.
Enfin, elle a procédé à la réduction de sept à trois du nombre des objectifs structurels tout en conservant, indépendamment de l'objectif 1 consacré au développement, deux autres axes d'intervention : l'un, applicable par zonage national, destiné à l'aide au financement de la reconversion des régions en difficulté ; l'autre, d'application horizontale, sur l'ensemble du territoire de l'Union, prenant en compte la dimension humaine et sociale de l'impératif de cohésion.
Cette réforme arrivera à échéance à la fin de l'année 2006. Entre-temps, dix nouveaux Etats membres auront rejoint l'Union : sur les 75 millions de citoyens européens supplémentaires qui la composeront alors, environ 60 millions vivent actuellement dans des régions répondant au critère du retard de développement, soit un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire. L'écart sera plus large encore lorsque les trente millions de Roumains et de Bulgares entreront à leur tour dans l'Union, vers 2007 vraisemblablement.
Si l'on continue à mettre en oeuvre la politique régionale de l'Union sur les bases actuellement en vigueur, l'effet d'éviction est évidemment immédiat : la richesse moyenne des dix pays récemment déclarés éligibles correspond environ à 40 % seulement de la richesse moyenne des quinze Etats membres actuels. Si l'on veut maîtriser l'évolution de la dépense budgétaire européenne, sachant que l'enveloppe consacrée à la politique régionale correspond aujourd'hui à 0,46 % du PIB de l'Union, il est impératif d'opérer des choix.
Compte tenu de cette nouvelle donne, certains de nos partenaires européens - je pense notamment à l'Allemagne qui contribue le plus fortement au budget communautaire - sont partisans de l'interruption de la politique de cohésion économique et sociale. Ils considèrent qu'en vertu de l'application du principe de subsidiarité une politique d'aménagement du territoire peut être plus efficacement conduite, et à moindre coût, à l'échelon national, voire régional.
Cette analyse me paraît tout à la fois dangereuse et particulièrement contestable. Elle remettrait en cause les spécificités de la construction européenne, qui ont fait de la solidarité entre les Etats membres et de la lutte contre les disparités de développement l'un de ses fondements. Il me paraît aller de soi que l'effort doit continuer de porter, en priorité, sur les régions en retard de développement. Je souhaite, pour ma part, que l'Union puisse poursuivre cette politique au-delà de l'année 2006, à l'égard de toutes ses composantes, nouveaux ou anciens membres. Elle doit néanmoins veiller plus particulièrement à deux préoccupations.
D'abord, il convient d'organiser une véritable décentralisation des procédures de gestion des fonds européens. Le bon sens milite pour que l'engagement des projets se fasse au plus près du terrain, dès lors que toutes les garanties du bon usage des fonds communautaires et du strict respect des procédures sont apportées. Je crois savoir qu'une expérience de mise à disposition directe des dotations structurelles, à l'échelon régional, sera prochainement menée en Alsace pour l'objectif 2. Notre collègue M. Daniel Hoeffel avait envisagé que cette méthode nouvelle puisse être étendue à titre expérimental aux régions qui le souhaiteraient. Pour ma part, j'y suis très favorable, même si je mesure les difficultés qui peuvent en résulter pour certains pays candidats qui maîtrisent encore mal les procédures et ne disposent pas des capacités administratives pour mettre en oeuvre une telle gestion décentralisée.
Ensuite, il faut éviter la dispersion des objectifs qui conduit à un saupoudrage des aides, dont le volume serait alors trop faible pour exercer un quelconque effet de levier et laisser espérer des retombées tangibles. Nous sommes conscients que, pour obtenir l'adhésion de tous les partenaires, il est parfois nécessaire que chacun d'entre eux voie ses propres caractéristiques prises en compte et se trouve éligible à l'un ou l'autre des objectifs. Toutefois, il me paraît indispensable que, pour la partie correspondant à l'actuel objectif 2, consacré pour l'heure à la reconversion des zones fragilisées, on s'attache à dégager des lignes directrices claires.
Pour ma part, je suggérerais volontiers qu'un intérêt particulier puisse être porté aux zones rurales. Les élus des départements ruraux ont parfois le sentiment que le territoire urbain et périurbain exerce un pouvoir d'attraction excessif face aux zones rurales, qui font certes moins entendre leur voix et que l'on laisse se désertifier peu à peu. Ne serait-il pas judicieux de rééquilibrer les efforts entre ces deux pôles ?
Si on néglige les équipements et les infrastructures de base de ces régions, si on les laisse disparaître progressivement, il est fort à craindre que l'on ne puisse plus ensuite faire marche arrière. Peut-on envisager d'abandonner ainsi une partie du territoire européen, partie qui, hélas ! ira croissante si, comme il est probable, l'évolution des productions agricoles conduit, à terme, à soustraire des milliers d'hectares à l'agriculture, dont la valorisation constituerait pourtant un élément fondamental de l'équilibre environnemental ?
Je suis partisan de saisir l'opportunité de cette réforme à venir pour mieux organiser l'interaction entre fonds structurels et ruralité, une telle articulation pouvant tout à la fois aider à l'intégration des nouveaux Etats membres et prolonger le travail commencé dans l'Union à quinze.
Sur le plan symbolique, et je ne doute pas, monsieur le ministre, que tous les Etats membres en soient conscients, la poursuite d'une politique de cohésion économique et sociale dans une Union élargie me semble la bonne manière de faire éprouver à chacun de ses citoyens un sentiment d'appartenance au modèle européen. (Applaudissements sur plusieurs travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, votre débat tombe à point. En effet, nous devons arrêter demain, au cours du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire - le CIADT -, la position du Gouvernement sur le mémorandum que nous devons transmettre au commissaire européen Michel Barnier sur la position de la France concernant la poursuite ou non d'une politique de cohésion territoriale.
Il tombe à point également parce que, aujourd'hui, le sommet de Copenhague se prononce sur l'élargissement de l'Europe.
Enfin, il tombe à point - comme plusieurs orateurs, je rends hommage à votre initiative, monsieur Sutour - parce que nous sentons bien quel intérêt politique il y a à éveiller une citoyenneté européenne et à faire en sorte que, dans ce débat, chacun se rende compte que l'Europe est non pas une contrainte, mais une opportunité de développement, l'opportunité de pouvoir, en mobilisant des fonds, accroître le développement de nos régions, notamment nos régions ultrapériphériques, en termes de reconversion industriel ou dans le domaine agricole.
Vous avez, les uns et les autres, évoqué les contraintes budgétaires et souligné la pertinence des actions menées par les fonds structurels. Il convient, à cet instant, sur la base de l'ensemble de vos observations, d'indiquer que l'élargissement de l'Europe n'est ni un marché, ni un troc, ni un calcul budgétaire : c'est un formidable projet politique permettant d'asseoir durablement la paix sur le continent européen, comme l'évoquait M. de Montesquiou, et la tranquillité, car on ne fait pas la guerre avec des gens avec lesquels on commerce.
Nombre de nos concitoyens s'interrogent aujourd'hui sur la prédominance des Etats-Unis. Y a-t-il trop d'Etats-Unis ? Non ! il n'y a pas assez d'Europe !
Nous devons réfléchir aux moyens à mettre en oeuvre pour rendre l'Europe plus puissante dans les domaines économique, technologique et militaire, mais également dans le domaine monétaire, même si, aujourd'hui, on constate que le passage à l'euro a créé un espace de stabilité sans lequel les crises que nous avons traversées ces derniers mois auraient donné lieu à de très importats soubresauts.
M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Oh oui !
M. Jean-Paul Delevoye, ministre. On ne le dit pas suffisamment. En effet, il suffit de regarder tous les événements de caractères économique et géopolitique qui se sont déroulés depuis le passage à la monnaie unique pour constater qu'ils n'ont donné lieu à aucun frissonnement de l'euro et qu'ils n'ont suscité aucune des interrogations qui étaient les nôtres naguère en voyant les monnaies de chacun de nos pays se battre au gré d'un certain nombre de spéculations qui déstabilisaient lourdement les politiques nationales.
Au moment où, à Copenhague, les Quinze vont donner leur accord à l'élargissement et à l'intégration de ces dix pays, il convient de réfléchir à la pertinence politique de cette décision. Nous avons tous salué la volonté du chancelier Kohl d'intégrer l'Allemagne de l'Est, et nous étions alors tous impressionnés par cette décision politique. Aujourd'hui, nous vivons un moment politique important.
Ensuite, vous vous êtes interrogés sur la pertinence politique à poursuivre la politique des fonds de cohésion et sur la position du Gouvernement à cet égard.
Compte tenu de la réunion du CIADT qui aura lieu demain, je me bornerai, et vous le comprendrez, à quelques observations personnelles.
Vous avez raison d'indiquer qu'aujourd'hui la volonté de poursuivre la politique de cohésion structurelle est peut-être minoritaire. En effet, nombre de nos partenaires européens s'interrogent sur la pertinence de cette politique. Ils considèrent que, pour assurer la solidarité, il est préférable de réfléchir à l'échelon national, au lieu de recourir à une péréquation à l'échelon européen. Je parle, bien sûr, de l'objectif 2, et non de l'objectif 1.
C'est la raison pour laquelle nous avons, dès notre arrivée aux responsabilités, mis en place un dispositif de simplification administrative, et c'est un point que vous avez évoqué, madame Payet.
La puissance de notre position est en effet directement liée à notre capacité de consommer nos fonds structurels actuels. Si, en 2006, nous n'avons pas consommé ces fonds, nos partenaires européens nous diront - ce qu'ils font déjà - que nous ne pouvons pas demander la prolongation de cette politique puisque nous n'avons pas pu consommer les fonds mis à notre disposition.
Nous avons pris des mesures importantes en matière de simplification administrative. Dès le début de l'année, les fonds seront mis à la disposition des préfets de région. Le décret de 1999 doit revenir du Conseil d'Etat pour permettre le versement des subventions, même après le démarrage des travaux. Aujourd'hui, l'ingénierie - et vous avez raison, madame Payet - qui fait défaut à ceux qui portent des projets doit être mise à leur disposition au niveau des régions et à la disposition de la DATAR à l'échelon national. Il s'agit d'apporter, d'abord et avant tout, un appui aux initiatives qui sont porteuses de projets et de ne pas les écraser sous le poids de procédures si complexes que, souvent, ceux qui ont des idées éligibles aux fonds structurels européens baissent les bras et ne mobilisent pas ces fonds. Si vous avez un quelconque souci, nous avons mis en place, dans mon ministère et au sein de la DATAR, des liaisons directes de façon que nous puissions très concrètement appuyer les porteurs de projets et demander à l'administration les raisons pour lesquelles le poids des procédures a tendance à freiner l'éligibilité d'un projet.
Aujourd'hui, nous donnons la priorité à un Etat partenaire qui accompagne les initiatives locales au sein desquelles, bien évidemment, la mobilisation des fonds européens est un élément déterminant en termes de réussite.
Notre conviction doit être forgée par l'analyse. La politique de cohésion est-elle pertinente ? Les résultats sont-ils à la hauteur des espérances ? Nous pensons que l'une des difficultés majeures du monde d'aujourd'hui serait de ne pas être capable de réduire les inégalités à l'intérieur d'espaces économiques communs ; on voit se dessiner de plus en plus d'espaces économiques. L'aggravation des différences et des inégalités serait un important facteur de déstabilisation politique. Nous devons donc mettre en place des mécanismes de réduction des inégalités en termes de PIB par habitant.
Quand nous analysons les résultats de l'objectif 1 - vous les avez les uns et les autres soulignés, et, madame Payet, j'avais sur ce point une petite divergence vous -, nous constatons que l'écart de richesse en termes de PIB s'est considérablement réduit entre les pays. S'agissant de l'objectif 1, on peut parler d'une réduction de l'ordre de 10 % en dix ans. Certains résultats sont plus probants encore, notamment en Irlande. Il suffit de voir le rattrapage de l'Espagne ou du Portugal pour constater que cela est important.
Je voudrais faire un léger retour en arrière afin que nous nous rappelions les débats qui ont eu lieu, y compris en France, lors de l'intégration de l'Espagne et du Portugal : nous nous interrogions alors de la même façon sur les dangers qu'elle pouvait représenter. Or, chacun s'est rendu compte que, assez rapidement, après une période d'investissement de fonds européens, le résultat était très positif pour l'ensemble de la Communauté européenne, et, par conséquent, pour l'ensemble des entreprises françaises.
Aujourd'hui, investir dans le rattrapage économique des pays candidats est un facteur de développement global pour l'Europe. C'est d'autant plus important que l'Europe doit absolument reconquérir nos concitoyens afin qu'ils aient présentes à l'esprit les chances qu'elle offre en termes de stabilité économique, de stabilité et de paix ; enfin, en termes de développement des politiques en matière de recherche, en matière de défense et, je dirai, pour tout ce qui concerne la société de l'intelligence et de l'information.
Madame Payet, je partage a contrario votre point de vue. A titre personnel, je suis tout à fait favorable àl'Europe des nations, par opposition à l'Europe des régions. Nous n'avons pas intérêt à voir apparaître dans nos Etats, ou même à l'échelon européen, une mosaïque d'intérêts communautaires qui pourraient briser le « vivre-ensemble ». Nous avons au contraire intérêt - M. de Montesquiou et M. Bizet l'indiquaient à propos de la décentralisation - à nous appuyer sur l'espace régional, qui est un espace de mobilisation des énergies, pour développer les politiques de développement régional et rendre plus efficace encore la mobilisation des fonds européens.
Il n'y a donc pas de souci à se faire - pardon pour les DOM-TOM ! - pour l'objectif 1, parce que, malheureusement pour ces régions, malgré l'abaissement du niveau moyen du PIB par habitant, elles resteront en deçà du seuil de 75 %. L'objectif 1 sera donc orienté sur les régions dites ultrapériphériques.
Je noterai au passage qu'il faudrait plutôt fondre tout cela dans une dénomination commune et cesser de parler d'ultrapériphérie. Ce point est d'autant plus important que les départements d'outre-mer ont un rôle de stabilisation périphérique qui dépasse largement les dimensions européennes. Ainsi, la Réunion a vocation à avoir des relations avec Madagascar et l'ensemble du bassin indien, de même que la Guadeloupe, la Martinique et la Guyane ont intérêt à essayer de stabiliser Haïti, etc.
On voit donc l'intérêt pour l'Europe d'être présente dans les cinq océans. C'est un facteur d'irrigation périphérique de stabilités régionales, idée que vous appliquiez d'ailleurs, monsieur Sutour, à l'espace euroméditerranéen : il est évident que la stabilité du continent européen passera par notre capacité d'investir dans cet espace. Si nous voulons maintenir sur la totalité de la frontière du Maghreb le taux de chômage des jeunes à son niveau actuel, il faut créer plusieurs centaines de millions d'emplois dans les vingt-cinq années qui viennent. Le développement doit dépasser les frontières européennes et intégrer la notion de « bassin d'intérêt partagé » sur le plan économique.
Pour ce qui est de l'objectif 2, le Gouvernement doit d'abord analyser s'il est pertinent de le conserver. Les débats, tant à l'échelon européen qu'à l'échelon gouvernemental, se dérouleront, c'est vrai, entre les « budgétaires » et les « politiques ». Les budgétaires raisonneront sans doute, et c'est légitime, en termes de retour d'investissement. Je suis de ceux que les chiffres ont convaincus que le temps de retour de l'objectif 2 est tout à fait intéressant pour notre pays, même si nous devons admettre l'effet d'éviction que plusieurs d'entre vous ont évoqué.
Je ne partage pas, monsieur Sutour, l'idée que les fonds de cohésion soient un acquis. Pourquoi ? Parce que, par définition, les fonds de cohésion ont pour objet de favoriser des reconversions, des rattrapages de richesses. Leur vocation est donc de disparaître mécaniquement dès que le but est atteint. C'est ainsi qu'un certain nombre de pays dont le PIB par habitant a considérablement augmenté et qui sont désormais au-dessus de la moyenne européenne ne doivent plus, par définition, profiter de la solidarité. Laisser accroire que les fonds européens sont des acquis pour ces régions est un argument dangereux.
A contrario , quelle politique devons-nous mener pour parvenir à une approche politique globale, convergente et positive de la mobilisation des fonds, et pour nous concentrer sur certaines régions qui sont aujourd'hui soit en reconversion, soit en difficulté ?
Si nous admettons le principe de l'éviction qu'entraînent les paramètres actuels, nous interrogeons nos partenaires afin de recentrer les politiques communautaires sur des thèmes qui soient non pas seulement d'intérêt national, mais d'intérêt européen, et plusieurs d'entre vous ont évoqué certains de ces thèmes. Ainsi, le phénomène urbain, avec l'émergence de quartiers en difficulté, est un phénomène européen ; les zones à faible densité - vous avez cité la montagne, il peut y en avoir d'autres - sont aussi un phénomène européen appelant des politiques de solidarité. Parallèlement, il est évident que certains mécanismes renforcent la cohésion des pays européens, par exemple par la structuration de l'espace, et c'est toute la problématique de la politique des transports comme de la politique des télécommunications et des nouvelles technologies de communication.
Enfin, un sujet doit aujourd'hui être constamment présent dans la politique européenne, car il a une dimension mondiale : c'est le développement durable. Comment concilier le développement économique avec le respect de l'environnement et le respect des hommes et des femmes ?
Nous devons accompagner des mutations très importantes en Pologne. Vous avez évoqué la crainte des agriculteurs polonais de voir leur pays adhérer à l'Europe, mais il faut être conscient que les agriculteurs français ne sont pas moins inquiets de l'arrivée des Polonais ! Il nous faut donc réfléchir ensemble à la façon d'accompagner les mutations nécessaires à la stabilité d'un marché économique qui soit capable d'assurer le revenu de celles et de ceux qui vivent en Europe, peut-être en réorientant les débouchés de l'agriculture. Cette réflexion doit, en tout cas, faire l'objet d'un débat de fond.
Je tiens à souligner que, à titre personnel, je suis opposé au zonage tout en restant favorable à des politiques thématiques. Ce sujet devra faire également l'objet d'un débat.
Mme Anne-Marie Payet a évoqué le taux de programmation, et je lui répondrai par un chiffre : les simplifications administratives auxquelles nous avons procédé ont fait passer en quelques mois le taux de programmation de 15 % à 24 %. Force est donc de constater que notre action commence à produire des effets, ce dont nous nous réjouissons.
A contrario , vous avez eu raison d'indiquer, madame, que le véritable facteur d'inégalité des territoires résidait dans le déficit d'ingénierie que connaissent les zones rurales, notamment par rapport à certaines agglomérations.
Vous avez enfin eu raison d'indiquer que nous devons réfléchir à une meilleure déconcentration de l'utilisation des fonds européens, sans pour autant tomber dans la délégation totale. L'expérimentation qui se déroule en Alsace, et que vous avez tous citée, porte sur la délégation des autorités de paiement, des autorites de gestion, des autorités de contrôle, mais s'accompagne d'un transfert juridique. Vous exprimiez une légitime colère devant la mauvaise utilisation des fonds européens en France. Mais il faut que vous sachiez que notre pays est responsable de leur attribution ! Lorsque délégation sera faite à une collectivité territoriale, c'est elle qui, le cas échéant, devra rembourser les fonds lorsque des contrôles sur le respect des critères auront lieu ! Les contrôles à l'échelon européen me paraissent donc nécessaires, et la France les a réclamés, les a revendiqués, et les assume.
L'utilisation de l'argent public, notamment européen, doit faire l'objet d'une grande rigueur, d'une grande exigence. La délégation n'est pas une facilité d'utilisation : elle doit se faire en partenariat entre les autorités de l'Etat et les collectivités régionales, dans un souci de totale simplification.
M. Aymeri de Montesquiou a marqué son optimisme, et je le partage.
Madame Bidard-Reydet, vous avez indiqué qu'il fallait revoir les crédits à la hausse. C'est en réalité un choix politique. Qui devons-nous aider ? Avec quels types de moyens ? Dans quelles proportions ? Vouloir systématiquement augmenter les crédits, dans tous les domaines, n'est pas une bonne réponse. Il faut, à un moment donné, faire des choix et évaluer très précisément l'efficacité de l'argent public par rapport au résultat que nous voulons obtenir.
Monsieur Bizet, vous avez parlé des zones rurales. En réalité, nous souhaitons sortir de l'opposition entre urbain et rural pour parvenir à la notion de territoires complémentaires. Les territoires auront une fonction différente, c'est évident, mais ils seront en réalité complémentaires et travailleront en réseau. On constate qu'il est nécessaire que des pôles d'excellence, qui sont très attractifs sur le plan international, voient le jour ; mais l'on remarque également qu'ils ont besoin de s'appuyer sur des services qui se trouvent généralement dans les territoires périurbains.
Mesdames, messieurs les sénateurs - et ce sera ma conclusion -, vos interventions expriment toutes le souci de maintenir une politique de cohésion européenne. Certes, madame, vous avez évoqué l'objectif 1, notamment pour les régions ultrapériphériques, mais les réflexions que j'ai entendues à propos de l'objectif 2 me confortent dans la position que je souhaite défendre demain, lors du comité interministériel pour le développement et l'aménagement du territoire - le CIADT - quand le Gouvernement devra se prononcer sur les thèmes qui pourraient justifier le maintien d'une politique européenne au titre de l'objectif 2, sachant, comme je l'ai indiqué, que certains sujets concernent l'ensemble des pays européens.
Je tiens à vous remercier, mesdames, messieurs les sénateurs, de la pertinence du calendrier que vous avez retenu et de la qualité de vos propositions. Je précise que dès sa nomination, le Gouvernement s'est préoccupé auprès du commissaire européen de la nécessité de lui remettre avant la fin de l'année un mémorandum. Je l'ai rencontré à plusieurs reprises pour lui confirmer que ce serait chose faite. Nous avons inscrit ce texte, pour la première fois, à l'ordre du jour d'un CIADT, afin que le Gouvernement puisse en débattre et soit en mesure d'arrêter la position de la France, car nos partenaires attendent de la connaître.
Le Gouvernement partage donc avec vous le souci que nos concitoyens considèrent l'Europe non pas comme un espace de contrainte perturbant le confort de leur quotidien, mais au contraire comme un formidable projet politique permettant de sécuriser l'avenir et d'asseoir un espace de paix dans un monde de plus en plus instable. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. En application de l'article 83 du règlement, je constate que le débat est clos.

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